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COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN - Les finances publiques dans l'UEM - 2003 {SEC (2003) 571 }

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN - Les finances publiques dans l'UEM - 2003 [1]

[1] Voir également le rapport des services de la Commission sur "Les finances publiques dans l'UEM - 2003", SEC...

Les politiques budgétaires traversent la période la plus difficile depuis le lancement de l'euro.

2002 et le début de 2003 ont été difficiles tant sur le plan des évolutions budgétaires constatées qu'en ce qui concerne la mise en oeuvre du cadre communautaire de surveillance budgétaire. Le déficit nominal dans l'ensemble de la zone euro s'est creusé, passant de 1,6 % du PIB en 2001 à 2,2 % en 2002, et devrait atteindre 2,5 % du PIB en 2003, selon les dernières prévisions de la Commission. Ce chiffre global masque des différences considérables entre les États membres. À la fin de 2002, seuls six États membres de l'UE, dont quatre pays de la zone euro (représentant quelque 18 % du PIB de la zone euro) avaient obtenu des positions budgétaires (tant en termes nominaux que corrigés des variations conjoncturelles) "proches de l'équilibre ou excédentaires", satisfaisant ainsi à l'exigence du pacte de stabilité et de croissance, tandis que deux pays de la zone euro pesant pour la moitié du PIB de cette zone affichaient des déficits supérieurs à la valeur de référence de 3 % du PIB.

Les autorités portugaises sont parvenues à ramener le déficit nominal de 4,1 % du PIB en 2001 à 2,8 % en 2002. Elles devront toutefois redoubler d'efforts pour maintenir ce déficit sous la barre des 3 % du PIB en 2003, car la majeure partie de cette embellie est due à des mesures ponctuelles qui n'ont amélioré le solde budgétaire que de façon provisoire. L'Allemagne se trouvait pour sa part en situation de déficit excessif en 2002, avec un déficit de 3,6 % du PIB: même si les autorités prennent actuellement des mesures en vue de réduire le déficit corrigé des variations conjoncturelles, le déficit nominal ne devrait baisser que très légèrement en 2003 du fait de la dégradation du contexte de croissance. En France, malgré les signes évidents de l'apparition d'un dérapage budgétaire au début 2002, les autorités n'ont pas pris les mesures correctives qui s'imposaient et ont de ce fait enregistré un déficit de 3,1 % du PIB en 2002, provoquant le déclenchement de la procédure concernant les déficits excessifs. Les services de la Commission prévoient que ce déficit pourrait même atteindre 3,7 % du PIB en 2003 en cas de maintien des politiques actuelles. En Italie, les déficits demeurent importants (2,3 % du PIB en 2002 et en 2003) et devraient dépasser d'ici à 2004 la valeur de référence de 3 % du PIB. [2] Les efforts d'assainissement budgétaire continuent de prendre la forme de mesures ponctuelles au lieu des réformes structurelles requises pour améliorer durablement le solde budgétaire. Enfin, des déficits sont réapparus en 2002 dans des pays qui étaient parvenus à des positions budgétaires équilibrées: il s'agit notamment de l'Autriche (0,6 % du PIB), des Pays-Bas (1,1 %) et du Royaume-Uni (1,3 %).

[2] Prévisions de printemps 2003 de la Commission Européenne, les chiffres pour 2004 sont basés sur l'hypothèse de politiques inchangées

L'accroissement des déficits nominaux n'est imputable qu'en partie au cycle économique.

À première vue, l'évolution actuelle soutient avantageusement la comparaison avec les périodes précédentes de ralentissement où les déficits étaient nettement plus élevés et où les ratios de la dette avaient tendance à s'envoler. En outre, les gouvernements n'ont pas mené de politique d'ajustement et même si l'on a pu observer un certain relâchement des politiques budgétaires, les conditions monétaires se sont assouplies, grâce essentiellement à la faiblesse des taux d'intérêt réels.

