Les finances publiques des États membres en 2004

Les finances publiques dans l'Union en 2004 se trouvent dans des positions budgétaires très variées selon les États membres. Tandis que la plupart des États scandinaves disposent d'un budget équilibré, les évolutions budgétaires dans un certain nombre de pays sont inquiétantes. Dans la présente communication, la Commission fait le point sur la situation actuelle des finances publiques des États membres. Elle examine les difficultés rencontrées et élabore des solutions possibles.

ACTE

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen: Les finances publiques dans l'UEM - 2004 [COM(2004) 425 final - Non publié au Journal officiel].

SYNTHÈSE

La Commission analyse les finances publiques dans l'Union économique et monétaire (UEM) de 2004 et souligne la nécessité de renforcer le cadre de la gouvernance économique dans l'Union. La Commission note un recours plus fréquent à la procédure de déficit excessif et prend acte des tensions qui sont sources d'incertitudes dans l'application du cadre de surveillance budgétaire, notamment en raison d'une interprétation divergente des dispositions du traité et du pacte de stabilité et de croissance par les institutions communautaires. Elle propose une analyse améliorée des évolutions budgétaires. La Commission souligne également que la discipline budgétaire et la croissance économique sont des objectifs compatibles entre eux. Elle analyse le lien entre politiques budgétaires et croissance à long terme afin d'augmenter la qualité des finances publiques.

Faire le point sur la situation actuelle

La croissance ralentie contribue aux déficits budgétaires dans l'ensemble de l'Union européenne (UE). L'élargissement de l'Union en 2004 s'est traduit par des disparités croissantes dans les performances budgétaires selon les États membres. Les déficits allemand et français sont les plus importants. En raison de leur taille, ces deux États membres influencent les résultats de l'ensemble de la zone euro. La Commission s'inquiète de la situation des finances publiques en Italie, à cause du niveau élevé du ratio dette publiques dans ce pays, mais aussi des soldes effectifs détériorés dans plusieurs pays hors de la zone euro, dont la Pologne et le Royaume-Uni . Néanmoins, la Commission observe que les finances publiques de la Belgique, de l'Espagne, de la Finlande, de l'Irlande et du Luxembourg sont saines. En dehors de la zone euro, le Danemark, l'Estonie et la Suède ont conservé des soldes excédentaires tout au long du ralentissement conjoncturel.

Dans les deux dernières années, on a assisté à un usage fréquent de la procédure de déficit excessif. En 2003, l'Allemagne, la France et le Portugal étaient en situation de déficit excessif. En ce qui concerne l'Allemagne et la France, la probabilité de ramener les déficits en dessous du seuil de 3 % du PIB en 2004 était très faible au regard des projets de budget présentés en 2003. Pour cette raison, la Commission est passée à l'étape suivante de la procédure des déficits excessifs afin d'inciter ces deux pays à corriger leur déficit au moins à l'horizon 2005. En 2004, la Commission a également ouvert des procédure pour déficit excessif à l'égard de la Grèce, des Pays-Bas et du Royaume-Uni dont les déficits ont dépassé le seuil de 3 % du PIB en 2003. Sur la base de ses prévisions, la Commission a recommandé d'adresser un « avertissement précoce » à l'Italie en raison du risque que ce pays dépasse les 3 % en 2004. La procédure a été également ouverte à l'égard de plusieurs nouveaux États membres dès leur adhésion à l'UE. Des recommandations seront adressées à ces pays pour les aider à procéder à un ajustement pluriannuel crédible.

Dans le futur immédiat, malgré l'amélioration de la situation économique, la Commission estime que les perspectives budgétaires pour 2004 et 2005 ne sont pas très prometteuses et qu'un assainissement des finances publiques prendra du temps. Selon la Commission, le déficit devrait rester supérieur à 3 % du PIB en 2004 en Allemagne et en France. Les deux États membres se sont engagés à ramener leur déficit en dessous de 3 % du PIB en 2005. La Grèce, l'Italie, les Pays-Bas et Portugal pourraient également voir leur déficit exceeder 3 % du PIB si aucune mesure corrective est prise. La situation budgétaire devrait s'améliorer dans la plupart des nouveaux États membres au cours de deux prochaines années. Malheureusement, la plupart des États membres ne sont pas encore proches d'un équilibre budgétaire à l'horizon de 2007 (-0,7 % du PIB pour la zone euro), notamment l 'Allemagne, la France, le Portugal et le Royaume-Uni. Ces derniers ne disposent pas d'une marge de sécurité suffisante pour éviter le franchissement de la valeur de référence de 3 % du PIB en cas de conjoncture défavorable. La Commission considère que les objectifs à moyen terme de certains États membres sont fondés sur des hypothèses de croissance trop optimistes.

