Infrastructures portuaires: livre vert

Ce livre vert vise à lancer une discussion sur l'efficacité des ports et infrastructures maritimes, sur leur intégration dans le réseau transeuropéen multimodal et sur l'application des règles de concurrence à ce secteur.

ACTE

Livre vert, du 10 décembre 1997, relatif aux ports et aux infrastructures maritimes [COM(97) 678 final - Non publié au Journal officiel].

SYNTHÈSE

Contexte

Le secteur portuaire traite plus de 90 % des échanges de l'Union avec les pays tiers, environ 30 % du trafic intra-communautaire et accueille plus de 200 millions de passagers par an. Ce secteur est caractérisé par une grande diversité d'une région à l'autre en termes de structures, d'opérations, d'organisations et de régimes juridiques.

Plusieurs facteurs exacerbent la concurrence entre les ports et à l'intérieur des zones portuaires, tout en faisant ressortir les éléments qui entravent les flux commerciaux entre les États membres:

• libéralisation du marché intérieur;
• évolution des technologies (application des technologies de l'information, normalisation des unités de chargement);
• développement du réseau transeuropéen qui permet d'offrir aux usagers et opérateurs un plus grand choix dans un environnement intermodal.

Un cadre communautaire apparaît nécessaire afin de garantir le principe d'une concurrence sans entrave ni discrimination.

Les ports et la politique commune des transports

Le Livre vert rappelle que, jusqu'à présent, les ports n'ont pas figuré au cœur de la politique commune des transports. Toutefois, ils ont leur place dans le réseau transeuropéen de transport (RTE-T) en permettant:

• d'augmenter globalement l'efficacité du système de transport européen;
• de favoriser la croissance des échanges intra-communautaires et avec les pays tiers;
• de désengorger les principaux axes terrestres;
• de consolider les liens maritimes avec les régions insulaires et périphériques;
• de renforcer l'aspect multimodal du RTE-T.

Dans la perspective du raccordement du RTE-T aux réseaux d'Europe centrale et orientale et du bassin méditerranéen, la Commission suggère de promouvoir dans les ports de ces pays des normes comparables à celles qui s'appliquent aux ports communautaires. Les programmes de coopération avec les pays tiers contribuent à la réalisation de cet objectif.

Le transport intermodal est désormais un élément essentiel de la politique commune des transports en faveur de la mobilité durable. Dans ce cadre, l'importance des ports est évidente dans la mesure où ils sont des points de transfert cruciaux permettant le transfert des marchandises et des passagers du mode maritime au mode terrestre. L'amélioration de l'efficacité des ports contribuera à l'intégration des différents modes dans un système unique, à condition toutefois d'assurer l'interopérabilité et l'interconnexion de ces systèmes (système d'information commun, réduction des procédures administratives, normalisation des unités de chargement).

Si les volumes traités par les ports européens ont globalement progressé, le trafic maritime intra-européen n'a toutefois pas augmenté sa part de marché par rapport au transport routier. La promotion et l'intégration dans les réseaux de transport multimodal du transport maritime à courte distance, respectueux de l'environnement, est devenu l'un des objectifs de la politique des transports de l'Union. Pour cela, la priorité est accordée aux projets de transport maritime à courte distance dans les RTE-T et des actions seront soutenues dans le cadre du programme PACT (nouveau programme Marco Polo). D'autre part une politique de tarification fondée sur le recouvrement des coûts dans le transport routier et permettant d'internaliser les coûts externes pourrait dynamiser le transport maritime à courte distance.

Le Livre vert souligne l'importance de la sécurité maritime. Si celle-ci est principalement axée sur les navires, elle a toutefois un impact direct sur les ports en imposant aux autorités portuaires de coopérer à la mise en œuvre ou au contrôle de la bonne application des règles en vigueur et de garantir un niveau de qualité élevé pour les services portuaires tels que le pilotage, l'amarrage et le remorquage qui sont étroitement liés à la sécurité des navires. La Commission fait également des suggestions afin de mieux intégrer les considérations environnementales dans la planification de l'aménagement portuaire.

Enfin, dans le cadre des programmes de recherche et développement, la Commission soutient des projets maritimes et portuaires, portant par exemple sur les systèmes de suivi et repérage des cargaisons ou sur les systèmes électroniques de visualisation des cartes marines.

Financement et fixation de redevances pour les infrastructures portuaires et maritimes

Le financement des ports et des infrastructures maritimes et les politiques de prélèvement des redevances sur les utilisateurs varient d'un pays à l'autre en raison de divergences d'approche importantes concernant leur mode de propriété et leur organisation. Certains ports appartiennent à l'État, d'autres à des collectivités locales ou régionales, d'autres enfin à des entreprises privées. Si par le passé les ports ont été considérés comme des prestataires de services d'intérêt économique général devant être fournis par le secteur public et financés par les contribuables, la tendance actuelle est plutôt de les considérer comme des entités commerciales devant récupérer leurs coûts auprès des usagers bénéficiant directement de leurs infrastructures. De ce fait, l'industrie portuaire apparaît comme une industrie en transition.

