Haagin ohjelma: 10 painopistettä seuraaviksi viideksi vuodeksi
Kuinka vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta voidaan vahvistaa Euroopan unionissa? Komissio vastaa tähän kysymykseen vahvistamalla 10 painopistettä seuraaviksi viideksi vuodeksi.
ASIAKIRJA
Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille, annettu 10 päivänä toukokuuta 2005, "Haagin ohjelma: kymmenen painopistettä seuraaviksi viideksi vuodeksi. Kumppanuus Euroopan uudistamiseksi vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alalla" [KOM(2005) 184 lopullinen – Euroopan unionin virallinen lehti C 236, 24.9.2005].
TIIVISTELMÄ
Eurooppa-neuvoston kokouksessa 4. ja 5. marraskuuta 2004 hyväksytyssä Haagin monivuotisessa ohjelmassa luetellaan unionin 10 painopistettä, joiden avulla pyritään vahvistamaan vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta viiden seuraavan vuoden aikana. Tiedonannon liitteessä luetellaan erityisiä toimenpiteitä ja esitetään aikataulu niiden hyväksymiseksi (ks. myös toimintasuunnitelma).
Komissio arvioi, että on tarpeen keskittyä seuraaviin 10 painopisteeseen:
Perusoikeuksien ja kansalaisuuden vahvistaminen. Euroopan unioni pyrkii valvomaan ja edistämään perusoikeuksien kunnioittamista EU:n politiikkoja laadittaessa. Eräs esimerkki tästä on Euroopan rasismin ja muukalaisvihan seurantakeskuksen muuttaminen Euroopan unionin perusoikeusvirastoksi (FRA) tammikuussa 2007. Komissio kiinnittää erityistä huomiota lasten oikeuksiin ja jatkaa pyrkimyksiään torjua naisiin kohdistuvaa väkivaltaa. Lisäksi komissio haluaa ehkäistä kaikenlaista syrjintää ja varmistaa henkilötietojen suojelemisen. On myös osoittautunut tarpeelliseksi parantaa EU:n kansalaisten mahdollisuuksia hyödyntää kansalaisoikeuksiaan, kuten oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen EU:n alueella sekä äänioikeutta Euroopan parlamentin vaaleissa ja paikallisvaaleissa. Komissio aikoo saavuttaa nämä tavoitteet muun muassa seuraavilla toimenpiteillä: perusoikeuksia ja oikeutta koskeva puiteohjelma sekä arviointikertomukset, jotka koskevat vapaasta liikkumis- ja oleskeluoikeudesta annettujen direktiivien soveltamista.
Terrorismin torjunta. Terrorismin tehokas torjunta vaatii kattavaa lähestymistapaa, jonka on oltava yhtenäinen ja johdonmukainen. Komissio painottaa terrorismin ehkäisyn ja tiedonvaihdon merkitystä ja haluaa tukea jäsenvaltioita niiden taistellessa terrorismia vastaan. Komissio pyrkii keskittymään värväykseen ja rahoitukseen liittyviin näkökohtiin, terrorismin ehkäisyyn, riskianalyysiin, riskialttiiden infrastruktuurien suojeluun ja seurausten hallintaan. Toimiva yhteistyö kolmansien maiden kanssa on välttämätöntä, jotta terrorismia ja sen syitä voidaan torjua tehokkaasti. Näiden päämäärien saavuttamiseksi komissio on ryhtynyt muun muassa seuraaviin toimenpiteisiin: jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten välisen yhteistyön tehostamiseen tähtäävät ehdotukset (erityisesti tietojen vaihdon parantaminen), alan tietosuojaa koskeva eurooppalainen kehys, elintärkeiden infrastruktuurien suojaamista koskeva tiedonanto, terrorismin rahoituksen ehkäisemistä ja estämistä koskeva tiedonanto, ehdotus hyväntekeväisyysjärjestöjen käytön ehkäisemiseksi terrorismin rahoituksessa sekä terrorismin uhrien tukemiseksi käynnistetyn pilottihankkeen seuranta.
Tasapainoinen lähestymistapa maahanmuuttoon. Komissio haluaa määritellä uuden tasapainoisen lähestymistavan laillisen ja laittoman maahanmuuton hallintaan. Yhtäältä on kyse laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan ja etenkin naisilla ja lapsilla käytävän kaupan torjumisesta. Aiheesta oli Haagin ohjelman mukaan tarkoitus laatia tiedonanto ja laillista maahanmuuttoa koskeva suunnitelma.
