Un nouveau cadre pour les services de communications électroniques

1) OBJECTIF

Présenter un réexamen de la réglementation de l'Union européenne dans le domaine des télécommunications et proposer les principaux éléments d'un nouveau cadre pour les infrastructures de communications et les services associés.

2) ACTE

Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions du 10 novembre 1999. Vers un nouveau cadre pour les infrastructures de communications électroniques et les services associés. Réexamen 1999 du cadre réglementaire des communications [COM(1999) 539 final, 10.11.1999 - Non publié au Journal officiel].

3) SYNTHÈSE

La libéralisation du marché européen des télécommunications a atteint son point culminant le 1er janvier 1998 avec la libéralisation complète de l'ensemble des réseaux et services de télécommunications dans la plupart des États membres de l'Union européenne. L'évolution de la technologie, l'innovation en matière d'offre de services, l'abaissement des prix et les améliorations qualitatives apportées par l'introduction de la concurrence ont constitué la base de la transition vers la société de l'information en Europe. La convergence des secteurs des télécommunications, de la radiodiffusion et des technologies de l'information est en train de transformer en profondeur le marché des communications; c'est particulièrement le cas de la convergence des communications fixes, mobiles, terrestres et par satellites, ainsi que des systèmes de communication et de localisation. Du point de vue de l'infrastructure de communication et des services connexes, la convergence rend la séparation traditionnelle des fonctions réglementaires entre ces secteurs de plus en plus obsolète et exige un régime réglementaire cohérent.

Dans ce contexte, la présente communication lance un réexamen du cadre réglementaire actuel des communications en répondant au besoin d'une approche plus horizontale de la réglementation des infrastructures de communications mis en lumière par la consultation concernant la convergence. Elle tient également compte des idées essentielles ressortant, par exemple, de la consultation à propos du Livre vert sur le spectre radioélectrique, du rapport sur le développement du marché de la télévision numérique dans l'Union européenne et du cinquième rapport sur la mise en œuvre du paquet réglementaire des télécommunications.

Cinq principes vont sous-tendre le nouveau cadre réglementaire et guider l'action réglementaire au niveau communautaire et national. Ils établissent que la future réglementation doit:

• reposer sur des objectifs politiques clairement définis;
• correspondre au minimum nécessaire pour atteindre ces objectifs (en introduisant, par exemple, des mécanismes visant à réduire encore la réglementation dans les cas où la concurrence permet d'atteindre les objectifs politiques);
• renforcer la sécurité juridique dans un marché dynamique;
• viser à être technologiquement neutre (ne pas imposer ni favoriser de manière discriminatoire l'utilisation d'un type de technologie particulier, mais assurer que le même service soit réglementé de manière équivalente, indépendamment des moyens mis en oeuvre pour le fournir);
• être appliquée à un niveau aussi proche que possible des activités réglementées (que la réglementation ait fait l'objet d'un consensus au niveau mondial, régional ou national).

En tenant compte de ces cinq principes, la Commission envisage de structurer le nouveau cadre réglementaire autour des axes suivants:

• une législation communautaire spécifique aux secteurs convergents. Elle consistera en une directive cadre identifiant des objectifs politiques généraux et spécifiques, et en quatre directives sur l'octroi des licences, l'accès et l'interconnexion, le service universel, la protection de la vie privée et des données (cela va représenter une simplification considérable du cadre actuel, les vingt instruments législatifs existants étant réduits à six).
• des mesures d'accompagnement non contraignantes
• des règles de concurrence: s'appuyer davantage sur les règles générales de concurrence en permettant que l'essentiel de la réglementation sectorielle soit remplacée au fur et à mesure que la concurrence devient effective.

En parallèle, les directives découlant de l'article 86 du Traité seront simplifiées et codifiées sous la forme d'une seule norme juridique.

Sur la base de ces principes généraux, la présente communication définit les positions provisoires de la Commission dans chacun des divers domaines de sa politique réglementaire et souhaite obtenir l'opinion de toutes les parties intéressées sur ses positions pour le 15 février 2000. À la lumière des commentaires reçus, la Commission élaborera des propositions pour modifier le cadre actuel au cours du premier semestre 2000.

En ce qui concerne la législation contraignante spécifique au secteur, le futur cadre réglementaire prévoit l'élaboration d'une nouvelle directive cadre qui devra entre autres:

• identifier des objectifs politiques spécifiques pour les États membres;
• garantir les droits spécifiques des consommateurs (par exemple, procédures de résolution des litiges, numéros d'appel d'urgence, améliorer la transparence et l'accès à l'information, etc.);
• assurer un niveau adéquat d'intéroperabilité pour les services et équipements de communication;
• définir les droits et responsabilités ainsi que le pouvoir décisionnel et les procédures des ARN (Autorité réglementaire nationale);
• établir et imposer des règles pour le nouveau comité des communications et le nouveau groupe de haut niveau pour les communications.

