Cinquième programme communautaire d'action pour l'environnement: vers un développement soutenable

1) OBJECTIF

Présentation de la nouvelle stratégie communautaire en matière d'environnement et des actions à entreprendre en vue d'un développement durable, pour la période 1992-2000.

2) MESURE DE LA COMMUNAUTÉ

Résolution du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil, du 1er février 1993, concernant un programme communautaire de politique et d'action en matière d'environnement et de développement durable.

Décision 2179/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 24 septembre 1998, concernant le réexamen du programme communautaire de politique et d'action en matière d'environnement et de développement durable "vers un développement soutenable".

3) CONTENU

Contexte

Le Traité instituant la Communauté européenne, tel que modifié par l'Acte unique européen, prévoit expressément l'élaboration et la mise en œuvre d'une politique communautaire en matière d'environnement. Le Traité de Maastricht assigne à l'Union européenne l'objectif de promouvoir une croissance durable en respectant l'environnement.

La déclaration des chefs d'État et de gouvernement, réunis au sein du Conseil le 26 juin 1990, appelle à l'élaboration d'un nouveau programme d'action avec pour finalité un développement durable, c'est-à-dire la mise en place d'une politique et d'une stratégie visant à assurer la continuité dans le temps du développement économique et social, dans le respect de l'environnement, et sans compromettre les ressources naturelles indispensables à l'activité humaine.

La politique environnementale communautaire a consisté essentiellement depuis vingt ans en l'adoption d'un cadre législatif qui avait pour but de lutter contre la pollution et protéger l'environnement.

État de l'environnement

En dépit de l'adoption de cette législation, le rapport sur l'état de l'environnement paru en 1992 relève une dégradation de l'environnement au cours de la même période, et plus particulièrement dans les domaines suivants:

• pollution atmosphérique: réduction des émissions de dioxyde de soufre, des particules en suspension, de plomb et de chlorofluorocarbones (CFC), mais forte augmentation des émissions de gaz à effet de serre, tels que le dioxyde de carbone, le méthane, l'ozone, l'oxyde d'azote (industrialisation, transports);
• pollution des eaux: diminution de la pollution des eaux intérieures par des sources ponctuelles, mais accroissement de la pollution provenant de sources diffuses (notamment en agriculture), menace sur la qualité des eaux, eutrophisation de l'eau douce, développement de la pollution marine;
• dégradation des sols: insuffisante gestion des déchets, développement des risques dus à des activités industrielles, augmentation de l'épandage de nitrates et des boues d'épuration en agriculture, accroissement des cultures hyper-intensives, utilisation abusive d'engrais, pesticides et herbicides, acidification et désertification de certaines régions;
• conservation de la nature: menace sur les espèces et leur habitat naturel, réduction de la diversité biologique, détérioration de l'environnement côtier, des zones de montagne et des forêts (incendies);
• environnement urbain: détérioration du cadre de vie à cause de la pollution, du bruit, de la dégradation du patrimoine architectural et des lieux publics;
• gestion des déchets: augmentation du flux des déchets ménagers et industriels, faible utilisation du recyclage et de la réutilisation.

Le rapport indique clairement qu'en l'absence de nouvelles orientations politiques, les atteintes portées à l'environnement continueront de se développer.

Le cinquième programme d'action pour l'environnement

Objectif

L'objectif du cinquième programme d'action pour l'environnement (ci-après le programme) est de transformer le modèle de croissance de la Communauté de façon à promouvoir le développement soutenable. Le programme continue de s'attaquer aux problèmes environnementaux (tels que le changement climatique, la pollution des eaux, la gestion des déchets) mais il vise également à mettre en place de nouvelles relations entre les acteurs qui interviennent dans le secteur de l'environnement.