Cependant, si l'on examine de plus près l'évolution des positions budgétaires sous-jacentes, on constate que la dégradation des déficits nominaux est également le résultat de déficits corrigés des variations conjoncturelles élevés et en hausse dans plusieurs pays. Ce phénomène témoigne d'un relâchement discrétionnaire ces deux dernières années des politiques budgétaires de certains États membres provoqué par des réductions fiscales non provisionnées, conjuguées à des augmentations discrétionnaires des dépenses et à des manquements dans l'exécution des budgets. Bien que les résultats de la zone euro soient restés inchangés entre 2001 et 2002, on notera que le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles pour 2001 a été récemment revu à la hausse, de 1,5 % du PIB à 2,1 % du PIB, ce qui laisse à penser que la détérioration du solde budgétaire sous-jacent cette année-là a été nettement plus marquée que ce qu'indiquaient les estimations précédentes. De plus, le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles tient compte de mesures ponctuelles qui n'ont qu'un impact provisoire sur les positions budgétaires. La dégradation a été particulièrement prononcée en Allemagne (où le déficit corrigé des variations conjoncturelles a atteint 3,2 % du PIB en 2002) et en France (3,3%). En Italie, le déficit demeure élevé à 2,1 % du PIB.

À moyen terme, la plupart des États membres se sont engagés, dans leur dernier programme de stabilité et de convergence, à atteindre des positions budgétaires "proches de l'équilibre ou excédentaires" d'ici à 2005 ou 2006. Toutefois, il convient de noter que ces objectifs à moyen terme reposent sur des hypothèses de croissance qui paraissent désormais optimistes compte tenu de l'évolution observée ces derniers mois. Pour les pays qui affichent encore des déficits corrigés des variations conjoncturelles élevés, l'échéance fixée pour réaliser l'objectif d'un budget "proche de l'équilibre ou excédentaire" a été reportée à 2006 ou 2007, et ne sera respectée que moyennant des mesures d'assainissement supplémentaires.

Propositions de la Commission visant à renforcer la coordination des politiques budgétaires

La dégradation des positions budgétaires a exercé des pressions considérables sur le cadre communautaire de surveillance budgétaire et trois États membres se trouvent aujourd'hui en situation de déficit excessif. En réponse à ces développements et conformément au mandat donné par le Conseil européen de Barcelone, la Commission a adopté une communication visant à renforcer la coordination des politiques budgétaires [3]. Elle y met en exergue une série de déficiences dans la mise en oeuvre du PSC au cours des quatre premières années d'existence de l'UEM, tout en exposant les grandes lignes d'une stratégie fondée sur une implication politique accrue des États membres dans la mise en oeuvre du Pacte. Elle préconise entre autres de tenir davantage compte des conditions économiques sous-jacentes lors de l'évaluation des positions budgétaires, d'apprécier le respect des exigences du PSC en prenant en considération (en fonction de la situation spécifique du pays concerné) l'impact budgétaire des réformes visant à stimuler la croissance et l'emploi, de mettre davantage l'accent sur la viabilité des finances publiques et l'encours de la dette et, enfin, d'améliorer la mise en oeuvre du PSC en recourant notamment de manière plus rigoureuse et plus opportune aux instruments créés pour assurer son application effective. Parallèlement, la Commission a adopté des propositions en vue d'améliorer l'élaboration des statistiques budgétaires, qui constituent le socle même d'une surveillance efficace.

[3] Communication de la Commission "Renforcer la coordination des politiques budgétaires", COM (2002) 668 final du 27 novembre 2002

Le Conseil européen de mars 2003 a avalisé les principales conclusions du Conseil ECOFIN.

Le Conseil européen de printemps de mars 2003 a avalisé un rapport du Conseil ECOFIN qui souscrit à un grand nombre des solutions proposées par la Commission pour renforcer la coordination des politiques budgétaires. Il a confirmé que l'objectif de parvenir à une position budgétaire "proche de l'équilibre ou excédentaire" servait les intérêts économiques de tous les États membres, que ce soit individuellement ou collectivement. À court terme, cet objectif offre une marge suffisante pour que les stabilisateurs automatiques jouent pleinement leur rôle et atténuent l'impact des chocs économiques. À moyen terme, il permet de dégager une marge de manoeuvre budgétaire, soit pour consentir des baisses d'impôts, soit pour réaffecter les dépenses à des utilisations plus productives, telles que les investissements et la R&D. Enfin, à long terme, le respect de ce critère aidera les États membres à faire face aux coûts budgétaires du vieillissement des populations, tout en garantissant à tous l'accès à un niveau adéquat de prestations de retraite et de santé.

