Vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen asteittainen toteuttaminen

JOHDANTO

Euroopan unionin jäsenvaltiot ovat jo yli kahdenkymmenen vuoden ajan yhdistäneet voimansa torjuakseen terrorismin, laittoman huumekaupan tai laittoman maahanmuuton kaltaisia ylikansallisia ilmiöitä. Henkilöiden vapaa liikkuvuus tunnustettiin yhdeksi sisämarkkinoiden tärkeimmistä tekijöistä vuonna 1986, jolloin tämän jäsenvaltioiden hallitusten välisen epävirallisen yhteistyön todettiin olevan riittämätöntä torjuttaessa rikollisten kansainvälistyvää toimintaverkostoa ja pyrittäessä täyttämään Euroopan kansalaisten turvallisuuden tarpeet. Tämän vuoksi Maastrichtin sopimukseen päätettiin sisällyttää yhteistyö oikeus- ja sisäasioissa, jotta siitä tulisi olennainen osa Euroopan unionin politiikkaa.

Yhteisöpolitiikkaa koskevaan pilari ja hallitustenvälinen pilari liitettiin yhteen ja kehitettiin uusia oikeudellisia välineitä. Tämä yhteistyö aloitettiin vuonna 1993 Euroopan unionista tehdyn sopimuksen tullessa voimaan, mutta sen toiminta ja tulokset eivät ole olleet tyydyttäviä. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen tarkistus aiheuttaakin merkittäviä muutoksia päätöksentekoprosessiin.

Vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen luomiseksi Euroopan yhteisön perustamissopimukseen sisällytetään Amsterdamin sopimuksella uusi osasto nimeltä "Viisumi-, turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikka sekä muu henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvä politiikka". Ulkorajojen valvonta, turvapaikka-asiat, maahanmuutto ja oikeudellinen yhteistyö yksityisoikeudellisissa asioissa kuuluvat ensimmäiseen pilariin ja niitä säädellään yhteisössä sovittujen menettelyjen mukaisesti. Tämä "yhteisöllistäminen" toteutetaan kuitenkin asteittain Euroopan unionin neuvoston tekemien päätösten mukaisesti ja viimeistään viiden vuoden kuluessa uuden perussopimuksen voimaantulosta. Ainoastaan poliisiyhteistyö ja oikeudellinen yhteistyö rikosoikeudessa kuuluvat edelleen kolmanteen pilariin, johon uudessa perussopimuksessa lisätään rasismin ja muukalaisvihan torjunta.

Näihin institutionaalisiin muutoksiin liittyy uusia päätöksentekotapoja, joiden avulla on määrä toteuttaa entistä useampia ja tehokkaampia toimenpiteitä. Toimenpiteiden on määrä johtaa jäsenvaltioiden yhteistyön tiivistymiseen.

TAUSTA

Yhteistyön alkuvaiheet (1975-1985)

Hallitustenvälinen yhteistyö alkoi kehittyä vuonna 1975 maahanmuuttoa, turvapaikkaoikeutta sekä poliisi- ja oikeusasioita koskevan yhteistyön aloilla. Ensimmäinen esimerkki tästä oli terrorismin torjuntaa ja yhteisön poliisiyhteistyön yhteensovittamista varten perustettu ja sisäministereistä koostuva Trevin ryhmä. Ministerit pohtivat ryhmässä yleistä järjestystä ja terrorismia koskevia kysymyksiä, ja sen alaisuuteen perustettiin useita työryhmiä ja niitä avustavia ryhmiä. Tämä ryhmä toimi hallitustenvälistä yhteistyötä koskevien sääntöjen mukaisesti, ja Euroopan unionin toimielimet oli suljettu sen toiminnan ulkopuolelle.

Yhtenäisasiakirjasta Maastrichtin sopimukseen (1986-1992)

Vuonna 1986 tehty yhtenäisasiakirja merkitsi käännekohtaa tässä yhteistyössä, joka oli siihen asti ollut melko tuntematonta sekä kansalaisille että yhteisön toimielimille. Uudessa 8 a artiklassa henkilöiden vapaa liikkuvuus määritellään yhdeksi yhtenäismarkkinoiden neljästä perustekijästä, ja tämä alue siirretään selkeästi yhteisön toimivallan alaisuuteen. Tämä kehitys otettiin huomioon yhtenäisasiakirjan allekirjoittamisen jälkeen perustetuissa uusissa työryhmissä, joissa komission edustajat toimivat tarkkailijoina. Lisäksi vuonna 1986 perustettu, maahanmuuttoasioista vastaavista ministereistä koostuva väliaikainen "Maahanmuuttoasian" ryhmä sekä Euroopan huumausaineiden torjuntaa käsittelevä komitea (CELAD) sijoittivat sihteeristönsä Euroopan unionin neuvoston yhteyteen. Perustettiin myös muita työryhmiä, kuten tulliasioista vastaava keskinäisen avun ryhmä (GAM). Lisäksi jäsenvaltioiden oikeusministereiden muodostama neuvosto kokoontui säännöllisesti. Neuvosto käsitteli jo tuolloin oikeudellista yhteistyötä yksityisoikeudellisissa asioissa ja rikosoikeudessa samoin kuin tiettyjä Euroopan poliittisen yhteistyön alaan kuuluvia kysymyksiä.

