31.1.2006   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 24/1

1.1

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea on antanut oman panoksensa unionin matkailupolitiikan hahmotteluun laatimalla joukon matkailuaiheisia lausuntoja. Tarkasteltavana oleva lausunto on jatkoa edellisille. Tarkoituksena on, että lausuntoa voitaisiin käyttää osviittana ja hyödyntää tiettyjä lausunnossa esitettyjä matkailualoitteita unionin toimielinten, keskus-, alue- ja paikallishallinnon sekä työmarkkinaosapuolten ja muiden kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden ja matkailualan järjestöjen toiminnassa sekä edellä mainittujen toimijoiden yhdistäessä voimansa ja tarjotessa vaihtoehtoja taantuville alueille — sekä erityisesti ihmisille ja yrityksille, jotka saavat alueelta toimeentulonsa — tuotantotoiminnan ylläpitämiseksi ja siis tästä saatavien myönteisten seurausten tavoittelemiseksi.

1.2

Asiakirjan on tarkoitus olla komitean panos Euroopan unionin eri alueilla välttämättömäksi käyvään rakenneuudistukseen. Alueiden sosiaaliseen ja taloudelliseen taantumaan on hyvin erilaisia syitä, mutta komitean panoksessa keskitytään matkailuteollisuuden kyseisille alueille mahdollisesti tarjoamaan vaihtoehtoon.

1.3

Lausuntoa valmisteltiin seuraavasti:

1.4

Lausunnossa on otettava huomioon kahdenlainen todellisuus, asian kaksi toisiaan myönteisesti täydentävää puolta:

2.1

Lausunnossa ei pyritä kertaamaan prosesseja, joiden vuoksi alueet ovat ajautuneet tiettyyn tilaan, eikä tarkastelemaan toimia, joilla erilaisiin rakenneuudistuksiin on puututtu (teollisuudessa, kaivosalalla, maataloudessa jne.). Paikoitellen on kuitenkin sivuttava kyseisistä rakenneuudistuksista johtuvia seikkoja, jotta voidaan tehdä matkailualaa koskevia ehdotuksia.

2.2

Tarkastelun aluksi määritellään, johtuuko alueen taantuma jostakin konkreettisesta rakenneuudistusprosessista vai onko kyseessä taantunut alue, jolla ei vielä ole harjoitettu merkittävää tuotantotoimintaa ja jolle matkailu voi antaa alkusysäyksen laajempaan kehittämiseen ja muodostaa sen liikkeellepanevan voiman.

2.3

Edellä mainitusta näkökohdasta käsin lausunto rakentuu seuraavasti:

2.3.1

Tarkastellaan taantuvien alueiden tilaa ja esitellään tärkeimmät havainnot. Lähtökohdaksi otetaan tulevissa matkailualaa koskevissa ehdotuksissa huomioitavat keskeisimmät seikat: sosiaali- ja työllisyysasiat, yritystoiminta, julkishallinnon sitoutuminen jne. Ensi sijassa on syytä määritellä hyvin tarkasti, mitä taantuvilla alueilla tarkoitetaan, sillä jos olosuhteet poikkeavat toisistaan, vaihtoehdot saattavat olla erilaisia.

2.3.2

Edellä esitetyn mukaisesti lausunnossa tarkastellaan seuraavia seikkoja:

2.3.2.1

Taantuvien alueiden tila: Määritellään kyseisten alueiden puutteet eri näkökohdista tarkasteltuina ja etsitään puutteiden yhtymäkohtia: yksipuolisesta teollisuus- ja yritystoiminnasta toisinaan johtuvat ongelmat; sopimaton tai turmeltunut ympäristö; puutteelliset tai riittämättömät perusrakenteet, jotta voitaisiin siirtyä harjoittamaan uutta matkailutoimintaa; muihin aloihin erikoistunut työvoima, jota ei voida hyödyntää matkailussa; ympäröivän yhteiskunnan taitamattomuus tai kyvyttömyys sopeutua uusiin tehtäviin, muun muassa matkailuun. On otettava erityisesti huomioon, että taantuvat teollisuusalueet eivät periaatteessa ole luonnostaan matkailualueita, mikä vaikeuttaa entisestään sopivan matkailutuotteen löytymistä. Tällaisia matkailutuotteita ovat kulttuurimatkailu ja arkeologinen matkailu, liikuntamatkailu, sivistysmatkailu ja monet muut, perinteisistä poikkeavat matkailumuodot. ”Myönteisen elämyksen” voidaan erityisesti katsoa olevan kaikkien matkailutuotteiden lähtökohta, ja juuri kyseinen elämys on löydettävä ja sitä on tehtävä tunnetuksi.

2.3.2.2

Julkishallinnon sitoutuminen: Hallintoviranomaisia ja instituutioita kehotetaan lausunnossa välttämättä tekemään yhteistyötä ja nivomaan toimintansa yhteen. Asiakirjassa esitetään, millainen instituutioiden ja julkisten resurssien yhteistyö on omiaan edistämään matkailutoiminnan käynnistämistä, millä aloilla yhteistyötä pitäisi tehdä ja mitkä olisivat sopivia yhteistyömuotoja. Lausunnossa viitataan erityisesti Euroopan unionin rakennerahastojen tehtävään taantuvien alueiden elvyttäjänä. Unionin toimielimillä on tärkeä rooli koulutettaessa taantuvien teollisuusalueiden työvoimaa sopeutumaan palvelualan työpaikkoihin.

2.3.2.3

Tavoitteena sosiaalinen juurtuminen: Taantuvat elinkeinoelämän sektorit ovat sidoksissa alueisiin, joilla on tehty työtä monien vuosien ajan ja joilla toiminta on hiipunut. Tämä on ajan mittaan ollut omiaan synnyttämään kyseisillä (erikokoisilla) paikkakunnilla asuvien ihmisten ja heidän ympäristönsä välille elinolosuhteiden ja työn takia sukupolvien takaa juontuvan läheisen suhteen. Tässä ehdotetuilla matkailualoitteilla on pyrittävä tukemaan kyseistä suhdetta luomalla olosuhteet — esimerkiksi asuminen, palvelut sekä kulku- ja viestintäyhteydet –, joissa tavoitteen saavuttaminen on mahdollista. Toinen tapa edistää sosiaalista juurtumista on luoda pysyviä työpaikkoja, sillä vaikka matkailun avulla luodaan mainiosti lukuisia työpaikkoja, kausiluonteisuuden aiheuttama vakava ongelma saattaa vaikeuttaa sosiaalista juurtumista ja pakottaa ihmiset siirtymään vasten tahtoaan pois kotipaikkakunnaltaan tietyksi aikaa vuotta.

2.3.2.4

Työmarkkinavuoropuhelu — vaihtoehtojen tarkastelun ja kehittämisen kannalta keskeinen seikka: Lausunnossa ehdotetaan, että työmarkkinaneuvottelut ja -vuoropuhelu olisivat työntekijöiden ja työnantajien väliseen kompromissiin johtavan prosessin kulmakivi. Neuvotteluja käytäisiin palkansaaja- ja työnantajajärjestöjen välityksellä, ja niissä punnittaisiin erilaisia hankkeita ja aloitteita. Hallintoviranomaisten on voitava osallistua tähän kahden osapuolen käymään vuoropuheluun kolmikantaisesti etsittäessä toteutuskelpoisia vaihtoehtoja. Myös muiden kansalaisyhteiskunnan ja matkailualan organisaatioiden on omalta osaltaan edistettävä hankkeiden toteutumista.

2.3.2.5

Kestävään matkailuun tähtäävät aloitteet: Vaikka sosiaalinen ja taloudellinen taantuma ovat monilla alueilla saaneet aikaan kärjistyneen sosiaalisen tilanteen, lausunnossa lähdetään liikkeelle siitä, että uusilla kehittämisvaihtoehdoilla voidaan sekä korjata toimien suunnittelussa aikoinaan tehtyjä virheitä että valjastaa uudet toimet palvelemaan ETSK:n ajamaa sosiaalisesti, taloudellisesti ja ympäristöllisesti kestävää matkailua.

2.3.2.6

Ympäristö elvytystoiminnan ja matkailutoimien kantavana voimana:

2.3.2.7

Yritystoiminnan säilyttäminen ja lisääminen sekä tuottavien investointien edistäminen: Lausunnossa pyritään luetteloimaan mahdollisimman konkreettisesti aloitteet yrittäjyyden tukemiseksi. Taantuvien alueiden yrittäjät ovat alun perin erikoistuneet alueella aiemmin harjoitettuun toimintaan. He ovat joko osallistuneet välittömästi kyseiseen toimintaan tai toimineet pääasiallista elinkeinoa palvelleissa yrityksissä. Lausunnossa tarkastellaan sitä, miten yritystoiminta voidaan säilyttää ja luoda uusia yrityksiä, miten yrittäjiä voidaan kouluttaa ja miten he voivat hankkia ammattipätevyyttä ja miten kilpailukykyä, T&K-toimia, muotoilua, markkinointia jne. voidaan kehittää. Lisäksi on tuettava yritysten tunnetuksi tekemistä, järjestötoimintaa ja yritysten keskinäistä sekä yritysten ja hallinnon välistä yhteistyötä ja yritysten, alueiden ja eri alojen verkottumista. Lausunnossa kiinnitetään erityistä huomiota mikroyrityksiin sekä pieniin ja keskisuuriin yrityksiin.

2.3.2.8

Työpaikkojen säilyttämisen ja luomisen priorisoiminen: Kun sosiaalinen ja taloudellinen taantuma verottavat yrityksiä ja elinkeinoelämän aloja ennen kaikkea siten, että työpaikkoja katoaa, elvyttämisaloitteiden tärkeimpänä tavoitteena on oltava kyseisten alueiden työpaikkojen säilyttäminen ja lisääminen, jos se vain on mahdollista. Lausunnossa ehdotetaankin, että työelämän tilapäisten suojamekanismien käynnistämisen lisäksi matkailualoitteita kehitettäessä tuettaisiin työpaikkoja luovia investointeja, ammattikoulutusta ja uudelleenkoulutusta, itsensä työllistämistä, sosiaalitaloutta jne.