Maahanmuuttovirtojen tehokas hallinta edellyttää myös muun muassa takaisinottoa ja kotiinpaluuta koskevaa tiivistä yhteistyötä kolmansien maiden kanssa. Komissio aikoo saavuttaa nämä tavoitteet muun muassa yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevalla puiteohjelmalla, johon sisältyy ulkorajarahaston, kotouttamisrahaston, Euroopan paluurahaston ja Euroopan pakolaisrahaston perustaminen.
Unionin ulkorajojen yhdennetyn valvonnan kehittäminen. Euroopan unionin alueella henkilöiden vapaa liikkuvuus on taattu poistamalla henkilötarkastukset sisärajoilla. Tämän vuoksi tarvitaan jatkotoimia ulkorajojen yhdennetyn valvonnan tiukentamiseksi. Rajaturvallisuusvirasto (Frontex) on perustettu vastaamaan ulkorajavalvonnasta, ja sen tehtäviä voidaan lisätä tulevaisuudessa. Tehokkaan viisumipolitiikan kehittäminen esimerkiksi viisumitietojärjestelmän ja yhteisen eurooppalaisen konsulipalvelun käyttöönoton myötä on myös tärkeää. Lähitulevaisuuden painopisteitä on biometristen tunnisteiden sisällyttäminen matkustus- ja henkilöllisyysasiakirjoihin, mikä parantaa näiden asiakirjojen turvallisuutta.
Yhteisen turvapaikkajärjestelmän käyttöönotto. Komissio haluaa ottaa käyttöön tehokkaat ja yhtenäiset turvapaikkamenettelyt. Se esittää lähitulevaisuudessa pakolaisten pitkäaikaista oleskelulupaa koskevan direktiiviehdotuksen ja keskipitkällä aikavälillä se esittää voimassa olevan lainsäädännön soveltamisen arvioinnin perusteella yhteisiä menettelyjä ja yhdenmukaista asemaa pakolaisia varten. Turvapaikkamenettelyjä koskevaa operatiivista yhteistyötä jatketaan ja kehitetään erityisesti Euroopan pakolaisrahaston turvin.
Maahanmuuton myönteisten vaikutusten hyödyntäminen parhaalla mahdollisella tavalla. Kotouttaminen on ratkaisevan tärkeää, kun halutaan ehkäistä maahanmuuttajayhteisöjen eristäytymistä ja sosiaalista syrjäytymistä. Komissio kannustaa jäsenvaltioita kehittämään kotouttamispolitiikkaansa, jonka on edistettävä uskontojen ja kulttuurien välistä ymmärtämystä ja vuoropuhelua. Komissio aikoo määritellä eurooppalaiset puitteet kotouttamiselle ja edistää kotouttamista koskevien kokemusten ja tietojen järjestäytynyttä vaihtoa.
Sopivan tasapainon löytäminen yksityisyyden suojan ja turvallisuuden välillä tietojenvaihdossa. Lainvalvontaviranomaisten keskinäinen tiedonvaihto on olennaista, jotta voidaan torjua terrorismia ja tehdä rajat ylittävää rikollisuutta koskevia tutkimuksia tehokkaasti. Euroopan unionin on tuettava kaikkien osapuolten rakentavaa vuoropuhelua, jolla pyritään löytämään sopiva tasapaino tietojen saatavuuden ja perusoikeuksien – esimerkiksi yksityisyyden suojan ja tietosuojan – kunnioittamisen välillä. Euroopan poliisivirasto (Europol) on tältä osin keskeisessä asemassa.
Strategisen lähestymistavan kehittäminen järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan. Järjestäytyneen rikollisuuden torjunta edellyttää jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten, kuten poliisin ja tullin, yhteistyön tehostamista. Eurooppalaisen rikostiedustelumallin kehittäminen on yksi painopisteistä. Tästä syystä komissio hyväksyi vuonna 2005 tiedonannon, joka käsittelee strategisen toimintaperiaatteen kehittämistä järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi.
Varmistetaan todellisen Euroopan oikeusalueen toteutuminen. Oikeussuoja tuomioiden täytäntöönpanon varmistamiseksi on taattava. Unionin on toteutettava jäsenvaltioiden keskinäistä luottamusta lisääviä toimenpiteitä määrittämällä menettelyihin sovellettavat vähimmäisstandardit, jotka takaavat esimerkiksi puolustautumisoikeuden.