Vuonna 1985 julkaistussa komission valkoisessa kirjassa esitetyistä henkilöiden liikkuvuutta koskevista suosituksista huolimatta oikeus- ja sisäasiat kuuluvat edelleen suurelta osin hallitustenvälisen yhteistyön piiriin. Tämän vuoksi Eurooppa-neuvoston Rhodoksen kokous antoi vuonna 1988 henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta vastaavien koordinaattorien muodostamalle hallitustenväliselle työryhmälle tehtäväksi ehdottaa toimenpiteitä, joissa yhdistyvät henkilöiden vapaa liikkuvuus ja turvallisuus sisärajoilla tapahtuvan valvonnan lakkauttamisen jälkeen. Ryhmä esitti vuonna 1989 työohjelman ("Palman asiakirjan"), jossa suositellaan entistä yhteensovitetumpaa lähestymistapaa oikeus- ja sisäasioita koskevan yhteistyön eri näkökohtiin. Vuosien mittaan perustetut erilaiset työryhmät toimivat itse asiassa erillään ja laativat kertomuksia erilaisissa kokoonpanoissa toimiville ministeriryhmille. Lisäksi Euroopan parlamentti ja jäsenvaltioiden parlamentit eivät tämän yhteistyön luonteen vuoksi voineet millään tavalla valvoa tässä yhteydessä toteutettuja toimia.

Käytetyt asiakirjatyypit olivat perinteiselle hallitustenväliselle yhteistyölle ominaisia: yhtäältä tehtiin yleissopimuksia, toisaalta annettiin päätöslauselmia, päätelmiä ja suosituksia. Koska nämä asiakirjat olivat perinteiseen kansainväliseen oikeuteen kuuluvia säädöksiä, ne olivat Euroopan unionin neuvoston toimivallan ulottumattomissa. Näistä asiakirjoista voidaan mainita Euroopan yhteisöjen jäsenvaltioon jätetyn turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion ratkaisemista koskeva Dublinin yleissopimus vuodelta 1990 ja myöskin turvapaikka-asioita koskevat Lontoon päätöslauselmat.

Eräät jäsenvaltiot hyväksyivät 1980-luvulla aiempaa sitovampia sopimustekstejä. Näistä voidaan mainita Schengenin sopimus vuodelta 1985 ja Schengenin määräysten voimaansaattamista koskeva yleissopimus vuodelta 1990. Näissä sopimuksissa otettiin käyttöön uusia toimintarakenteita muun muassa poliisi- ja tulliviranomaisten välisen yhteistyön varmistamiseksi (Schengenin tietojärjestelmä SIS). Tällöin näytti välttämättömältä liittää ei-julkinen neuvotteluryhmäjärjestelmä yleisrakenteeseen: tällöin haluttiin varmistaa jäsenvaltioiden oikeus- ja sisäasioiden yhteistyön toimien tehostaminen sekä koordinoida lisäksi kaikkien asianomaisten elinten toimia ja välttää päällekkäisiä toimintoja.

Oikeus- ja sisäasioita koskevan yhteistyön vakiinnuttaminen: Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osasto (1992-1998)

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastossa mukaillaan osittain aikaisempaa hallitustenvälistä yhteistyötä, mikä selittää sitä kohtaan esitetyt moitteet, joista voidaan mainita kolmannen pilarin toimintatasojen lukuisuus, mutkikkuus ja avoimuuden puute. Yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta vaikutteita saaneessa kolmannen pilarin rakenteessa yhteisön toimielimillä on ainoastaan rajoitettu asema eikä niille anneta todellista mahdollisuutta valvoa jäsenvaltioiden päätöksiä:

• yhteisöjen tuomioistuimella oli toimivalta tulkita yleissopimuksia ainoastaan silloin, kun (yleissopimuksen tai muun sopimuksen) sopimustekstin lausekkeessa nimenomaan määrätään siitä
• neuvosto saattoi kuulla Euroopan parlamenttia, mutta useimmiten asiat on annettu parlamentille ainoastaan tiedoksi
• komissiolla oli jäsenvaltioiden kanssa tiettyihin aloihin rajoittuva aloiteoikeus
• neuvoston toimintaa on usein rajoittanut velvoite päätösten tekemisestä yksimielisesti.

Amsterdamin sopimuksella muutetaan oikeus- ja sisäasioita koskevaa yhteistyötä siten, että siinä luodaan vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue, jonka tavoitteet ovat entistä laajemmat ja tarkemmin määritellyt, toimintatavat entistä tehokkaammat ja demokraattisemmat ja jossa toimielinten asema on aiempaa tasapainoisempi.

EUROOPAN YHTEISÖN PERUSTAMISSOPIMUKSEN IV OSASTON SOVELTAMINEN

Edellä mainittu IV osasto koostuu seuraavista aloista:

• henkilöiden vapaa liikkuvuus
• ulkorajojen valvonta
• turvapaikka-asiat, maahanmuutto ja kolmansien maiden kansalaisten oikeuksien turvaaminen
• oikeudellinen yhteistyö yksityisoikeudellisissa asioissa.

Nämä alat on määritelty yhteistä etua koskeviksi kysymyksiksi, jotka kuuluvat tällä hetkellä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osaston (ns. kolmannen pilarin) soveltamisalaan.

Vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttaminen viiden vuoden kuluessa

Nämä alat saatetaan Amsterdamin sopimuksella osaksi Euroopan yhteisön perustamissopimusta, jossa toimielinten asema eroaa suuresti niille VI osastossa tähän saakka varatusta asemasta.

Euroopan unionin neuvosto on uuden perussopimuksen voimaantulon jälkeisinä viitenä vuotena edelleenkin keskeisessä asemassa edellä mainittuja aloja koskevia päätöksiä tehtäessä. Tavoitteena on henkilöiden, Euroopan kansalaisten ja kolmansien maiden kansalaisten vapaan liikkuvuuden helpottaminen luomalla tehokas yhteistyö asiaan kuuluvien eri hallinnonalojen kanssa kansainvälisen rikollisuuden torjumiseksi

Yleinen toimielinrakenne

Neuvosto on edelleen keskeisessä asemassa, mutta se ei enää toimi yksin.

Uuden perussopimuksen voimaantulon jälkeisten viiden ensimmäisen vuoden aikana neuvosto päättää aluksi yksimielisesti komission tai jäsenvaltioiden tekemistä toimenpide-ehdotuksista. Neuvosto kuulee parlamenttia ennen päätöksentekoa.

Vastaisuudessa neuvosto tekee päätökset ainoastaan komission ehdotuksesta. Komission on kuitenkin käsiteltävä kaikki sellaiset jäsenvaltion tekemät ehdotukset, jotka se toivoo komission antavan neuvoston päätettäväksi. Kuultuaan Euroopan parlamenttia neuvoston on päätettävä yksimielisesti yhteispäätösmenettelyn ja määräenemmistöpäätöksen soveltamisesta silloin, kun hyväksytään IV osastosta johtuvia toimenpiteitä, sekä tehtävä vastaavasti päätös Euroopan yhteisöjen tuomioistuinta koskevien määräysten mukauttamisesta.

Päätöksenteon lisäksi neuvosto vastaa jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten sekä omien yksiköidensä ja Euroopan komission toimien yhteensovittamisesta. Nykyisistä monitasoisista työryhmistä luovutaan. Ryhmät ovat samantasoisia ja suoraan yhteydessä Coreperiin (pysyvien edustajien komiteaan).

Huom: eräät toimenpiteet kuuluvat erilaisen toimielinmenettelyn piiriin (67 artikla).

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin

Uudessa perussopimuksessa lujitetaan yhteisöjen tuomioistuimen asemaa oikeus- ja sisäasioissa, joissa se ei ollut toimivaltainen eikä voinut valvoa neuvoston toteuttamia toimenpiteitä. Ainoastaan yleissopimuksissa, joihin on sisällytetty asiaa koskeva erityislauseke, voitiin määrätä yhteisöjen tuomioistuimen toimivallasta tulkita näiden sopimusten määräyksiä ja ratkaista niiden soveltamista koskevia erimielisyyksiä.

Sopimuksen uudessa IV osastossa käsitellään pääasiassa henkilöiden vapaata liikkuvuutta, turvapaikka-asioita, maahanmuuttoa ja oikeudellista yhteistyötä yksityisoikeudellisissa asioissa, ja tuomioistuin on toimivaltainen sen osalta seuraavissa tapauksissa:

Kansallinen tuomioistuin, jonka päätöksiin ei saa hakea muutosta, voi pyytää yhteisöjen tuomioistuinta antamaan ratkaisun IV osaston tulkintaan tai toimielinten tähän osastoon perustuvien säädösten pätevyyteen ja tulkintaan liittyvään kysymykseen, mikäli kyseinen tuomioistuin katsoo, ettei se voi tehdä päätöstä ilman yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisua.

Neuvosto, komissio tai jäsenvaltio voi pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta ratkaisua kyseistä osastoa tai sen perusteella annettua säädöstä koskevaan tulkintakysymykseen.

Tuomioistuimella ei ole kuitenkaan toimivaltuuksia antaa ennakkoratkaisua niiden toimenpiteiden tai päätösten osalta, jotka toteutetaan sisärajat ylittäviin henkilöihin (Euroopan unionin kansalaisiin tai kolmansien maiden kansalaisiin) kohdistuvan kaikenlaatuisen valvonnan lopettamiseksi.

Jäsenvaltiot

Jäsenvaltiot säilyttävät erityisesti henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvät etuoikeutensa. Yleisen järjestyksen ja sisäisen turvallisuuden varmistaminen on edelleen jäsenvaltioiden vastuulla. Nämä voivat ottaa tässä yhteydessä huomioon ulkopoliittisia näkökohtia.

Jos kolmansien maiden kansalaisten äkillinen ja joukoittainen maahantulo aiheuttaa jäsenvaltiossa hätätilanteen, neuvosto voi määräenemmistöllä ja komission ehdotuksesta toteuttaa enintään kuusi kuukautta kestäviä väliaikaisia toimenpiteitä kyseisen jäsenvaltion hyväksi kolmansien maiden kansalaisten vapaan liikkuvuuden tai maahantulon rajoittamiseksi.

Pöytäkirjat

Pöytäkirjat Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta

Nämä kaksi maata eivät osallistu IV osastosta johtuviin toimenpiteisiin, eivätkä nämä toimenpiteet sido niitä. Kyseiset maat eivät siten osallistu vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaa aluetta koskeviin äänestyksiin.