Le Conseil a reconnu que les États membres devaient réaffirmer leur engagement envers l'objectif du PSC et que le respect de l'exigence d'un budget "proche de l'équilibre ou excédentaire" devait être évalué en termes corrigés des variations conjoncturelles, en tenant dûment compte du fait que les mesures ponctuelles n'ont qu'un impact provisoire sur les positions budgétaires. Pour les pays appartenant à la zone euro, il a été convenu que les États membres en situation de déficit devaient améliorer leur déficit budgétaire corrigé des variations conjoncturelles d'au moins 0,5 % du PIB par an jusqu'à ce qu'ils atteignent une position "proche de l'équilibre ou excédentaire". Le Conseil a souligné que les stabilisateurs automatiques devaient jouer de manière symétrique sur l'ensemble du cycle et qu'il importait d'éviter un relâchement procyclique des politiques budgétaires en période de conjoncture favorable. Il a également reconnu que la dette publique devait être réduite à un rythme satisfaisant pour atteindre la valeur de référence de 60 % du PIB et que les dispositions existantes du traité (à savoir le critère de la dette de la procédure concernant les déficits excessifs) pouvaient contribuer à la réalisation de cet objectif.

Une occasion de garantir la cohérence et la transparence des stratégies budgétaires

Afin de faire en sorte que l'accord du Conseil européen représente un véritable progrès vers une mise en oeuvre cohérente et transparente du PSC, il est primordial que les principes directeurs avalisés par le Conseil européen et les engagements budgétaires spécifiques pris par les États membres dans leur programme de stabilité et de convergence actualisé soient respectés.

À cette fin, les politiques adoptées au niveau national doivent être conformes aux objectifs budgétaires arrêtés à l'échelle de l'UE. Ainsi, les stratégies d'assainissement budgétaire doivent être conçues de façon à ne pas exacerber les faiblesses structurelles, mais à les corriger, car ce sont ces faiblesses qui sont à l'origine du ralentissement de la croissance et des ratés dans la création d'emplois. Il convient pour ce faire de trouver un juste équilibre entre mesures affectant recettes et dépenses et d'opérer des choix judicieux en ce qui concerne la composition des dépenses publiques. Contrairement à ce que d'aucuns prétendent, le cadre existant de surveillance budgétaire définit une approche équilibrée, qui permet de concilier le besoin d'assainissement budgétaire, la relance de l'activité et le renforcement du potentiel de croissance.

Des progrès significatifs ont été accomplis au niveau du cadre de surveillance budgétaire.

Le rapport de cette année sur Les finances publiques dans l'UEM - 2003 met en exergue trois domaines dans lesquels des progrès considérables ont été réalisés l'an passé: i) l'intégration des pays candidats dans le cadre de surveillance budgétaire de l'UE, ii) l'attention accrue accordée à la viabilité des finances publiques et iii) l'amélioration du processus d'élaboration des statistiques budgétaires. Ces développements montrent que des progrès tangibles, bénéficiant aux États membres et à la zone euro dans son ensemble, peuvent être réalisés lorsque la volonté politique existe. Ils démontrent en outre que le cadre de surveillance budgétaire est à même d'évoluer en fonction de l'expérience acquise et des nouveaux défis qui apparaissent.

Intégration des pays adhérants et candidats dans le cadre de surveillance budgétaire de l'UE

Au vu de l'élargissement de l'UE à dix nouveaux pays en 2004, un des principaux défis qui se pose est de préparer l'intégration de ces pays dans le cadre communautaire de politique économique, en particulier pour les besoins de la surveillance budgétaire. Les futurs États membres ont dû élaborer des prévisions économiques et des comptes publics fiables, d'une qualité comparable à celle des États membres actuels. Parallèlement, le cadre communautaire de surveillance budgétaire doit évoluer de façon à tenir dûment compte des réformes structurelles et institutionnelles radicales en cours dans les pays en voie d'adhésion. Ces réformes sont liées en partie à l'achèvement du processus de transition d'une économie planifiée à une économie de marché et en partie aux efforts supplémentaires réclamés en vue de l'adhésion à l'UE (nécessité d'améliorer les infrastructures publiques et de progresser dans la mise en oeuvre de l'acquis communautaire).