2.3.2.9

Matkailupolitiikan kaikkien tekijöiden huomioiminen: Taantuvien alueiden sosiaaliseen ja taloudelliseen elvyttämiseen tähtäävissä matkailuhankkeissa on otettava huomioon se, miten matkailupolitiikkaan kuuluvia kaikkia muitakin kuin edellä lueteltuja tekijöitä voidaan parhaiten tukea. On siis huomioitava sellaisten tekijöiden osuus kuin kulttuuri, historia, rakennusperintö, luonto, liikunta jne.

2.3.2.10

Tietyillä alueilla on jo tartuttu myönteisesti vaikuttavaan tärkeään toimeen eli ryhdytty hyödyntämään aiemman toiminnan osia uusien matkailuvaihtoehtojen suunnittelussa.

2.3.3

Lausunnossa katsotaan tärkeäksi tarkastella lähemmin Euroopan unionin eri maissa onnistuneesti toteutettuja hankkeita. Tarkoituksena ei ole yksinomaan pyrkiä kopioimaan niitä mukauttamalla hankkeet toisenlaiseen ympäristöön vaan tukea ja vauhdittaa niitä. Myönteisiä kokemuksia ei näytä olevan kovinkaan monia, joten niistä ei ole helppo löytää laajaa ja monipuolista valikoimaa.

2.3.4

On otettava erityisesti huomioon matkailukohteiksi muuttuneiden taantuvien alueiden mahdollisuus verkottua — mikä onkin tarkoituksenmukaista — muodostamalla vankkoja myynninedistämiseen tähtääviä tietokantoja, joiden avulla alueet voivat tukea toinen toisiaan.

2.3.5

Itsensä työllistämisen tukeminen ja tunnetuksi tekeminen on eittämättä erittäin tärkeä voimavara, jolla voidaan parantaa työntekijöiden sopeutumista uudenlaiseen tilanteeseen. Itsensä työllistämisen tarkastelu on epäilemättä suureksi avuksi muutettaessa taantuneita alueita matkailukohteiksi, erityisesti maaseutumatkailuun erikoistuvilla alueilla. Onkin tutkittava, millaista tukea tällainen työllistämismuoto tarvitsee toimiakseen tehokkaasti tässä visaisessa muutosprosessissa.

2.3.5.1

Muutamia aloitteita itsensä työllistämisen edistämiseksi:

2.3.5.1.1

Itsensä työllistämisellä tarkoitetaan Euroopan unionissa työntekijöiden kykyä ja päätöstä ryhtyä elinkeinonharjoittajaksi joko yksinään tai yhdessä muiden kanssa. Itsensä työllistänyt henkilö on ennen kaikkea itsenäinen elinkeinonharjoittaja, joka hoitaa suhteita tavaran- ja palveluntoimittajiin ja asiakkaisiin kauppa- ja siviilioikeudellisin perustein.

2.3.5.1.2

Itsensä työllistäminen on useiden vuosien ajan ollut tehokas tapa pitää puolensa teollisuuden talouskriiseissä, sillä näin on pystytty säilyttämään työpaikka ja vastattu esiin tulleeseen tarpeeseen luoda työpaikkoja.

2.3.5.1.3

Nykyisin erityisesti kaikkein nuorimmat työikäiset henkilöt ja naiset työllistävät itse itsensä.

2.3.5.1.4

Itsensä työllistämiseen pohjautuvalla matkailutarjonnalla on kannustettava hankkimaan uudenlaista ammattipätevyyttä, jotta keino toimisi tehokkaasti. Tällä tavoin maaseudulle voidaan luoda uusia työpaikkoja esimerkiksi seuraavilla aloilla:

2.3.6

Edellä esitetty pätee myös sosiaaliseen lomatoimintaan, josta eittämättä kehittyy tulevaisuudessa varteenotettava vaihtoehto useilla taantuvilla alueilla, jotka etsivät matkailusta uutta elinkeinoa. Sosiaalinen matkailu on ominaispiirteidensä ansiosta oivallinen väline torjuttaessa kausiluonteisuutta ja porrastettaessa lomia.

2.3.7

Euroopan tarjoamat uudet mahdollisuudet edistää matkailuvaihtoehtoja taantuvilla alueilla: Lausunnossa käsitellään laajentuneen Euroopan unionin tarjoamaa mahdollisuutta antaa muulle maailmalle virikkeitä siitä, miten ongelmat voidaan ratkaista vaihtamalla tietoja, yhdistämällä hankkeita, edistämällä hyviä käytänteitä, kehittämällä julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyötä jne.

2.3.8

Koska perustuslakisopimuksessa sitoudutaan tekemään työtä kansalaisten, heidän oikeuksiensa ja muita heikommin kehittyneiden alueiden hyväksi, lausunnossa tarkastellaan sitä, millainen sija matkailulla on perustuslakitekstissä, ja annetaan lisäksi kysymykseen unionin laajuinen vastaus, jossa huomioidaan jäsenvaltioiden, alueiden ja kuntien tilanne.

2.4

Vaihtoehtoa mahdollisesti edistävien toimintalinjojen osuus: Tässä lausunnossa huomioidaan ETSK:n aiemmin antamat lausunnot, komission ja Euroopan parlamentin tekemät aloitteet sekä muun muassa Maailman matkailujärjestön ja Sosiaalisen lomatoiminnan kansainvälisen toimiston (BITS) jo toteuttamat toimet.

2.5

Aiempien toimien ympärille rakentuvat aloitteet: Lausunto pyrkii olemaan käytännönläheinen ja hyödyksi alueille, joiden elvyttämiseen komitea haluaa antaa myönteisen panoksen. Niinpä lausunnossa luetellaan tämäntyyppisten aloitteiden kehittämiseen soveltuvia hyviä käytänteitä.

3.1

Ei ole helppoa määritellä tarkoin, mitä lausunnon otsikossa esiintyvällä ilmauksella ”taantuvat alueet” tarkoitetaan. Kyseiset alueet ovat näet hyvin erilaisia, taantuman synty ja siihen johtaneet syyt vaihtelevat, ilmiöllä on laajalle ulottuvat vaikutukset ja alueet sijaitsevat maantieteellisesti hajallaan. Määrittely on vaikeaa myös ennen kaikkea siksi, että taantuma vaikuttaa voimakkaasti tällaisilla alueilla asuviin ihmisiin ja siellä toimiviin yrityksiin.

3.2

Taantuvien alueiden luonnehdinnassa ja tyypittelyssä lienee parasta lähteä liikkeelle viitealueiden talouselämän historian kehityskulusta kuvaamalla sitä erilaisin indikaattorein. Historian avulla on tarkoitus saada selkeä kuva siitä, onko tilanne syntynyt äskettäin ulkoisten teknologisten, sosiaalisten tai taloudellisten muutosten takia, vai onko kyseessä pysyvä tila, eli alue ei milloinkaan historiansa aikana ole yltänyt talouskehitykseen, joka olisi luonut asukkaille vaurautta ja hyvinvointia. Tämä ero vaikuttaa epäilemättä merkittävästi siihen, mikä on ihanteellisin ratkaisu puuttua taantumaan ja löytää käyttökelpoisia vaihtoehtoja. Yritystoiminta, asukkaiden ammatillinen koulutus ja ylipäätään mahdollisuus löytää korvaavaa tai uudenlaista toimintaa poikkeavat suuresti toisistaan kummassakin edellä mainitussa tapauksessa.

3.3

Alueilla, jotka eivät vielä ole yltäneet asianmukaiselle talouskehityksen tasolle, tilanteeseen johtaneet syyt voivat olla hyvin erilaisia: syrjäinen sijainti, äärimmäiset ympäristöolot, riittämättömät perusrakenteet, yritteliäisyyteen nuivasti suhtautuva paikallisväestö ja ylipäätään kaikkinaiset syyt, joiden vuoksi paikallisväestön on ollut ja on muutettava sekä kotimaassaan että ulkomailla paremmat talouskehityksen edellytykset omaaville alueille. EU:n aluepolitiikalla ja sen välineillä puututaan päättäväisesti juuri unionin laajojen, etupäässä maaseutualueiden asteittaiseen autioitumiseen ja siitä seuraavaan sosiaaliseen juurettomuuteen. Useilla tämänsuuntaisilla arvokkailla toimilla pyritään kehittämään matkailua ja siihen liittyvää toimintaa.

3.4

Sellaisilla alueilla, joilla on joskus ollut dynaamista taloudellista toimintaa eri aloilla — maatalous, kaivosteollisuus, erilaiset muut teollisuudenalat, kuten tekstiili-, teräs- tai kemianteollisuus — ja jotka ovat useista syistä joutuneet luopumaan kyseisestä toiminnasta, ongelma on perusluonteisesti sosiaalisen mallin sortuminen kaikkine siitä johtuvine seurauksineen, joista alueen väestö ja yritysrakenne kärsivät. Näissä tapauksissa elinkeinoelämän monipuolisuuden puute tai niukkuus vaikeuttavat entisestään vaihtoehdon löytämistä taloudellisen taantuman mukanaan tuomalle työpaikkojen menetykselle.

3.5

Aiemmin toimivan, tuottavan ja kilpailukykyisen sekä työpaikkoja ja vaurautta luovan alueen taantumiseen voivat vaikuttaa — ja itse asiassa ovat vaikuttaneet — monet syyt, mutta maailmanlaajuisesti tarkasteltuna taloudellisen toiminnan globalisoituminen ja teknologiset muutokset lienevät kaikkien syiden taustalla. Markkinat kehittyvät ripeästi, usein rajusti, ja vakaus, jota teollisuus merkitsi viime vuosisadoilla kansakunnille, jotka osasivat soveltaa oikein teollisuuden periaatteita, on kadonnut, ja sen tilalle ovat tulleet teknologinen ja yhteiskunnallinen muutos, markkinoiden laajentuminen, kaikkialle maailmaan hetkessä leviävä tieto, globaali kilpailu sekä tavaroiden ja palveluiden tuotannon siirtäminen muualle. Työvoimakustannuksista on tullut tärkein muuttuja yritysten sijoittautumisesta päätettäessä, mutta tutkimus-, kehittämis- ja innovointikapasiteetti, palveluiden läheisyys ja laatu, hallinnon pätevyys ja työntekijöiden ammattitaito ovat teknologian saatavuuden ohella taloudellisen toiminnan kilpailukyvyn kannalta ratkaisevia tekijöitä. Tärkein EU:n haasteista lienee unionin teollisuuden katoamisprosessin taltuttaminen ja työpaikkoja luovien vaihtoehtojen löytäminen, kuten Lissabonissa asetetussa tavoitteessa todetaan.