Jos Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti haluavat kuitenkin hyväksyä ehdotetun toimenpiteen ja soveltaa sitä, niiden on ilmoitettava siitä neuvoston puheenjohtajalle kolmen kuukauden kuluttua siitä, kun ehdotus tai aloite on esitelty neuvostolle. Maat voivat myöskin hyväksyä toimenpiteen milloin tahansa sen jälkeen, kun neuvosto on hyväksynyt sen.

Pöytäkirja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 14 (ent. 7 a) artiklan tiettyjen näkökohtien soveltamisesta Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja Irlantiin

Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti varaavat itselleen oikeuden suorittaa yhteisillä rajoillaan tarkastuksia henkilöille, jotka pyrkivät niiden alueelle. Näitä henkilöitä ovat erityisesti Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen sopimuspuolina olevien valtioiden tai kaikkien muiden Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja/tai Irlantia sitovien sopimusten sopimuspuolina olevien valtioiden kansalaiset. Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti voivat myös antaa näiden maiden kansalaisille oikeuden saapua alueelleen. Muut jäsenvaltiot voivat vastaavasti suorittaa tarkastuksia henkilöille, jotka pyrkivät niiden alueelle Yhdistyneestä kuningaskunnasta tai Irlannista.

Irlanti ilmoitti haluavansa osallistua mahdollisuuksiensa mukaan IV osaston nojalla toteutettuihin toimenpiteisiin, jos se voi edelleen säilyttää yhteisen matkustusalueen Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa. Tämä "yhteinen matkustusalue" on Irlannin ja Yhdistyneen kuningaskunnan välinen vapaaseen liikkuvuuteen perustuva alue.

Pöytäkirja Tanskan asemasta

Tanska osallistuu IV osastosta johtuviin toimenpiteisiin ainoastaan niiden toimenpiteiden osalta, joilla määritellään ne kolmannet maat, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ylittäessään jäsenvaltioiden ulkorajat, sekä niiden toimenpiteiden osalta, jotka koskevat yhtenäisen viisumin kaavan käyttöönottoa.

Schengenin säännöstön kehittämisen osalta Tanskan päättää kuuden kuukauden kuluessa neuvoston päätöksestä, saattaako se tämän päätöksen osaksi kansallista lainsäädäntöään.

EUROOPAN UNIONISTA TEHDYN SOPIMUKSEN VI OSASTON SOVELTAMINEN

Edellä VI osastossa mainittujen poliisiyhteistyötä ja oikeudellista yhteistyötä rikosasioissa koskevien määräysten tarkoituksena on seuraavien ilmiöiden ehkäiseminen ja torjuminen:

• rasismi ja muukalaisviha
• terrorismi
• ihmiskauppa ja lapsiin kohdistuvat rikokset
• laiton huumekauppa
• laiton asekauppa
• lahjonta ja petokset.

Nämä tavoitteet saavutetaan:

• jäsenvaltioiden poliisi- ja tulliviranomaisten sekä muiden toimivaltaisten viranomaisten välisellä entistä tiiviimmällä yhteistyöllä sekä suoraan että Euroopan poliisiviraston (Europol) välityksellä
• jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten ja muiden toimivaltaisten viranomaisten välisellä entistä tiiviimmällä yhteistyöllä sekä suoraan että Euroopan poliisiviraston välityksellä
• lähentämällä tarvittaessa rikosasioita koskevia jäsenvaltioiden säännöksiä.

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osaston uudet tavoitteet ovat entistä täsmällisempiä. Jäsenvaltiot ovat vastedes tietoisia siitä, että rikolliset ilmiöt ulottuvat niiden kansallisten rajojen ulkopuolelle. Näistä ilmiöistä muodostuu ylikansallisia verkkoja, jotka voidaan torjua tehokkaasti ainoastaan lisäämällä jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä.

Yleinen toimielinrakenne

Euroopan unionin neuvosto säilyy edelleen tärkeimpänä toimijana VI osastoa koskevassa päätöksentekoprosessissa. Edellä mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi neuvoston käytössä ovat seuraavat välineet:

• Yhteisillä kannoilla määritellään unionin suhtautuminen tiettyyn erityiskysymykseen.
• Puitepäätökset jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiseksi velvoittavat direktiivien (yhteisön sisäisiä asioita koskevassa pilarissa käytetty väline) tavoin jäsenvaltioita saavuttamaan tietyn tuloksen, mutta jättävät kansallisten viranomaisten valittaviksi, miten tavoitteet saavutetaan.
• Päätökset, jotka eivät koske jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämistä. Päätös on velvoittava, ja neuvosto hyväksyy määräenemmistöllä toimenpiteet, jotka on toteutettava kyseisten päätösten täytäntöönpanemiseksi unionin tasolla.
• Yleissopimukset, jotka jäsenvaltiot hyväksyvät oman valtiosääntönsä mukaisesti. Jollei toisin määrätä, yleissopimukset tulevat voimaan silloin, kun vähintään puolet sopimuksen hyväksyneistä jäsenvaltioista ovat ratifioineet ne.

Johtavista virkamiehistä koostuva koordinointikomitea antaa neuvostolle lausuntoja ja osallistuu neuvoston työn valmisteluun.

Komissio osallistuu täysimääräisesti työhön VI osastossa tarkoitetuilla aloilla, ja sen aloiteoikeutta laajennetaan kaikille aloille.

