Troisième rapport sur la cohésion économique et sociale: situation socio-économique de l'Union et impact des politiques européennes et nationales

Sur la base du débat européen lancé en 2001 du débat européen, le troisième rapport sur la cohésion économique et sociale fait des propositions concrètes sur l'avenir de la politique régionale après 2006. Il fonde son analyse sur l'évaluation de l'impact des politiques communautaires et nationales sur la cohésion. Il met à jour les données disponibles sur la situation socio-économique de l'Union européenne.

ACTE

Communication de la Commission - Troisième rapport sur la cohésion économique et sociale [COM(2004) 107 final - Non publié au Journal officiel].

SYNTHÈSE

La politique de cohésion économique et sociale produit des effets positifs sur les territoires en difficulté de l'Union européenne. Mais de grandes disparités socio-économiques persistent entre les États membres et entre les régions. Ces écarts de richesse et de dynamisme sont nés de déficiences structurelles dans certains facteurs clés de compétitivité tels que les investissements en infrastructures matérielles, l'innovation et les ressources humaines. Les États membres et les régions ont donc besoin du soutien des politiques communautaires pour surmonter leurs handicaps, développer leurs avantages comparatifs et mieux évoluer dans un environnement de plus en plus concurrentiel.

L'élargissement au 1er mai de l'Union européenne à 25 États membres représente un défi sans précédent pour l'Union européenne. En particulier, il met en péril l'équilibre actuel de la politique régionale. Le troisième rapport sur la cohésion économique et sociale fait des propositions concrètes pour la politique régionale après 2006. La Commission base ses propositions sur la situation socio-économique de l'Union ainsi que sur l'étude de l'impact de la politique régionale, des autres politiques européennes et des politiques nationales.

SITUATION SOCIO-ÉCONOMIQUE DE L'UNION EUROPÉENNE

La croissance économique

Depuis 1994, les disparités de revenu diminuent au niveau des États membres et des régions. Le produit intérieur brut (PIB) et la productivité augmentent plus vite dans les quatre pays (Espagne, Grèce, Irlande, Portugal) éligibles au Fonds de cohésion que dans le reste de l'Union européenne. La hausse est particulièrement élevée en Espagne et en Irlande et plus modeste au Portugal et en Grèce. Malgré tout, de grandes différences subsistent au niveau des États. En Grèce et au Portugal, le PIB par habitant se situe encore autour de 70 % de la moyenne communautaire. Une chose est sûre cependant, l'apport des Fonds structurels alimente la croissance des quatre pays de la cohésion: de 1,5 % en Espagne, de 2 % en Grèce, de presque 3 % en Irlande et de plus de 4,5 % au Portugal. Au cours de la dernière décennie, les échanges commerciaux entre ces quatre pays et le reste de l'Union ont plus que doublé. En moyenne, près du quart des dépenses structurelles retourne vers le reste de l'Union sous la forme d'importations. L'Allemagne en est la première bénéficiaire.

Au niveau infra-étatique, les régions en retard de développement éligibles à l' Objectif 1 ont bénéficié d'une croissance annuelle de 3 % contre un peu plus de 2 % pour l'Union. Cependant, le processus de rattrapage varie fortement d'une région à une autre. En dehors des quatre pays de la cohésion, la faible croissance nationale ralentit celle des régions "Objectif 1". Si la croissance du PIB des nouveaux Länder allemands équivaut à la moyenne communautaire, celle des régions du Mezzogiorno italien est inférieure. C'est également vrai pour d'anciennes régions industrielles. Bien que situées hors de l'Objectif 1, des régions du Nord-Est de l'Angleterre, les régions septentrionales de l'Allemagne et les régions très faiblement peuplées du nord de la Suède ont vu leur PIB annuel par habitant augmenter moins vite que la moyenne communautaire depuis 1994.

