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Document 52012DC0250
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL 3rd Annual Report on Immigration and Asylum (2011)_
Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil - Troisième rapport annuel sur l'immigration et l'asile (2011)
Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil - Troisième rapport annuel sur l'immigration et l'asile (2011)
/* COM/2012/0250 final */
Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil - Troisième rapport annuel sur l'immigration et l'asile (2011) /* COM/2012/0250 final */
I. Introduction Le présent rapport expose une
analyse prospective de la politique de l’Union européenne en matière
d’immigration et de protection internationale, effectuée à la lumière des
événements survenus en 2011, une année importante pour l’UE à bien des
égards et qui a également une incidence sur sa politique migratoire. À la crise
économique qui a continué à freiner l’économie et la croissance de l’UE se sont
ajoutés les événements marquants du Printemps arabe et l’intensification de la
pression migratoire aux frontières extérieures de l’UE, en particulier celles
qui bordent la Méditerranée et celles du sud-est, ainsi que les conséquences
d’une utilisation abusive du régime de libéralisation des visas. Ces événements
ont contribué à souligner davantage encore la nécessité d’une politique
migratoire cohérente et équilibrée au niveau de l’UE, qui soit à la fois
dynamique, pour répondre aux besoins à court terme, et stratégique, pour avoir
une vision à long terme. Dans ce contexte, plusieurs
initiatives de premier plan ont vu le jour, comme le nouveau cadre stratégique
exposé dans l’approche globale de la question des migrations et de la mobilité
(AGMM), qui apportent une valeur ajoutée aux actions de l’UE et de ses États
membres, notamment en ce qui concerne sa politique migratoire extérieure, et le
mise en service du système d’information sur les visas, le lancement du portail
de l’UE sur l’immigration, les propositions visant à renforcer la gouvernance
de l’espace Schengen, ou la présentation de la proposition EUROSUR. Au nombre
des réussites remarquables, citons aussi l'accord politique sur l’élargissement
du mandat de Frontex et sur la directive modifiée relative aux conditions que
doivent remplir les demandeurs d’asile, la conclusion d’un partenariat pour la
mobilité avec l’Arménie, l’inauguration du Bureau européen d’appui en matière
d’asile (BEAA) et la création d’une nouvelle agence européenne pour la gestion
opérationnelle des systèmes d’information à grande échelle au sein de l'espace
de liberté, de sécurité et de justice. Par ailleurs, en collaboration avec les
colégislateurs, des avancées ont été réalisées sur la voie de l’objectif que
constitue la mise en place d’un régime d’asile européen commun en 2012. Des progrès ont également été
accomplis en ce qui concerne l’acquis de l’Union, avec l’adoption de directives
sur le permis unique autorisant les ressortissants de pays tiers à résider et à
travailler sur le territoire de l’UE et établissant un socle commun de droits
pour les travailleurs issus de pays tiers qui résident légalement dans un État
membre[1],
sur l’élargissement du champ d’application du statut de résident de longue
durée aux bénéficiaires d’une protection internationale[2],
et sur la prévention de la traite des êtres humains et la lutte contre ce
phénomène ainsi que la protection des victimes [3].
Les États membres ont également pris de nouvelles mesures pour transposer la
directive sur le retour et la directive relative aux sanctions à l’encontre des
employeurs. Le rapport annuel[4]
de l’année dernière a été publié à la suite de la Communication sur la
migration[5]
de mai 2011, qui a donné un éclairage nouveau à l’élaboration des
politiques à la lumière des événements de cette période. Ces deux documents ont
alors alimenté les conclusions du Conseil «Justice et affaires intérieures»
(JAI)[6]
et du Conseil européen[7]
de juin 2011, qui ont dégagé des orientations pour l’évolution de la
politique migratoire de l’UE, notamment en ce qui concerne la gouvernance de
l’espace Schengen, le contrôle des frontières extérieures, la conclusion de
partenariats avec les pays du voisinage méridional et la mise en place du
régime d’asile européen commun à l’horizon 2012. Le rapport de cette année
commence par donner un aperçu du paysage migratoire dans l’UE d’un point de vue
statistique. Il aborde ensuite la façon dont l’Union a réagi aux importants
événements susmentionnés, qui ont eu des répercussions sur sa politique en
matière de migration, ainsi que la contribution de la Commission à la feuille
de route sur l'action de l'UE face à la pression migratoire accrue. Cette fois
encore, le rapport s’appuie principalement sur les évaluations politiques de la
Commission et des États membres, et il est complété par un document factuel
comprenant une annexe statistique[8]
détaillant les évolutions qui sont intervenues au niveau tant de l’UE que des
États membres, par l'intermédiaire du Réseau européen des migrations[9]. II. Instantané des migrations dans l’UE[10] Dans un premier temps, il est intéressant de replacer la
situation migratoire de l’UE dans un contexte mondial plus large. En cette
année où la population mondiale a dépassé les sept milliards d’individus, on
estime à environ 214 millions le nombre de migrants de par le monde (soit
quelque 3,1 % de la population mondiale totale)[11],
ce qui signifie que 9,4 % des migrants dans le monde (environ
20,2 millions de personnes) sont des ressortissants de pays tiers résidant
dans l’UE. À titre de comparaison, environ 3,4 % des migrants dans le
monde (soit 7,2 millions d’individus représentant 21,3 % de sa
population nationale) résident au Canada, et quelque 20 % aux États-Unis
(soit 42,8 millions d’individus représentant 13,5 % de leur
population nationale)[12]. Au 1er janvier 2011, la population totale de
l’Union s'établissait à 502,5 millions d’individus, soit une augmentation
de 1,4 million par rapport à 2010, ce qui correspond à un taux annuel
de +2,7 habitants pour 1 000 comprenant un accroissement naturel
de 0,5 million (+1,0 ‰) et une migration nette de 0,9 million
(+1,7 ‰). Les 20,2 millions de ressortissants de pays tiers résidant
dans l’UE représentent quelque 4 % de la population totale de l’Union, et
ce pourcentage est supérieur à celui des citoyens de l’UE qui se sont installés
dans un autre État membre[13]
(12,3 millions de personnes, soit 2,5 % de la population totale de
l’UE). En 2009, les résidents ressortissants de pays tiers formant les
groupes les plus nombreux venaient de Turquie (environ 2,4 millions de
résidents), du Maroc (environ 1,8 million) et d’Albanie (environ 1 million)[14].
Selon l’indice de développement humain des Nations unies (IDH), environ
47 % des migrants qui ne sont pas nés dans l’UE proviennent de pays
affichant un IDH élevé, environ 46 % d’un pays présentant un IDH
moyen et environ 7 % d’un pays ayant un IDH faible[15]. Près de 2,5 millions de premiers titres de séjour ont
été délivrés à des ressortissants de pays tiers en 2010, dont 32,5 %
étaient des titres délivrés pour l’exercice d’activités rémunérées, 30,2 %
pour des raisons familiales, 20,6 % pour la poursuite d'études et
17 % pour d’autres motifs divers (protection, séjour sans droit de
travailler, etc.). Selon une ventilation par nationalité, la plupart des
titres de séjour ont été délivrés à des ressortissants étasuniens (environ 212 000),
indiens (environ 200 000), chinois (environ 172 000), ukrainiens
(environ 167 000) et marocains (environ 157 000). L'année du soixantième anniversaire de la convention de
Genève, le nombre total des demandeurs d’asile a augmenté notablement de 16,8 %
par rapport à 2010, s'établissant à un peu plus de 302 000 demandes,
ce qui pesé davantage encore sur les régimes d’asile de plusieurs États
membres. Les principaux pays d'origine des demandeurs d’asile étaient
l’Afghanistan (28 000), la Fédération de Russie (18 200), le Pakistan
(15 700), l’Iraq (15 200) et la Serbie (13 900). S’agissant de
la protection, en 2011 une protection a été accordée en première instance
à un total de 59 465 personnes [réfugiés (28 995), protection
subsidiaire (21 400) ou humanitaire (9 065)], ce qui représente
environ 25 % de l’ensemble des décisions prises[16]. Comme expliqué à la section IV, la migration
irrégulière reste une composante majeure de la migration vers l’UE. En raison
de la nature même de ce type d’immigration, on ne dispose pas de données
chiffrées fiables sur le nombre de migrants en situation irrégulière dans l’UE,
les chiffres le plus souvent cités allant de moins de deux millions à
4,5 millions d’individus[17].