3.6

Taantuminen vaikuttaa monin tavoin alueen väestöön ja yrityksiin: työpaikkojen katoaminen, yleinen köyhtyminen, väestömuutokset ja autioituminen, teollisuusrakenteen katoaminen jne. On kuitenkin tärkeää todeta, että kyseisistä vaikutuksista kärsivät useat sukupolvet hyvin eri tavoin. Sukupolvi, johon taloudellinen taantuma kohdistuu välittömästi, löytää usein sosiaalisen suojelun välineistä ei-toivotun mutta välttämättömän korvikkeen, sillä sosiaaliavustukset tarjoavat heille tarvittavan toimeentulon. Näin käy, kun suuret teollisuus- ja kaivosyritykset katoavat sekä nuoret ja keski-ikäiset, potentiaalisesti työkykyiset ihmiset jäävät toimettomiksi ja joutuvat elämään sosiaaliavustusten varassa. Vaikka tilanne on sinänsä kaikkea muuta kuin toivottu, seuraavan sukupolven ongelma on ehkä vieläkin ahdistavampi, kun ihmisillä ei ole työtä eivätkä he saa avustuksia. Tällaisissa tilanteissa yrittäjähenki, toiminnan monipuolistaminen ja ammatillinen koulutus ovat pikemminkin suoranainen välttämättömyys kuin apukeino.

3.7

Edellä kuvatuilla taantuvilla alueilla sekä alueilla, jotka eivät vielä ole yltäneet talouskehitykseen, ja alueilla, joilta taloudellinen kehitys on kadonnut, matkailu saattaa olla kannattava vaihtoehto; alueen talouskehitys suunnataan matkailuteollisuuteen, joka on osoittautunut voimakkaaksi, vakaaksi, hyviä kasvu- ja tulevaisuudennäkymiä omaavaksi elinkeinoksi, joka luo työpaikkoja ja pystyy ylläpitämään kestävän taloudellisen, sosiaalisen ja ympäristötasapainon. Matkailun mitä todennäköisimmin mukanaan tuomaa kulttuurista ja taloudellista muutosta ei ole helppo toteuttaa, eikä siinä kaikissa tapauksissa onnistutakaan. Taantuvilla alueilla ei kuitenkaan ole monia vaihtoehtoja, ja mahdollisesti löytyvien vaihtoehtojen edellytykset saattavat olla vielä vaikeammin saavutettavissa.

3.8

Ei myöskään pidä unohtaa, että toisinaan suurkaupunkien liepeille ja läheisyyteen, jopa sellaisten kaupunkien tuntumaan, joiden talous kukoistaa, syntyy marginaalisia, kurjistuneita alueita, joilla on vähän tai ei lainkaan taloudellista toimintaa. Näissä tapauksissa taloutta voidaan piristää erilaisten kansainvälisten tapahtumien avulla. Esimerkiksi Sevillassa ja Lissabonissa järjestetyt maailmannäyttelyt tai Barcelonan sekä sittemmin Ateenan olympialaiset ovat osoittautuneet olennaisiksi kunnostettaessa alueita ja annettaessa niille uutta pontta usein uuden matkailualueen muodossa ja ehdoilla.

4.1

Sen jälkeen kun on tarkasteltu taantuvien alueiden tilaa, syntyvaiheita ja tärkeimpiä ominaispiirteitä, on syytä pohtia, millaisten tavoitteiden ja menetelmien avulla saadaan selville lausunnon otsikon väittämä eli matkailun rooli taloudellisesti ja sosiaalisesti taantuvien alueiden taloudellisessa elvyttämisessä.

4.1.1

Alkajaisiksi mainittakoon, että kaikkien talouden kehittämiseen tähtäävien toimien tärkeimpänä päämääränä on aina oltava se, että alueella asuvilla ihmisillä on asianmukaiset edellytykset kehittää itseään ihmisenä ja työntekijänä, jotta heidän ei tarvitse muuttaa pois paikkakunnalta ja jotta he ylipäätään voivat edelleen säilyttää sukupolvien ajan kestäneen yhteytensä lähiympäristöönsä. Siksi vaihtoehdoksi tarkoitetuissa matkailualoitteissa on varmistettava tehokkaasti sekä tarvittavat perusrakenteet että matkailualalla sen laajimmassa merkityksessä työskentelevien ihmisten vakituiset työpaikat. On ennen kaikkea pyrittävä luomaan pitkällä aikavälillä kestäviä ja kannattavia matkailutuotteita, jotta voidaan tarjota vaihtoehto sosiaalisen ja taloudellisen taantumaan aiheuttamalle työttömyydelle, mikäli sosiaalista juurtumista halutaan edelleen pitää perustavoitteena.

4.2

Taloudellisen toiminnan monipuolistaminen on niin ikään kaikkien taantuvilla alueilla toteutettavien talouskehitykseen tähtäävien toimien tavoitteena. Jos teknologian tai markkinoiden kehitys on mahdollisesti ollut yksi taantumaan johtaneista syistä alueilla, joiden taloudelliselle toiminnalle on ollut ominaista keskittyminen yhteen teollisuudenalaan, on ilmeistä, että tilanteen välttämiseksi on sovitettava yhteen toisiaan täydentäviä, monipuolisia toimintoja, joilla vastaisuudessa pystytään pitämään alueen talous toimivana. Matkailu on oivallinen tapa monipuolistaa tietyn alueen tuotantojärjestelmää, sillä toiminta on poikkialaista ja siihen osallistuu monia toimijoita ja monenkokoisia yrityksiä: perheyrityksiä ja monikansallisia yrityksiä sekä yrityksiä, jotka ovat asettaneet itselleen hyvin erilaisia sosiaalisia tavoitteita ja joiden liikeideat poikkeavat toisistaan.

4.3

Taantuvien alueiden kaikilla kehittämistoimilla pyritään myös tasapainottamaan toiminta taloudelliselta, sosiaaliselta ja varsinkin ympäristön kannalta kestävästi. Taantuva teollinen tai kaivostoiminta on usein aiheuttanut vakavia vaurioita alueen fyysisille olosuhteille: alueella on vanhanaikaisia ja hylättyjä rakennuksia ja ympäristöä pilaavia teollisuusjätteitä, alueen fyysinen kurjistuminen ja pilaantunut maaperä johtuvat usein vanhanaikaisesta teollisuustoiminnasta, eivätkä tällaiset olosuhteet periaatteessa ole kaikkein ihanteellisimmat sellaisen matkailutoiminnan kehittämiselle, jossa yleensä etsitään mahdollisimman esteettistä ja viehätysvoimaista luontoa.

4.3.1

Alueella teollista toimintaa harjoittaneet yritykset ovat periaatteessa velvollisia palauttamaan alueen alkuperäiset luonnonolot tai ainakin kunnostamaan ne mahdollisuuksien mukaan. Tätä periaatetta ei luonnollisestikaan ole helppo toteuttaa käytännössä, sillä jo yritystoiminnan taantuminen asettaa tälle esteen. Niinpä julkisen vallan on toimittava yritysten sijasta, jotta ympäristö säilyy asianmukaisessa tilassa. Tämä on erittäin tärkeää silloin, kun alueelta pois siirtyville yrityksille on sijoittautumishetkellään myönnetty julkista tukea. Yritysten sosiaalisen vastuun on merkittävä sitä, että huolehditaan tällaisista yritystoiminnan aiheuttamista lisäkustannuksista.

4.4

Edellä mainittujen tärkeiden tavoitteiden saavuttamista on tuettava asianmukaisin menetelmin. Työmarkkinavuoropuhelu on keskeinen tekijä vaihtoehtoja kehitettäessä. Talous- ja yhteiskuntaelämän toimijoiden sekä työnantajien ja työntekijöiden käymä työmarkkinavuoropuhelu työntekijä- ja työantajajärjestöjen välityksellä on keskeisellä sijalla ryhdyttäessä työstämään hankkeita ja aloitteita. Kansalaisyhteiskunta kuluttaja- ja kansalaisjärjestöineen voi ja sen tulee osallistua prosessiin.

4.4.1

On kuitenkin tarkasteltava erityisesti julkishallinnon toimia ja sen velvoitteita ja pyrittävä saamaan hallinto aktiivisesti edistämään taantuvilla alueilla toteutettavia vaihtoehtoja, liittyivätpä ne matkailuun tai muuhun vaihtoehtoiseen elinkeinoon tai palveluun. Hallinnon eri tasojen ja julkisten tahojen yhteistyöllä on varmistettava aloitteiden onnistumisen yleiset edellytykset sekä tarvittaessa tuettava hankkeiden toteutumiskelpoisuutta. EU:n rakennerahastot soveltuvat erityisen hyvin tällaiseen yhteisön, jäsenvaltioiden, alueiden ja kuntien yhteistoimintaan tutkittaessa ja toteutettaessa sellaisia alueiden kehittämishankkeita ja -aloitteita, joilla taantuvia alueita pystytään elvyttämään.