La directive cadre sera accompagnée de quatre directives spécifiques fondées sur l'article 95 du traité:

• directive sur les autorisations et les licences (incluant des règles pour une gestion efficace de ressources limitées et l'accès à ces ressources);
• directive relative à la fourniture du service universel, intégrant des éléments des directives actuelles sur la téléphonie vocale et l'interconnexion;
• directive sur l' accès et l'interconnexion (sur la base des actuelles directives concernant l'interconnexion et les normes de télévision);
• directive sur le traitement des données et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques (directive actualisée et clarifiée de manière à rendre compte des développements technologiques).

Quant au droit de la concurrence, il va devenir de plus en plus important dans ce secteur jusqu'à remplacer l'essentiel de la réglementation sectorielle une fois que la concurrence s'imposera définitivement dans le marché.

La présente communication propose aussi des modifications de substance de la législation existante qui doivent permettre d'aborder les problèmes auxquels il faudra faire face avec le nouveau cadre réglementaire.

Ces changements concernent les aspects suivants:

Licences et autorisations

La Commission insiste sur la nécessité de réduire les entraves administratives à l'entrée sur le marché afin de promouvoir un marché européen concurrentiel pour les services de télécommunications.

Elle propose, en particulier:

• d'utiliser les autorisations générales comme base d'octroi des licences aux réseaux et services de communications, les autorisations spécifiques étant réservées à l'attribution du spectre radioélectrique et des numéros;
• d'appliquer un cadre politique complet et cohérent aux infrastructures de communications, y compris aux réseaux de radiodiffusion;
• d'assurer que les redevances pour les autorisations couvrent uniquement les coûts administratifs justifiés et pertinents;
• de continuer à autoriser les services de communications fournis par l'intermédiaire de l'Internet d'une manière équivalente aux autres services de communication (c'est-à-dire pas de réglementation spécifique pour l'Internet).

Accès et interconnexion

Dans la législation communautaire, « l'accès » est un concept générique couvrant toutes les formes d'accès aux réseaux et services accessibles au public, tandis que l'interconnexion fait référence à la connexion physique et logique des réseaux. Les règles d'accès d'interconnexion assurent l'interopérabilité et sont essentielles à l'instauration de la concurrence. La Commission reconnaît l'importance fondamentale attachée à la fourniture de services d'accès et d'interconnexion et propose en conséquence :

• de maintenir des mesures communautaires spécifiques régissant à la fois l'accès et l'interconnexion, sur la base de nouveaux principes fixés dans la directive "interconnexion" et dans la directive sur les normes de télévision;
• de confier dans le cas de l'accès aux infrastructures de réseaux aux autorités réglementaires nationales (ARN) la responsabilité de régler les questions spécifiques d'accès; d'exiger des propriétaires d'infrastructures jouissant d'un pouvoir de marché significatif qu'ils négocient sur des bases commerciales en ce qui concerne les demandes d'accès; de permettre la possibilité d'intervention des ARN pour résoudre les non-accords;
• de maintenir pour l'interconnexion, l'exigence des directives concernant l'interconnexion orientée sur les coûts (dispositions juridiques) mais d'interpréter ce concept par le truchement des recommandations de la Commission;
• d'élaborer, le cas échéant, des recommandations concernant l'accès; en particulier, d'envisager une recommandation aux États membres sur les aspects techniques et économiques du dégroupage des boucles locales (la boucle locale est le lien qui relie le domicile des clients à un réseau de télécommunication). La Commission estime que la disponibilité de l'accès dégroupé à la boucle locale renforcerait la concurrence et pourrait aussi accélérer l'introduction des services d'accès à Internet. Dans ce contexte, elle a aussi adopté le 24 novembre une recommandation sur l'interconnexion des lignes louées qui, entre autres, encourage les États membres à prendre des mesures (comme le dégroupage des lignes louées et l'attribution de licences pour les boucles locales sans fil) qui accroissent la concurrence pour l'accès au réseau local;
• d'étendre le cadre actuel de la normalisation des télécoms à l'ensemble des infrastructures de communication et des services associés
• de mettre la sélection de l'exploitant (forme d'accès au réseau rendue obligatoire pour le réseau fixe par le cadre réglementaire actuel de l'interconnexion) à la disposition des utilisateurs mobiles en imposant des obligations aux exploitants de réseaux mobiles disposant d'un pouvoir de marché significatif.

Gestion du spectre radioélectrique

L'existence d'une demande considérable d'utilisation du spectre radioélectrique dans plusieurs secteurs tels que notamment les télécommunications, mais également le transport, la sécurité publique, la radiodiffusion et la R&D a mis en lumière le manque d'efficacité des méthodes actuelles d'attribution de fréquences et de licences. Vu l'importance du spectre radioélectrique pour le développement de services de communications et dans la mesure où la disponibilité du spectre est limitée, la Commission estime que:

• la formation des prix par voie administrative et l'adjudication du spectre radioélectrique peuvent permettre d'assurer une utilisation efficace du spectre;
• les provisions de la directive "licences" actuelle devraient être modifiées afin de permettre aux États membres de prévoir la possibilité d'un marché secondaire du spectre radioélectrique pour encourager l'utilisation efficace du spectre radioélectrique.