Des indicateurs plus fiables, tels que les refus d’entrée, les arrestations et
les retours peuvent être utilisés, bien qu'ils fassent l'objet de nombreuses
réserves. En 2011[18],
quelque 343 000 personnes se sont vues interdire d’entrée dans l’UE, soit
une diminution de 13 % par rapport à 2010, la grande majorité d’entre eux
(près de 70 %) en Espagne, notamment à ses frontières terrestres
extérieures. Toujours en 2011, quelque 468 500 personnes ont été
appréhendées (soit une diminution par rapport aux 505 000 arrestations
effectuées en 2010), et les États membres ont procédé au retour de quelque 190 000
ressortissants de pays tiers (soit une diminution de près de 15 % par
rapport à 2010). III. La contribution de la migration au programme
pour la croissance de l’UE[19] Au premier abord, la nécessité de disposer de voies de
migration légale et de mobilité dans le contexte des défis économiques actuels
posés à l’UE peut sembler difficile à comprendre. Mais il ne faut pas oublier
que, même avec un taux de chômage d’environ 10 % pour l’ensemble de l'UE
(soit 23,8 millions de citoyens), proportion qui atteint 22,1 % chez
les jeunes (de moins de 25 ans)[20],
de nombreux États membres sont déjà confrontés à des pénuries de main-d’œuvre
et de compétences[21]
dans plusieurs secteurs, pour des raisons diverses[22].
La plupart des États membres s’attachent en priorité à résorber le chômage et à
accroître l’employabilité de leur propre population résidente, avant
d'appliquer ensuite le principe de la préférence pour les citoyens de l’Union
afin de remédier aux pénuries de main-d’œuvre. Actuellement, dans leur approche
de la migration économique des ressortissants de pays tiers, les États membres
ont tendance à privilégier les travailleurs (hautement) qualifiés, bien que
plusieurs d'entre eux aient également besoin de travailleurs peu qualifiés,
quoique pour des périodes limitées, dans la plupart des cas. C’est pourquoi, pour relever le défi que représentent ces
pénuries de main‑d'œuvre, la migration économique occupe toujours une place de
choix, notamment dans le contexte d’une population de l’UE vieillissante[23]
et d’un marché international de recherche de talents de plus en plus
concurrentiel, d’autres pays non européens étant eux aussi confrontés à des
pénuries de compétences. L'absence de reconnaissance de l’expertise et des
titres de formation acquis par les ressortissants de pays tiers résidant déjà
dans l’UE, ainsi que la non-transférabilité des droits de sécurité sociale,
représentent autant d’obstacles supplémentaires à une pleine utilisation de
cette main-d’œuvre. Non seulement les migrants peuvent-ils contribuer à la
croissance économique[24],
mais ils peuvent fournir à nos sociétés des apports dans le domaine social et
culturel. Pour toutes ces raisons, la Commission propose de lancer
avant la fin de l’année 2012 une consultation afin d’ouvrir un large débat
avec les États membres, les partenaires sociaux et les différentes parties
prenantes sur le rôle que devraient jouer les politiques de l’UE pour tirer
parti du potentiel que représente la migration économique. De fait, l’UE a déjà pris plusieurs mesures prospectives et
elle s’emploiera, dans le cadre de son approche globale de la question des
migrations et de la mobilité[25],
à améliorer l’adéquation de l'offre et de la demande d'emplois dans un marché
du travail mondialisé, en vue également de privilégier la «circulation des
cerveaux», qui présente des avantages mutuels, plutôt que d'augmenter «la fuite
des cerveaux». Les partenariats pour la mobilité participent de cette
approche et, outre ceux qui ont déjà été conclus avec la République de Moldavie
(ci‑après la Moldavie), la Géorgie et le Cap‑Vert, un accord a été conclu avec
l’Arménie en octobre 2011[26]. La Commission a également entamé des négociations avec
certains pays du sud de la Méditerranée afin de conclure des partenariats pour
la mobilité ou d’autres cadres de coopération, comme les programmes communs
pour les migrations et la mobilité (voir aussi la section IV.1). Par ailleurs, pour mieux informer les migrants des
possibilités offertes par la migration légale et des conditions auxquelles elle
est soumise, le portail de l’UE sur l’immigration[27]
a été lancé. Il constitue une première source d’informations, actualisées,
ciblées et pratiques, sur les procédures et politiques de l’UE et des États
membres en matière d’immigration. Le site expose également les droits et les
risques liés à la migration irrégulière, dans le but de dissuader les migrants
d'entrer dans l’UE en empruntant des voies souvent dangereuses. La communication sur l’approche globale de la question des
migrations et de la mobilité, accompagnée d’un document de travail sur la
migration et le développement[28],
a également proposé un certain nombre de mesures visant à maximiser l’impact
des migrations et de la mobilité sur le développement. Ces mesures prévoient,
entre autres, de promouvoir le code de pratique de l’OMS pour le recrutement
international des personnels de santé[29]
et de contrôler la mise en œuvre de la directive relative à la carte bleue
européenne qui permet aux États membres de rejeter certaines demandes de façon
à assurer un recrutement conforme à l’éthique, en vue de limiter la fuite des
cerveaux. Une autre mesure consiste à étudier la possibilité de créer des
instruments d’investissement pour la diaspora qui permettraient de canaliser
les contributions volontaires de celle-ci, et à affecter des ressources
européennes à la promotion des initiatives et investissements axés sur le
développement dans les pays prioritaires, tels que ceux situés au sud de la
Méditerranée. D’autres mesures prévoient de créer des partenariats public-privé
visant à impliquer les PME et les entrepreneurs migrants dans les échanges
commerciaux, les investissements et les transferts de compétences entre les
États membres de l’UE et les pays partenaires, d'examiner l'intérêt de créer un
forum annuel sur les envois de fonds et de considérer la valeur ajoutée d’un
portail commun de l’UE sur les envois de fonds[30].
Un autre volet prévoit d’aider les pays partenaires à identifier et à contrôler
les recruteurs de bonne foi en vue d’autonomiser les migrants, notamment pour
faciliter la migration circulaire[31].
Enfin, d’autres propositions ont été faites pour élargir le programme de
travail traditionnel classique en matière de migration et de développement, de
façon à mieux traiter des questions telles que les conséquences sociales de la
migration sur les pays d’origine et la protection des droits des migrants en
transit. La Commission est prête à aborder ces différentes mesures par le
dialogue et la coopération avec les pays tiers. En effet, cette approche fait
déjà partie intégrante de tous les dialogues politiques et cadres de
coopération que l’UE a mis en place avec des pays tiers ou des régions de ces
pays, qui comprennent actuellement sept processus régionaux, couvrent plus
d’une centaine de pays et plus de vingt processus bilatéraux. L’adoption de la directive sur le permis unique[32],
dont la transposition en droit national est requise pour décembre 2013,
constitue une autre grande avancée. Elle vise à simplifier les procédures
d’immigration et garantit aux travailleurs originaires de pays tiers qui
séjournent légalement dans un État membre un ensemble commun de droits
identique à ceux dont jouissent les ressortissants des États membres de l’UE.
Certains États membres ont transposé la directive sur la carte bleue européenne[33].
Cependant, dans l’ensemble, les progrès ont été limités, ce qui a conduit la
Commission à ouvrir des procédures d’infraction pour non-communication de
mesures nationales de transposition. Un certain nombre de lacunes concernant
les étudiants[34]
et les chercheurs[35],
qui eux aussi représentent un investissement pour l’économie de l’UE et y
contribuent, ont été relevées. Ainsi, il est apparu que, pour les étudiants, il
était nécessaire de renforcer les clauses de mobilité dans la directive,
d'encourager les synergies avec les programmes de l’UE qui facilitent la
mobilité des ressortissants de pays tiers vers l’UE et de renforcer les
garanties procédurales; pour les chercheurs, c’est la nécessité de fournir des
définitions claires et sans ambiguïté de leurs droits qui a été soulignée,
ainsi que d'établir une distinction claire entre les permis destinés aux
chercheurs et les autres types de permis et de fournir de meilleures
orientations et informations sur les possibilités offertes par la directive.
Par conséquent, pour garantir un meilleur usage de ces instruments et rendre
l’UE encore plus attrayante, il est prévu que soit présentée en
décembre 2012 une proposition visant à modifier et à fusionner ces deux
directives, dans le but également de promouvoir une plus grande mobilité des
étudiants et des chercheurs. Des progrès ont été enregistrés
dans les négociations sur les propositions de directives pour les travailleurs
saisonniers[36]
et les personnes faisant l'objet d’un détachement intragroupe[37].