Des progrès marquants ont été faits ces dernières années, même si les données budgétaires ne sont pas encore entièrement comparables entre pays ni totalement conformes aux définitions de l'UE. Les données transmises par les pays candidats et les prévisions établies par les services de la Commission montrent que les développements budgétaires sont à l'image de ceux observés dans l'UE, avec des déficits budgétaires nominaux et structurels en hausse dans la plupart des pays en 2002. Pour 2003 et 2004, les prévisions du printemps 2003 de la Commission tablent sur une amélioration des soldes budgétaires dans neuf pays, avec des réductions notables du déficit dans le cas de la Turquie, de la Hongrie, de la Slovaquie et, dans une moindre mesure, de Malte. Toutefois, les soldes budgétaires de la République tchèque, de la Pologne et de Chypre ne devraient s'améliorer que très légèrement.

Une étape importante de l'intégration des pays candidats dans le processus de surveillance s'est achevée en novembre 2002, lors de l'examen de la deuxième série des programmes économiques de préadhésion soumis par les pays candidats. Ces programmes annuels tracent les grandes lignes du cadre dans lequel s'inscrivent les politiques à moyen terme, y compris les objectifs en matière de finances publiques et les priorités sur le front des réformes structurelles, tout en fournissant à ces pays l'occasion de renforcer leurs capacités institutionnelles et analytiques. Les programmes actualisés de 2002 ont montré que les pays candidats avaient redoublé d'efforts pour mettre en place un cadre macroéconomique à moyen terme qui soit cohérent et crédible, même si les capacités doivent encore être améliorées sur le plan analytique.

La viabilité des finances publiques a fait l'objet d'une attention accrue lors de l'évaluation des programmes de stabilité et de convergence.

Des progrès sont également à signaler en ce qui concerne l'attention plus soutenue accordée à la viabilité des finances publiques dans le PSC, conformément à la requête du Conseil européen de Stockholm de 2001. Pour la deuxième fois, la viabilité des finances publiques a été évaluée sur la base des objectifs et des mesures budgétaires annoncés dans les actualisations 2002 des programmes de stabilité et de convergence, ce qui a permis au Conseil de formuler des conclusions concrètes. Ces conclusions de fond, qui reposent sur des indicateurs quantitatifs et des projections budgétaires à long terme élaborés par le Comité de politique économique et les autorités nationales, sont préoccupantes.

Même en supposant que tous les États membres réalisent les objectifs budgétaires fixés pour 2006 dans leurs programmes de stabilité et de convergence, on ne peut exclure le risque de voir la viabilité des finances publiques menacée dans la moitié environ des États membres de l'UE, notamment en Belgique, en Allemagne, en Grèce, en Espagne, en France, en Italie, en Autriche et au Portugal. Afin de préserver la viabilité de leurs finances publiques, les États membres en situation de déficit doivent avant tout parvenir à respecter durablement l'objectif du PSC de positions budgétaires "proches de l'équilibre ou excédentaires". En outre, les premières estimations de la Commission montrent que les États membres où la viabilité des finances publiques pose problème doivent également procéder à un ajustement budgétaire permanent de un à deux points de pourcentage du PIB. Pour combler le déficit de financement, les gouvernements doivent éviter d'augmenter la pression fiscale (notamment sur le travail) et s'attacher à réduire (en termes de pourcentage du PIB) les dépenses liées à l'âge en réformant les systèmes de retraite et de santé et/ou en diminuant les dépenses primaires non liées à l'âge et au même temps en augmentant le taux d'emploi ainsi qu'en favorisant la croissance.

Des progrès ont été réalisés en ce qui concerne l'établissement des statistiques budgétaires.