Service universel

Le cadre réglementaire actuel impose aux ARN de faire peser sur les exploitants de réseaux des obligations en vertu desquelles un ensemble minimum et défini de services, dont la qualité est spécifique, est disponible pour tous les utilisateurs, indépendamment de leur situation géographique et à un prix raisonnable. Le service universel tel qu'il est défini à l'heure actuelle dans la législation communautaire comprend la fourniture de téléphonie vocale, de télécopie et la transmission via des modems des données dans la bande locale (c'est-à-dire accès à l'Internet).

La Commission reconnaît l'importance du service universel et propose entre autre de:

• maintenir à ce stade la définition et la portée actuelles du service universel (en proposant quand même de définir des critères en vue de son extension possible, ainsi que des mécanismes de réexamen périodique);
• développer les principes en matière de formation des prix au niveau de l'Union européenne afin d'assurer que le service universel sera fourni à un coût raisonnable.

Les intérêts des utilisateurs et des consommateurs

Le cadre réglementaire actuel contient un certain nombre de dispositions visant à protéger les intérêts des utilisateurs et des consommateurs en général. De plus, il existe au niveau européen des directives horizontales de protection des consommateurs s'appliquant à tous les secteurs, y compris les télécommunications. Dans ce secteur, la Commission propose:

• d'actualiser et de clarifier la directive "Protection des données" afin de prendre en compte le progrès technologique;
• de rendre obligatoire l'extension du numéro d'appel d'urgence européen 112;
• de maintenir et de renforcer les obligations existantes concernant les procédures de traitement de plaintes et de résolution des litiges;
• d'accroître la transparence de l'information (notamment sur les tarifs) pour les consommateurs;
• d'exiger des fournisseurs qu'ils publient pour leurs clients des informations concernant la qualité du service;
• de rendre caduc la directive 92/44/CE sur les lignes louées lorsqu'il y aura un choix approprié de lignes louées pour tous les utilisateurs et que le prix de ces lignes sera concurrentiel.

Numéros, noms et adresses

La législation communautaire en vigueur définit les éléments d'une approche harmonisée en matière de numéros, noms et adresses et manifeste l'importance de garantir l'interconnexion de bout en bout des usagers et l'intéropérabilité des services à l'échelle européenne. Dans ce contexte, la Commission propose en particulier:

• de ne pas imposer de mesures réglementaires spécifiques à ce stade concernant le nom et l'adresse Internet;
• d'étendre la disponibilité de la portabilité du numéro aux utilisateurs mobiles mais, à ce stade, de ne pas exiger la portabilité du numéro entre les réseaux fixes et mobiles.

Questions spécifiques liées à la concurrence

Les règles spécifiques au secteur et l'application des règles de concurrence facilitent l'entrée sur le marché où des exploitants en place continuent à jouir de positions fortes et permettent d'assurer que les nouveaux arrivants seraient à même d'entrer effectivement en concurrence. Il est donc fondamental d'établir l'équilibre adéquat entre la réglementation spécifique au secteur et les règles de concurrence. Plus particulièrement, il conviendrait que la réglementation spécifique au secteur utilise davantage les concepts juridiques de la concurrence, tels que celui de la position dominante figurant à l'article 82 du traité dans les cas, par exemple, des obligations pour l'orientation par les coûts et la non-discrimination.

Questions institutionnelles

Le modèle réglementaire présenté par cette communication implique visiblement une délégation accrue des pouvoirs décisionnels aux ARN afin d'assurer la mise en œuvre de ce cadre au plus près du marché dans les États membres. Ce modèle exige ainsi un mécanisme d'équilibrage sous la forme d'une plus grande coordination des décisions et des positions des ARN au niveau de l'Union européenne.

Dans ce contexte, la Commission propose:

• de remplacer les deux comités existants dans le domaine des télécommunications par un nouveau comité des communications, à partir de l'expérience d'un nouveau groupe à haut niveau pour les communications rassemblant la Commission et les ARN, en vue d'améliorer l'application cohérente de la législation communautaire et de maximiser l'application uniforme des mesures nationales;
• d'examiner les dispositions juridiques existantes en vue de renforcer l'indépendance des ARN; d'assurer une efficace répartition des responsabilités entre les différentes institutions au niveau national; d'améliorer la coopération entre les autorités sectorielles spécifiques et générales en matière de concurrence; d'exiger la transparence des procédures décisionnelles au niveau national.

Dernière modification le: 02.12.2003