La première de ces directives définira les moyens légaux par lesquels les
travailleurs saisonniers pourront entrer et séjourner dans l’UE, préviendra
l’exploitation de ces derniers et protégera leur santé et leur sécurité, tout
en garantissant que les employeurs de l’UE disposent de la main-d’œuvre dont
ils ont besoin. La seconde vise à répondre à un besoin des entreprises
multinationales, à savoir la possibilité de transférer plus aisément leur
personnel hautement qualifié dans leurs locaux et les entreprises auxquelles
elles sont liées sur le territoire de l’UE, en surmontant l’obstacle que
représente la pléthore de réglementations et de formalités administratives en
vigueur dans les États membres. Cela permettrait de stimuler la croissance,
d’accroître la compétitivité de l’UE, de mieux atteindre les objectifs de la
stratégie Europe 2020 et de garantir à toutes les parties intéressées
l'égalité d’accès et l'égalité des chances. Certes, un certain nombre de
questions doivent encore être résolues lors des négociations, mais les États
membres sont priés de conclure un accord politique dès que possible, pour que
ces instruments de l’UE puissent aussi faire partie des outils nécessaires pour
surmonter la crise économique actuelle et les défis à venir. Par ailleurs, il ressort du rapport sur la directive
relative aux résidents de longue durée[38]
que, pour toute une série de raisons qui ont été mises en exergue, les
possibilités offertes par cet instrument européen sont loin d’être pleinement
exploitées. La Commission intensifiera ses efforts pour garantir que la
directive est transposée correctement, essentiellement en organisant des
réunions techniques avec les États membres amis aussi en engageant, au besoin,
des procédures d’infraction. Le corollaire de la migration régulière est la nécessité de
disposer de politiques d’intégration efficaces. Si l’élaboration et la mise en
œuvre des politiques d’intégration relèvent de la compétence et de la
responsabilité des États membres, la Commission continue toutefois à jouer un
rôle de soutien, comme cela a été souligné tout récemment lors du Conseil JAI[39].
Cependant, alors que les exemples de politiques d’intégration ambitieuses[40]
abondent, les mesures n’ont pas toutes atteint leurs objectifs. Il reste encore
beaucoup à faire pour pouvoir tirer pleinement parti du potentiel que
représentent les 20,2 millions de ressortissants de pays tiers présents
dans l’UE. Par ailleurs, en ce qui concerne les grands objectifs
d’Europe 2020[41],
en 2010, le taux d’emploi moyen des ressortissants de pays tiers âgés de 20 à
64 ans était de 58,5 %, contre 68,6 % de l’ensemble des 20-64 ans.
Quelque 19,4 % des ressortissants de pays tiers de cette même tranche
d’âge étaient sans emploi, contre 9,3 % de la population totale, et
46,4 % de ces ressortissants étaient surqualifiés pour leur emploi, contre
21,2 % de la population totale. S’ils en viennent à perdre leur emploi,
les ressortissants de pays tiers encourent un risque supplémentaire, celui de
perdre alors également leur statut de résident légal. En 2010, 32,4 %
des ressortissants de pays tiers âgés de 20 à 64 ans étaient menacés de
paupérisation, contre 15 % de la population totale dans cette même tranche
d’âge. La même année, le taux de déscolarisation précoce parmi les
ressortissants de pays tiers âgés de 18 à 24 ans était de 33 %,
contre 14,1 % de la population totale dans le même groupe d’âge[42]. L’agenda européen pour l’intégration des ressortissants de
pays tiers[43]
expose les prochaines étapes devant permettre aux migrants, et donc à l’UE,
d’utiliser pleinement leurs capacités et compétences, en s’appuyant sur le
respect et la promotion des droits fondamentaux. Parmi les mesures proposées
pour bénéficier de tout le potentiel que représente la migration figurent une
participation économique, sociale, culturelle et politique accrue des
ressortissants des pays tiers en situation régulière dans leur pays d’accueil,
de même que la connaissance de leurs droits et obligations et une approche
positive de la diversité. La Commission s’emploie également à renforcer la
coopération avec les autorités locales et régionales et à donner un rôle aux
pays d’origine. Dans le même ordre d’idées, il faut encore mentionner le
regroupement familial, qui constitue une forme de migration légale que certains
États membres ont clairement indiqué vouloir limiter. C’est dans ce contexte
qu’a été lancé, en novembre 2011, un débat public[44]
sur le regroupement familial portant sur la manière dont on pourrait étendre ce
type de migration sans perdre de vue l’objectif de la directive 2003/86/CE,
notamment celui de la sauvegarde du droit fondamental à une vie familiale. Sur
la base du retour d’informations reçu, la Commission décidera des prochaines
mesures à prendre. IV. Mesures prises par l’UE afin de faire face à la
pression migratoire Alors que 4 % seulement des personnes (soit 27 465
individus sur un total de 706 000)[45]
fuyant les conflits civils en Libye se sont dirigées vers le nord de l’UE, les
répercussions de ces déplacements, associés à l’augmentation des flux
migratoires irréguliers en provenance de Tunisie[46]
et à la frontière turco-grecque[47]
et à un afflux considérable de demandeurs d’asile en provenance des frontières
extérieures méridionales de l’UE[48]
ont prouvé que l’UE est soumise à une pression migratoire accrue[49],
sans que rien ne laisse présager une diminution de ce phénomène à l’avenir[50].
En effet, les conséquences du Printemps arabe[51],
principalement en Italie mais aussi à Malte, combinées aux flux migratoires à
la frontière gréco-turque en 2011, ont déclenché de sérieuses réflexions sur la
meilleure manière, pour l’UE, de répondre à ces pressions migratoires tout en
disposant de mécanismes d’entrée efficaces de nature à permettre une migration
ordonnée et maîtrisée. La migration irrégulière vers l’UE constitue souvent une
tentative risquée et, dans le cas de ceux qui sont victimes de trafic ou
entrent en Europe clandestinement, une exploitation odieuse des êtres humains.
Même au sein de l’UE, les migrants peuvent se retrouver en situation
irrégulière, s’ils ont prolongé leur séjour au-delà de la date d’expiration de
leur visa, par exemple, ou s’ils ne sont pas rentrés dans leur pays d’origine
après avoir été informés du rejet de leur demande d’asile. L’UE a toujours eu à
cœur de prendre des mesures visant à réduire la migration irrégulière et
en 2011, plusieurs conclusions du Conseil[52]
en la matière ont été adoptées. De même, les communications de la Commission
des 4[53] et
24 mai 2011[54]
fixaient des priorités concernant la réduction des migrations illégales. Ces
communications comportaient aussi un examen approfondi de la situation dans ce
domaine, et notamment de la composition des flux migratoires, de la nature et
de l’ampleur des répercussions de ces migrations illégales, ainsi que des
mesures et meilleures pratiques adoptées par l’UE et les États membres. S’il
est clair que la situation varie d’un État membre à l’autre, en raison des
spécificités géographiques et politiques propres à chacun d’eux, il est à
présent nécessaire d’assurer une mise en œuvre plus efficace des processus et mesures
déjà en place, adoptés au niveau de l’UE. Les différents défis posés appellent
des actions sur mesure, mais les objectifs à atteindre et les moyens dont
disposent l’Union et les États membres restent les mêmes. Il s’agit là de défis communs à l’UE et à ses États membres.
Aucun État membre n’est en mesure de les relever seul mais chacun a la
responsabilité de garantir la mise en œuvre effective des mesures convenues. La
valeur ajoutée apportée par une action au niveau de l’UE, et une action
concertée entre l’UE et nos partenaires, et notamment nos voisins, est dès lors
essentielle. Il est également important de définir et de soutenir ensemble une
approche stratégique et globale pour lutter contre l’immigration irrégulière,
et notamment de veiller à ce que les frontières extérieures de l’UE fassent
l’objet d’une gestion efficace, et disposent de filières d’entrée légales. C’est pourquoi il convient d’examiner la question des
migrations et de la mobilité en tenant compte de la nécessité d’assurer des mouvements
migratoires ordonnés et dans le plein respect des droits fondamentaux. Dans
cette optique, le dialogue et la coopération avec les pays tiers en vue de
faciliter la migration régulière et la mobilité, associés à une lutte efficace
contre la migration irrégulière et à une politique effective en matière de
retour, un contrôle des frontières extérieures performant et la solidarité avec
les États membres les plus touchés sont autant d’éléments dont l’UE ne peut se
passer si elle veut être en mesure d’offrir davantage de perspectives en
matière de migration légale et de mobilité. Il est également primordial de
préserver la liberté de mouvement et la sécurité intérieure au sein de l’UE. La
légitimité de tout cadre politique en dépend. Comme expliqué ci-après, l’acquis
existant et les initiatives présentées en 2011 devraient, s’ils sont
correctement mis en œuvre, doter l’UE des outils nécessaires pour relever ces
défis. Sous la conduite de la présidence polonaise du Conseil de
l’UE, les dernières tendances en matière de migration irrégulière ont été
abordées à plusieurs reprises, en vue de la préparation d’une série de
propositions pour d’éventuelles actions communes[55].
En collaboration avec la Commission et les États membres, la présidence danoise
a alors poursuivi les travaux et élaboré une réponse cohérente qui s’est
traduite par l’adoption par le Conseil JAI, en avril 2012, de la
feuille de route «L'action de UE face à la pression migratoire: ‑ Une
réponse stratégique»[56].
