23.11.2011   

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Journal officiel de l'Union européenne

L 306/41

(1)

Il est nécessaire de tirer parti de l’expérience acquise au cours des dix premières années de l’Union économique et monétaire. Les évolutions récentes de la situation économique ont soumis la conduite de la politique budgétaire dans l’Union à de nouveaux défis et ont mis tout particulièrement en évidence la nécessité de renforcer l’adhésion nationale et de fixer des exigences uniformes pour les règles et procédures formant les cadres budgétaires des États membres. En particulier, il y a lieu de préciser ce que les autorités nationales doivent faire pour se conformer aux dispositions du protocole (no 12) sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité sur l’Union européenne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment à son article 3.

(2)

Les administrations publiques des États membres et les sous-secteurs de celles-ci recourent à des systèmes de comptabilité publique, qui comprennent des éléments tels que la tenue des comptes, le contrôle interne, l’information financière et l’audit. Ces systèmes sont à distinguer, d’une part, des données statistiques relatives aux résultats des finances publiques, établies sur la base de méthodes statistiques, et, d’autre part, des prévisions ou des mesures de budgétisation, qui concernent l’évolution future des finances publiques.

(3)

L’application de pratiques de comptabilité publique exhaustives et fiables dans tous les sous-secteurs des administrations publiques est une condition préalable à la production de statistiques de grande qualité qui soient comparables d’un État membre à l’autre. Le contrôle interne devrait assurer que les règles existantes sont mises en œuvre dans l’ensemble des sous-secteurs de l’administration publique. Des audits indépendants, menés par des institutions publiques telles que les cours des comptes ou des organismes d’audit privés, devraient encourager les meilleures pratiques internationales.

(4)

La disponibilité des données budgétaires est cruciale pour le bon fonctionnement du cadre de surveillance budgétaire de l’Union. La fourniture régulière de données budgétaires actualisées et fiables est indispensable à l’exercice d’un suivi adéquat et en temps utile, permettant à son tour de réagir rapidement en cas d’évolution inattendue de la situation budgétaire. Un élément crucial pour garantir la qualité des données budgétaires est la transparence, qui implique nécessairement une publication régulière de ces données.

(5)

En ce qui concerne les statistiques, le règlement (CE) no 223/2009 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2009 relatif aux statistiques européennes (3) a établi un cadre législatif pour la production des statistiques européennes en vue de l’élaboration, de l’application, du suivi et de l’évaluation des politiques de l’Union. Ce règlement a également fixé les principes devant régir le développement, la production et la diffusion des statistiques européennes, à savoir l’indépendance professionnelle, l’impartialité, l’objectivité, la fiabilité, le secret statistique et le rapport coût-efficacité, et a donné une définition précise de chacun. Le règlement (CE) no 479/2009 du Conseil du 25 mai 2009 relatif à l’application du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité instituant la Communauté européenne (4), tel que modifié, a renforcé le pouvoir de la Commission de vérifier les données statistiques utilisées aux fins de cette procédure.

(6)

Les termes «public», «déficit» et «investissement» sont définis dans le protocole (no 12) sur la procédure concernant les déficits excessifs par référence au système européen de comptes économiques intégrés (SEC), remplacé par le système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté, adopté par le règlement (CE) no 2223/96 du Conseil du 25 juin 1996 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté (5) (ci-après dénommé «SEC 95»).

(7)

La disponibilité de données établies selon les principes du SEC 95 et la qualité de ces données sont essentielles pour assurer le bon fonctionnement du cadre de surveillance budgétaire de l’Union. Le SEC 95 repose sur des informations fournies sur la base des droits constatés. Cependant, les statistiques budgétaires établies sur la base des droits constatés se fondent sur des données collectées précédemment sur la base de la comptabilité de caisse ou sur des données équivalentes. Celles-ci peuvent contribuer utilement à renforcer le suivi budgétaire en temps utile, de façon à éviter la détection tardive d’erreurs budgétaires importantes. La disponibilité de séries chronologiques de données établies sur la base de la comptabilité de caisse peut mettre en évidence des évolutions justifiant une surveillance plus étroite. Parmi les données budgétaires établies sur la base de la comptabilité de caisse (ou, si ces données ne sont pas disponibles, les chiffres équivalents provenant de la comptabilité publique) à publier devraient au moins figurer le solde global et les recettes et les dépenses totales. Lorsque cela est justifié, par exemple lorsqu’il existe un grand nombre d’organismes locaux des administrations publiques, pour publier en temps voulu ces données, il devrait être possible de recourir à des techniques d’estimation appropriées fondées sur un échantillon d’organismes, une révision prenant en compte les données complètes étant prévue ultérieurement.