L'emploi et la cohésion sociale

Les disparités régionales en terme d'emploi demeurent fortes. Dans les pays de la cohésion, l'emploi a progressé en dix ans. Fortement en Espagne et en Irlande, dans une moindre mesure au Portugal et en Grèce. Seulement 43 % des personnes en âge de travailler occupaient en 2002 un emploi dans les régions du sud de l'Italie. Tandis que, dans les dix nouveaux États membres, la restructuration économique de l'agriculture et des industries traditionnelles entraîne une augmentation du chômage: 56 % des personnes en âge de travailler occupent un emploi contre 64 % dans l'Union européenne actuelle.

En l'an 2000, environ 55 millions de personnes étaient exposées au risque de pauvreté, soit 15 % de la population européenne. La pauvreté vise particulièrement les personnes âgées (plus de 65 ans) ainsi que les parents célibataires, les chômeurs de longue durée, les minorités ethniques et les personnes handicapées. Cette proportion est élevée dans les pays du sud de l'Europe, au Royaume-Uni et en Irlande. Elle est supérieure à la moyenne communautaire dans bon nombre de nouveaux États membres.

Au cours des prochaines décennies, le vieillissement progressif de la population conduira à une réduction progressive de la population active et aura des répercussions importantes sur le potentiel de croissance. D'ici à 2010, cette diminution gagnera l'Allemagne, les quatre États membres du sud ainsi que la plupart des nouveaux États membres. En 2025, il y aura en moyenne moins de trois personnes en âge de travailler pour une personne âgée. Face à de telles perspectives démographiques, une croissance économique soutenue, un fort taux d'emploi et la réduction des départs à la retraite sont nécessaires. L'immigration devrait également constituer en une source importante de main-d'œuvre supplémentaire.

La réduction des disparités au sein des facteurs de compétitivité régionale

Le défi de la politique de cohésion consiste à investir dans les facteurs de compétitivité pour que les États membres et les régions surmontent leurs problèmes structurels. Les principaux facteurs de compétitivité identifiés sont les suivants:

• les infrastructures matérielles: réseaux de transport et de télécommunications.Depuis 1994, les liaisons de transport s'améliorent entre pays de la cohésion et entre ceux-ci et le reste de l'Union. En 1991, la densité du réseau autoroutier dans ces pays était inférieure de 20 % à la moyenne communautaire. Avec l'aide des Fonds structurels, elle lui est supérieure de 10 % depuis 2001. L'Espagne et le Portugal en sont les principaux bénéficiaires. Dans l'ensemble des régions de l'Objectif 1, la densité autoroutière n'atteint que 80 % de la moyenne communautaire, elle est beaucoup plus faible (moins de 20 %) dans les nouveaux États membres. Dans le secteur ferroviaire, si une modernisation du réseau a eu lieu sur l'ensemble du territoire de l'Union, l'écart entre les régions dynamiques et en retard de développement reste important. Dans les futurs États membres, la construction de routes accélère le transfert des passagers du rail à la route. Les investissements seront considérables pour remettre en état les chemins de fer.Dans le domaine des télécommunications, le nombre de lignes téléphoniques fixes par rapport à la population est nettement plus faible dans les pays de la cohésion et les nouveaux États membres. L'utilisation croissante de la téléphonie mobile tend à la compenser. Primordiale pour l'usage de l'internet à haut débit et le développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC), l'accès à la large bande est marqué par de fortes disparités au sein de l'Union. Ces écarts correspondent aux différents niveaux de prospérité;
• les ressources humaines: adaptabilité et qualification de la main d'œuvre.En matière d'investissements dans les ressources humaines, de grosses faiblesses structurelles subsistent tant dans l'Union des Quinze que dans les nouveaux États membres. La proportion de personnes dont le niveau d'instruction est supérieur à l'enseignement élémentaire reste très inférieure dans les régions de l'Objectif 1, surtout en Espagne, en Italie, au Portugal, sauf dans les nouveaux Länder allemands. Cette proportion est nettement plus élevée dans les nouveaux États membres que la moyenne européenne. En revanche, dans ces pays, le nombre moyen de jeunes qui achèvent un cursus universitaire complet est inférieur à la moyenne des Quinze. C'est également le cas dans les régions de l'Objectif 1 malgré des progrès manifestes. Les mêmes tendances s'observent en matière de formation permanente;
• la capacité d'innover.L'innovation est une des clés de la compétitivité régionale. Or la capacité à innover varie fortement d'une région à l'autre dans un même État membre, dans l'Union à 15 et l'Union à 25. Huit parmi les 213 régions européennes contribuent à un quart des dépenses totales de recherche et développement (RDT);
• le développement durable.En matière d'environnement, les besoins d'investissement sont importants dans les pays de la cohésion et plus encore dans les nouveaux États membres. Les domaines concernés sont principalement le traitement de l'eau, la gestion des déchets et le contrôle des émissions polluantes.