Yksityisoikeuden alalla komissio painottaa sitä, että on erittäin tärkeää saattaa loppuun ohjelma, joka koskee tuomioiden vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen toteutumista siviili- ja kauppaoikeuden alalla. Tätä varten komissio on uusia lainsäädäntöehdotuksia valmistellakseen käynnistänyt kuulemismenettelyt omaisuutta, perintöasioita ja testamentteja koskevista päätöksistä.
Rikosoikeuden alalla lainsäädännön lähentäminen ja rikosoikeudenkäynteihin liittyvien vähimmäisvaatimusten laatiminen ovat joskus välttämättömiä, jotta voidaan lisätä jäsenvaltioiden keskinäistä luottamusta. Eurojust on keskeisessä roolissa kehitettäessä oikeudellista yhteistyötä rikosasioissa.
Komissio haluaa myös tehostaa unionin taloudellisten etujen suojaamista. Operatiivisiin toimenpiteisiin, joilla edistetään todellisen Euroopan oikeusalueen toteutumisen varmistamista, kuuluvat esimerkiksi unionin tuki oikeusalan organisaatioiden ja elinten verkostoille, lainkäytön laadun arviointi, tiedonanto oikeusalan koulutuksesta EU:ssa sekä oikeusalan toimijoiden välistä yhteistyötä edistävät seminaarit.
Vastuun jakaminen ja yhteisvastuu. Poliittisia tavoitteita ei voida saavuttaa ilman riittäviä rahoitusvaroja. Haagin ohjelma hyväksyttiin samoihin aikoihin kun komissio valmisteli ehdotuksiaan vuosien 2007–2013 rahoituskehykseksi, minkä ansiosta pystyttiin varmistamaan johdonmukaisuus Haagin ohjelman tavoitteiden ja tällä ajanjaksolla käytettävissä olevien rahoitusvälineiden välillä. Komission huhtikuussa 2005 esittämissä kolmessa puiteohjelmassa tarkastellaan poliittisia välineitä ja rahoitusvälineitä, joilla voidaan tehokkaimmin toteuttaa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden tavoitteet.
Komissio kiinnittää suurta huomioita säännösten täytäntöönpanoon ja jäsenvaltioissa tapahtuvan täytäntöönpanon arviointimenetelmiin. Kun otetaan huomioon vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen poliittinen herkkyys, poliittiset painopisteet saattavat joskus muuttua odottamattomien, luonteeltaan ja laajuudeltaan usein kansainvälisten tapahtumien vuoksi. Esimerkkinä voidaan mainita Lontoossa 7. heinäkuuta 2005 tehdyt pommi-iskut. Tämän vuoksi toimintasuunnitelman on oltava joustava ja sitä täytyy voida mukauttaa. Eurooppa‑neuvosto halusi laatia väliarvioinnin, ja komissio toimitti vuotuiset "tulostaulut" Haagin ohjelman täytäntöönpanon tilasta.
MUUT ASIAAN LIITTYVÄT ASIAKIRJAT
Neuvoston ja komission toimintasuunnitelma vapauden, turvallisuuden ja oikeuden lujittamiseen Euroopan unionissa tähtäävän Haagin ohjelman toteuttamiseksi [EUVL C 198, 12.8.2005]. Toimintasuunnitelman tarkoituksena on ohjata neuvoston ja komission työskentelyä vuosina 2004–2009. Toimintasuunnitelmaan sisältyy aikataulu lueteltujen toimien hyväksymiselle ja täytäntöönpanolle. Toimilla toteutetaan ne tavoitteet ja prioriteetit, jotka on lueteltu Haagin ohjelmassa (vapauden, turvallisuuden ja oikeuden lujittaminen EU:ssa). Lähtökohtana on komission tiedonanto. Kyseeseen voivat tulla lainsäädäntöehdotukset, kuulemisasiakirjat (esimerkiksi vihreät kirjat) tai kertomukset, ja tarkoituksena on Haagin ohjelman toteuttaminen konkreettisella ja tehokkaalla tavalla.
Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle, annettu 10 päivänä kesäkuuta 2009 – Oikeus, vapaus ja turvallisuus Euroopassa vuodesta 2005: Haagin ohjelman ja toimintasuunnitelman arviointi [KOM(2009) 263 lopullinen – ei julkaistu EUVL:ssä]. Tiedonannossa komissio esittelee arvioinnit Haagin ohjelman toteuttamisesta EU:ssa ja jäsenvaltioissa sekä aihepiirit, jotka koskevat seuraavaan monivuotiseen ohjelmaan (Tukholman ohjelma) sisältyviä jatkotoimia.