La qualité des statistiques économiques est d'une importance cruciale pour la bonne compréhension de la situation économique et l'élaboration des politiques. Les statistiques budgétaires sont à la base des instruments de surveillance budgétaire de l'Union, et leur qualité s'est considérablement améliorée ces dix dernières années. Les comptes publics sont aujourd'hui plus fiables, plus complets, plus transparents et plus détaillés et sont disponibles bien plus rapidement qu'au moment de l'introduction de la procédure concernant les déficits excessifs. Certains points faibles demeurent cependant: dans plusieurs pays, les données relatives aux ratios de déficit et d'endettement ne sont pas encore aussi fiables qu'elles devraient l'être et doivent être fortement corrigées; de même, les comptes publics ne sont pas toujours parfaitement transparents ni publiés en temps voulu. La perspective de l'élargissement avive bien entendu ces préoccupations.

Pour s'attaquer à ces problèmes, le Conseil ECOFIN a récemment convenu de mettre en oeuvre un code de bonnes pratiques [4]. Pour les États membres, cela supposera d'accroître la transparence de leurs comptes publics, notamment au niveau des sous-secteurs des administrations, de veiller au strict respect des délais et d'améliorer globalement la qualité des données, mais aussi de confirmer clairement l'indépendance des offices statistiques nationaux, les principales sources de données publiques. De son côté, la Commission (Eurostat) s'emploie actuellement à renforcer ses capacités d'analyse détaillée des comptes des États membres et à accélérer le processus décisionnel en ce qui concerne l'enregistrement des transactions publiques. Les récents efforts pour établir des statistiques budgétaires trimestrielles constituent un défi majeur, non seulement pour les statisticiens, mais aussi pour les économistes, les responsables politiques et les analystes de la politique budgétaire, qui devront apprendre à interpréter avec précaution des données nécessairement plus volatiles et sans doute moins transparentes que les données annuelles.

[4] Conclusions de la 2485ème réunion du Conseil des affaires économiques et financières, tenue à Bruxelles, le 18 février 2003.

Rôle de la Commission dans l'amélioration de l'analyse des politiques économiques et budgétaires

Dans sa communication sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires, la Commission s'est engagée à améliorer l'analyse des politiques économiques et budgétaires. Le rapport intitulé "Les finances publiques dans l'UEM - 2003" procède, à cette fin, à un certain nombre d'études détaillées:

* premièrement, le rapport examine l'impact de l'assainissement budgétaire sur la croissance. Il se demande si l'affirmation selon laquelle cet impact est négatif pour la croissance se vérifie toujours et dans quelles circonstances un tel processus dans l'UEM peut avoir un impact favorable sur la production;

* deuxièmement, et dans le cadre des efforts déployés pour mieux prendre en compte la qualité des finances publiques, le rapport analyse l'investissement public. Il tente de cerner les raisons de la régression de cet investissement en pourcentage du PIB au cours des décennies passées et de déterminer si cette évolution résulte en partie du processus d'assainissement budgétaire et de l'élaboration de règles budgétaires au niveau de l'UE. Il analyse enfin le lien entre l'investissement public et la productivité, tout en examinant dans quelle mesure il serait opportun - et faisable - d'intégrer au cadre communautaire de surveillance budgétaire des dispositions spécifiques portant sur l'investissement public;

* enfin, dans une troisième partie, il examine divers aspects du défi que constitue, pour les autorités nationales, assurer des politiques budgétaires saines . Il passe en revue l'expérience acquise par plusieurs États membres dans l'utilisation de règles de dépenses en tant qu'instrument permettant de mieux gérer les finances publiques et d'améliorer leur qualité. En outre, il examine comment la répartition des compétences en matière de finances publiques entre les différents niveaux d'administration influe sur la capacité des États membres d'honorer leurs engagements budgétaires à l'échelle de l'UE. Cette analyse est un bon exemple du rôle positif que peut jouer la Commission en réalisant des analyses transnationales comparatives qui permettent aux États membres de tirer les leçons des expériences passées et de s'inspirer des meilleures pratiques en vigueur dans les autres pays.

L'assainissement budgétaire a-t-il toujours un effet de contraction?