IMPACT ET VALEUR AJOUTÉE DE LA POLITIQUE RÉGIONALE

Pendant la période 2000-2006, le budget de la politique régionale est de 215 milliards d'euros. Les sommes transférées aux régions d'Objectif 1 représentent une proportion importante de la richesse des pays de la cohésion. Elles atteignent 0,9 % du PIB national en Espagne, plus de 2,5 % en Grèce et au Portugal. Ces sommes provoquent un véritable effet de levier pour les investissements publics. L'augmentation estimée de l'investissement s'élève à 3 % en Espagne, 4 % dans les nouveaux Länder allemands, 7 % dans le Mezzogiorno italien et 8-9 % en Grèce et au Portugal. Dans la plupart des cas, cet effet d'entraînement est valable également pour les financements privés comme en témoignent les chiffres pour l'Autriche, l'Allemagne, les Pays-Bas et la Belgique. L'effort financier du secteur privé reste néanmoins faible en France, au Royaume-Uni et dans les pays de la cohésion. De plus, des prêts de la Banque européenne d'investissement (BEI) complètent le soutien des Fonds structurels, notamment dans les transports et l'environnement. Depuis 2000, ils atteignent 20 milliards d'euros annuels. Plus de la moitié est allée aux régions "Objectif 1" et 3 milliards aux nouveaux États membres.

Pendant la période 1994-1999, 82 régions de douze États membres ont reçu une aide au titre de l' Objectif 2. Cet objectif soutient la reconversion des régions à forts handicaps naturels ou structurels. Les dépenses se sont concentrées pour moitié sur la reconversion d'anciens sites industriels et sur les services aux entreprises. Dans une moindre mesure, elles ont bénéficié au développement des ressources humaines et à l'aide en faveur de la RDT. Le soutien communautaire a permis de créer 700 000 emplois, de moderniser 300 000 petites et moyennes entreprises (PME) et de reconvertir 115 millions de m2 friches industrielles. En dix ans, le chômage a baissé un peu plus dans les régions Objectif 2 que dans le reste de l'Union européenne.

Plusieurs domaines d'activités rendent visibles la valeur ajoutée de la politique régionale

Concernant l'agriculture et le développement rural, les Fonds structurels ont maintenu les activités économiques dans les campagnes. Ils ont favorisé la diversification économique des zones rurales à travers l'agrotourisme et la protection de l'environnement. Le secteur de la pêche est présent dans un nombre limité de régions de l'Union européenne. Les mesures structurelles visent notamment à stimuler leur reconversion économique.

Pendant la période 1994-1999, le Fonds social européen (FSE) a contribué au développement des ressources humaines à hauteur du tiers des investissements des Fonds structurels. Les interventions effectuées dans le cadre de l' Objectif 3 ont eu pour but d'insérer sur le marché du travail les jeunes, les chômeurs de longue durée et d'autres catégories sociales qui risquent l'exclusion. Elles ont également favorisé l'égalité des chances entre les femmes et les hommes. Les mesures les plus fructueuses sont celles qui combinent orientation, formation et assistance à la recherche d'emploi. De plus, le FSE procure des fonds pour l'adaptation des systèmes d'emploi, d'éducation et de formation. Depuis 2000, il finance à hauteur de 60 milliards d'euros les plans nationaux dérivés de la stratégie européenne pour l'emploi (SEE).