4.5

Taantuvilla alueilla asuvan väestön koulutus on yksi alueiden rakenneuudistuksen ratkaisevista tekijöistä. On varmistettava työttömäksi jääneiden henkilöiden ammatinvaihdos, jotta he voivat työllistyä vaihtoehtoammattehin, joiden ammattitaitovaatimukset poikkeavat yleensä suuresti alueella aiemmin harjoitetuista ammateista. Ammatinvaihto on käytännössä osoittautunut huomattavaksi haasteeksi, ja teollisuustyöntekijöistä voidaan kouluttaa palvelualan työntekijöitä vain toteuttamalla jatkuvasti tehokkaita koulutustoimenpiteitä. Sama pätee seuraavaan sukupolveen, joka ei ole välittömästi kokenut työpaikan menetystä, mutta jolla ei ole toiveita saada lähiympäristöstään työpaikkaa alueen perinteisen elinkeinon piiristä. Työllistymisnäkymien puute voidaan korjata vain ammatillisen koulutuksen avulla.

4.6

Käynnissä oleva unionin laajentuminen saattaa tuoda muassaan vieläkin vaikeampia ongelmia, koska kehittämistä kaipaavia alueita on entistä enemmän, ja niillä on aiemmin harjoitettu kaivos- tai maataloustoimintaa, jonka ongelmat ovat vaikeasti ratkaistavissa. Toisaalta on kuitenkin ilmeistä, että liikkumistarve saattaa lisääntyä huomattavasti vapaa-ajan ja matkailun ansiosta, mikä merkitsee matkailuteollisuuden voimistumista. Kestävän matkailun edistäminen kaikkialla Euroopassa eurooppalaisen matkailumallin mukaisesti saattaa olla joillakin taantuvilla alueilla oivallinen väline kehittää taloutta.

5.1

Yksi tämän lausunnon perustavoitteista on koota yhteen erilaisia hyviä käytänteitä, joissa matkailu on ollut onnistunut vaihtoehto taantuvia alueita elvytettäessä, ja ottaa oppia kyseisistä käytänteistä.

5.1.1

Kokemuksia on muun muassa kerätty ETSK:n ja Córdoban maakuntahallituksen Córdobassa järjestämässä kuulemistilaisuudessa. Lausunnossa esitellään lisäksi muita opettavaisia, tutkimisenarvoisia aloitteita, joista voidaan mahdollisesti ottaa esimerkkiä.

5.2

Asturiasissa (Espanjassa) toteutetut toimet: Alueella on aikaisemmin harjoitettu pääasiassa kaivos- ja muuta teollista toimintaa. Koko alue on onnistunut reagoimaan taantumaan ja työpaikkojen menetykseen ja ryhtynyt kehittämään intensiivisesti matkailua. Alueelle on tätä tarkoitusta varten luotu erilaisia tuotemerkkejä ja matkailutuotteita, jotka liittyvät läheisesti yhdistelmään Asturias ja luonto:

5.2.1

Tämä uusi paikallisen kehittämisen strategia on onnistunut erittäin hyvin, sillä alueen työllisyysaste on viime vuosina noussut 8 prosenttiyksikköä. Tässä tapauksessa laadukasta matkailua on luonnollisesti päädytty kehittämään ympäristön kestävyyden pohjalta huomioimalla luonto. Sekä taloudelliset että työmarkkinatoimijat ja julkishallinto ovat ryhtyneet aktiivisesti tukemaan tällaista strategista muutosta ja alueen kehittämismallin muutosta.

5.3

Zabrzessa (Puolassa) toteutetut toimet: Talouden muutokset ja muut markkinaolosuhteet ovat hävittäneet kaikkialta Sleesiasta useita yrityksiä, joiden myötä on kadonnut kymmeniätuhansia työpaikkoja ja lohduttomaan maisemaan on ilmestynyt lukuisia hylättyjä teollisuusrakennuksia. Monista matkailun edistämisyrityksistä huolimatta alue mielletään edelleen perinteisesti teollisuusalueeksi synkkine maisemineen ja vaurioituneine ympäristöineen. Tämä matkailijoiden kannalta vähemmän houkutteleva mielikuva voitaisiin kuitenkin muuttaa alueen talous- ja yhteiskuntaelämälle myönteiseksi tekijäksi, jos alueen yhteistä teollista omaisuutta hyödynnettäisiin matkailutarkoituksessa, kuten viranomaiset toivovat ja suunnittelevat. Pyrkimyksenä on siirtää jälkiteolliset kohteet uusiin, etenkin matkailutehtäviin, jotka eivät ole kausiluonteisia. Näin säilytetään yhteinen teollinen omaisuus ja suojellaan kaupunkien ja alueiden ainutlaatuisuutta.

5.3.1

Hankkeen tiellä on kuitenkin monia hankaluuksia. Tämä teollinen kulttuuriperintö on teknisesti huonokuntoista ja hylkäämistilassa. Lisäksi kohteiden omistussuhteet ovat ongelmallisia, ei ole määrärahoja, ammattitaitoista henkilökuntaa, matkailijoiden tarvitsemia perusrakenteita eikä muita tekijöitä, minkä vuoksi vain pieni määrä entisistä teollisuuskohteista täyttää tarvittavat edellytykset, jotta niistä voitaisiin tehdä kannattavia matkailutuotteita. Euroopan rakennerahastojen, kuten AEKR:n ja ESR:n rooli saattaa osoittautua elintärkeäksi pääoman rahoitusesteiden ja väestön täydennyskoulutuksen tiellä olevien esteiden voittamiseksi.

5.3.2

Alueella on kehitetty hanke jälkiteollisten kohteiden hyödyntämiseksi matkailutarkoituksiin: ”Entisten teollisuuskohteiden kierros”. Ohjelmaan on valittu 30 kohdetta. Valinnassa on käytetty sellaisia perusteita kuin kulkuyhteydet, houkuttelevuus, kyky ottaa vastaan matkailijoita ja matkailijoiden turvallisuus.

5.3.3

Zabrze on keskikokoinen kaupunki Etelä-Puolassa. Paikallisviranomaiset ovat osanneet arvostaa teollisuusmatkailun merkitystä, ja vuodesta 2003 lähtien Zabrzesta on tullut teollisuusmatkailun mallikaupunki. Se on saanut tunnustusta ja useita merkittäviä matkailualan diplomeja. Zabrzessa on osattu löytää vaihtoehto kaivosteollisuuden taantumiselle, ja kaupungin halutaan lisäksi edistävän pohdintoja ja antavan virikkeitä, kun Puolassa ja koko Euroopassa vastaisuudessa kehitetään teollisuusmatkailuun liittyviä hankkeita. Kaupungissa on järjestetty muun muassa syyskuussa 2004 ja toukokuussa 2005 kansainvälinen konferenssi, jossa tarkasteltiin yhteiseen teolliseen kulttuuriperintöön kuuluvia teollisuusaarteita ja niiden matkailu- ja vapaa-ajan käyttöä. Konferensseissa on annettu Zabrzen päätöslauselmat, joilla edistetään erittäin arvokkaalla tavalla yhteisen teollisen kulttuuriperinnön käyttöä matkailu- ja vapaa-ajan tarkoituksissa. Kannattaa mainita, että Maailman matkailujärjestö haluaa osallistua prosessiin, jonka kuluessa perustetaan tuotteen tunnettuutta edistävä teollisuusmatkailun verkosto.

5.3.4

Zabrzessa toteutetut toimet tarjoavat kaiken kaikkiaan arvokasta tietoa ja kokemuksia, joita epäilemättä voidaan hyödyntää matkailutarkoituksessa muilla samantapaisilla paikkakunnilla. ETSK antaa nimenomaisen tunnustuksensa tälle matkailuarvolle, tukee sitä ja tekee sitä aina tilaisuuden tullen tunnetuksi.

5.4

Río Tinton kaivosmuseo Huelvassa (Espanjassa): Río Tinton kaivoksesta saatiin antiikin aikoina runsaasti jalometalleja, jotka vaurastuttivat aluetta jo Rooman valtakunnan aikoihin. Vuonna 1982 kaivos suljettiin, ja alue joutui talouslaman kouriin. Río Tinton kaivosmuseossa säilytetään kaikkien edellä mainittujen vaiheiden perintöä. Kyse on Río Tinton kaivospuiston opastuskeskuksesta, teemapuistosta, joka kuvaa kattavasti kaivoslaakson kyliä ja maisemaa. Vierailijat voivat tutustua 900 ha:n suuruiseen kaivospuistoon junalla, joka kulkee samaa reittiä kuin mitä pitkin kaivannaisia kuljetettiin aikoinaan Huelvaan. He voivat myös käydä vanhoissa kaivoksissa, roomalaisella hautausmaalla ja kaivoksen omistaneen englantilaisyhtiön 1800-luvulla rakennuttamassa kaivostyöläisten kaupunginosassa. Ennen heitteillä ollut kohde on siis muutettu vapaa-ajan kohteeksi, ja yhteinen perintö ja kulttuuri on elvytetty. Matkailuyritykset voivat tässäkin tapauksessa hyödyntää matkailukohteen koko elämyspohjaa ja saada tuloja alueesta, jonka muutoin ainoa vaihtoehto olisi tulla hylätyksi.

5.5

Peñarroya-Pueblonuevon kaivos- ja teollisuusalue (Espanjassa): alue on arvokas teollinen kulttuuriperintö ja jäännettä 1900-luvun kuuluisasta tehdaskeskuksesta. Aluetta elvytetään monenlaiseen paikallisväestölle ja matkailijoille tarkoitettuun vapaa-ajan käyttöön Mainittakoon, että monet Córdoban maakunnassa Guadiatojoen yläjuoksulla sijaitsevat kylät työstävät yhteisesti hanketta, jonka tarkoituksena on hyödyntää muun muassa Peñarroya-Pueblonuevon geologista kaivosmuseota. Hankkeilla pyritään löytämään tapa houkutella alueelle matkailijoita, jotka piristäisivät kaivostoiminnan päättymisen jälkeen työttömyyden kourissa kamppailevien kylien taloutta. Hanke liittyy koordinoituun kokonaistarjontaan, jossa yhdistyvät vanhat teollisuus- ja kaivoskeskukset, gastronomia sekä liikunta ja kulttuuri. Hankkeeseen sisältyy useita kyliä, esim. Fuenteovejuna ja Bélmez, sekä muita alueen paikkakuntia.