Bien que les responsables politiques et les spécialistes universitaires s'accordent largement à reconnaître la nécessité d'une discipline budgétaire pour garantir le bon fonctionnement de l'UEM et créer des conditions favorables à la croissance et l'emploi, d'aucuns redoutent que l'assainissement budgétaire ait un impact négatif sur le PIB à court terme. Cette question mérite l'attention, car plusieurs États membres sont aujourd'hui confrontés à la nécessité de réduire d'importants déficits budgétaires structurels dans un contexte de croissance morose.

Une analyse empirique des expériences des États membres de l'UE montre toutefois que dans la moitié des cas environ, les processus d'assainissement budgétaire mis en oeuvre au cours des trente dernières années se sont accompagnés d'une accélération de la croissance économique. Ces conclusions paraissent corroborer la théorie selon laquelle l'assainissement a un effet positif sur les anticipations des consommateurs (diminution escomptée des impôts, et donc possibilité de former des projets de consommation plus ambitieux) comme des entreprises (augmentation de la rentabilité, et donc possibilité d'accroître les investissements). Les facteurs de confiance pourraient jouer un rôle plus déterminant à l'avenir, compte tenu de l'importance des engagements de retraite non provisionnés.

Des simulations à l'aide du modèle QUEST confirment qu'un processus d'assainissement budgétaire bien conçu peut contribuer de manière significative à stimuler la croissance et l'emploi à moyen terme, conformément aux objectifs de la stratégie de Lisbonne. Si l'assainissement budgétaire peut avoir un léger effet de contraction sur le PIB à court terme, en fonction de la composition de l'ajustement, son impact sur le PIB est toutefois positif à moyen terme lorsqu'il prend la forme de réductions de dépenses et non de hausses d'impôts. De plus, l'effet de l'assainissement budgétaire sur le PIB à court terme pourrait être atténué, voire devenir positif, si ce processus est associé à des réformes structurelles des marchés de facteurs et de produits et s'il s'accompagne d'une politique monétaire souple. En effet, l'assainissement budgétaire joue souvent un rôle de catalyseur propice aux réformes structurelles.

Investissement public

L'investissement public en pourcentage du PIB a régressé dans la plupart des pays industrialisés ces dernières décennies. D'aucuns soutiennent que les exigences budgétaires du traité et du PSC ont pour effet de maintenir les dépenses d'investissement public à des niveaux excessivement bas, et qu'une augmentation massive de ces dépenses améliorerait le potentiel de croissance de l'UE. L'analyse montre toutefois que le tassement de l'investissement public est une tendance qui remonte aux années 1970 et qui ne touche pas seulement les États membres de l'UE, mais tous les pays industrialisés. La baisse du poids de l'investissement public dans le PIB a été attribuée à des facteurs tels que les niveaux plus élevés de développement économique (les pays développés disposent déjà d'un stock de capital physique important et mettent davantage l'accent sur l'investissement dans le capital humain [5]) ou le flou croissant des frontières entre investissements public et privé (qui s'explique en partie par le processus de privatisation). Une partie de ce déclin semble être liée aux efforts d'assainissement des finances publiques, qui auraient été de toute façon nécessaires nonobstant l'UEM. Toutefois, une analyse approfondie des données ne révèle aucun lien net entre évolution des ratios d'investissement et mise en oeuvre du cadre communautaire de surveillance budgétaire. En effet, les dépenses d'investissement public ont cessé de diminuer dans de nombreux États membres à la suite de la mise en place de l'Union monétaire.

[5] Communication de la Commission "Investir efficacement dans l'éducation et la formation: un impératif pour l'Europe", COM(2002)779

L'investissement public peut contribuer de manière notable à réaliser les objectifs de la stratégie de Lisbonne en matière de croissance et d'emploi. Toutefois, lorsque l'on examine les liens entre l'investissement public et la croissance, il importe de se focaliser sur l'investissement net et non sur l'investissement brut (c'est-à-dire de tenir compte de la dépréciation du stock de capital existant) ainsi que sur l'interaction entre l'évolution de l'investissement public et celle de l'investissement privé. Les études réalisées montrent que l'investissement public a un impact positif sur la production et la productivité, même si cet impact reste modéré. Ceci s'explique par le fait que seule une fraction des dépenses d'investissement public est affectée à des projets visant directement à accroître la productivité (par exemple, les investissements dans les infrastructures de transport), tandis qu'une part significative de ces dépenses est consacrée à des projets poursuivant d'autres objectifs, tels que la protection de l'environnement ou la cohésion régionale, qui contribuent que de façon indirecte à la productivité .