Principes

Le programme consacre l'adoption d'une approche nouvelle de la politique environnementale communautaire reposant sur les principes suivants:

• adoption d'une approche globale et volontariste qui s'adresse aux différents acteurs et aux activités qui affectent les ressources naturelles ou portent atteinte à l'environnement;
• volonté d'infléchir les tendances et pratiques qui nuisent à l'environnement de la génération actuelle et des générations futures;
• favoriser les changements de comportements dans la société par un engagement de tous les acteurs concernés (pouvoirs publics, citoyens, consommateurs, entreprises …);
• établissement d'un partage des responsabilités;
• utilisation de nouveaux instruments environnementaux.

Pour chacun des domaines concernés par le programme, celui-ci fixe des objectifs à long terme, désigne des cibles à atteindre d'ici à l'an 2000 et prévoit un ensemble de dispositions à prendre pour atteindre les objectifs fixés. Ces objectifs n'ont pas de valeur juridique mais ceux-ci sont des repères en vue de l'instauration d'un développement durable.

Défis et priorités

Conformément au principe de subsidiarité, le programme aborde les problèmes environnementaux qui doivent faire l'objet d'une intervention communautaire, en raison de leur impact sur le fonctionnement du marché intérieur, sur les relations transfrontalières, le partage des ressources et la cohésion.

La Communauté a limité son action aux domaines prioritaires suivants:

• la gestion durable des ressources naturelles: sols, eaux, zones naturelles et côtières;
• la lutte intégrée contre la pollution et une action préventive concernant les déchets;
• la réduction de la consommation d'énergie provenant de sources non renouvelables;
• la gestion améliorée de la mobilité en développant des modes de transports efficaces et propres;
• l'élaboration d'un ensemble cohérent de mesures pour améliorer la qualité du milieu urbain;
• l'amélioration de la santé et de la sécurité surtout en matière de gestion des risques industriels, de sûreté nucléaire et radioprotection.

Secteurs cibles

Le programme souligne l'importance d'une intervention communautaire dans des secteurs cibles. Cette approche constitue le moyen le plus efficace d'aborder les problèmes auxquels la Communauté est confrontée. Ces secteurs sont les suivants:

• l'industrie: la Communauté souhaite renforcer le dialogue avec les entreprises, promouvoir la conclusion d'accords volontaires, développer une gestion rationnelle des ressources, favoriser l'information des consommateurs, adopter des normes communautaires pour les procédés de fabrication et les produits, tout en évitant les distorsions de concurrence, en préservant l'intégrité du marché intérieur et en maintenant la compétitivité européenne;
• l'énergie: une action en matière d'énergie est indispensable dans la perspective du développement durable, ce qui nécessite une amélioration de l'efficacité énergétique, une réduction de la consommation des combustibles fossiles et la promotion des énergies renouvelables;
• les transports: le recours aux modes de transports s'est intensifié sous l'effet de l'achèvement du marché intérieur. Des mesures doivent être prises rapidement afin d'améliorer la gestion des infrastructures et des équipements de transport, un développement des transports en commun, ainsi qu'une amélioration de la qualité des carburants;
• l'agriculture est également responsable de la détérioration de l'environnement par l'augmentation des cultures intensives, le recours aux engrais et l'accumulation d'excédents. Une réforme de la politique agricole commune et du développement des forêts, prenant en compte les exigences environnementales, est indispensable;
• le tourisme est en pleine expansion et conduit à une détérioration des zones de montage et des régions côtières. Les mesures proposées consistent en une amélioration de la gestion du tourisme de masse et de la qualité des services touristiques, la promotion de formes alternatives de tourisme, ainsi que des campagnes d'information et de sensibilisation.

La coopération internationale

La politique communautaire environnementale a pendant longtemps été concentrée sur la résolution de problèmes au sein de la Communauté. Les États membres ont toutefois rapidement pris conscience de la globalité de problèmes de pollution et de la nécessité d'une action concertée au plan régional et international. Le Traité sur l'Union européenne considère comme objectif, selon l'article 130R paragraphe 1, la promotion sur le plan international de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l'environnement.