La contribution apportée par la Commission à l’élaboration de cette feuille de
route figure à la section IV.6. IV.1. Dialogues pour les
migrations, la mobilité et la sécurité[57] Dans le cadre de l’approche globale de la question des
migrations et de la mobilité, des dialogues pour les migrations, la mobilité et
la sécurité en vue de conclure des partenariats pour la mobilité ont été lancés
les 6 et 13 octobre 2011 avec, respectivement, la Tunisie et le Maroc, et
les actions préparatoires nécessaires à l’amorce du dialogue avec l’Égypte ont
été entreprises. Des dialogues similaires seront engagés avec d’autres pays du
Sud de la Méditerranée, notamment la Libye, dès que la situation politique le
permettra. Ces dialogues permettent à l’UE et aux pays partenaires d’examiner
de façon approfondie tous les aspects de leur éventuelle coopération future en
matière de gestion des flux migratoires et de circulation des personnes dans le
but, notamment, d’instaurer des partenariats pour la mobilité. Dans ces
dialogues, le principe de conditionnalité est appliqué, de façon à encourager
un engagement réel en faveur de la lutte contre les flux migratoires
irréguliers, de la gestion des frontières et de la coopération dans le domaine
du retour et de la réadmission des migrants irréguliers. L’heure est également venue de réexaminer la proposition
faite par la Commission début 2011, et rappelée dans les conclusions du
Conseil JAI du 25 février 2011, d’entamer un dialogue avec la
Turquie. Des dialogues de même nature, visant à aborder conjointement
la mobilité et les questions de sécurité qui y sont liées, sont menés avec les
pays des Balkans occidentaux depuis 2008. Le processus est fondé sur des
feuilles de route adaptées à ces pays et comportant des critères tels que la
sécurité des documents, le renforcement des capacités en matière de migrations,
de gestion des frontières et de réadmission, la lutte contre la criminalité
transnationale organisée, le terrorisme et la corruption. À la suite de la
levée de l’obligation de visas, la Commission a travaillé de manière intensive
avec les pays des Balkans occidentaux afin de prévenir les abus concernant le
régime d’exemption de visa et d’y remédier, le cas échéant. Les pays concernés
ont pris toute une série de mesures ciblées afin de lutter contre ce phénomène.
En outre, des propositions concrètes ont été faites pour
renforcer davantage le degré de coopération politique et opérationnelle entre
l’UE et ses partenaires de l’Est dans le domaine de la justice et des affaires
intérieures[58].
Il convenait en priorité de consolider les cadres de dialogue et de coopération
existants, notamment en définissant les principes d’une telle coopération, et
d’analyser les avancées réalisées pour proposer ensuite des lignes directrices
visant à consolider cette coopération, y compris ses priorités thématiques[59].
IV.2. Aide à la Grèce La frontière terrestre entre la Grèce et la Turquie est
fortement exposée aux mouvements migratoires irréguliers, et une attention
particulière a été apportée au renforcement des contrôles dans cette zone, la
coordination du soutien politique et matériel ayant été assurée en grande
partie par Frontex. Cette agence a également apporté son assistance à la Grèce
par l’intermédiaire du projet Attica, qui a aidé la police hellénique à
renforcer ses capacités dans les procédures de retour. La Commission a
collaboré activement avec les autorités grecques et a mené des missions
régulières dans ce pays afin de faire le point sur les progrès réalisés dans la
mise en œuvre du plan d’action, et en faisant ensuite rapport au Conseil JAI. Face à la nécessité, pour la Grèce, de mettre en œuvre
rapidement son plan d’action sur la réforme de l’asile et la gestion des
migrations, adopté en septembre 2010[60],
le Fonds pour les frontières extérieures a fourni, et continuera de fournir une
aide financière substantielle[61]
pour l’aider à améliorer la gestion des frontières, notamment en soutenant la
mise en place de centres de «filtrage» et de rétention modernes dans la région
de l’Evros, à la frontière terrestre entre la Grèce et la Turquie. Une haute
priorité a également été accordée au renforcement de la capacité de la Grèce à
garantir que les migrants irréguliers soient renvoyés dans leur pays d’origine,
conformément aux normes exposées dans la directive sur le retour (2008/115/CE);
à cet effet, les opérations de retour forcé bénéficient également d’une aide
financière substantielle[62]
octroyée au titre du Fonds pour le retour, et des programmes de retour
volontaire ont été élaborés et mis en œuvre. Le Fonds a également servi au
financement de mesures renforçant la capacité opérationnelle de la Grèce en ce
qui concerne la gestion des retours et la transposition effective de la
directive sur le retour. La Commission a conseillé et continue de conseiller la
Grèce sur la manière de tirer le meilleur parti des aides disponibles,
notamment en collaborant avec des organisations telles que l’OIM. Mais ces mesures seules ne seraient pas suffisantes sans la
mise en place, en parallèle, d’une coopération renforcée avec les voisins
immédiats de la Grèce, et plus particulièrement avec la Turquie. À cet égard,
et comme il est expliqué par ailleurs dans la section IV.1, la conclusion
de l’accord de réadmission avec les autorités turques et la garantie de leur
engagement à lutter contre la migration irrégulière restent des priorités de
premier plan. La Commission, les États membres, le BEAA et le HCR ont
également soutenu la Grèce dans la réforme de son régime d’asile, notamment
financièrement[63],
et plusieurs avancées positives ont été enregistrées, telles que l’adoption
d’une nouvelle législation en matière d’asile, la création d’un nouveau service
indépendant chargé de l’asile, d’un service du premier accueil et d’une
autorité de recours, la réduction du retard dans le traitement des demandes
d’asile et la mise en place par le BEAA d’un plan opérationnel prévoyant le
déploiement d’équipes d’appui à l’asile à partir de mai 2011. Mais de
grandes inquiétudes subsistent, entre autres quant aux conditions d’accueil
inappropriées des migrants, en particulier dans la région de l’Evros. Pour y
faire face, les autorités grecques sont invitées à prendre les mesures qui
s’imposent dans les meilleurs délais, tout en veillant au respect des droits
fondamentaux des personnes concernées. IV.3. Protection des frontières
extérieures de l’UE La coopération opérationnelle entre les États membres en ce
qui concerne la sécurité aux frontières et le retour bénéficie du soutien de
Frontex, et cette valeur ajoutée a été mise en évidence une nouvelle fois à
l’occasion de l’aide apportée aux autorités grecques, notamment avec la
création des équipes «RABIT»[64],
à la frontière entre la Grèce et la Turquie et dans le cadre d’opérations en
mer Méditerranée. Une somme supplémentaire de 30 millions d’EUR a été
injectée dans le budget de l’Agence pour lui permettre de renforcer sa capacité
opérationnelle. Parmi les évolutions remarquables, qui ont suivi l’accord
sur la modification du règlement portant création de l’Agence[65],
figure la possibilité pour celle-ci de renforcer sa coopération avec les pays
tiers, notamment par l’apport d’une assistance technique[66],
le déploiement d’équipes européennes de gardes-frontières ainsi que la
nomination d’un officier aux droits fondamentaux et la création d’un forum
consultatif des droits fondamentaux devant placer ces droits au centre de
toutes les activités de l’Agence. Les États membres sont invités à continuer de
partager les informations de nature opérationnelle et de coopérer, entre eux et
avec Frontex, afin de réduire les pertes de vies humaines en mer et le nombre
de migrants irréguliers qui entrent sur le territoire de l’UE sans être
repérés. Par ailleurs, l’adoption d’une base juridique pour la
création d’une agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes
d’information à grande échelle au sein de l’espace de liberté, de sécurité et
de justice[67]
garantira, lorsqu’elle sera pleinement opérationnelle, fin 2012, l’échange
continu et ininterrompu de données entre les autorités nationales, grâce au
système EURODAC, au système d’information sur les visas (VIS) et au système
d’information Schengen de deuxième génération (SIS II). Outre la gestion
de ces systèmes, l’Agence sera également chargée du développement et de la
gestion opérationnelle de ceux-ci ainsi que d’autres systèmes d’information à
grande échelle, sur la base du titre V du TFUE. Pour ce qui est de l’avenir, la Commission a présenté sa
proposition de création du système européen de surveillance des frontières
(EUROSUR)[68],
qui vise à renforcer, à partir de 2013, le contrôle des frontières
extérieures de l’espace Schengen, et plus particulièrement de la frontière
maritime méridionale et de la frontière terrestre orientale. La Commission a
également fait connaître sa vision[69]
de la prochaine génération d’instruments de gestion des frontières, faisant
appel à de nouvelles technologies pour simplifier la vie des voyageurs se
rendant fréquemment dans l’UE et mieux surveiller les passages de frontières.