5.6

Katalonian tieteen ja tekniikan museoketju (Espanjassa): Järjestelmä koostuu jopa 20:sta Katalonian entisestä teollisuuskeskuksesta, jotka edustavat elinkeinoelämän eri aloja: tekstiili- ja paperiteollisuutta, parkitus- ja kuljetusalaa jne. Katalonian teollisuus oli viime vuosisatoina epäilemättä kukoistavaa, tarkasteltiinpa sitä talouden, kulttuurin, arkkitehtuurin tai yhteiskunnan kannalta. Se on osa Katalonian kollektiivista identiteettiä. Ketjujärjestelmässä sen 20:tä museota tehdään kokonaisvaltaisesti tunnetuksi, ja ketju toimii kaiken kaikkiaan eräänlaisena matkailu- ja kulttuurikohteiden verkostona. Tällainen toimintamalli soveltuu mainiosti muihin samantapaisiin hankkeisiin.

5.7

Mielenkiintoinen on myös Sosiaalisen lomatoiminnan kansainvälisen toimiston sponsoroima hanke, jolla on vauhditettu taantuvan hiilikaivosalueen paikallista ja vaihtoehtoista kehittämistä Roche-en-Ardennessa Belgiassa. Sinne on perustettu sosiaalisen lomatoiminnan keskus, josta on ollut huomattava apu alueen työllisyydelle.

5.8

Kaikkialle Eurooppaan on syntymässä erilaisia innovoivia matkailuhankkeita, joiden avulla pyritään löytämään edes osittainen vaihtoehto taloudelliselle taantumalle. Tästä ovat esimerkkinä perinteiset kalastajat, jotka tarjoavat matkailijoille mahdollisuuden osallistua aktiivisesti omaan työpäiväänsä kalastusaluksella. Matkailijat saavat näin kosketuksen heitä suuresti kiehtovaan ammatti- ja kulttuuritodellisuuteen, ja kalastajat saavat samalla lisätuloja taantuvasta ammatistaan.

5.9

ETSK kannattaa Euroopan elintarvike-, maatalous- ja matkailualan työntekijöiden federaation (EFFAT:n) sekä Euroopan hotelli- ja ravintola-alan järjestön (HOTREC:n) yhteistä julkilausumaa toimintalinjoista matkailualan työpaikkojen säilyttämiseksi ja työllisyyden kehittämiseksi maaseudulla.

6.1

Lausunnon laatimisesta vastanneen valmisteluryhmän kokouksissa sekä Córdobassa järjestetyssä antoisassa kuulemistilaisuudessa esitettiin lausuntoon kirjattuja mielipiteitä sekä arvokkaita päätelmiä ja suosituksia.

6.2

Kuten useissa komission ja ETSK:n asiakirjoissa sekä lukuisissa tietolähteissä todetaan, matkailu on taloudellisesti erittäin merkittävää toimintaa, joka vaikuttaa itse talouden lisäksi yhteiskuntaan ja ympäristöön. On erityisesti mainittava, että matkailu on voimakas ja vakaa elinkeino, jolla on tulevaisuudennäkymiä ja joka luo laadukkaita työpaikkoja, jos alaa kehitetään lyhyellä, keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä kestävästi.

6.3

Sosiaalisesti ja taloudellisesti taantuvilla alueilla, joita on useissa Euroopan maissa, taantumaan on monia syitä, ja se ilmenee monin eri tavoin, mutta kaikilla alueilla työpaikkojen menetys ja taloudellisten vaihtoehtojen puute ovat paikallisväestölle sekä taantuman valitettavin seuraus että ilmentävät taantumaa selkeimmin. Väestö joutuu usein hakemaan muualta vaihtoehtoja alueen perinteisille elinkeinoille. Laajojen maatalous-, teollisuus- tai kaivosalueiden autioituminen on talouselämän rakenteissa tapahtuneiden muutosten kaikkea muuta kuin toivottu tulos.

6.4

Paikallisväestön sosiaalinen juurtuminen on kaikkien sellaisten toimintaperiaatteiden perustavoite, joilla pyritään alueelliseen tasapainoon eli tarjoamaan taantuville alueille toteutuskelpoisia vaihtoehtoja. Tässä Euroopan rakennerahastoilla on olennainen tehtävä sosiaalista juurtumista edistävän politiikan välineenä. Työpaikkojen säilyttäminen tai luominen on asetettava sosiaalisen osallistamisen välineistä ehdottomasti etusijalle.

6.5

Matkailu lienee hyvin erilaisissa taantumatiloissa mainio vaihtoehto elinkeinona, jolla on runsaasti potentiaalia kehittää yhteiskuntaa, yritystoimintaa ja työllisyyttä. Tästä ovat todisteena useat eri tasoilta saadut kokemukset.

6.6

Taantuvilla alueilla on kuitenkin vakavia vaikeuksia ja kaikenlaisia esteitä etsiessään matkailusta itselleen vaihtoehtoa. On erityisesti huomautettava, että taantuvat alueet eivät periaatteessa ole luonnostaan matkailualueita vaan pikemminkin päin vastoin, sillä ne eivät useinkaan ole matkailullisesti houkuttelevia ja niiden ympäristö on kurjistunut. Niitä on siis jokseenkin vaikea elvyttää tai niille on hankala perustaa kannattavia matkailukohteita. Niinpä onkin tärkeää luoda tuotteita ja tarjontaa, jotka pystyvät saamaan aikaan kysyntää.

6.7

Kielteisen lähtötilanteen lisäksi taantuvat alueet kompastuvat matkailuvaihtoehtoja etsiessään erilaisiin esteisiin.

6.8

Juuri matkailun tarjoaman vaihtoehdon mahdollisuus ja prosessiin liittyvät hankaluudet ovat kuitenkin muuttujia, joiden on saatava sekä julkishallinto että työmarkkinatoimijat ja ylipäätään kansalaiset liikkeelle ja tarttumaan haasteeseen muuttaa potentiaali todellisuudeksi. Unionin aluepolitiikka ja muut unionin politiikat — matkailu-, kulttuuri-, työllisyys-, liikenne-, infrastruktuuripolitiikka jne. — ovat poliittisen toiminnan lohkoja, joiden on tultava avuksi muutettaessa haasteet todellisuudeksi. Taantuvien alueiden unohtaminen tai oleminen puuttumatta matkailuvaihtoehdon riskeihin ja esteisiin ei tunnu tarkoituksenmukaiselta strategialta. Taantuvilla alueilla ei ole matkailun lisäksi moniakaan muita, helposti toteutettavia vaihtoehtoja.

6.9

Jotta matkailuvaihtoehto olisi taantuvilla alueilla toteutuskelpoinen, sen on täytettävä useita edellytyksiä:

6.10

Kultakin alueelta valitut matkailutuotteet vaihtelevat luonnollisesti monien eri muuttujien vuoksi, ja on vaikea täsmentää, mikä tuote on missäkin tapauksessa sopivin. Todettakoon kuitenkin esimerkiksi, että maatilamatkailu ja maaseutumatkailu, joita täydentävät käsiteollisuus, paikallisten elintarvikkeiden tuotanto ja kaupan pitäminen, teollisuusmatkailu — jota lausunnossa on valotettu lukuisin hyvin käytäntein — terveysmatkailu ja kulttuurimatkailu, ovat muutamia matkailuun välittömästi tai välillisesti liittyviä toimintoja, joiden avulla voidaan luoda vaihtoehtoinen matkailukohde. Maaseutumatkailu edellyttää julkista tukea, jotta se olisi pitkällä aikavälillä kannattavaa.

6.11

Taantuvilla alueilla matkailutoimintaa harjoittavat ja matkailutuotteita tuottavat yritykset eivät poikkea muiden alueiden yrityksistä. Mainittakoon kuitenkin nimenomaisesti seuraavat yritystyypit:

6.12

Jotta taantuville alueille vaihtoehdoksi perustetut matkailuyritykset olisivat kannattavia, on erittäin tärkeää, että lähiympäristö tarjoaa erilaisia oheistoimintoja, jotka omalta osaltaan auttavat saavuttamaan yhteisen päämäärän. Näin luodaan todellinen matkailuyhteenliittymä, jossa yksittäisten yritysten on katsottava olevan osa kokonaisvaltaista matkailutarjontaa. Sekä julkisen että yksityisen sektorin on koordinoitava kulttuurin, gastronomian, luontokohteiden tarjonnan, majoitusliikkeiden ja ylipäätään kaiken sellaisen taloudellisen toiminnan muodostamaa yhteenliittymää, josta alueen houkuttelevuus matkailukohteena koostuu. Niinpä perinteisen matkailun toisinaan (mutta ei aina) muodostama yhteenliittymä on välttämätön kehitettäessä taantuville alueille uusia mahdollisuuksia, koska se on äärimmäisen vaikeaa ja alueiden yritysrakenne on hauras. Yhteenliittymä voi konkretisoitua monien taloudellisten toimijoiden muodostamana matkailureittinä. Kaikkien taloudellisten ja työmarkkinatoimijoiden on joka tapauksessa tuettava yritysten välistä yhteistyötä.

7.1

Euroopan taloudellisesti ja sosiaalisesti taantuvien alueiden elvyttäminen on tärkeä ja visainen haaste julkishallinnon kaikille tasoille, talous- ja yhteiskuntaelämän toimijoille sekä kansalaisille. Se on haaste, jonka vastaan ottamista ei voi välttää, jollei tiettyjen alueiden haluta autioituvan ja niiden väestön köyhtyvän ja muuttavan pois paikkakunnalta. Matkailu on yksi mahdollinen vaihtoehto, mutta sen tuoma lisäarvo, kyky luoda työpaikkoja ja tulevaisuudennäkymät tekevät siitä ensiarvoisen ja etusijalle asetettavan vaihtoehdon.

7.2

Sekä unionin toimintalinjat että toimielinten laatimat asiakirjat ovat tämänsuuntaisia: Euroopan komissio, parlamentti ja Euroopan talous- ja sosiaalikomitea tukevat ja edistävät tätä vaihtoehtoa. Matkailutoimiin ei kuitenkaan ole vielä myönnetty riittävästi rakennerahastotukea, ja sitä on yhä vaikeampi käyttää talouden uudenlaisena piristysruiskeena. Komissiota kehotetaan käynnistämään hyvien kokemusten pohjalta kokeiluhanke, jossa tarkastellaan käytännössä, miten rakennerahastoja voitaisiin parhaiten käyttää matkailun edistämiseen taloudellisesti taantuvilla alueilla.