Jäsenvaltiot

Uudessa perussopimuksessa otetaan huomioon ne velvollisuudet, joita jäsenvaltiolla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi.

Yhteistyö VI osastossa tarkoitetuilla aloilla on lähes yksinomaan jäsenvaltioiden vastuulla. Ne antavat toisilleen tietoja ja neuvottelevat sekä järjestävät yhteistyötä toimivaltaisten hallintoviranomaistensa välille toimintansa yhteensovittamiseksi.

Ne ilmoittavat tämän osaston nojalla hyväksytyt yhteiset kantansa kansainvälisissä järjestöissä ja kansainvälisissä konferensseissa, joihin ne osallistuvat.

Jäsenvaltiot voivat tiivistää Euroopan unionin toimielimiin, menettelyihin ja rakenteisiin liittyvää yhteistyötä, jos yhteistyö on Euroopan yhteisön toimivaltuuksien ja tavoitteiden mukaista ja mahdollistaa vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttamisen entistä nopeammin (kuten Schengenin järjestelmä aikoinaan). Neuvosto ratkaisee asian määräenemmistöllä (ainakin kymmenen asian puolesta äänestävää jäsentä). Jos yhteistyön lujittaminen aiheuttaa jäsenvaltiolle merkittäviä kansalliseen politiikkaan liittyviä ongelmia, neuvosto voi pyytää asian saattamista Eurooppa-neuvoston käsiteltäväksi.

Euroopan parlamentti

Neuvosto kuulee parlamenttia ennen puitepäätöksen, päätöksen tai yleissopimuksen tekemistä.

Neuvoston puheenjohtajamaa ja komissio ilmoittavat säännöllisesti Euroopan parlamentille VI osastoon kuuluvilla aloilla toteutetuista toimista.

Euroopan parlamentti voi esittää neuvostolle kysymyksiä tai antaa sille suosituksia. Parlamentissa käydään vuosittain keskustelu poliisiyhteistyössä ja rikosasioita koskevassa oikeudellisessa yhteistyössä tapahtuneesta edistymisestä.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimella on uuden perussopimuksen mukaisesti toimivalta antaa ennakkoratkaisuja puitepäätösten ja päätösten pätevyydestä ja tulkinnasta, yleissopimusten tulkinnasta sekä niitä koskevien täytäntöönpanotoimenpiteiden pätevyydestä ja tulkinnasta.

Ennakkoratkaisujen osalta jäsenvaltiot antavat julistuksen Tämän uuden toimielinjärjestelmän perusteella voidaan olettaa, että yhteistyö uuden VI osaston kattamilla aloilla on entistä tehokkaampaa. Aiemmin sovellettu tiukka hallitustenvälinen menettely pitkitti päätöksentekoa, minkä vuoksi konkreettisia toimenpiteitä on toteutettu ja täsmällisiä tavoitteita asetettu vuoden 1992 jälkeen suhteellisen vähän.

Pöytäkirjat

Pöytäkirja Schengenin säännöstön sisällyttämisestä osaksi Euroopan unionia

Schengenin sopimukset allekirjoittaneet jäsenvaltiot (Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Irlantia lukuun ottamatta) toteuttavat yhteistyötään lakkauttamalla sisärajat Euroopan unionin oikeudellisten ja institutionaalisten kehysten rajoissa. Neuvosto toimii Schengenin sopimuksilla perustetun toimeenpanevan komitean sijasta.

Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta voivat osallistua kokonaisuudessaan tai osittain Schengenin säännöstöön sen jälkeen, kun neuvosto on sopimusten sopimuspuolina olevan 13 jäsenvaltion ja kyseisen jäsenvaltion hallituksen edustajan yksimielisellä äänestyksellä hyväksynyt asian.

Islanti ja Norja osallistuvat Schengenin säännöstön täytäntöönpanoon ja sen kehittämiseen edelleen.

Euroopan yhteisön perustamissopimukseen liitetty pöytäkirja Euroopan unionin jäsenvaltioiden kansalaisten turvapaikasta

Koska kaikissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa pidetään arvossa ihmisoikeuksia ja perusvapauksia, toisen jäsenvaltion kansalaisen jättämä turvapaikkahakemus voidaan ottaa harkittavaksi ainoastaan, jos:

• jäsenvaltio, jonka kansalainen hakija on, ryhtyy toimenpiteisiin, jotka poikkeavat sille ihmisoikeuksien ja perusvapauksen suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen mukaisesti kuuluvista velvollisuuksista
• neuvosto on todennut sen jäsenvaltion, jonka kansalainen turvapaikan hakija on, rikkovan vakavasti ihmisoikeuksia
• jäsenvaltio yksipuolisesti niin päättää (Belgia on sitoutunut käsittelemään yksitellen kaikki turvapaikkahakemukset noudattaakseen aiempia kansainvälisiä sitoumuksiaan: - vuoden 1951 Geneven yleissopimusta ja vuoden 1967 New Yorkin yleissopimusta.

SISÄ- JA ULKORAJOJEN YLITTÄMINEN

Euroopan unionin neuvosto toteuttaa viiden vuoden kuluessa perussopimuksen voimaantulosta toimenpiteet Amsterdamin sopimuksessa vahvistettujen tavoitteiden saavuttamiseksi.