Cette initiative, baptisée «Frontières intelligentes», se compose
principalement de deux volets: un système d’enregistrement des entrées et des
sorties («EES») et un programme d’enregistrement des voyageurs («RTP»). À la
suite de consultations avec le Parlement européen, le Conseil et le contrôleur
européen de la protection des données, la Commission prévoit de présenter des
propositions législatives relatives à un EES et à un RTP en 2012, sur la
base d’une analyse d’impact approfondie. IV.4. Une politique commune de
l’UE en matière de visas Quelque 12,7 millions de visas Schengen ont été
délivrés en 2011[70],
et il est probable que ce chiffre ira croissant dans les années à venir. Le
système d’information sur les visas (VIS) a été lancé le 11 octobre 2011, en
Afrique du nord, et il sera progressivement étendu au reste du monde; les
demandes sont à présent traitées beaucoup plus rapidement, et le système permet
de prendre des mesures plus efficaces en cas d’usurpation d’identité. Entre
l’introduction du système et fin 2011, près de 300 000 demandes
de visas ont été enregistrées; quelque 243 000 visas ont été délivrés, et
38 000 demandes ont été rejetées. La plupart des demandes émanaient du
Maroc (environ 74 000), d’Algérie (71 000), de Tunisie (environ
29 000) et d’Égypte (environ 23 000). Plus de 50 % de l’ensemble
des demandes ont été traités par la France (quelque 116 000 demandes) et
l’Espagne (environ 44 000 demandes). À peu près 500 personnes avaient
introduit des demandes multiples, qui ont toutes été rejetées[71].
À la suite de la libéralisation du régime des visas en
faveur des ressortissants des États des Balkans, en novembre 2009, les
demandes d’asile infondées se sont multipliées de façon soudaine et
exponentielle, ce qui a en partie motivé la proposition, en mai 2011,
d’intégrer dans les modifications du règlement n° 539/2001[72]
une clause de sauvegarde sur les visas qui pourrait être utilisée en dernier
ressort. Des progrès considérables ont été enregistrés dans la
négociation d’accords visant à faciliter la délivrance de visas avec le
Cap-Vert, et dans l’actualisation des accords existants avec la Moldavie, la
Fédération de Russie et l’Ukraine[73].
Les négociations avec l’Ukraine ont pris fin en décembre 2011[74].
La Commission continuera de recourir à des accords visant à faciliter la
délivrance de visas pour encourager les contacts interpersonnels, notamment
dans le cadre du partenariat oriental[75]
et, à l‘avenir, du partenariat avec le Sud de la Méditerranée. Le dialogue sur
la libéralisation du régime des visas est engagé avec le Kosovo[76]
et se poursuit avec la Moldavie, la Fédération de Russie et l’Ukraine. IV.5. Gouvernance de Schengen L’espace Schengen, dépourvu de contrôle aux frontières
intérieures, est l’un des principaux piliers de l’UE et a permis à plus de
400 millions d’Européens de voyager plus facilement dans 26 pays.
Cependant, l’afflux dans d’autres États membres, notamment en France, de
ressortissants tunisiens auxquels l’Italie avait accordé un permis de séjour
provisoire[77]
et l’intention affichée par le Danemark d’introduire des mesures frontalières
ont mis l’espace Schengen à rude épreuve et souligné la nécessité de renforcer
la gouvernance de Schengen. Pour améliorer le fonctionnement de la coopération
Schengen, la Commission a présenté des propositions[78]
visant à renforcer l’évaluation et le suivi de la bonne application des règles
de Schengen, pour faire du mécanisme actuel un outil de prévention efficace.
Les propositions comprenaient également un mécanisme pour la réintroduction
d’un contrôle aux frontières intérieures qui ne devrait intervenir qu’en
dernier ressort[79],
dans des circonstances exceptionnelles, mais garantirait la possibilité d’une
réponse coordonnée au niveau de l’UE pour préserver le fonctionnement et
l’intégrité de l’espace Schengen en tant que bien commun. Plusieurs modifications[80]
du Code frontières Schengen (CFS) ont également été proposées. La Commission est convaincue que ces
modifications apportent des clarifications et réduisent les possibilités
d’interprétation divergente du texte actuel, répondent aux problèmes concrets
qui sont apparus et renforcent davantage la protection des droits fondamentaux.
Les négociations se sont poursuivies à l’automne 2011 et l’adoption est
attendue pour 2012. Pour garantir une application et une interprétation
cohérentes des règles régissant Schengen, la Commission a également défini, en
concertation avec des experts des États membres, des lignes directrices
concernant la délivrance de permis de séjour temporaires et de documents de
voyage à des ressortissants de pays tiers et a pris des mesures de police dans
les zones frontalières intérieures. Ces lignes directrices devraient être
présentées en 2012. En outre, et à la suite de l’approbation par le Conseil JAI
de décembre 2011, la Commission prévoit de présenter régulièrement des
rapports sur le fonctionnement de la coopération Schengen, devant servir de
base à un débat politique au Conseil et au Parlement européen. Le premier
report a été publié en mai 2012[81]. Parmi les avancées positives, notons l’adhésion officielle
du Liechtenstein[82]
à Schengen, l’admission de l’oblast de Kaliningrad en tant que zone de petit
trafic frontalier[83]
et les progrès réalisés par la Bulgarie et la Roumanie sur la voie de leur
adhésion à l’espace Schengen[84].
IV.6. Prochaines étapes – une
feuille de route vérifiable Comme exposé dans les sections précédentes, l’Union
européenne dispose déjà de plusieurs instruments pour réduire les flux de
migration irrégulière, et Frontex, mais aussi Europol et le BEAA, sont appelés
à jouer un rôle déterminant dans ce domaine. Il n’est donc pas nécessaire de
créer de nouvelles structures ou mécanismes, mais il convient plutôt de
s’attacher à assurer une mise en œuvre plus efficace des processus et mesures
déjà en place, adoptés au niveau de l’UE. Il y a lieu d’en exploiter tout le
potentiel, et les États membres sont invités à collaborer étroitement avec la
Commission à cette fin. En effet, il ressort des intenses discussions évoquées plus
haut, menées au Conseil au cours de l’année 2011, en particulier sous la
présidence polonaise, que la solution réside à présent dans le cadre cohérent
de la feuille de route «L’action de l’UE face à la pression migratoire: une
réponse stratégique», élaborée sous la présidence danoise, qui fixe des
objectifs clairs et des priorités mesurables. De même, sur la base des
priorités définies par les États membres, et consciente que celles-ci ne
pourraient être traitées efficacement que par des actions stratégiques et
globales menées au niveau de l’UE, la Commission a contribué à l’élaboration de
cette feuille de route sur la base des cinq priorités suivantes: 1) assurer une solidarité concrète entre les États membres,
tout particulièrement en faveur de ceux qui sont les plus touchés, tout en
veillant à ce que les États membres fassent tout ce qui est en leur pouvoir
pour gérer efficacement leurs frontières extérieures; 2) promouvoir le rôle opérationnel des agences de l’UE (en
particulier de Frontex, d’EUROPOL et du BEAA); 3) renforcer la capacité de persuader les pays tiers d’agir
plus efficacement et de coopérer avec l’UE pour prévenir la migration irrégulière
et réadmettre[85]
les migrants irréguliers, dans le parfait respect de leurs droits fondamentaux,
en proposant des mesures d’incitation et des avantages plus substantiels en
échange de leur coopération, ainsi qu’en favorisant le dialogue et des partenariats
couvrant tous les aspects de la gestion des migrations; 4) mobiliser des ressources financières suffisantes,
notamment au moyen du futur Fonds «Asile et migration»[86],
et 5) transposer et appliquer l’ensemble de l’acquis existant,
notamment la directive sur le retour[87],
en insistant sans relâche sur le retour volontaire et la réintégration et en
veillant à la sauvegarde des droits fondamentaux, ainsi que la directive
relative aux sanctions à l’encontre des employeurs[88],
de même que les avancées enregistrées en ce qui concerne les propositions déjà
présentées dans ce domaine, notamment celles relatives aux travailleurs
saisonniers et à EUROSUR. La feuille de route adoptée par le Conseil JAI en
avril 2012 a, dans une large mesure, incorporé l’approche proposée par la
Commission. V. Protection internationale pour
le XXIe siècle L'UE a une longue tradition de protection en faveur de ceux
qui en ont besoin, et elle doit continuer d’accorder cette protection dans le
respect de ses obligations internationales. L’une de ses priorités
essentielles, qui l’est également pour beaucoup d’États membres, demeure la
mise en place d'un régime d'asile européen commun en 2012; d’ailleurs, des
progrès en ce sens ont été réalisés. De longues négociations, souvent
difficiles, avec les colégislateurs ont permis de dégager un accord politique
portant, d’une part, sur l'extension du champ d’application de la directive
relative aux résidents de longue durée afin d’inclure les bénéficiaires de la
protection internationale[89]
et, d’autre part, sur la refonte de la directive relative aux conditions
requises[90].