La coopération et la constitution de réseaux sont de vrais succès

Les quatre initiatives communautaires permettent la mise en place de stratégies innovantes de développement régional. À travers elles, la coopération entre les territoires et la constitution de réseaux représentent une valeur ajoutée importante de la politique structurelle:

• pour la période 2000-2006, INTERREG III soutient la coopération transfrontalière, transnationale et l'échange d'expériences entre régions européennes à hauteur de 5 milliards d'euros. Dans l'Union élargie, les régions frontalières joueront un rôle accru;
• URBAN II soutient les projets innovants de 70 villes. L'accent est mis sur la dynamisation économique de quartiers urbains en crise;
• l'objectif d' EQUAL est de lutter contre tous les types d'inégalités et de discrimination sur le marché du travail. Un fort accent est mis sur la coopération, l'échange d'expériences et de bonnes pratiques;
• LEADER+ intervient dans les zones rurales. D'un budget annuel de 300 millions d'euros, l'initiative aide les PME et soutient le développement du tourisme.

De nouvelles actions pilotes innovantes ont vu le jour en 2001. Doté d'environ 400 millions d'euros, elles accroissent la compétitivité régionale grâce à l'innovation, à la diffusion des technologies et à la promotion du développement durable. Trois régions sur quatre ont déjà postulé pour ces programmes.

La gestion des Fonds structurels progresse, des améliorations demeurent possibles

La gestion de la politique régionale obéit à quatre principes généraux:

• la programmation équivaut à la planification des dépenses sur un certain nombre d'années. Elle a apporté davantage de stabilité et de cohérence mais, en contre-partie, les délais d'adoption des documents de programmation ont augmenté;
• le partenariat s'est renforcé lors de la conception et de la mise en œuvre des programmes.Il implique la mobilisation d'une série d'acteurs: les autorités régionales et locales, le secteur privé, les partenaires sociaux et la société civile. Un partenariat efficace améliore le ciblage et l'évaluation des projets ainsi que la diffusion de l'information;
• la concentration des fonds signifie que le soutien financier s'oriente vers les régions qui en ont le plus besoin. Elle s'est renforcée même si les évaluations montrent que les interventions sont trop disséminées;
• l'additionnalité implique que, pour un projet donné, les fonds communautaires complètent d'autres financements publics et privés.Dans le cadre de l'Objectif 1, cette règle est largement respectée. Il est plus difficile de la vérifier pour les Objectifs 2 et 3.

L'amélioration de l'efficacité des programmes demeure un défi majeur. Sur le terrain, les acteurs locaux critiquent le retard occasionné dans l'adoption des règles et qui a entraîné des pressions sur la consommation des fonds. Ainsi, seulement un tiers des projets "Objectif 1" sont arrivés à terme dans les temps, un autre tiers accumulant un retard d'un an. Et deux tiers des projets ont dépassé leur budget. En imposant une consommation des fonds dans les deux ans de leur programmation, la règle "N+2" va dans le sens d'une discipline accrue. De plus, la période 2000-2006 introduit une incitation financière sous la forme d'une réserve de performance à mi-parcours. Celle-ci récompense 90 % des programmes sur la base de critères tels que le taux d'absorption financière et une gestion saine.

Le suivi est une composante essentielle du système de mise en œuvre des Fonds structurels. En raison des problèmes de collecte d'information, il n'a pas été aussi efficace qu'escompté. L'évaluation des programmes s'effectue en trois phases: avant la mise en œuvre, à mi-parcours et à la fin de la période. Une plus grande implication de tous les acteurs permettra d'affiner encore les analyses.