Henkilötarkastukset Euroopan unionin sisärajoilla

Euroopan unionin kansalaisten ja kolmansien maiden kansalaisten tarkastukset lakkautetaan kaikilla sisärajoilla.

Toisin kuin muilla IV osaston soveltamisalaan kuuluvilla aloilla, yhteisöjen tuomioistuimella ei ole toimivaltaa valvoa näiden toimenpiteiden pätevyyttä ja toteuttamista.

Euroopan unionin ulkorajojen ylittäminen

Neuvosto määrittelee ne vaatimukset ja säännöt, joita jäsenvaltioiden on noudatettava Euroopan unionin ulkorajojen ylittämistä koskevassa valvonnassa.

Enintään kolmen kuukauden oleskelua varten myönnettäviä viisumeja koskevat seuraavat seikat:

• luettelo kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske
• jäsenvaltiot noudattavat samoja viisumin myöntämistä koskevia menettelyjä ja edellytyksiä
• yhtenäinen viisumin kaava (jäsenvaltiot myöntävät samanlaisen yhtenäisen viisumin kolmansien maiden kansalaisille)
• yhtenäistä viisumia koskevat säännöt (jäsenvaltiot noudattavat yhteisiä sääntöjä viisumia myöntäessään).

Neuvosto toteuttaa toista ja neljättä kohtaa koskevat toimenpiteet perustamissopimuksen IV osastossa määrätyn päätösmenettelyn nojalla. Nämä toimenpiteet on toteutettava Euroopan parlamentissa yhteispäätösmenettelyn mukaisesti viiden vuoden kuluessa uuden perussopimuksen voimaantulosta.

Tässä osastossa sovelletusta yleisestä menettelystä poiketen neuvosto hyväksyy ensimmäistä ja kolmatta kohtaa koskevat toimenpiteet määräenemmistöllä komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamenttia kuultuaan.

Kolmansien maiden kansalaisten vapaa liikkuvuus

On toteutettava toimenpiteitä sellaisten ehtojen vahvistamiseksi, joiden nojalla kolmansien maiden kansalaiset voivat liikkua vapaasti jäsenvaltioiden alueella enintään kolmen kuukauden ajan.

Pöytäkirja jäsenvaltioiden ulkosuhteista ulkorajojen ylittämisen osalta

Jäsenvaltioilla on edelleen oikeus tehdä sopimuksia kolmansien maiden kanssa, jos nämä noudattavat yhteisön oikeutta ja muita asiaa koskevia kansainvälisiä sopimuksia.

TURVAPAIKKA- JA MAAHANMUUTTOPOLITIIKKA

Neuvosto toteuttaa toimenpiteet turvapaikkaa ja maahanmuuttoa koskevilla aloilla viiden vuoden kuluessa Amsterdamin sopimuksen voimaantulosta. Tämä määräaika ei kuitenkaan koske maahanmuuttajien maahantulo- ja oleskeluedellytyksiä, kolmansien maiden kansalaisten oikeuksia eikä toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on jakaa tasapainoisesti jäsenvaltioiden rasitukset pakolaisten ja kotiseudultaan siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanottamiseksi.

Turvapaikkapolitiikka

Turvapaikka-asioita koskevat kansainväliset säännöt vahvistettiin pakolaisten asemaa koskevassa Geneven yleissopimuksessa vuodelta 1951 ja New Yorkin pöytäkirjassa vuodelta 1967. Lisäksi turvapaikkapolitiikkaa koskevia neuvotteluja käydään Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun ja muiden turvapaikka-asioita hoitavien kansainvälisten tahojen kanssa. Tässä yhteydessä neuvosto toteuttaa toimenpiteet, jotta voitaisiin määrittää:

• perusteet ja menettelyt kolmannen maan kansalaisen johonkin jäsenvaltioon jättämän turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määräämiseksi
• vähimmäisvaatimukset turvapaikanhakijoiden vastaanotosta jäsenvaltioissa
• vähimmäisvaatimukset pakolaisaseman myöntämisestä kolmansien maiden kansalaisille
• vähimmäisvaatimukset menettelystä, jota jäsenvaltioissa on noudatettava pakolaisaseman myöntämisessä tai peruuttamisessa.

Pakolaisten tai kotiseudultaan siirtymään joutuneiden henkilöiden osalta on toteutettava myös muita toimenpiteitä:

• vähimmäisvaatimukset tilapäisen suojelun antamisesta kolmansista maista saapuville, kotiseudultaan siirtymään joutuneille henkilöille, joita ei voida palauttaa kotimaahansa, sekä muutoin kansainvälisen suojelun tarpeessa oleville henkilöille
• pakolaisten ja kotiseudultaan siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakaantumisen edistäminen (entisen Jugoslavian pakolaisten ongelma Saksassa on erityisesti osoittanut tällaisen toimenpiteen merkityksen, siinä tapauksessa että kyseinen tilanne uusiutuisi).

Jos kolmansien maiden kansalaisten äkillinen ja joukoittainen maahantulo aiheuttaa yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa hätätilanteen, neuvosto voi määräenemmistöllä ja komission ehdotuksesta toteuttaa enintään kuusi kuukautta kestäviä väliaikaisia toimia.