Le bilan médiocre de la mise en œuvre des programmes de stabilité et de convergence pénalise la réalisation des objectifs de Lisbonne, visant à faire de l'UE l'économie la plus compétitive et la plus dynamique du monde. Il est essentiel que les États membres parviennent à des positions budgétaires qui autorisent le libre jeu des stabilisateurs automatiques et qui atténuent l'impact du vieillissement démographique sur la viabilité des finances publiques. Dans les périodes de conjoncture économique favorable, il faut assainir les positions budgétaires: les difficultés de certains États à respecter les obligations du traité en 2002 et 2003 reflètent le fait que ces pays n'ont pas réalisé un effort d'assainissement suffisant pendant la période de conjoncture favorable des années 1999 et 2000.

Surmonter les difficultés actuelles

La Commission note des tensions dans l'application des procédures prévues par le traité et le pacte de stabilité et de croissance (PSC) en matière de surveillance budgétaire, notamment en raison des interprétations divergentes du PSC par les institutions communautaires. Ainsi, en février 2002, la Commission a recommandé au Conseil d'adresser un « avertissement précoce » à l'Allemagne et au Portugal. Le Conseil n'a pas donné suite aux propositions de la Commission en raison des engagements pris par ces deux pays. De manière similaire, le Conseil n'a pas suivi en 2003 les recommandations de la Commission concernant l'Allemagne et la France qui accordaient un délai supplémentaire d'un an pour corriger la situation de déficit excessif et impliquaient que l'on passe aux étapes suivantes de la procédure.

La Commission annonce une stratégie dont l'objectif est d'assurer la clarté juridique des dispositions du traité et du PSC, de poursuivre la surveillance budgétaire et de renforcer la gouvernance économique. Dans ce cadre elle a fait appel à la fin janvier 2004 auprès de la Cour de justice des Communautés européennes au sujet des décisions arrêtées par le Conseil et les conclusions qu'il avait adoptées lors de sa réunion de novembre. La Commission poursuit la surveillance budgétaire sur la base des dispositions du traité et du PSC, en évaluant notamment les actualisations des programmes de stabilité et de convergence de 2003 et en élaborant des projets d'avis pour le Conseil. Elle actualise les grandes orientations de politique économique (GOPE) en incluant des recommandations spécifiques à certains États membres.

La Commission estime que les déviations temporaires des positions budgétaires doivent d'être repérées plus rapidement. Le rapport sur les « Finances publiques dans l'UEM - 2004 » distingue quatre domaines dans lesquels des progrès ont été réalisés dans l'analyse des évolutions budgétaires:

• l'impact des mesures ponctuelles. Les « mesures ponctuelles » prises par les gouvernements sont un élément fréquent et significatif des politiques budgétaires de l'UE. La Commission estime qu'il est essentiel de prendre en compte ces mesures et les raisons de leur adoption dans la surveillance budgétaire. Elle souhaite une transparence accrue des mesures budgétaires et une meilleure information sur ces mesures par les États membres, y compris dans les programmes de stabilité et de croissance ;
• l'emploi des soldes corrigés des variations conjoncturelles. Actuellement, une méthodologie commune chiffrant les soldes budgétaires corrigés des variations conjoncturelles (« soldes CVC ») est utilisée pour distinguer dans les budgets les évolutions liées à la conjoncture économique de celles qui ne le sont pas. Les derniers sont l'expression des mesures à prendre par les autorités. La Commission propose d'exclure la faible part de la variation du solde qui exprime les fluctuations imprévues de la croissance potentielle afin de traduire correctement l'ampleur des efforts par l'État d'assainir son budget;
• l'évaluation de la viabilité à long terme des finances publiques. La surveillance budgétaire inclut une évaluation de la viabilité à long terme des finances publiques réalisée sur la base des actualisations des programmes de stabilité et de convergence. La Commission renforce l'analyse qualitative des résultats obtenus, ce qui augmente la valeur informative de l'évaluation. Elle constate que des risques sur la viabilité à long terme sont les plus graves dans cinq pays (Allemagne, Belgique, France, Grèce, Italie), et que deux pays sont confrontés à des difficultés à moyen terme (Pays-Bas et Royaume-Uni). L'Espagne et le Portugal envisagent des risques liés à leurs projections à long terme de dépenses de retraite. Six pays (Autriche, Danemark, Finlande, Irlande, Luxembourg et Suède) semblent bien placés pour faire face au vieillissement démographique en poursuivant leurs politiques actuelles;
• le suivi des engagements implicites. Pour une vision complète du degré de viabilité des finances publiques, il faut prendre en compte d'autres éléments que ceux déjà inclus dans la définition de Maastricht de la dette brute. Ainsi, les « engagements implicites » sont des obligations que les gouvernements sont tenus à respecter en cas des événements particuliers et le taux de ces engagements est relativement important dans les nouveaux États membres. Considérant la grande variété des situations et évolutions nationales au sein de l'UE, la Commission estime qu'une meilleure information et un contrôle accru des engagements implicites contribuent à renforcer l'efficacité de la surveillance budgétaire dans l'Union.