7.3

Muun muassa Maailman matkailujärjestö ja Sosiaalisen lomatoiminnan kansainvälinen toimisto toteuttavat strategisesti erittäin merkittäviä toimia lujittaessaan ja tukiessaan matkailun edistämis- ja viestintäverkostoja, jotka ovat välttämättömiä, jotta taantuvien alueiden matkailuhankkeet olisivat toteutuskelpoisia.

7.4

Jäsenvaltioiden olisi koordinoitava tehokkaammin eri hallinnon tasojen toimia: keskus-, alue- ja paikallishallinnon toimintaa. Matkailun seurantakeskukset ovat oivallinen diagnoosi- ja toimintaväline tutkittaessa alan mahdollisuuksia ja suunniteltaessa yhdennettyjä strategioita ja toimintaperiaatteita matkailun kehittämiseksi.

7.5

Useilla matkailuaiheisilla lausunnoillaan ETSK tukee unionin sellaisten politiikkojen käynnistämistä, joiden kantavana voimana on eurooppalaisen matkailumallin laatiminen. Mallissa ei välttämättä lähdettäisi liikkeelle sääntelystä vaan sellaisista arvoista ja periaatteista kuin kestävyys, ympäristönsuojelu, palveluiden, tuotteiden ja työpaikkojen laatu, kuluttajille tarjottavat turvalliset tuotteet ja palvelut, julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyö, kaikkien ulottuvilla olevat matkailukohteet, kulttuuriperinnön ja paikalliskulttuurin arvojen edistäminen sekä muut arvot. Näillä periaatteilla on varmistettava, että unionin ja kaikkien maiden matkailussa kunnioitetaan kestävyyden periaatteita ja tukeudutaan niihin lyhyellä, keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Nyt annettava lausunto on jatkoa aiemmin laadituille strategisille ja poliittisille asiakirjoille. Siinä käsitellään matkailun myönteistä osuutta taantuvien alueiden taloudellisessa ja sosiaalisessa elvyttämisessä osana edellä mainittua eurooppalaista matkailumallia.

8.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea toimittaa ja julkaisee nyt annettavan lausunnon. Se on ETSK:n panos Maltassa lokakuussa 2005 pidettävään Euroopan matkailufoorumiin 2005. Asiakirja esitellään otsikolla ”Córdoban julkilausuma matkailun roolista taantuvien alueiden taloudellisessa ja sosiaalisessa elvyttämisessä”.

31.1.2006   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 24/11

1.1

Maaliskuun 31. päivänä 2004 annetussa direktiivissä 2004/18/EY säädetään julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyistä ja niiden yhteensovittamisesta. Direktiiviin on koottu aiheeseen liittyvät aiemmat direktiivit, joita on muokattu yksinkertaistetun oikeuskehyksen luomiseksi.

1.2

Soveltamisalan rajaamiseksi direktiivissä asetetaan kynnysarvoja, jotka alittaviin summiin säännöksiä ei sovelleta. Lisäksi siinä säädetään erityisestä menettelystä, jonka mukaisesti raja-arvoja tarkistetaan säännöllisesti.

1.3

Direktiivissä kynnysarvot asetetaan euroissa, kun taas julkisia hankintoja koskevat unionin kansainväliset WTO-velvoitteet määritellään erityisnosto-oikeuksina (SDR). Direktiivin 78 artiklassa annetaan komissiolle mahdollisuus tarkistaa ja muuttaa kynnysarvoja, jos se on tarpeen erityisnosto-oikeuksien ja euron vaihtokurssin muuttumisen vuoksi. Myös kynnysarvoja tarkistettaessa niiden tason tulisi kuitenkin pysyä pääpiirteissään samana.

1.4

Komissio oli erityisesti päättänyt säilyttää ennallaan 249 000 euron kynnyksen, jota sovelletaan hankintaviranomaisten tekemiin yli 50 prosentin osuudella rahoitettuihin palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin (8 artiklan b kohta) ja sellaisiin tavarahankintoja koskeviin hankintaviranomaisten sopimuksiin, jotka eivät sisälly liitteeseen IV (eli muiden hankintaviranomaisten kuin keskushallinnon viranomaisten tekemät sopimukset).

1.5

Sisältövirheen vuoksi 78 artiklan mukaan hankintaviranomaisten tekemiin julkisiin hankintoihin, joita tuetaan yli 50 prosentin osuudella ja joita koskee 8 artiklan b kohta, sovellettaisiin erilaista kynnysarvoa, mikä itse asiassa alentaisi sen tasoa.

2.1

Direktiiviehdotuksella pyritään ainoastaan korjaamaan sisältövirhe. Oikaisemalla 78 artikla palautetaan johdonmukaisuus 8 artiklassa säädetyn, direktiivin sovellusalan määrittelevän kynnysarvon ja 78 artiklan mukaisten kynnysarvojen tarkistusmekanismin välille.

2.2

ETSK kannattaa muutosta, joka palauttaa säädöstekstin johdonmukaisuuden.

2.3

Edellä esitetyllä on merkitystä erityisesti 78 artiklan 4 kohdan mukaiselle seuraavalle kynnysarvojen tarkistukselle, jonka on määrä tapahtua marraskuussa 2005.

31.1.2006   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 24/12

1.1

Komissio on antanut asetusehdotuksen, joka koskee liikuntarajoitteisten henkilöiden oikeuksia lentoliikenteessä ja jonka tavoitteena on taata vammaisille ja liikuntarajoitteisille henkilöille lentoliikenteessä samat oikeudet kuin muulla väestöllä on.

1.2

Komissio katsoo, että lentoliikenne on yksi välineistä, joilla vammaiset saadaan integroitua taloudelliseen ja sosiaaliseen elämään sekä osallistumaan siihen aktiivisesti.

1.3

Komission aloite liittyy sen syrjinnänvastaisiin politiikkoihin. Ne vahvistetaan selvästi yleisperiaatteeksi Euroopan unionin perusoikeuskirjan 21 artiklassa. Lisäksi yhteisön perustamissopimuksen 13 artiklassa annetaan Euroopan yhteisölle mahdollisuus torjua muun muassa vammaisuuteen perustuvaa syrjintää.

1.4

Asetuksella pyritään varmistamaan, että lentoliikenteen yhtenäismarkkinoiden tarjoamat mahdollisuudet hyödyttävät kaikkia matkustajia tasapuolisesti.

1.5

Komission asetusehdotus on ensimmäinen osa Euroopan yhteisön lainsäädäntöä, joka kohdistuu juuri vammaisiin, vaikka sen vaikutukset ulottuvat myönteisesti myös moniin ikääntyneisiin henkilöihin sekä tilapäisesti liikuntarajoitteisiin matkustajiin.

1.6

Asetusehdotus, jolla pyritään torjumaan epätasa-arvoista kohtelua, perustuu seuraaviin perusperiaatteisiin:

1.7

Lentoliikenteen harjoittajien ja lentoasemien viime vuosina tekemiä vapaaehtoisia sopimuksia on pidettävä ensimmäisenä myönteisenä askeleena epätasa-arvoisen kohtelun torjumisessa ja pyrittäessä varmistamaan liikuntarajoitteisille henkilöille annettavan avun laatu. Sopimukset ovat kuitenkin osoittautuneet riittämättömiksi, ja tällä keskeisellä alalla on määriteltävä selkeästi vastuut ja säännöt.

2.1

Komitea pitää komission aloitetta myönteisenä ja tukee täysin ehdotuksen perusperiaatteita.

2.2

Asetuksen avulla poistetaan selvästi esteitä liikuntarajoitteisten henkilöiden lentomatkoilta. Lisäksi se liittyy EU:n äskettäin hyväksymään asetukseen matkustajille heidän lennolle pääsynsä epäämisen sekä lentojen peruuttamisen tai pitkäaikaisen viivästymisen johdosta annettavasta korvauksesta ja avusta (1), jonka avulla vahvistetaan matkustajien oikeuksia.

2.3

ETSK on lisäksi puolustanut viimeaikaisissa lausunnoissaan (2) tarvetta lainsäädäntöön, joka menee työllisyyttä pitemmälle ja jolla puututaan vammaisten muilla elämänaloilla kohtaamiin ongelmiin. Liikkuvuus on keskeistä vammaisten sosiaaliselle osallisuudelle.

2.4

ETSK pahoittelee, ettei lainsäädäntöön sisälly säännöksiä vammaisten pääsystä lentoaseman infrastruktuureihin, matkustajien kuljettamiseen tarkoitettuihin ajoneuvoihin ja lentokoneisiin. ETSK toteaa, että ainoastaan tällaiset pääsyn varmistavat toimenpiteet takaavat tasavertaiset mahdollisuudet lentoliikenteessä. ETSK kehottaa Euroopan komissiota esittämään uutta lainsäädäntöä sen varmistamiseksi, että uudet infrastruktuurit ja kuljetusvälineet soveltuvat kaikille ja että nykyiset esteet poistetaan asteittain.

2.5

Komitea tukee asetuksen yleisiä puitteita ja erityisesti säännöstä, jonka mukaan lentoaseman pitäjä vastaa keskitetystä palvelujärjestelmästä lentoasemilla, koska tällainen järjestelmä takaa parhaiten luotettavuuden, korkean laadun ja yhdenmukaisen avun liikuntarajoitteisille matkustajille.

2.6

Komitea katsoo kuitenkin, että joitakin säännöksiä olisi vahvistettava, jotta yleistavoite saavutetaan parhaiten.