Des progrès ont également été accomplis en ce qui concerne les directives
relatives aux procédures d’asile et aux conditions d'accueil après la
présentation de propositions modifiées en juin 2011. Les négociations sur la
refonte du règlement de Dublin et sur le règlement EURODAC ont donné de moins
bons résultats, puisqu’elles sont restées au point mort pendant la majeure
partie de 2011. Pour aller de l’avant, la Commission invite le Parlement
européen et le Conseil à mener les négociations dans une approche constructive,
afin de parvenir à un compromis équitable et équilibré, acceptable pour toutes
les parties intéressées et tendant à accroître l'harmonisation. À cet égard, la
Commission a exprimé sa volonté d'avancer en présentant une proposition,
prévoyant notamment l’accès des services répressifs à EURODAC, si cette
initiative peut réellement faire progresser les négociations sur l'ensemble du
paquet. Le BEAA, qui est opérationnel depuis mi‑2011, soumettra un
rapport d'activités sur sa première année en juin 2012. Outre son soutien à la
Grèce, le BEAA a eu pour principale mission le recrutement de collaborateurs,
la mise en place des structures nécessaires à Malte et la prise en charge de
mesures de coopération pratique, telles que le curriculum européen en matière
d'asile. Les négociations formelles sur la participation au BEAA de pays
associés, dont la Norvège, devraient se terminer au cours du premier semestre
de 2012. Le BEAA devrait acquérir son indépendance mi‑2012, en faisant
pleinement usage des mesures et outils de coopération pratique prévus dans son
règlement fondateur[91].
De même, les États membres devraient aussi soutenir le BEAA en mettant à sa
disposition les experts et les actifs nécessaires sur une base structurelle, et
pas uniquement en cas de pressions particulières. La solidarité reste un élément essentiel de la politique de
l'UE en matière d'asile. La communication sur la solidarité au sein de l’UE
dans le domaine de l’asile[92]
vise à renforcer la coopération pratique, technique et financière entre les
États membres, en proposant de s’orienter vers une meilleure répartition des
responsabilités et d’améliorer la gouvernance du régime d'asile. Il est demandé
à tous les acteurs, en particulier aux États membres, de participer de manière
constructive au suivi de cette communication. Dans le cadre des actions
existantes, et grâce à la décision de lancer la deuxième phase du projet pour
la réinstallation dans l’UE de réfugiés en provenance de Malte (EUREMA)[93],
la Commission procédera à une évaluation approfondie du projet afin d'étudier
les moyens de développer davantage la réinstallation. Les pays tiers bénéficient également de la solidarité de
l'UE dans le domaine de l’asile, et une nouvelle priorité, dans le contexte de
l’approche globale de la question des migrations et de la mobilité, consiste à
accroître la coopération avec les pays tiers concernés afin de renforcer leurs
régimes d'asile conformément aux normes internationales. Les programmes de
protection régionaux (PPR) sont un instrument essentiel pour atteindre cet
objectif[94].
Un autre aspect concerne la réinstallation[95]
dans l’UE en coopération avec des pays tiers. La Commission se félicite donc de
la décision du Parlement et du Conseil d'établir des priorités communes de l’UE
en matière de réinstallation pour 2013 en ouvrant la voie à de nouvelles règles
concernant l’assistance financière que les États membres de l'UE reçoivent par
l’intermédiaire du Fonds européen pour les réfugiés[96].
Les mineurs non accompagnés, et pas uniquement ceux qui ont
introduit une demande d'asile, restent une priorité dans le contexte du plan
d'action pour les mineurs non accompagnés (2010‑2014)[97].
En 2011, au moins 11 800 mineurs non accompagnés ont introduit une
demande d'asile[98],
leur nombre étant en hausse par rapport 2010 (environ 10 700).
On en sait moins sur le nombre de mineurs non accompagnés qui ne sont pas pris
en compte dans le régime d’asile[99].
De même qu’est encouragée l'intégration d'actions spécifiques en faveur des
mineurs non accompagnés dans la directive sur la lutte contre la traite des
êtres humains (voir ci-dessous), dans la proposition technique relative au code
frontières Schengen[100]
et dans les actions à entreprendre par le BEAA, notamment en ce qui concerne la
détermination de l’âge, l'accent est également mis sur un dialogue continu et
une coopération étroite avec les pays d'origine et de transit. Un examen à
mi-parcours de la mise en œuvre du plan d’action sera présenté en 2012. La lutte contre la traite des êtres humains ainsi que le
trafic illicite reste également une priorité. De nouveau, en raison de leur
nature[101],
les données manquent, mais tout porte à croire que la traite des êtres humains
s’amplifie. Avec l'adoption de la directive concernant la prévention de la
traite des êtres humains et la lutte contre ce phénomène ainsi que la
protection des victimes[102],
la Commission, avec le soutien du coordinateur de l’UE pour la lutte contre la
traite des êtres humains, présentera sa stratégie intégrée sur la traite des
êtres humains en 2012, en mettant l’accent sur des actions concrètes visant à
s'attaquer plus efficacement à ce phénomène afin, notamment, de tirer
pleinement parti de la directive. Parallèlement, les résultats d'une initiative
lancée par la Commission en 2011 pour obtenir des données fiables et
comparables sur la traite des êtres humains à l’échelle de l’UE seront
présentés en 2012. À la lumière du premier rapport d’exécution du document
d’orientation générale concernant la dimension extérieure de l'UE en matière de
lutte contre la traite des êtres humains[103],
et en conformité avec les recommandations ultérieures du Conseil, cette
question fait partie et continuera de faire systématiquement partie de tous les
accords et de tous les partenariats stratégiques de l’UE concernant cette
question avec les pays tiers et sera également examinée dans le cadre de tous
les dialogues politiques sur les migrations et la mobilité. Le renforcement des
capacités est un élément clé de l'action extérieure de l'UE dans ce domaine,
ainsi que la conformité avec les normes internationales en la matière,
notamment la ratification et la mise en œuvre de la convention des Nations
unies contre la criminalité transnationale organisée et de ses protocoles
relatifs à la traite des personnes et au trafic illicite de migrants. VI. Conclusions –Un cadre pour
aborder ensemble les défis communs La migration est et restera un facteur essentiel
d'amélioration pour l'UE non seulement d’un point de vue économique, mais aussi
au regard des aspects sociaux et culturels de nos sociétés. Elle a - c’est
compréhensible - également contribué à créer certaines impressions qui doivent
être exposées dans le cadre de débats publics équilibrés, qui ne soient pas
dominés uniquement par un discours hostile à l’immigration. Bien que les
inconvénients de la migration fassent souvent couler beaucoup d’encre, il
importe de garder à l’esprit les contributions positives que la migration
apporte et devra apporter pour permettre à l'UE de croître et de continuer à
prospérer. Veiller à une intégration efficace est profitable à nos sociétés de
plus en plus diversifiées, et on ne pourra y parvenir qu’en continuant
d’améliorer l’entente entre nos sociétés ainsi que l’attitude envers les
migrants et en incitant les migrants eux-mêmes à s’impliquer pleinement dans la
société dans laquelle ils vivent. Une politique cohérente de l’UE en matière de migration doit
convaincre les citoyens de l’UE qu'elle est gérée de façon efficace pour répondre
aux besoins de l’Union, en partenariat avec les pays tiers et dans le parfait
respect des libertés et droits fondamentaux. La caricature de ce qui est appelé
l’«Europe forteresse» n’est pas une représentation fidèle de la politique menée
par l’UE. L’Union a plutôt le devoir de veiller à ce que les frontières de
l'Europe soient sûres et sécurisées et que des filières légales adaptées soient
mises en place pour l’entrée sur son territoire. Ce but ne peut être atteint
qu’avec l’engagement explicite permanent de l'UE, de ses institutions et de ses
États membres, ainsi que de la société civile au sens large, y compris des
associations de migrants, ainsi que du monde des affaires et des syndicats,
afin de mettre en place une politique répondant aux besoins de l'UE et
procurant un refuge à ceux qui ont besoin de protection. Il est évident que
l'Union ne peut pas travailler dans l’isolement et il est essentiel qu’elle
entretienne le dialogue avec le monde extérieur pour montrer notamment les
avantages que peut apporter la migration vers l'UE. C’est pourquoi la
Commission estime que l’UE devrait continuer de renforcer sa politique
migratoire extérieure, pour laquelle l’approche globale de la question des
migrations et de la mobilité fournit le cadre général. La politique commune lancée en 1999 a déjà permis de
nombreuses réalisations, et l'UE dispose maintenant d’un ensemble complet
d'outils pouvant satisfaire la plupart des besoins. Il faut toutefois utiliser
ces outils de manière plus efficace et cohérente. Les événements historiques de
2011 ont démontré la nécessité d'adopter des mesures appropriées pour réagir de
manière dynamique et ont permis de déceler certains obstacles à la mise en
œuvre de la politique migratoire de l’UE. La Commission a joué son rôle en relevant
ces défis et continuera de le faire, notamment en proposant des pistes pour
pouvoir y faire face à l’avenir. Tout comme les événements décrits ci-dessous,
la présentation d'une proposition de règlement portant création du Fonds «Asile
et migration»[104]
a montré comment le financement pourrait être utilisé pour soutenir et
promouvoir les actions de l'UE à la fois à court et à long terme, en mettant
l'accent sur les flux migratoires et la gestion intégrée de la migration. La Commission se réjouit de la tenue d’autres débats,
notamment au Parlement européen et au Conseil sur la base du présent rapport,
et espère en particulier faire progresser la feuille de route «L’action de
l’UE face à la pression migratoire:‑ Une réponse stratégique». [1] Directive 2011/98/UE
du 13 décembre 2011. [2] Directive 2011/51/UE
du 11 mai 2011. [3] Directive 2011/36/UE
du 5 avril 2011. [4] COM(2011) 291
final et SEC(2011) 620. [5] COM(2011) 248/3. [6] Conclusions
du Conseil relatives aux frontières, aux migrations et à l’asile – État des lieux
et voie à suivre, 3096e session du Conseil «Justice et affaires
intérieures», Luxembourg, 9 et 10 juin 2011. [7] Conclusions
du Conseil européen, Bruxelles, 23 et 24 juin 2011. [8] SWD(2012) 139. [9] REM,
http://www.emn.europa.eu [10] Des
statistiques plus détaillées, et notamment une ventilation par État membre,
figurent dans l’annexe statistique du document de travail des services de la
Commission accompagnant la présente communication [SWD(2012) 139]. [11] Source:
Nations unies, Département des affaires économiques et sociales, Division de la
population, International Migration 2009. [12] Source:
Nations unies, Département des affaires économiques et sociales, Division de la
population, International Migration 2009. [13] Chiffres
fondés sur des données d'Eurostat pour 2010, voir le communiqué de
presse n° 105/2011. [14] Chiffres
d'Eurostat, Statistiques en bref, numéro 24/2010. [15] Migrants in Europe ‑ A statistical portrait of the
first and second generation, Eurostat, décembre 2011. Veuillez
noter que ces pourcentages concernent 2008. [16] Chiffres
fondés sur des données d'Eurostat, voir le communiqué de presse 46/2011. [17] Selon
les estimations pour 2008 réalisées dans le cadre du projet CLANDESTINO financé
par l’UE. [18] Les
chiffres sont fondés sur des données d'Eurostat et ne comprennent pas le
Luxembourg pour lequel on ne disposait pas de données. [19] http://ec.europa.eu/europe2020/index_fr.htm.