(8)

Des prévisions macroéconomiques et budgétaires biaisées et irréalistes peuvent entraver sensiblement l’efficacité de la programmation budgétaire et, par conséquent, porter atteinte au respect de la discipline budgétaire; tandis que la transparence et l’examen collectif des méthodes de prévision peuvent accroître sensiblement la qualité des prévisions macroéconomiques et budgétaires établies aux fins de la programmation budgétaire.

(9)

Un élément crucial pour garantir l’utilisation de prévisions réalistes dans la conduite de la politique budgétaire est la transparence, qui devrait impliquer la disponibilité publique non seulement des prévisions macroéconomiques et budgétaires officielles préparées à des fins de programmation budgétaire, mais également des méthodes, des hypothèses et des paramètres pertinents sur lesquels reposent ces prévisions.

(10)

En complément du scénario macrobudgétaire le plus probable, une analyse de sensibilité assortie des projections budgétaires correspondantes permet d’analyser la manière dont les principales variables budgétaires évolueraient en fonction de différentes hypothèses relatives aux taux de croissance et d’intérêt et réduit ainsi considérablement le risque de voir la discipline budgétaire compromise du fait d’erreurs de prévision.

(11)

Avec les prévisions établies par la Commission et les informations concernant les modèles sur lesquels elles reposent, les États membres disposent d’une référence utile pour leur scénario macrobudgétaire le plus probable, améliorant la validité des prévisions utilisées aux fins de la programmation budgétaire. Cependant, la mesure dans laquelle les États membres sont susceptibles de procéder à une comparaison entre les prévisions utilisées à des fins de programmation budgétaire et celles de la Commission varie en fonction du moment où celles-ci sont établies et du degré de comparabilité des méthodes de prévision et hypothèses utilisées. Les prévisions émanant d’autres organismes indépendants peuvent également fournir des références utiles.

(12)

Les différences significatives entre le scénario macrobudgétaire retenu et les prévisions de la Commission devraient être décrites et expliquées, en particulier si le niveau ou la croissance des variables dans les hypothèses exogènes diffèrent sensiblement des valeurs contenues dans les prévisions de la Commission.

(13)

Étant donné l’interdépendance qui existe entre les budgets des États membres et le budget de l’Union, la Commission devrait fournir des prévisions des dépenses de l’Union fondées sur le niveau de dépenses programmé à l’intérieur du cadre financier pluriannuel afin d’aider les États membres à préparer leurs prévisions budgétaires.

(14)

Pour faciliter la production des prévisions utilisées à des fins de programmation budgétaire et clarifier les différences entre les prévisions des États membres et celles de la Commission, chaque État membre devrait avoir l’occasion, sur une base annuelle, de discuter avec la Commission des hypothèses qui sous-tendent la préparation des prévisions macroéconomiques et budgétaires.

(15)

Une évaluation régulière, non biaisée et globale reposant sur des critères objectifs permet d’améliorer considérablement la qualité des prévisions macroéconomiques et budgétaires officielles. Une évaluation approfondie suppose de passer soigneusement en revue les hypothèses économiques, de procéder à des comparaisons avec les prévisions établies par d’autres institutions et d’évaluer la performance des prévisions passées.

(16)

Étant donné l’efficacité prouvée, dans le renforcement de l’adhésion nationale aux règles budgétaires de l’Union promouvant la discipline budgétaire, des cadres budgétaires des États membres fondés sur des règles, le cadre de surveillance budgétaire renforcée de l’Union devrait avoir pour pierre angulaire de solides règles budgétaires chiffrées spécifiques à chaque pays et cohérentes avec les objectifs budgétaires définis au niveau de l’Union. Les solides règles budgétaires chiffrées devraient être assorties de définitions précises d’objectifs cibles et de mécanismes permettant un suivi efficace et en temps utile. Ces règles devraient se fonder sur des analyses fiables et indépendantes réalisées par des organismes indépendants ou jouissant d’une autonomie fonctionnelle à l’égard des autorités budgétaires des États membres. En outre, l’expérience politique a montré que, pour que des règles budgétaires chiffrées soient efficaces, leur non-respect doit avoir des conséquences, quand bien même il ne s’agirait que d’un coût réputationnel.

(17)

En vertu du protocole (no 15) sur certaines dispositions relatives au Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord annexé au traité sur l’Union europénne et au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, les valeurs de référence visées au protocole (no 12) sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé auxdits traités ne sont pas directement contraignantes pour le Royaume-Uni. L’obligation de disposer de règles budgétaires chiffrées aidant effectivement à se conformer aux valeurs de référence spécifiques concernant les déficits excessifs et l’obligation qui en découle pour les objectifs pluriannuels des cadres budgétaires à moyen terme de respecter ces règles ne devraient donc pas s’appliquer au Royaume-Uni.