2.7

Komitea pitää myös tarpeellisena laajaa kansalaisjärjestöjen kuulemista, jotta varmistetaan kaikkien, myös liikuntarajoitteisten kansalaisten oikeudet lentoliikenteessä. Asetuksen parhaan mahdollisen täytäntöönpanon takaamiseksi on tärkeää varmistaa, että lentoasemien, palveluntarjoajien, lentoyhtiöiden ja vammaisia sekä muita liikuntarajoitteisia henkilöitä edustavien järjestöjen välillä käydään lentoaseman käyttäjien komiteassa vuoropuhelua, jossa käsitellään myös turvallisuusnormeja.

Komitea pitää myönteisenä sitä, että liikuntarajoitteisilta henkilöiltä ei peritä avusta maksua, mutta vastustaa ehdotusta, jonka mukaan avunanto olisi rahoitettava siten, että taakka jaetaan tasapuolisesti kaikkien matkustajien kesken, kuten asetusehdotuksen johdanto-osan 7 kappaleessa esitetään. Komitea toistaa, että avunannon kustannukset olisi jaettava lentoasemaa käyttävien lentoliikenteen harjoittajien kesken suhteessa siihen, kuinka paljon matkustajia kukin liikenteenharjoittaja kuljettaa kyseiselle lentoasemalle ja sieltä pois, ja että se ei missään tapauksessa saisi johtaa siihen, että matkustajien lentokustannukset nousevat.

2.8

Komitea katsoo, että 4 artiklassa 3 artiklan pääperiaatteesta (kuljettamisesta kieltäytymisen estäminen) annettua poikkeusta, jonka mukaan lennolle pääsyn epääminen on sallittua turvallisuusvaatimusten noudattamiseksi, olisi selkeytettävä, jotta vältytään mielivaltaisilta epäämisiltä. EU:n tasolla olisi määriteltävä puitteet, joissa eritellään ja määritellään turvallisuusvaatimukset, joko asetuksen liitteellä tai täytäntöönpanoasetuksella. Tällä hetkellä lentoliikenteen harjoittajat tai lainsäädäntö määrittelevät säännöt, ja siitä syystä ne ovat hyvin vaihtelevat ja toisinaan ristiriitaiset. Euroopan komission tekemä ehdotus, jonka mukaan turvallisuusvaatimukset määritellään jäsenvaltioiden lainsäädännössä, ei ratkaise ongelmaa. Turvallisuusvaatimuksia koskevien tietojen olisi oltava kaikkien matkustajien saatavilla julkisesti eikä vain pyynnöstä.

2.9

Komitea huomauttaa myös, ettei asetuksessa ole säännöstä, joka velvoittaa lentoyhtiön antamaan korvauksen tai reitittämään matkan uudelleen henkilölle, jolta on evätty pääsy ilma-alukseen, sekä huolehtimaan hänestä, samaan tapaan kuin matkustajille heidän lennolle pääsynsä epäämisen sekä lentojen peruuttamisen tai pitkäaikaisen viivästymisen johdosta annettavaa korvausta ja apua koskevassa asetuksessa säädetään.

2.10

Komitea korostaa tarvetta vahvistaa säännöksiä, jotka koskevat velvollisuutta antaa 5 artiklassa mainittua apua. Lentoaseman pitäjän vastuu olisi ulotettava myös lennolta toiselle siirtyviin matkustajiin, jos sille on ilmoitettu asiasta 24 tuntia ennen matkustajien saapumista. Ehdotuksen nykyinen sanamuoto — ”on toteutettava kaikki kohtuulliset toimenpiteet” — ei ole tyydyttävä. Poikkeukselliset, lentoaseman pitäjästä riippumattomat olosuhteet voidaan kuitenkin ottaa huomioon.

2.11

Komitea katsoo, että kaikkien Euroopan lentoasemien olisi laadittava yhdenmukaiset, korkealaatuiset, liikuntarajoitteiset matkustajat huomioon ottavat standardit, jotka menevät pidemmälle kuin asetuksen liitteessä I mainitut. Käsillä olevassa ehdotuksessa esitetyn kahden miljoonan matkustajan kynnysarvon soveltaminen vapauttaisi huomattavan osan Euroopan lentoasemista tästä keskeisestä velvoitteesta. Komitea katsoo lisäksi, että myös pienille lentoasemille, joilla käy alle miljoona matkustajaa vuodessa, olisi laadittava kokoon suhteutetut laatustandardit paikallistasolla tiiviissä yhteistyössä vammaisia ja liikuntarajoitteisia edustavien järjestöjen kanssa.

2.12

ETSK muistuttaa, että henkilöstöä olisi koulutettava ottamaan huomioon vammaiset näiden tarpeita vastaavan ja laadukkaan avun takaamiseksi. Uuden tekniikan, esimerkiksi tekstiviestien tai hakulaitteiden, käyttö voisi myös helpottaa liikuntarajoitteisten henkilöiden (kuten kuulo- ja näkövammaisten) kuljettamista.

2.13

Olisi pohdittava tarvetta yksinkertaiseen, maksuttomaan menettelyyn avuntarpeesta ilmoittamiseksi. Asiasta ilmoitetaan yleensä lippua varattaessa, ja lentoyhtiöt saavat tiedon siitä. Siksi on erittäin tärkeää, että lentoyhtiöt välittävät tiedot luotettavasti lentoasemille palvelun parhaan mahdollisen laadun varmistamiseksi. Matkustajalle olisi annettava vahvistuskoodi tämän ilmoittaessa avuntarpeestaan. Lisäksi riitatapauksissa ilmoittamatta jättämistä koskevan todistustaakan olisi oltava lentoliikenteen harjoittajalla ja/tai varauksesta vastaavalla matkanjärjestäjällä.

2.14

Lisäksi olisi kiinnitettävä huomiota ilmoitusmenettelyn helppouteen. Vaihtoehtoisten viestintätapojen (puhelimen ja Internetin) olisi oltava käytettävissä. Internetin sivustojen olisi oltava WAI:n ohjeiden mukaisia (3) ja puhelinilmoituksen olisi oltava maksuton.

2.15

ETSK katsoo myös, että asetukseen olisi lisättävä viite yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta annettuun direktiiviin 95/46/EY, jotta voitaisiin varmistaa, että yksityisyyttä kunnioitetaan ja että pyydettyjä tietoja käytetään ainoastaan asetuksessa määritellyn auttamisvelvollisuuden täyttämiseen ja ettei tietoja käytetä palvelua tarvitsevaa matkustajaa vastaan.

2.16

Komitea on huolissaan siitä, että matkustajien mahdollisuudet tehdä valituksia saattavat vaikeutua ja tehokkaat rikkomusmenettelyt estyä, kun valituksia käsittelevät jäsenvaltioiden tasolla nimetyt eri elimet. ETSK korostaa, että on tarpeen muodostaa helposti tavoitettava elin, joka ottaa vastaan valitukset sekä seuraa asetuksen täytäntöönpanoa ja noudattamisen valvontaa. ETSK katsoo, että yksi elin kussakin jäsenvaltiossa voisi vastata näistä kysymyksistä nykyisessä ehdotuksessa annettua järjestelmää yksinkertaisemman järjestelmän luomiseksi. Koska lentoliikenne kansainvälistyy ja yhä useampi matkustaja matkustaa vieraiden maiden välillä, ETSK katsoo, että on aiheellista perustaa unionin tasolla toimiva elin.

2.17

ETSK puolustaa liikuntarajoitteisten henkilöiden oikeutta saada täysi korvaus siinä tapauksessa, että heidän liikkumisvälineensä vahingoittuu tai katoaa. Matkustajan liikkuvuuteen, autonomiaan ja turvallisuuteen kohdistuvat tärkeät seuraukset on otettava asianmukaisesti huomioon. ETSK katsoo, että lentoliikenteen harjoittajan olisi vastattava liikkumisvälineiden maahuolinnasta, jotta varmistetaan yhdenmukaisuus lentoliikenteen harjoittajien korvausvastuuta koskevien, Montrealin yleissopimuksessa vahvistettujen kansainvälisten puitteiden kanssa.

2.18

Komitea huomauttaa, että asetuksessa on tarpeen säätää selkeästi vastuusta ja velvollisuuksista niissä tapauksissa, joissa apua tarvitseva matkustaja joutuu onnettomuuteen tai häntä kohdellaan huonosti joko lentokentällä tai hänen noustessaan lentokoneeseen, Haagin ja Montrealin yleissopimuksilla muutetun Varsovan yleissopimuksen mukaisesti (4).

2.19

ETSK haluaisi myös käsitellä joitakin aiheita, jotka liittyvät avunantoon ilma-aluksessa. ETSK esittää, että ehdotus rajoittaa opaskoirien kuljettaminen viiteen tuntiin poistetaan, koska rajoitus ei käytännössä toteudu. Asetuksessa olisi myös vaadittava lentoliikenteen harjoittajia tiedottamaan liikkumisvälineiden kuljetusta ilma-aluksessa koskevista rajoituksista. Säännökset lentoja koskevien tietojen saatavuudesta olisi ulotettava turvatoimiin.

2.20

ETSK:n näkemyksen mukaan asetuksessa ei käsitellä kaikkia lentoliikenteen esteitä. On erityisen tärkeää, että liikuntarajoitteiset henkilöt pääsevät helposti kaikille uusille lentoasemille ja että nykyiset lentoasemat poistavat vähitellen heidän liikkumistaan rajoittavat esteet.

2.21

ETSK suosittaa myös, että lentoliikenteen harjoittajat tarkistaisivat uusia ilma-aluksia ostettaessa tai vuokrattaessa, että ne soveltuvat myös liikuntarajoitteisille.

3.1

ETSK tukee asetusehdotusta voimakkaasti, mutta suosittelee joitakin luvussa 2 esitettyjä muutoksia sen varmistamiseksi, että vammaisille ja liikuntarajoitteisille matkustajille annetaan lentoliikenteessä entistä johdonmukaisemmin ja tehokkaammin tasa-arvoiset mahdollisuudet.

31.1.2006   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 24/15

1.1

Turvallisuusvalvontaa säännellään maailmanlaajuisesti kansainvälisestä siviili-ilmailusta vuonna 1944 tehdyllä Chicagon yleissopimuksella, ja se perustuu kyseisellä yleissopimuksella perustetun Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön laatimiin normeihin. Lentoliikenteen harjoittajia valvoo ensisijaisesti niiden kotimaa erityisesti turvallisuusvaatimusten noudattamisen osalta.