Le Livre vert fait le point sur la position actuelle de l'Union européenne, notamment en ce qui concerne les aides d'État applicables au secteur des transports maritimes. Il souligne le manque de transparence de la comptabilité portuaire, condition pourtant essentielle à une application efficace et équitable des dispositions relatives aux aides d'État et propose de réaliser un inventaire des financements publics accordés aux grands ports se consacrant au trafic international et des pratiques en cours en matière de prélèvements portuaires. Il fait apparaître la nécessité de réorienter la politique européenne et propose un cadre communautaire pour la fixation de redevances portuaires.

La mise en œuvre d'une telle approche devra être progressive et aller de pair avec l'élaboration d'une approche générale de la tarification des infrastructures et du financement pour tous les modes de transport. D'autres facteurs doivent être pris en compte lors de l'établissement de ce cadre, notamment le fait qu'un certain nombre de ports européens soit situé dans les régions moins développées et périphériques ou sur des îles. Le cadre doit donc être suffisamment souple pour satisfaire leurs besoins.

Dans la zone portuaire, la Commission préconise un cadre général exigeant que les prélèvements soient calculés en fonction des coûts. Les droits portuaires les plus fréquents sont:

• les prélèvements liés à la fourniture de services et d'équipements permettant aux navires d'entrer sans danger dans le port et d'en utiliser les facilités;
• les prélèvements pour fourniture et services spécifiques;
• les loyers ou redevances pour l'utilisation des terrains ou des équipements dont le port est propriétaire.

Selon les ports, ces droits reflètent à des degrés divers l'utilisation des services ou des installations. Le futur cadre de redevances devra en tenir compte.

Différentes approches sont possibles en ce qui concerne les coûts d'infrastructure :

• tarification en fonction des coûts moyens;
• imputation des seuls frais d'exploitation;
• tarification en fonction des coûts marginaux.

Selon le Livre vert, l'objectif à long terme d'une politique de tarification des infrastructures devrait être de compenser les coûts sociaux marginaux (coûts d'investissement, coûts d'exploitation, coûts environnementaux, coûts liés aux encombrements,…) de l'utilisation des infrastructures. Cela permettrait d'une part de garantir que les nouveaux investissements sont suscités par la demande et d'autre part d'assurer une concurrence équitable dans les ports à plus long terme.

Hors de la zone portuaire, la Commission prône une politique de l'utilisateur-payeur pour tous les modes de transport, ce qui aurait pour conséquence de rendre plus équitable la concurrence et d'influencer la répartition des flux de marchandises entre les ports d'Europe.

La Commission s'intéresse plus particulièrement:

• à l'accès des ports par la mer: elle suggère d'appliquer avec réserve le principe du pollueur-payeur aux ports qui, en raison de leur situation, sont victimes d'envasement et donc sujets à d'importantes dépenses de dragage;
• aux outils d'aide à la navigation (phares, balises, systèmes de radionavigation, systèmes d'organisation du trafic maritime,…).

Les services portuaires: organisation et accès au marché

Les ports fournissent une variété de services et d'équipements: pilotage, remorquage, amarrage, manutention, stockage,… Ils proposent également des services auxiliaires tels que la lutte contre l'incendie, le soutage, l'approvisionnement en eau et les installations de collecte des déchets. Suivant les ports, ces services sont fournis en bloc ou séparément, à la demande ou systématiquement.

En ce qui concerne les services liés aux marchandises, la manutention est l'une des activités les plus touchées par le progrès technologique et la concurrence entre les ports. La tendance du marché est à la concentration du capital, à la spécialisation et à l'intégration verticale. La prestation de ces services est peu à peu transférée du secteur public au secteur privé, afin d'en augmenter l'efficacité et de réduire les dépenses publiques affectées à la main d'œuvre portuaire.

Pour ce qui est des services liés aux navires, le Livre vert fait la distinction entre:

• le pilotage, exemple caractéristique d'un service technico-naval obligatoire organisé sur la base d'un monopole dans la plupart des ports européens;
• les services de dragage et d'amarrage, fournis soit par le secteur public soit par le secteur privé, sur une base volontaire ou obligatoire, en exclusivité ou en concurrence avec d'autres exploitants.

Selon le Livre vert, ces services portuaires doivent être considérés comme faisant partie intégrante du système de transport maritime. De ce fait, les règles du traité, en matière de concurrence notamment, devraient être appliquées de manière plus systématique. Cela va dans le sens de la politique de l'Union européenne visant à encourager la modernisation et l'efficacité du secteur, compte tenu de l'évolution structurelle de la concurrence mondiale.

En conclusion, un cadre réglementaire au niveau communautaire apparaît souhaitable en vue d'une libéralisation plus systématique du marché des services portuaires dans les principaux ports de trafic international. L'objectif de ce cadre serait d'établir des conditions de concurrence équilibrées entre et dans les ports communautaires, tout en assurant le respect des normes de sécurité maritime et portuaire.

ACTES LIÉS

Directive 2005/65/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 2005 relative à l'amélioration de la sûreté des ports (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) [Journal officiel L310 du 25.11.2005]

Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, du 13 février 2001: Améliorer la qualité des services dans les ports maritimes: un élément déterminant du système de transport en Europe [COM(2001) 35 final - Non publié au Journal officiel].

Dernière modification le: 24.01.2008