Maahanmuuttopolitiikka

Tähän politiikkaan kuuluvia toimenpiteitä toteutetaan seuraavilla aloilla:

• maahantuloa ja oleskelua koskevat edellytykset sekä menettelyä koskevat määräykset pitkäaikaisten viisumien ja oleskelulupien myöntämisessä jäsenvaltioissa erityisesti perheiden yhdistämiseksi
• laiton maahantulo ja laiton oleskelu, mukaan lukien laittomasti maassa oleskelevien palauttaminen.

Lisäksi toteutetaan toimenpiteet niiden oikeuksien ja edellytysten määrittelemiseksi, joiden mukaisesti jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset saavat oleskella muissa jäsenvaltioissa.

Jäsenvaltiot voivat maahanmuuttopolitiikassaan pitää voimassa tai ottaa käyttöön kansallisia määräyksiä, jotka ovat Amsterdamin sopimuksen ja kansainvälisten sopimusten mukaisia.

OIKEUDELLINEN YHTEISTYÖ YKSITYISOIKEUDELLISISSA ASIOISSA

Jos oikeudellinen yhteistyö koskee sellaisia yksityisoikeudellisia asioita, joiden vaikutukset ulottuvat yli jäsenvaltioiden rajojen, toimenpiteet on toteutettava Euroopan yhteisön perustamissopimuksen IV osastossa määrättyjen menettelytapojen mukaisesti. Tavoitteet tällä alalla ovat seuraavat:

• jossakin jäsenvaltiossa julkistettujen oikeudenkäyntiasiakirjojen ja muiden asiakirjojen tuntemuksen edistäminen muissa jäsenvaltioissa; todisteiden vastaanottamista koskevan yhteistyön edistäminen ja yksinkertaistaminen; yksityis- ja kauppaoikeudellisissa asioissa annettujen tuomioiden ja muiden päätösten tunnustaminen ja täytäntöönpano
• lainvalintaa ja tuomioistuimen toimivallan määräytymistä koskevien jäsenvaltioiden sääntöjen yhteensopivuuden edistäminen
• riita-asioita koskevien oikeudenkäyntien moitteettoman sujumisen esteiden poistaminen edistämällä tarvittaessa riita-asiain oikeudenkäyntiä koskevien ja jäsenvaltioissa sovellettavien säännösten yhteensopivuutta.

OIKEUDELLINEN YHTEISTYÖ RIKOSOIKEUDESSA

Rikosasioita koskevan oikeudellisen yhteistyön kehittämiseksi on asetettu seuraavat tavoitteet:

• helpotetaan ja nopeutetaan jäsenvaltioiden toimivaltaisten ministeriöiden sekä oikeusviranomaisten tai vastaavien viranomaisten yhteistyötä tuomiomenettelyn ja tuomioiden täytäntöönpanon osalta
• helpotetaan rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista jäsenvaltioiden välillä
• varmistetaan tarvittaessa jäsenvaltioissa sovellettavien sääntöjen yhteensopivuus yhteistyön parantamiseksi
• ehkäistään jäsenvaltioiden välisiä ja tuomioistuimen toimivaltaa koskevia ristiriitoja
• toteutetaan asteittain toimenpiteita järjestäytynyttä rikollisuutta, terrorismia ja laitonta huumausainekauppaa koskevia rikostunnusmerkistöjä ja seuraamuksia koskevien vähimmäissääntöjen vahvistamiseksi.

Nämä ovat edelleen yleisiä tavoitteita, eikä niiden saavuttamiselle ole määrätty tarkkaa aikataulua. Käsiteltävät aiheet ovat mutkikkaita, ja saavutettavien tavoitteiden luettelo on ensimmäinen merkittävä askel oikeudellisessa yhteistyössä.

POLIISIYHTEISTYÖ

Poliisiyhteistyö toteutetaan Euroopan unionin neuvoston päättämänä yhteisenä toimintana Euroopan poliisiviraston (Europol) välityksellä.

Yhteinen toiminta

Yhteinen toiminta kattaa alat, joiden luettelo ei ole tyhjentävä:

• jäsenvaltioiden poliisi- ja tulliviranomaisten sekä muilla erityisaloilla lain noudattamista valvovien viranomaisten operatiivinen yhteistyö rikosten ehkäisemisessä, paljastamisessa ja tutkinnassa
• asiaa koskevien tietojen kerääminen, tallettaminen, käsittely, analysointi ja vaihto, mukaan lukien tiedot epäilyttävistä liiketoimista
• koulutusta, yhteyshenkilöiden vaihtoa, henkilöstön tilapäistä siirtoa muihin tehtäviin, välineistön käyttöä ja rikostutkintaa koskeva yhteistyö ja yhteiset aloitteet
• järjestäytyneen rikollisuuden vakavien muotojen paljastamiseen liittyvien erityisten tutkintatekniikoiden yhteinen arviointi.

Euroopan poliisivirasto (Europol)

Neuvosto kannustaa myös Euroopan poliisiviraston kautta tapahtuvaa yhteistyötä ja toteuttaa viiden vuoden kuluessa uuden perussopimuksen voimaantulosta toimenpiteet, jotka mahdollistavat sen, että Europol

• voi helpottaa, tukea ja sovittaa yhteen jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten toteuttamia erityisia tutkimustoimia
• voi pyytää jäsenvaltioiden toimivaltaisia viranomaisia suorittamaan ja sovittamaan yhteen tutkimuksia, jotka voidaan antaa jäsenvaltioiden käyttöön niiden avustamiseksi järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyvien tapausten tutkinnassa
• voi toimia läheisessä yhteistyössä järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan erikoistuneiden syyttäjä- ja tutkintaviranomaisten kanssa.