Quatre problèmes environnementaux doivent faire l'objet d'une action à l'échelle internationale: les changements climatiques, l'appauvrissement de la couche d'ozone, la réduction de la diversité biologique et la déforestation.

La coopération peut être multilatérale, dans le cadre des différentes institutions internationales (Programme des Nations Unies pour l'Environnement, Organisation pour la Coopération et le Développement en Europe, Conseil de l'Europe), mais également bilatérale, dans le cadre de l'aide aux pays en voie de développement, et de la lutte contre la pollution transfrontalière.

Instruments

Au-delà des instruments réglementaires, qui avaient été largement utilisés en matière d'environnement, le programme prévoit le recours à un ensemble plus vaste et diversifié de moyens d'actions:

• les instruments législatifs: fixation de niveaux minima de protection, mise en œuvre d'accords internationaux et établissement de règles et de normes dans la perspective du marché intérieur;
• les instruments économiques: incitation des producteurs et des consommateurs à protéger l'environnement et à utiliser les ressources naturelles d'une manière responsable (mesures économiques, fiscales, responsabilité civile) et objectif de "correction des prix" pour que les produits et services respectueux de l'environnement ne soient pas pénalisés en terme de coûts;
• les instruments d'appui horizontaux: amélioration de l'information et des statistiques environnementales (nécessité de nomenclatures, normes, critères et méthodes comparables), promotion de la recherche scientifique et du développement technologique, amélioration de l'aménagement du territoire, de l'information du public (développement de bases de données) et de la formation professionnelle;
• les mécanismes de soutien financier: programme LIFE, les fonds structurels, le fonds de cohésion, les prêts de la BEI.

Le programme réexaminé par la décision de 1998

Suite à l'évaluation du programme initial en 1995, la Communauté a décidé d'intensifier ses efforts sur certains domaines prioritaires afin de donner un nouvel élan à la réalisation de l'objectif du développement durable:

• intégration de l'environnement dans les autres politiques: amélioration des méthodes et renforcement de la cohérence des actions;
• concentration sur des domaines d'intervention (agriculture, industrie, transport, énergie, tourisme) et fixation d'un programme d'action contenant des objectifs prioritaires;
• élargissement de la gamme des instruments environnementaux dans un souci d'efficacité: examen des obstacles à l'introduction des instruments économiques et une identification des solutions éventuelles, recours aux taxes environnementales, à la comptabilité environnementale, aux accords volontaires (en respect avec le droit de la concurrence), identification des régimes d'aide préjudiciables au développement durable, promotion de la responsabilité environnementale au niveau des États membres, développement de la normalisation, amélioration des méthodes et des outils de formation, évaluation des plans et programmes;
• renforcement de la mise en œuvre et de l'application de la législation environnementale: adoption de stratégies intégrées, simplification législative et administrative, recours aux directives cadres, contrôle de l'application, développement de la coopération entre les autorités responsables, transparence des mesures, lutte contre les infractions constatées;
• sensibilisation du public aux problèmes environnementaux: favoriser l'accès à l'information, intégration du concept de développement durable dans les programmes d'éducation et de formation communautaires, évaluation et diffusion des résultats de la politique communautaire;
• approfondissement de la coopération internationale: développement des initiatives communautaires, intensification de la coopération (changements climatiques, pollution des eaux, gestion des risques industriels, biodiversité...);
• amélioration des informations environnementales: statistiques et indicateurs comparables et fiables, évaluation des coûts et avantages d'une mesure et de l'impact sur les entreprises, établissement de comptes auxiliaires ou satellites par rapport aux comptes nationaux en vue de l'élaboration d'un système général de comptabilité verte nationale;
• développer l'utilisation de modes de production et de consommation durables;
• encourager les moyens pratiques de partage des responsabilités et de partenariat: renforcement du dialogue entre tous les acteurs;
• promotion des initiatives locales et régionales: aménagement du territoire, échanges des expériences, encouragement des initiatives locales.