(18)

Il conviendrait que les États membres évitent de mener des politiques budgétaires procycliques et intensifient leurs efforts d’assainissement budgétaire en période de conjoncture économique favorable. Des règles budgétaires clairement énoncées et chiffrées vont dans le sens de ces objectifs et devraient se refléter dans les lois budgétaires annuelles des États membres.

(19)

La programmation budgétaire nationale ne peut être conhérente tant avec le volet préventif qu’avec le volet correctif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) que si elle s’inscrit dans une perspective pluriannuelle et tend, notamment, à la réalisation des objectifs budgétaires définis pour le moyen terme. On ne peut faire l’économie de cadres budgétaires à moyen terme pour garantir la cohérence des cadres budgétaires des États membres avec la législation de l’Union. Dans l’esprit du règlement (CE) no 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques (6), et du règlement (CE) no 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs (7), il y a lieu de ne pas considérer isolément les volets préventif et correctif du PSC.

(20)

Bien que l’approbation des lois budgétaires annuelles soit l’étape clé du processus budgétaire, lors de laquelle les États membres adoptent d’importantes décisions budgétaires, la plupart des mesures budgétaires ont des implications budgétaires allant bien au-delà du cycle budgétaire annuel. Un horizon d’un an constitue donc une base insuffisante pour la conduite d’une politique budgétaire saine. Afin d’intégrer la perspective budgétaire pluriannuelle du cadre de surveillance budgétaire de l’Union, la programmation des lois budgétaires annuelles devrait reposer sur une programmation budgétaire pluriannuelle, découlant du cadre budgétaire à moyen terme.

(21)

Ce cadre budgétaire à moyen terme devrait contenir, entre autres, des projections pour chaque poste de dépenses et de recettes important pour l’année budgétaire et au-delà, à politiques inchangées. Chaque État membre devrait être en mesure de définir de manière adéquate ce qu’il entend par des politiques inchangées, et ces définitions, accompagnées des hypothèses, des méthodes et autres paramètres pertinents, devraient être rendues publiques.

(22)

La présente directive ne devrait pas empêcher un nouveau gouvernement d’un État membre d’actualiser son cadre budgétaire à moyen terme de manière à tenir compte de ses nouvelles priorités d’action. Dans ce cas, le nouveau gouvernement devrait souligner les différences avec le précédent cadre budgétaire à moyen terme.

(23)

Les dispositions du cadre de surveillance budgétaire établi par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et, en particulier, le PSC s’appliquent aux administrations publiques dans leur ensemble, lesquelles comprennent les sous-secteurs administration centrale, administrations d’États fédérés, administrations locales et administrations de sécurité sociale au sens du règlement (CE) no 2223/96.

(24)

Un grand nombre d’États membres ont procédé à une importante décentralisation budgétaire, avec transfert de compétences budgétaires à des administrations infra-nationales. Ces administrations subnationales jouent donc désormais un rôle beaucoup plus important dans le respect du PSC, et il conviendrait de veiller tout particulièrement à ce que tous les sous-secteurs des administrations publiques relèvent effectivement des obligations et procédures prévues dans les cadres budgétaires nationaux, notamment, mais pas uniquement, dans lesdits États membres.

(25)

Pour promouvoir efficacement la discipline budgétaire et la soutenabilité des finances publiques, les cadres budgétaires devraient couvrir l’ensemble des finances publiques. C’est pourquoi, il conviendrait d’accorder une attention particulière aux opérations desdits organismes et fonds des administrations publiques qui ne font pas partie des budgets ordinaires au niveau des sous-secteurs et qui ont un impact immédiat ou à moyen terme sur la situation budgétaire des États membres. Leur incidence combinée sur les soldes et les dettes des administrations publiques devrait être communiquée dans le cadre des procédures budgétaires annuelles et des programmations budgétaires à moyen terme.

(26)

De même, il convient d’accorder toute l’attention nécessaire à l’existence d’engagements conditionnels. Plus précisément, les engagements conditionnels englobent les obligations potentielles qui dépendent de la survenance ou non d’un événement futur incertain ou les obligations actuelles pour lesquelles un paiement n’est pas probable ou dont le montant probablement dû ne peut être évalué d’une manière fiable. Ils comprennent, par exemple, des informations pertinentes concernant les garanties publiques, les prêts improductifs et les passifs découlant de l’activité d’entreprises publiques, y compris, le cas échéant, la probabilité de réalisation des engagements conditionnels et la date potentielle de leur réalisation. Il convient de prendre dûment en considération les sensibilités du marché.