Le cadre existant de surveillance budgétaire tient dûment compte de l'importance du rôle de l'investissement public: ainsi, les États membres sont tenus de préciser, dans les actualisations annuelles de leurs programmes de stabilité et de convergence, les niveaux des investissements publics qu'ils envisagent d'effectuer et les GOPE recommandent fréquemment d'affecter une part plus importante des dépenses publiques à des utilisations productives. Les exigences d'équilibre budgétaire du traité et du PSC sont donc compatibles avec un niveau élevé de dépenses d'investissement public. Dans sa récente communication sur le renforcement de la coordination des politiques budgétaires, la Commission s'est efforcée de montrer comment l'impact budgétaire de vastes projets d'investissement pouvait être concilié avec le respect de l'engagement en faveur de finances publiques saines et viables [6].

[6] Le Conseil a montré une certaine flexibilité dans l'interprétation du respect de l'exigence de positions budgétaires « proches de l'équilibre ou excédentaires » afin de refléter des augmentations significatives envisagées de programmes d'investissement public.

Certains ont souhaité l'introduction d'une "règle d'or" dans le PSC, qui autoriserait les gouvernements à emprunter pour financer l'investissement. Toutefois, un certain nombre d'arguments pratiques et théoriques s'y opposent, surtout dans le cadre d'une surveillance multilatérale comme celle qu'instaure le PSC. Premièrement, une règle d'or fondée sur un système de comptabilité nationale pourrait fausser les décisions en matière de dépenses, en favorisant le capital physique au détriment du capital humain (éducation, formation) ou d'autres éléments (santé, R&D) tout aussi susceptibles de contribuer à la croissance et à l'emploi. Deuxièmement, si cette règle s'appliquait à l'investissement brut, son insertion dans le dispositif du PSC risquerait, en fonction des modalités précises de la réforme et de sa mise en oeuvre, de creuser sensiblement le déficit, compromettant ainsi l'objectif de viabilité des finances publiques. En fin, le concept pertinent pour appliquer cette règle est l'investissement net, mais à ce niveau, il n'est pas toujours possible d'obtenir des données statistiques fiables, comparables et actualisées.

Il est de plus en plus fréquent de recourir à des partenariats public-privé pour financer des projets d'équipement à caractère public. Une grande partie des PPPs dans l'UE sert à financer des projets d'infrastructure et majore l'investissement public. [7] Pour les finances publiques, la conséquence principale d'un tel choix par rapport à l'investissement public traditionnel est la transformation de dépenses fixes à effectuer d'avance en flux de créances à venir. Cette pratique est fondée sur le plan microéconomique puisqu'elle permet une efficacité accrue sans compromettre les objectifs publics. Il est important d'éviter que le recours aux partenariats en question soit de plus en plus motivé par la volonté de contourner les contraintes budgétaires en faisant « sortir » les dépenses en capital des budgets publics. Ce faisant, peut augmenter le coût total des projets, et d'aller donc à l'encontre de l'objectif de viabilité des finances publiques Des efforts sont aussi nécessaires pour assurer la transparence des comptes nationaux.

[7] Voir également la communication de la Commission intitulée "Développer le réseau transeuropéen de transport: Des financements innovants. Une interopérabilité du télépéage", COM(2003)132 du 24 avril 2003.