IMPACT DES AUTRES POLITIQUES COMMUNAUTAIRES

Contrairement à la politique structurelle, les politiques communautaires suivantes n'ont pas pour objectif principal de lutter contre les disparités régionales mais ont un impact territorial fort:

• la politique d'entreprise, d'innovation et d'éducation.Les politiques communautaires pour l'entreprise et l'innovation visent à renforcer la compétitivité en Europe. Les régions sont loin d'avoir la même capacité d'innovation comme en témoignent les disparités d'accès aux fonds communautaires pour la recherche. Pour remédier à ce phénomène, les centres relais Innovation (EN) et le réseau des régions innovantes en Europe (EN) contribuent à la diffusion de la culture d'innovation. De plus, certains volets du sixième programme d'action pour la RDT favorisent le rapprochement entre les centres de recherche des régions dynamiques de l'Union et ceux de la périphérie. Dans le domaine de l'éducation, le programme "Education et formation 2010" a pour objectif d'assurer un niveau élevé de formation et d'instruction tout au long de la vie;
• la politique sociale et pour l'emploi.En mars 2001, le Conseil européen de Lisbonne a défini une stratégie globale pour assurer la croissance économique à long terme, le plein emploi, la cohésion sociale et le développement durable. La stratégie européenne pour l'emploi soutient les États membres dans leurs réformes du marché du travail. En matière d'insertion sociale, il est nécessaire de lutter de manière transversale contre l'exclusion. L'engagement de l'Union européenne en faveur de l' égalité entre les hommes et les femmes s'inscrit lui-aussi dans une démarche globale. Les actions visent notamment à encourager les femmes à occuper un emploi et à se maintenir sur le marché du travail, tout en leur permettant de concilier carrière professionnelle et vie familiale;
• les transports, l'énergie, les télécommunications et leurs réseaux transeuropéens.L'ouverture à la concurrence des transports, des télécommunications et de l'énergie a favorisé un accroissement de l'efficacité et une baisse des prix. Mais, pour certains groupes sociaux ou zones géographiques, cette tendance a amplifié la menace de l'exclusion. L'Union européenne a donc instauré des obligations de service public - ou services d'intérêt économique général (SIG) - qui garantissent l'accès à des services essentiels d'une qualité raisonnable et à un prix abordable. De plus, la réalisation des réseaux transeuropéens (RTE) de transport, d'énergie et de télécommunications favorise une meilleure accessibilité des régions les plus éloignées. Les RTE prévus pour relier l'Union européenne des Quinze aux nouveaux États membres auront le même effet;
• l'environnement, l'agriculture, le développement rural et la pêche.Le sixième programme-cadre pour l'environnement a pour objectif de lutter contre les effets dommageables de la croissance et contre l'épuisement des ressources naturelles. Pour la période 2000-2006, l'aide au développement rural est supérieure dans les régions "Objectif 1" (56 % des dépenses) que dans le reste de l'Union. Ces aides soutiennent l'émergence d'une agriculture européenne fondée sur la qualité, la mise en valeur des paysages et du patrimoine rural ainsi que la diversification économique des territoires ruraux. Après 2007, les dépenses au titre de la politique agricole commune (PAC) diminueront notamment avec la baisse du soutien aux prix et l'accent mis sur le développement rural. Dans le domaine de la pêche, la politique commune vise à préserver les stocks de poissons et à restructurer l'industrie. Les récentes mesures d'urgence auront des conséquences sociales et économiques importantes dans certaines régions espagnoles et portugaises. Dans les nouveaux États membres, la pêche concerne la Pologne et les trois États baltes;
• la politique de concurrence.Dans le strict respect du droit européen de la concurrence, les aides d'État contribuent à la cohésion parce qu'elles ont une influence sur la répartition géographique de l'activité économique. Depuis 1997, les dépenses totales nationales consacrées aux aides d'État ont fortement diminué. En 2001, celles qui ont pris la forme d'une aide aux régions "Objectif 1" et "Objectif 2" ont représenté respectivement 9 % et 6 % du total des aides d'État. Elles restent néanmoins plus importantes dans les États membres relativement prospères que dans les pays de la cohésion. Dans le contexte de l'élargissement, elles joueront un rôle de premier plan. Et à l'avenir, la réforme des règles applicables ira dans le sens d'une aide plus faible mais mieux ciblée.