Des critiques font valoir que le cadre de surveillance budgétaire de l'UE insiste trop sur la discipline budgétaire et pénalise ainsi la croissance économique. La Commission conclut que la discipline budgétaire n'exclut pas la croissance économique. La discipline budgétaire et la solidité des finances publiques contribuent à un environnement macroéconomique favorable à la croissance, et les règles du cadre budgétaire empêchent les déficits prolongés qui peuvent avoir un impact sur les revenus futurs. L'analyse de la Commission montre que l'ajustement budgétaire induit par le cadre budgétaire de l'UE au cours des années 90 a entraîné une croissance de durée et d'amplitude limitée. Cependant, cela pose les fondations d'une meilleure dynamique de croissance pour l'avenir: si le cadre n'existait pas, les déficits budgétaires auraient été encore plus importants avec une baisse de l'investissement et une réduction du potentiel de croissance en dessous des niveaux actuels.

La Commission constate la nécessité de renforcer le cadre de la gouvernance économique dans l'Union. Il s'agit de ré-évaluer le cadre applicable à la conduite des politiques budgétaires nationales et les processus régissant la coordination des politiques économiques de l'UE. Ainsi, les règles du traité relatives aux finances publiques contribuent à la croissance ainsi qu'à une mise en œuvre adéquate de la stratégie de Lisbonne. Cependant, les GOPE pourraient assumer un rôle plus important dans la coordination des politiques économiques des États membres en insistant sur les orientations budgétaires à suivre. La Commission souligne à nouveau l'importance de mieux interpréter les règles budgétaires pour assurer une prise en compte spécifique à chaque pays en ce qui concerne l'évolution de la dette. Enfin, la Commission rappelle qu'une clarification des rôles respectifs du Conseil et de la Commission dans la mise en œuvre des instruments du traité serait avantageuse. Elle souligne également l'importance d'un meilleur dialogue entre tous les acteurs concernés, y compris entre les acteurs au niveau national et communautaire.

Depuis 2000, la Commission européenne établit chaque année un rapport sur les finances publiques dans l'Union européenne. En même temps, la Commission adopte des communications à ce sujet.

ACTES LIÉS

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Les finances publiques dans l'UEM - 2003 [COM(2003) 283 final - Non publié au Journal officiel]

La Commission européenne préconise la mise en place d'une stratégie cohérente à moyen terme, à même de s'attaquer au problème des déséquilibres budgétaires grandissants et de stimuler la croissance.

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Les finances publiques dans l'UEM - 2002 [COM(2002) 209 final - Non publié au Journal officiel]

La Commission fait le point sur l'évolution des politiques budgétaires: il faut faire face au ralentissement conjoncturel tout en améliorant le cadre budgétaire de l'Union économique et monétaire (UEM). La Commission souligne l'importance de la procédure de l'avertissement préventif. Pour assurer la crédibilité du pacte de stabilité et de croissance, la Commission estime qu'il faut atteindre ses objectifs, tout en assurant la viabilité des finances publiques à long terme. En plus, il faut tenir compte de la qualité des dépenses publiques et se préparer pour l'élargissement.

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen - Les finances publiques dans l'UEM - 2001 [COM(2001) 355 final - Non publié au Journal officiel]

La présente communication analyse les résultats budgétaires des États membres en 2000 et évalue les perspectives à court et à moyen terme. Le débat sur la politique budgétaire est influencé par plusieurs facteurs, notamment par l'objectif du pacte de stabilité et de croissance d'atteindre une position budgétaire "proche de l'équilibre ou excédentaire", l'importance d'une politique budgétaire qui assure un dosage approprié des politiques macroéconomiques, l'élargissement du débat sur la politique budgétaire à la qualité et la viabilité des finances publiques et la nécessité d'une meilleure coordination sur les questions budgétaires. Enfin, la Commission détaille la marche à suivre, à savoir renforcer la coordination sur les questions budgétaires.

See also

Pour des informations complémentaires, veuillez consulter le site Internet de la direction générale (DG) des affaires économiques et financières:

• les finances publiques dans l'Union européenne: les rapports depuis 2000 (EN).

Dernière modification le: 07.10.2005