Oikeuden, vapauden ja turvallisuuden alaa koskevat aloitteet ovat suhteellisen uusia verrattuna EU:n muuhun toimintaan. Edistystä on kuitenkin saavutettu useiden toimenpiteiden, kuten perusoikeuksien suojelun, maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan, rajavalvonnan ja viisumipolitiikan, terrorismin ja rikosten torjunnan sekä poliisiyhteistyön osalta.
Myös Euroopan oikeusalueen toteuttaminen on edistynyt etenkin tehokkaamman rajat ylittävän rikos- ja siviilioikeudellisen yhteistyön ansiosta. Vastavuoroisen tunnustamisen periaate on oikeudellisen yhteistyön kulmakivi, ja merkittävää edistystä on saavutettu etenkin sen oikeudellisten ja operatiivisten näkökohtien osalta.
Tehokkaasta huumausaineiden torjunnasta huolimatta niiden käyttö on lisääntynyt joissakin jäsenvaltioissa.
EU:n kansalaisten oikeudet ovat edistyneet vähemmän, mihin on osaltaan vaikuttanut kansalaisten oikeudesta liikkua vapaasti EU:n alueella annetun direktiivin 2004/38/EY puutteellinen täytäntöönpano jäsenvaltioissa.
Yleisesti ottaen useimmat Haagin ohjelmassa vahvistetuista erityistoimenpiteistä on toteutettu, vaikka monissa niistä kokonaisvaikutukset toteutuvat vasta pidemmällä aikavälillä. Oikeuden, vapauden ja turvallisuuden aluetta koskevien toimintalinjojen erityisluonteen takia edistyminen on kuitenkin ollut suhteellisen vaihtelevaa. Kolmannen pilarin päätöksenteko on ollut hidasta ja toisinaan rajoittanut toivottuja tuloksia. Lisäksi kolmannen pilarin oikeudellisesti sitovien asiakirjojen saattaminen osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä on usein viivästynyt, eikä virallisia rikkomusmenettelyjä käytetä. Lissabonin sopimuksen voimaantulon pitäisi nopeuttaa päätöksentekoa, kun taas tulevissa toimissa olisi keskityttävä nykyisen oikeudellisen kehyksen konsolidointiin ja soveltamiseen.
Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille, annettu 2 päivänä heinäkuuta 2008 – Kertomus Haagin ohjelman täytäntöönpanosta vuonna 2007 [KOM(2008) 373 lopullinen – ei julkaistu EUVL:ssä]. Tässä kolmannessa vuosikertomuksessa ("tulostaulussa") kuvaillaan suhteellisen samankaltaisia suuntauksia kuin aiemmissakin kertomuksissa (ks. jäljempänä). Kokonaisarvio on kuitenkin varsin epätyydyttävä, koska saavutetut tulokset (vain 38 prosenttia toimenpiteistä toteutettu) ovat heikommat kuin vuonna 2006 (53 prosenttia toimenpiteistä toteutettu). Lisäksi sellaisten toimenpiteiden määrä, joiden täytäntöönpanoa on jouduttu lykkäämään tai joiden täytäntöönpanosta on luovuttu, on lisääntynyt vuoteen 2006 verrattuna.
Samoin kuin aikaisempina vuosina, edistyminen on jäänyt riittämättömäksi erityisesti kolmanteen pilariin liittyvillä aloilla, joihin kuuluvat muun muassa järjestäytyneen rikollisuuden ehkäiseminen ja torjunta, poliisi- ja tulliyhteistyö sekä oikeudellinen yhteistyö rikosasioissa. Selvää edistymistä tapahtui sen sijaan terrorismintorjunnan alalla, joka onkin edelleen oikeus- ja sisäasioiden keskeisiä poliittisia painopistealoja. Merkittävää edistymistä tapahtui myös muilla ensimmäiseen pilariin liittyvillä aloilla, jotka on otettu poliittisiksi painopistealoiksi, kuten maahanmuutto, rajaturvallisuus ja oikeudellinen yhteistyö yksityisoikeudellisissa asioissa. Viisumipolitiikan alalla saavutettua edistystä ei kuitenkaan pidetty riittävänä.