IMPACT DES POLITIQUES NATIONALES

Les dépenses publiques des États membres s'élèvent en moyenne à 47 % du PIB de l'Union européenne alors que le budget alloué à la politique de cohésion est inférieur à 0,4 %. Les politiques des États membres garantissent surtout un soutien au revenu et des services de base: éducation, soins médicaux, protection sociale. Par contre, les dépenses publiques consacrées à l'investissement dans le capital humain et physique ne représentent en moyenne qu'un peu plus de 2 % du PIB communautaire. Elles sont encore inférieures dans les domaines du soutien aux entreprises, de l'éducation supérieure, de l'innovation et de la RDT. Par rapport aux budgets nationaux affectés aux dépenses structurelles, le budget de la politique européenne de cohésion n'apparaît alors plus négligeable. Et surtout, il se focalise sur les régions qui ont le plus besoin d'aide.

Dans les États membres, la contribution des dépenses publiques pour le soutien au revenu est généralement plus élevée dans les régions moins prospères. Car le niveau de revenu y est généralement plus bas. Par contre, les recettes publiques sont proportionnelles au revenu, principalement parce que, dans les États membres, la plupart des impôts sont prélevés au niveau central sur le revenu et la dépense. Des mécanismes de redistribution interviennent ensuite pour réduire les disparités régionales en matière de revenu. Actuellement, la tendance générale consiste à déléguer la responsabilité des services publics aux autorités régionales ou locales sans s'accompagner d'une tendance similaire en terme de collecte des fonds nécessaires pour financer certains services. La principale exception à cette tendance est l'Italie, où le pouvoir régional de lever l'impôt ne s'accompagne pas d'un renforcement des transferts entre les régions.

L'investissement direct étranger (IDE) peut jouer un rôle clé dans la réduction des disparités économiques entre les régions. Il représente non seulement une source de revenu mais favorise également le transfert de technologies. Toutefois, les investisseurs étrangers ne s'orientent pas nécessairement vers les zones géographiques où les besoins sont cruciaux. Berlin mis à part, 2 % seulement des IDE en Allemagne ont eu lieu dans les nouveaux Länder et 4 % des IDE en Italie ont bénéficié aux régions du Mezzogiorno. Les investissements étrangers se concentrent principalement dans les zones urbaines dynamiques. Dans les nouveaux États membres, ce sont les capitales qui attirent le plus d'investisseurs. En 2001, les deux tiers des IDE en Hongrie ont eu lieu à Budapest. Même chose pour Prague en République tchèque et Bratislava en Slovaquie.

Pour plus d'informations, consultez sur le site IINFOREGIO de la Direction générale "Politique régionale":

• le troisième rapport sur la cohésion économique et sociale dans son intégralité;

ACTES LIÉS

Deuxième rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale [COM(2003) 34 final - Non publié au Journal officiel].

Voir la fiche SCADPlus spécifique

Premier rapport d'étape sur la cohésion économique et sociale [COM(2002) 46 final - Non publié au Journal officiel].

Voir la fiche SCADPlus spécifique

"Unité de l'Europe, solidarité des peuples, diversité des territoires" - Deuxième rapport sur la Cohésion économique et sociale [COM(2001) 24 final - Non publié au Journal officiel].

Voir les fiches SCADPlus spécifiques: état des lieux et bilan, conclusions et recommandations, 10 questions pour le débat

Dernière modification le: 07.05.2007