Lisäksi neuvosto perustaa jäsenvaltioiden rajat ylittävää rikollisuutta koskevan tutkimus-, dokumentointi- ja tilastoverkoston.

Toimivaltaiset viranomaiset valvovat poliisiyhteistyön alalla (Europolin toimet mukaan lukien) toteutettujen toimien lainmukaisuutta kussakin jäsenvaltiossa sovellettavien sääntöjen mukaisesti.

SCHENGENIN ALUEEN SISÄLLYTTÄMINEN OSAKSI EUROOPAN UNIONIA

Saksan, Ranskan ja Benelux-maiden vuonna 1985 tekemä aloite mahdollisti rajatarkastusten lakkauttamisen "Schengenin alueeksi" kutsutun alueen sisällä. Vuonna 1990 tehdyssä Schengenin yleissopimuksessa vahvistettiin viisumiasioita, turvapaikkaoikeutta, ulkorajoilla tehtäviä tarkastuksia sekä poliisi- ja tulliviranomaisten välistä yhteistyötä koskevat yhteiset säännöt, joiden ansioista voitiin toteuttaa henkilöiden vapaa liikkuvuus sopimuksen allekirjoittajavaltioissa yleistä järjestystä vaarantamatta. Lisäksi perustettiin tietojärjestelmä henkilötietojen vaihtoa varten. Euroopan unionin jäsenvaltiot (Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Irlantia lukuun ottamatta) sekä Norja ja Islanti ovat liittyneet tähän hallitustenväliseen aloitteeseen.

Pöytäkirja Schengenin säännöstön sisällyttämisestä osaksi Euroopan unionia

Schengenin sopimusten allekirjoittajavaltiot toteuttavat entistä tiiviimpää yhteistyötä sisärajojen lakkauttamiseksi Euroopan unionin oikeuden ja toimielinten puitteissa. Euroopan unionin neuvosto toimii Schengenin sopimuksilla perustetun toimeenpanevan komitean sijasta. Edellä mainitut yhteiset säännöt sisällytettiin joko Euroopan yhteisön perustamissopimuksen IV osastoon tai Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastoon. Kaikki viisumiasioita, turvapaikkaoikeutta, ulkorajoilla tehtäviä tarkastuksia sekä yhteistyötä poliisi- ja tulliasioissa koskevat uudet ehdotukset perustuvat uuteen oikeudelliseen perustaan.

Vuonna 1986 hyväksyttyyn Euroopan yhtenäisasiakirjaan sisältyvä henkilöiden vapaan liikkuvuuden tavoite voidaan saavuttaa turvaamalla demokraattinen valvonta ja tarjoamalla kansalaisille mahdollisuus vedota tuomioistuimeen (tilanteesta riippuen joko yhteisöjen tuomioistuimeen ja/tai kansallisiin tuomioistuimiin) silloin, kun heidän oikeutensa asetetaan kyseenalaisiksi.

Irlanti ja Yhdistynyt kuningaskunta voivat osallistua kokonaan tai osittain Schengenin säännöstöön sen jälkeen, kun neuvosto on 13:n sopimuspuolena olevan jäsenvaltion ja kyseisen jäsenvaltion hallituksen edustajan yksimielisellä äänestyksellä hyväksynyt asian.

Islanti ja Norja osallistuvat Schengenin säännöstön täytäntöönpanoon ja sen edelleen kehittämiseen.

Schengenin säännöstö

"Schengenin säännöstöksi" kutsutaan seuraavia säädöksiä:

• Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla Schengenissä 14 päivänä kesäkuuta 1985 tehty sopimus
• Belgian kuningaskunnan, Saksan liittotasavalla, Luxemburgin suurherttuakunnan ja Alankomaiden kuningaskunnan välinen, tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla Schengenissä 14 päivänä kesäkuuta 1985 tehdyn sopimuksen soveltamisesta Schengenissä 19 päivänä kesäkuuta 1990 tehty yleissopimus, ja siihen liittyvät päätösasiakirja ja yhteiset julistukset
• liittymispöytäkirjat ja -sopimukset, jotka on tehty Italian (allekirjoitettu 27 päivänä marraskuuta 1990), Espanjan ja Portugalin (allekirjoitettu 25 päivänä kesäkuuta 1991), Kreikan (allekirjoitettu 6 päivänä marraskuuta 1992), Itävallan (allekirjoitettu 28 päivänä huhtikuuta 1995), Tanskan, Suomen ja Ruotsin (allekirjoitettu 19 päivänä joulukuuta 1996) kanssa, mukaan lukien niihin liittyvät päätösasiakirjat ja julistukset
• vuoden 1990 soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen mukaisesti perustetun toimeenpanevan komitean tekemät päätökset ja julistukset sekä niiden elinten toimet yleissopimuksen täytäntöönpanemiseksi, joille toimeenpaneva komitea on siirtänyt päätösvaltaa.

PERUSSOPIMUSTEN UUSI NUMEROINTI

Amsterdamin sopimuksen voimaantulo muuttaa eri perussopimusten osastojen ja artiklojen numerointia.

Niinpä VI osastoon kuuluvat K.1 - K.14 artiklat muutetaan 29 - 42 artiklaksi.