(27)

La Commission devrait assurer un suivi régulier de la mise en œuvre de la présente directive. Il conviendrait de recenser et de partager les meilleures pratiques concernant les dispositions de la présente directive traitant des différents aspects des cadres budgétaires nationaux.

(28)

Étant donné que l’objectif de la présente directive, à savoir garantir le respect uniforme de la discipline budgétaire comme l’exige le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, ne peut être réalisé de manière suffisante par les États membres et peut donc être mieux réalisé au niveau de l’Union, celle-ci peut adopter des mesures conformément au principe de subsidiarité consacré par l’article 5 du traité sur l’Union européenne. Conformément au principe de proportionnalité tel qu’énoncé audit article, la présente directive n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.

(29)

Conformément au point 34 de l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» (8), les États membres sont encouragés à établir, pour eux-mêmes et dans l’intérêt de l’Union, leurs propres tableaux, qui illustrent, dans la mesure du possible, la concordance entre la présente directive et les mesures de transposition et à les rendre publics,

a)

les systèmes de comptabilité budgétaire et d’information statistique;

b)

les règles et les procédures régissant l’établissement des prévisions aux fins de la programmation budgétaire;

c)

les règles budgétaires chiffrées spécifiques à chaque pays, qui contribuent à la cohérence de la conduite par les États membres de la politique budgétaire avec leurs obligations respectives en vertu du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, exprimée par un indicateur synthétique de la performance budgétaire, tel que le déficit public, l’emprunt public, la dette publique ou l’une de leurs grandes composantes;

d)

les procédures budgétaires, y compris les règles de procédure sur lesquelles reposent toutes les étapes du processus budgétaire;

e)

le cadre budgétaire à moyen terme, conçu comme un ensemble spécifique de procédures budgétaires nationales étendant l’horizon d’élaboration de la politique budgétaire au-delà du calendrier budgétaire annuel, y compris la définition de priorités stratégiques et d’objectifs budgétaires à moyen terme;

f)

les mesures destinées à assurer un suivi et une analyse indépendants en vue d’accroître la transparence de certains éléments du processus budgétaire;

g)

les mécanismes et les règles régissant les relations budgétaires entre les pouvoirs publics des différents sous-secteurs des administrations publiques.

a)

des données budgétaires établies sur la base de la comptabilité de caisse (ou, si ces données ne sont pas disponibles, les chiffres équivalents provenant de la comptabilité publique), selon les périodicités suivantes:

b)

un tableau de correspondance détaillé, indiquant la méthode utilisée pour effectuer la transition entre les données établies sur la base de la comptabilité de caisse (ou, si ces données ne sont pas disponibles, les chiffres équivalents provenant de la comptabilité publique) et les données établies sur base des normes du SEC 95.

a)

le respect des valeurs de référence pour le déficit public et la dette publique définies conformément au traité;

b)

l’adoption d’un horizon pluriannuel de programmation budgétaire, y compris le respect de l’objectif budgétaire à moyen terme des États membres.

a)

les objectifs cibles et le champ d’application des règles;

b)

le suivi efficace et en temps utile du respect des règles, sur la base d’analyses fiables et indépendantes réalisées par des organismes indépendants ou jouissant d’une autonomie fonctionnelle à l’égard des autorités budgétaires des États membres;

c)

les conséquences d’un non-respect des règles.

a)

des objectifs budgétaires pluriannuels globaux et transparents, exprimés en termes de déficit des administrations publiques, de dette publique ou par tout autre indicateur budgétaire synthétique, tel que les dépenses, qui soient cohérentes avec les règles budgétaires chiffrées comme prévu au chapitre IV en vigueur;

b)

des projections pour chaque poste majeur de dépenses et de recettes des administrations publiques, avec davantage de précisions au niveau des administrations centrales et des administrations de sécurité sociale, pour l’année budgétaire concernée et au-delà, à politiques inchangées;

c)

une description des politiques envisagées à moyen terme ayant un impact sur les finances des administrations publiques, ventilées par poste de dépenses et de recettes important, qui montre comment l’ajustement permet d’atteindre les objectifs budgétaires à moyen terme en comparaison des projections à politiques inchangées;

d)

une évaluation de l’effet que, vu leur impact direct à long terme sur les finances des administrations publiques, les politiques envisagées sont susceptibles d’avoir sur la soutenabilité à long terme des finances publiques.

a)

des obligations statistiques pour tous les sous-secteurs des administrations;

b)

de la conception et de l’efficacité des règles budgétaires chiffrées dans les États membres;

c)

du degré général de transparence des finances publiques dans les États membres.