Voir aussi le document intitulé «Vers une reprise génératrice d’emplois»
[COM(2012) 173 final]. [20] Communiqué
de presse d’Eurostat n° 16/2012. [21] L'Observatoire
européen des postes vacants fournit un aperçu trimestriel des emplois
vacants, http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=955&langId=fr
Ainsi, en janvier 2012, il soulignait que le nombre de personnes ayant
trouvé un emploi dans le groupe des professions intellectuelles et
scientifiques (professionals) a augmenté de 34 % au deuxième
trimestre 2011. Des projections à long terme sont réalisées par le Centre
européen pour le développement de la formation professionnelle (Cedefop),
notamment dans sa publication intitulée EU Skills Panorama (Panorama
européen des compétences) (http://www.cedefop.europa.eu/EN/Files/5191_en.pdf).
[22] Pour
plus de détails, veuillez consulter le document Satisfying Labour Demand
through Migration, publié par le REM, juin 2011, et la page du Independent
Network of Labour Migration and Integration Experts créé par l’OIM, http://www.labourmigration.eu/ [23] 2012 a
été désignée Année européenne du vieillissement actif et de la solidarité
intergénérationnelle. Une enquête Eurobaromètre sur le vieillissement actif
a révélé que la majorité des Européens (71 %) ont conscience que la
population vieillit, mais qu’ils ne sont que 42 % à s’en préoccuper. [24] Voir
à ce sujet le document intitulé The Causes and Effects of International
Migrations: Evidence from OECD Countries, Francesc Ortega, Giovanni
Peri, document de travail du NBER n° 14833 (avril 2009), dont il
ressort que l’immigration accroît de manière proportionnelle le PIB total du
pays d’accueil à court terme, sans influer sur les salaires moyens et le revenu
moyen par personne. [25] COM(2011) 743 final. [26] Communiqué
de presse de la Commission IP/11/1257 du 27 octobre 2011. Les
partenariats pour la mobilité conclus avec l'Arménie, la Moldavie et la Géorgie
s'inscrivent dans la stratégie de l'UE pour le partenariat oriental
[COM(2011) 564 final]. Des négociations sont en cours avec le Ghana
et des discussions devraient être entamées avec l’Égypte, le Maroc et la
Tunisie. [27] http://ec.europa.eu/immigration [28] SEC(2011) 1353 final. [29] http://www.who.int/hrh/migration/code/practice/fr/index.html
[30] Les
fonds envoyés hors de l’UE par les travailleurs émigrés s’élevaient à
31,2 milliards d’euros en 2010, soit une augmentation de 3 % par
rapport à 2009. Eurostat, Statistiques en bref, n° 4/2012. [31] L’étude
du REM intitulée Temporary and Circular Migration examine les preuves empiriques,
les politiques mises en œuvre et les options envisageables pour ces types de
migration. [32] Directive 2011/98/UE
du 13 décembre 2011 établissant une procédure de demande unique en vue de
la délivrance d’un permis unique autorisant les ressortissants de pays tiers à
résider et à travailler sur le territoire d’un État membre et établissant un
socle commun de droits pour les travailleurs issus de pays tiers qui résident
légalement dans un État membre. [33] Directive 2009/50/CE
du 25 mai 2009. Voir également le communiqué de presse de la
Commission IP/11/1247 du 27.10.2011. [34] Directive 2004/114/CE
du 13 décembre 2004, également applicable aux élèves, aux stagiaires non
rémunérés et aux volontaires. Voir aussi le rapport sur l’application de cette
directive, COM(2011) 587. [35] Directive 2005/71/CE
du 12 octobre 2005. Voir aussi le rapport sur l’application de cette
directive, COM(2011) 901. [36] Proposition
de directive établissant les conditions d’entrée et de séjour des
ressortissants de pays tiers aux fins d’un emploi saisonnier
[COM(2010) 379)]. [37] Proposition
de directive établissant les conditions d’entrée et de séjour des
ressortissants de pays tiers dans le cadre d’un détachement intragroupe
[COM(2010) 378]. [38] COM(2011) 585 final. [39] 3135e
session du Conseil Justice et affaires intérieures, Bruxelles, les 13 et
14 décembre 2011. [40] Ainsi,
l’index des politiques d’intégration des migrants (MIPEX), qui permet
d’évaluer, de comparer et d’améliorer les politiques d’intégration, constitue
une référence utile. Par ailleurs, des «indicateurs» européens communs visant à
assurer un suivi comparatif des résultats obtenus par les politiques
d’intégration sont en cours d’élaboration et d'évaluation. Une étude pilote
portant sur les Indicateurs de l'intégration des migrants a été publiée
par Eurostat en juin 2011, et une page web consacrée à cette question a
été créée, voir http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/employment_social_policy_equality/migrant_integration/indicators.
[41] En
particulier, porter à 75 % le taux d’emploi chez les femmes et les hommes
âgés de 20 à 64 ans, […..] et mieux intégrer les migrants en situation
régulière; et améliorer les niveaux de formation, en visant notamment à
diminuer d’au moins 10 % le taux de décrochage scolaire et à porter à au
moins 40 % la part des 30-34 ans diplômés de l’enseignement supérieur
ou ayant un niveau d’études équivalent (Conseil européen,
17 juin 2010). [42] Source:
Eurostat, enquête sur les forces de travail et statistiques de l’UE sur le
revenu et les conditions de vie en Europe. [43] COM(2011) 455
final et conclusions ultérieures du 3135e Conseil JAI des 13 et
14 décembre 2011. Un rapport Eurobaromètre sur l’intégration des
migrants a aussi été publié: http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/quali/ql_5969_migrant_en.pdf. [44] COM(2011) 735 final.
Les contributions reçues en réponse à ce livre vert peuvent être consultées à
l'adresse suivante: http://ec.europa.eu/home-affairs/news/consulting_public/consulting_0023_en.htm.