Kansallisten täytäntöönpanotoimenpiteiden osalta on tapahtunut huomattavaa edistystä eräissä jäsenvaltioissa, jos verrataan tilannetta edellisiin vuosiin. Täytäntöönpanolle asetettujen määräaikojen viivästykset ovat monissa tapauksissa kuitenkin venyneet yli vuoden ja toisinaan jopa usean vuoden mittaisiksi. Lisäksi joidenkin säädösten täytäntöönpano on ollut jäsenvaltioissa usein puutteellista tai jopa virheellistä. Näin ollen päätöksentekoa olisi kehitettävä oikeus- ja sisäasioiden alalla.
Koska edistyminen on jäänyt viime vuosina vähäiseksi tietyillä aloilla, komissio aikoo esittää vuonna 2009 tiedonannon vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskevien toimintalinjojen tulevaisuudesta. Tiedonanto tarjoaa pohjan keskustelulle ja valmistaa tietä vuosia 2010–2014 koskevalle vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alan uudelle monivuotiselle ohjelmalle.
Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille, annettu 3 päivänä heinäkuuta 2007 – Kertomus Haagin ohjelman täytäntöönpanosta vuonna 2006 [KOM(2007) 373 lopullinen – EUVL C 191, 17.8.2007]. Yleisarviona voidaan todeta Haagin ohjelmasta saatujen tulosten vaihtelevan. Yhteensä 53 prosenttia arvioiduista toimenpiteistä on saatu toteutettua. Edistyminen on kuitenkin vaihdellut eri politiikanaloilla.
Kehitystä on tapahtunut ensimmäiseen pilariin kuuluvilla aloilla, kuten perusoikeuksien, kansalaisuuden, yksityisoikeuden, EU:n huumausaineita koskevan strategian, turvapaikanhaku- ja maahanmuuttoasioiden sekä viisumi- ja rajapolitiikan alalla. Myös terrorismin torjunnassa on tapahtunut kehitystä. Kehitys on ollut odotettua hitaampaa kolmanteen pilariin kuuluvissa asioissa (poliisiyhteistyö ja oikeudellinen yhteistyö rikosasioissa), joissa edellytetään yksimielisyyttä.
Tulostaulu osoittaa, että kansallisella tasolla tehdyt täytäntöönpanotoimet eivät ole olleet tyydyttäviä. Jotkin valtiot eivät noudata säädösten kansallisen lainsäädännön osaksi saattamiselle sovittuja määräaikoja tai toteavat varsinaisessa täytäntöönpanoprosessissa tapahtuneen vuoden tai useamman vuoden viivästyksiä.
Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille, annettu 28 päivänä kesäkuuta 2006 – Kertomus Haagin ohjelman täytäntöönpanosta vuonna 2005 [KOM(2006) 333 lopullinen – EUVL C 184, 8.8.2006]. Tiedonannossa tarkastellaan kunkin Haagin ohjelmassa vuonna 2005 toteutettavaksi suunnitellun toimenpiteen tai Haagin ohjelman toimintasuunnitelman säännöllisen tai jatkuvan toimenpiteen tilannetta. Täytäntöönpanoprosessin seurannan ohella tiedonannossa tarkastellaan nyt ensimmäistä kertaa "oikeutta, vapautta ja turvallisuutta" koskevan politiikan toteuttamista kansallisella tasolla. Tästä ensimmäisestä tilannekatsauksesta käy ilmi, että vaikka EU:n toimet oikeuden, vapauden ja turvallisuuden "yhteisöpolitiikkojen" (kuten esimerkiksi yksityisoikeudellisen yhteistyön) alalla ovat olleet menestyksekkäitä, yksimielisyyden vaatimus on jarruttanut Haagin ohjelmassa mainittujen ensisijaisten toimenpiteiden toteuttamista, kuten eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän ensimmäistä vaihetta. Ohjelman täytäntöönpano kansallisella tasolla poliisiasioissa ja rikosasioissa tehtävässä oikeudellisessa yhteistyössä ("kolmas pilari") on erityisen ongelmallista.
Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille, annettu 28 päivänä kesäkuuta 2006 – Arviointi EU:n politiikasta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alalla [KOM(2006) 332 lopullinen – EUVL C 184, 8.8.2006].
Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille, annettu 28 päivänä kesäkuuta 2006: Haagin ohjelman täytäntöönpano: tulevat toimet [KOM(2006) 331 lopullinen – EUVL C 184, 8.8.2006].
Viimeisin päivitys 13.11.2009