Efforts consentis au niveau national pour se conformer aux exigences budgétaires de l'UE: règles en matière de dépenses et relations budgétaires entre les divers niveaux d'administration

Ces dernières années, de nombreux États membres ont adopté des règles de dépenses afin d'améliorer la gestion de leurs finances publiques. Dans la majorité des cas, ces règles consistent en objectifs ex ante plutôt qu'en obligations contraignantes. Elles peuvent permettre aux États membres de respecter les critères d'équilibre budgétaire du traité et du PSC en les aidant à mieux contrôler les postes où des dépassements de dépenses sont enregistrés. La forme spécifique et la force contraignante de ces mécanismes sont essentielles à leur efficacité. En fonction de leur nature, ces règles peuvent également contribuer à d'autres objectifs politiques, en particulier éviter un relâchement procyclique des politiques budgétaires en période de conjoncture favorable et améliorer la composition des dépenses publiques.

Les règles de dépenses varient considérablement d'un État membre à l'autre en ce qui concerne les dépenses couvertes, le calendrier et la solidité des mécanismes de surveillance et d'application effective. Une première analyse empirique montre que les règles existantes n'ont pas eu d'impact visible sur les tendances de dépenses publiques. Toutefois, il est difficile d'apprécier le respect des règles de dépenses, parce que dans de nombreux cas, elles couvrent plusieurs années et font l'objet de révisions. Dans certains pays, les règles manquent d'ambition et il est facile de s'y conformer, tandis que dans d'autres, elles ont été modifiées ou abandonnées car jugées trop ambitieuses. Dans l'ensemble, même des règles moins strictes peuvent fournir des indications et envoyer des signaux utiles aux acteurs du processus budgétaire.

Les exigences du traité et du PSC sont formulées en termes d'équilibre budgétaire des administrations publiques (c'est-à-dire l'administration centrale, les administrations locales/régionales et la sécurité sociale), même si les objectifs budgétaires spécifiques annoncés dans les programmes de stabilité et de convergence sont fixés par l'administration centrale. La réalisation des objectifs budgétaires de l'UE est donc influencée par la façon dont les États membres répartissent les compétences budgétaires (en matière de recettes comme de dépenses) entre les différents niveaux d'administration. C'est notamment le cas dans les pays fédéraux et les États membres où les autorités locales bénéficient d'une autonomie considérable sur le plan budgétaire. La contribution des administrations de niveau inférieur à la position budgétaire globale évolue dans plusieurs pays en fonction des efforts accomplis pour transférer certaines fonctions publiques aux autorités régionales/locales.

La contribution directe des niveaux inférieurs d'administration au déficit des administrations publiques est généralement limitée, car tous les États membres encadrent strictement l'activité d'emprunt des administrations locales, exception faite de l'Allemagne où l'endettement net des administrations locales et régionales représentait près de la moitié du déficit budgétaire des administrations publiques en 2002. Toutefois, il convient de garder à l'esprit que c'est en fait l'administration centrale qui doit souvent supporter les coûts des difficultés de financement qui apparaissent aux niveaux inférieurs d'administration. Afin de mieux se conformer aux règles budgétaires de l'UE, les États membres fédéraux ainsi que l'Espagne et l'Italie ont récemment adopté des mesures (généralement qualifiées de pactes de stabilité nationaux) visant à coordonner la position budgétaire entre les différents niveaux d'administration. Il faudra acquérir une plus grande expérience dans la mise en oeuvre de ces mesures avant de pouvoir juger de leur capacité de contribuer à la réalisation des objectifs du cadre budgétaire communautaire. A priori, une base juridique et un mécanisme d'application effective solides devraient contribuer à la crédibilité et à l'efficacité de ces mesures.

Le processus de décentralisation des responsabilités dans certains domaines de la politique économique soulève une seconde question dans le contexte de l'UEM, à savoir celle du fonctionnement des stabilisateurs automatiques. L'expérience montre qu'en général les mécanismes appliqués protègent les niveaux inférieurs d'administration des fluctuations conjoncturelles. Cependant, certaines données provenant des États-Unis et de l'Allemagne semblent indiquer un certain degré de comportement procyclique au niveau des États et des Länder, respectivement. Quoi qu'il en soit, de nouvelles recherches seront utiles pour analyser l'interaction possible entre décentralisation budgétaire et stabilisation automatique ainsi que pour identifier les meilleures pratiques pour réconcilier le processus de décentralisation avec des finances publiques saines et viables.