Par ailleurs, ce débat a également été alimenté par une étude menée par le
réseau européen des migrations sur les abus en matière de mariages de
complaisance et de fausses déclarations de parenté. [45] Humanitarian
Emergency Response to the Libyan Crisis (Mesures humanitaires d'urgence
prises pour faire face à la crise libyenne), OIM, décembre 2011. [46] Environ
26 354 ressortissants principalement tunisiens sont arrivés à Lampedusa en
provenance de Tunisie (source: Humanitarian Emergency Response to the Libyan
Crisis, OIM, décembre 2011). [47] Selon
Frontex, au cours de l'année 2011, plus de 55 000 détections ont été
effectuées à la frontière gréco‑turque dans la région d'Evros, ce qui
représente une hausse de quelque 17 % par rapport à 2010. [48] Par
exemple et selon Eurostat, le nombre de demandes d'asile présentées en Italie
en 2011 s'est établi à 34 115, ce qui représente une hausse de
239 % par rapport à 2010; à Malte, ce nombre était de 1 890,
soit une hausse de 980 % par rapport à 2010. Le nombre de demandes
introduites par des Tunisiens a été multiplié par 12 pour s'établir à
6 335 en 2011, la grande majorité d'entre elles ayant été présentées
en Italie. [49] Selon
Frontex, la majorité des franchissements irréguliers de frontières sont limités
à des zones sensibles telles que les routes de la Méditerranée orientale,
notamment la frontière terrestre entre la Grèce et la Turquie, et de la
Méditerranée centrale (respectivement 50 % et 33 % de l’ensemble de
l’UE), mais aussi, de plus en plus, la route de la Méditerranée occidentale
(près de 10 % du total). La majorité des migrants dont le franchissement
d’une frontière de l’UE a été détecté provenaient d’Afghanistan. Cet
accroissement des flux de migrants est allé de pair avec une augmentation du nombre
de demandes de protection internationale. Troisième rapport trimestriel de
Frontex, juillet-septembre 2011. [50] Par
exemple, le Human Mobility Report 2011 de l’observatoire ACP sur
les migrations estimait à 802 millions de personnes la population en Afrique
subsaharienne, et à 2,7 % son accroissement annuel moyen. Ce rapport
indique également que plus des deux tiers de la population africaine ont moins
de 25 ans, ce qui laisse présager «une augmentation considérable de la
proportion de personnes en âge de travailler susceptibles de se rendre à
l’étranger à la recherche de cieux plus cléments». Voir aussi les projections
concernant la population de l’Afrique dans Eurostat, Statistiques en bref,
édition 19/2012 du 27 mars 2012. [51] Pour
un aperçu de la réaction globale de l’UE au Printemps arabe, voir le
MEMO/11/918 du 16 décembre 2011. [52] Les
25 et 26 février 2010, 3 juin 2010, 11 et
12 avril 2011, 9 et 10 juin 2011, et plus récemment
sur la base d’une note de la présidence polonaise de décembre 2011
(document du Conseil 18302/11). [53] COM(2011) 248/3. [54] COM(2011) 291 final. [55] Doc. 18302/11 du Conseil. [56] Doc. 8714/1/12
du Conseil. [57] Voir
également COM (2011) 292/3. [58] L’Arménie,
l’Azerbaïdjan, la Biélorussie, la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine. Voir
COM(2011) 564 final. [59] Les
conclusions ont été adoptées par le Conseil JAI lors de sa réunion de
décembre 2011. [60] MEMO/10/450
du 27 septembre 2010. Les rapports trimestriels du groupe
spécial pour la Grèce situent ce plan d'action dans le contexte plus large
d'autres types d'aide technique apportée à la Grèce. [61] La
Grèce a reçu 119 millions d’EUR pour la période 2007-2011 et devrait
recevoir 44,7 millions d’EUR supplémentaires pour 2012. [62] La
Grèce a reçu 52,2 millions d’EUR pour la période 2008-2011 et
devrait recevoir 37,3 millions d’EUR supplémentaires pour 2012. [63] La
Grèce a reçu 35,5 millions d’EUR pour la période 2008-2011 (dont
une aide d’urgence pour la période 2008-2011) et devrait recevoir
4 millions d’EUR supplémentaires pour 2012. [64] Équipes
d’intervention rapide aux frontières, créées par le
règlement (CE) n° 863/2007 du Conseil. Voir aussi le rapport
d’évaluation de Frontex sur les activités des RABIT en 2010 «RABIT
Operation 2010 Evaluation Report», août 2011. [65] Règlement
(UE) n° 1168/2011 du 25 octobre 2011. [66] Par
exemple, par l’intermédiaire du réseau d’officiers de liaison «Immigration»
qui, à la suite de l’adoption du règlement (UE) n° 493/2011 du 5
avril 2011, est maintenant intégré dans les opérations de Frontex. [67] Règlement
(UE) n° 1077/2011 du 25 octobre 2011. [68] COM(2011) 873 final. [69] COM(2011) 680 final. [70] Ces
visas donnent à leurs titulaires le droit de séjourner dans l’UE pour une durée
pouvant aller jusqu’à trois mois sur une période de six mois. En 2011, le plus
grand nombre de visas Schengen, soit environ 41 % du nombre total, a été
délivré dans la Fédération de Russie. [71] En
2012, jusqu’à fin avril 2012, environ 453 900 demandes de visa ont été
enregistrées, environ 368 400 décisions étant favorables à la délivrance
de visa et 63 000 défavorables. La plupart des demandes émanaient
d’Algérie (environ 122 000), du Maroc (environ 119 000),
d’Égypte (environ 41 000) et de Tunisie (environ 39 000). Plus de
50 % de l’ensemble des demandes ont été traitées par la France (quelque
185 000 demandes) et l’Espagne (environ 78 000 demandes). Environ
3 000 personnes avaient introduit des demandes multiples, qui ont
toutes été rejetées. [72] COM(2011) 290
final - Proposition de règlement modifiant le
règlement (CE) n° 539/2001 du Conseil fixant la liste des pays
tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa pour franchir
les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les
ressortissants sont exemptés de cette obligation. [73] Le
plan d’action relatif à la libéralisation du régime des visas a été présenté à
la Moldavie le 24 janvier 2011 et à l’Ukraine le
22 novembre 2010. Dans les deux cas, des critères en matière de
migrations et d'asile ont été formulés. [74] Déclaration
conjointe du sommet Ukraine-UE du 19 décembre 2011. [75] COM(2011) 564 final. [76] Cette
désignation s’entend sans préjudice des positions sur le statut et est conforme
à la résolution 1244 du Conseil de sécurité de l’ONU et de l’avis de la
CIJ concernant la déclaration d’indépendance du Kosovo. Toutes les références
ultérieures au Kosovo s’entendent également dans le contexte de ladite
déclaration. [77] Selon
les estimations, jusqu’à 12 000 permis avaient été délivrés, et ensuite
renouvelés, par les autorités italiennes. Bien qu’il soit notoire que de
nombreux ressortissants tunisiens se sont alors rendus dans d’autres États
membres, notamment en France, on ne connaît pas les chiffres exacts. [78] COM(2011) 559 final. [79] COM(2011) 560 final. [80] COM(2011) 118 final. [81] COM(2012) 230 final. [82] Décision 2011/842/UE
du Conseil du 13 décembre 2011. [83] Règlement
(UE) n° 1342/2011 du 13 décembre 2011. Certains districts
administratifs polonais sont aussi inclus dans la zone à considérer comme la
zone frontalière. [84] 3135e
session du Conseil «Justice et affaires intérieures», Bruxelles, les 13 et
14 décembre 2011. [85] Voir
COM(2011) 76 final concernant l’évaluation des accords de réadmission
conclus par l’UE. [86] COM(2011) 751 final. [87] Directive 2008/115/CE
du 16 décembre 2008. [88] Directive 2009/52/CE
du 18 juin 2009. [89] Voir
la note de bas de page nº 2. [90] Directive
2011/95/UE du 13 décembre 2011. [91] Règlement
(UE) n° 439/2010 du 19 mai 2010. [92] COM(2011) 835 final. [93] La
deuxième phase vise à réinstaller plus de 360 réfugiés en 2011-2012. [94] Un
nouveau PPR en Afrique du Nord (Égypte, Tunisie et, autant que possible, Libye)
a été lancé en décembre 2011. [95] Environ
3 000 réfugiés ont été réinstallés dans les États membres de l'UE au cours
de 2011, dix États membres ayant adopté des programmes annuels de
réinstallation. [96] Communiqué
de presse n° 6838/12 du Conseil du 8 mars 2012 concernant les priorités
communes de l’UE en matière de réinstallation pour 2013 et de nouvelles règles
concernant le financement par l'UE. [97] COM(2010) 213
final. [98] Les
chiffres ne comprennent pas l'Espagne et la Pologne pour lesquelles on ne
disposait pas de données au moment de la publication du rapport. En 2010,
on a dénombré 15 mineurs non accompagnés en Espagne et 230 en
Pologne. [99] Certaines
estimations figurent dans le tableau 10 du document de travail des
services de la Commission accompagnant cette communication. [100] COM(2011) 118
final. [101] Les
données disponibles sur le nombre de permis de séjour délivrés à des victimes
de la traite des êtres humains sont désormais enregistrées par Eurostat. En
2010, par exemple, les chiffres étaient de 462 en Italie, 304 aux Pays-Bas et
108 en Belgique. Certains chiffres sont également communiqués par des États
membres sur le site web de la Commission sur la lutte contre la traite des
êtres humains: http://ec.europa.eu/anti-trafficking/.
L'Autriche et la Hongrie en particulier ont connu un accroissement du trafic
illicite au cours de 2011. Selon l’annuaire 2010 du Centre international
pour le développement des politiques migratoires (CIDPM), le nombre de victimes
du trafic illicite vers la Hongrie s’élevait à 350 en 2010, tandis que
6 664 personnes au total ont été arrêtées dans le cadre d’un trafic
illicite vers l’Autriche. [102] Directive
2011/36/UE du 5 avril 2011. [103] Document
n° 12401/11 du Conseil. [104] COM(2011) 751
final.