1.2

Euroopan unionin ulkopuolella turvallisuustaso riippuu siitä, miten tehokkaasti valvontamenettelyjä sovelletaan unionin ulkopuolisissa maissa. Kaikkien yhteisöön, yhteisöstä tai yhteisössä liikennöivien ilma-alusten korkean lentoturvallisuustason varmistamiseksi Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat hiljattain direktiivin 2004/36/EY (1) yhteisön lentoasemia käyttävien kolmansien maiden ilma-alusten turvallisuudesta, ja direktiivissä säädetään ulkomaalaisten ilma-alusten yhtenäisestä tarkastusjärjestelmästä, kun ne käyttävät yhteisön lentoasemia. Direktiivissä säädetään myös jäsenvaltioiden välisestä tietojenvaihdosta sekä mahdollisuudesta ulottaa kansainvälisiä turvallisuusnormeja laiminlyövään kolmannen valtion ilma-alukseen tai lentoliikenteen harjoittajaan yhdessä jäsenvaltiossa kohdistetut vastatoimet koko unionin alueelle.

1.3

Ns. SAFA-direktiivillä (Safety Assessment of Foreign Aircraft) velvoitetaan jäsenvaltiot perustamaan järjestelmä tietojen keräämiseksi, jotta ne voivat tunnistaa mahdolliset turvallisuusnormeja laiminlyövät lentoliikenteen harjoittajat.

1.4

Sharm-el-Sheikhissä tapahtunut onnettomuus sekä vuonna 2005 tapahtuneet onnettomuudet osoittavat, että tarvitaan tiukkoja sääntöjä.

1.5

Asematasotarkastuksista tulee tehdä pakollisia ja jäsenvaltiot tulee velvoittaa osallistumaan nykyistä laajempaan tietojenvaihtoon ja toteuttamaan asematasotarkastusten perusteella sovittuja yhteisiä toimia. Komission olisi julkaistava EU:n luettelo turvallisuusongelmista aiheuttavista lentoyhtiöistä.

1.6

EU:n ilmatilassa lentävälle ohjaamomiehistölle on tehtävä satunnaisia simulaattoritestejä, jotta nähdään ovatko he päteviä lentämään ruuhkaisessa ilmatilassa.

1.7

Matkustajan on saatava tietää lentoliikenteen harjoittajan nimi, kun hän tekee varauksen lentoyhtiön Internet-sivulla tai matkatoimistossa, ja hänelle on ilmoitettava ennen matkaa, mikäli tapahtuu muutos, esimerkiksi ilma-aluksen vuokraus miehistöineen toiselta yhtiöltä Matkustajan on saatava täysi korvaus, jos hän ei ole tyytyväinen.

1.8

Matkustajan tulee saada tietää halutessaan ilma-aluksen tyyppi, malli ja ikä sekä maa, johon alus on rekisteröity.

1.9

Miehistölle on vaadittava riittävät lentojen väliset lepoajat.

1.10

Matkustamomiehistön on osattava riittävästi englantia tai kohteesta riippuen muuta eurooppalaista kieltä, jotta se osaa tarvittaessa kommunikoida matkustajien kanssa tai hoitaa hätätilanteita.

1.11

Ilma-aluksia, joita ei päästetä turvallisuussyistä yhteen jäsenvaltioon, ei pitäisi päästää mihinkään muuhunkaan jäsenvaltioon.

31.1.2006   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 24/16

1.1

Lintuinfluenssa on erittäin tarttuva siipikarjan tauti, joka voi levitä myös muihin eläimiin ja joskus myös ihmisiin. Viimeksi kuluneina kuukausina Kiinassa on käynnistetty merkittävä rokotusohjelma sen jälkeen kun läntisessä Qinghain maakunnassa löydettiin muuttavia villihanhia viruksen tappamina.

1.2

Lintuinfluenssan korkeapatogeenisen muodon tautipesäkkeitä on esiintynyt viime aikoina useissa osissa maailmaa, myös EU:n jäsenvaltioissa, ja kyseisten epidemioiden aikana yli 200 miljoonaa lintua on kuollut tai tapettu ja hävitetty taudin saamiseksi kuriin. Tällainen eläinten massalopetus ja -hävittäminen on herättänyt etenkin EU:n kansalaisten keskuudessa suuria huolia, jotka liittyvät eläinten hyvinvointiin sekä eettisiin, taloudellisiin, sosiaalisiin ja ympäristönäkökohtiin.

1.3

Influenssaviruksen nopea muuntumis- ja sopeutumiskyky on erityinen uhka eläinten ja ihmisten terveydelle. Vaikka nykytietämyksen mukaan niin sanottujen matalapatogeenisten lintuinfluenssavirusten (LPAI) aiheuttamat riskit ovat vähäisempiä kuin korkeapatogeenisten virusten (HPAI) aiheuttamat, viimeksi mainitut syntyvät tiettyjen H5- ja H7-tyyppisten LPAI-virusten mutaation tuloksena, ja ne voivat aiheuttaa siipikarjassa taudin, jossa kuolevuus on erittäin suuri. Käytettävissä olevat tiedot osoittavat, että H5- ja H7-tyyppiset HPAI-virukset ovat aiheuttaneet suurimman osan ihmisissä todetuista lintuinfluenssatapauksista ja kaikki lintuinfluenssaviruksen aiheuttamat ihmiskuolemat. Vaikka on todisteita siitä, että sioista ja siipikarjasta peräisin oleva H9-tyyppinen HPAI-virus on tarttunut ihmiseen, todellinen uhka ihmisten terveydelle on kuitenkin edelleen epäselvä.

1.4

Kontrolloimattomat lintuinfluenssapesäkkeet saattavat synnyttää sellaisen viruksen, joka on täysin sopeutunut ihmiseen ja pystyy lopulta aiheuttamaan influenssapandemian, jolla on vakavia sosioekonomisia ja terveysvaikutuksia kaikkialla maailmassa.

2.1

Ensimmäisen ehdotuksen (ehdotus neuvoston direktiiviksi yhteisön toimenpiteistä lintuinfluenssan torjumiseksi) tarkoituksena on kumota lintuinfluenssaa koskeva direktiivi 92/40/ETY ja korvata se uudella direktiivillä, jolla ajanmukaistetaan nykyiset säännökset.

2.2

Ehdotuksen mukaan lintuinfluenssan määritelmää muutettaisiin siten, että se sisältäisi sekä LPAI- että HPAI-virukset. Torjuntatoimet vaihtelisivat kuitenkin LPAI- ja HPAI-virusten aiheuttamien erilaisten riskien mukaisesti.

2.3

Ehdotus sisältää pakollisia toimenpiteitä LPAI-virusten valvomiseksi ja torjumiseksi. Ehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden on esitettävä komission hyväksyttäväksi LPAI-virusten varhaista toteamista varten laaditut valvontasuunnitelmat, jotta taudintorjuntatoimiin voidaan ryhtyä nopeasti ja estää siten LPAI-virusten muuntuminen HPAI-viruksiksi.

2.4

Komissio ehdottaa, että positiiviset LPAI-virushavainnot antaisivat aiheen ryhtyä torjuntatoimenpiteisiin. Yhtenä vaihtoehtona voisivat olla kontrolloidut teurastukset silloin kun taudin leviämisriskin katsotaan olevan häviävän pieni. Myös koko siipikarjan hävitys tilalta ja kolmen kilometrin säteellä tilasta (stamping out) voisi silti olla mahdollinen torjuntatoimenpide silloin kun se katsotaan tarpeelliseksi.

2.5

Ehdotus sisältää uusia, joustavampia siipikarjan ja muiden lintujen rokotuksia koskevia säännöksiä. Ehdotus antaa mahdollisuuden käyttää sekä hätä- että suojarokotuksia.

2.6

Ehdotuksen mukaan säännökset LPAI- ja HPAI-virusten torjumiseksi ulotettaisiin koskemaan myös muita kotimaisia lintuja kuin siipikarjaa, kuten eläintarhoissa pidettäviä lintuja. Komissio ehdottaa kuitenkin, että jäsenvaltioiden tehtävänä on päättää riskianalyysien perusteella, soveltavatko ne rokotuksiin vai stamping out -politiikkaan perustuvaa lähestymistapaa.

2.7

Ehdotus sisältää uusia säännöksiä, joilla taataan lintuinfluenssatapausten ilmaantuessa eläinlääkintä- ja kansanterveysviranomaisten yhteistyö ihmisten terveyden suojelemiseksi.

2.8

Komitea ehdottaa säännöstä, jolla varmistetaan nopea päätöksentekoprosessi komiteamenettelyä noudattaen.

2.9

Toisessa ehdotuksessaan komissio esittää, että jäsenvaltiot voivat saada yhteisön rahoitusta myös sellaisiin toimenpiteisiin, joiden tarkoituksena on LPAI-virusten hävittäminen.

2.10

Lisäksi ehdotetaan, että komissio voisi tutkia mahdollisuutta perustaa rokotepankki lintuinfluenssarokotteiden varastoimista varten.

3.1

ETSK suhtautuu myönteisesti käsillä olevaan ehdotukseen, sillä siinä käsitellään tärkeällä tavalla lintuinfluenssan tautipesäkkeiden esiintymisen lisääntymistä, viruksen esiintymistä luonnossa elävissä linnuissa, tautipesäkkeiden hallinnasta saatuja kokemuksia sekä uutta tietoa lintuinfluenssaviruksen, myös LPAI-viruksen, muuntumiskyvystä.

3.2

ETSK on myös erittäin hyvin selvillä niistä vaaroista, joita saattaa aiheutua ihmisten ja eläinten terveydelle, jos uusia taudintorjuntatoimenpiteitä ei hyväksytä.

3.3

ETSK katsoo, että lintuinfluenssan uusi määritelmä sekä LPAI-virusten valvontaa ja torjuntaa koskevat vaatimukset ovat tärkeä askel taistelussa viruksen ja sen mahdollisten haittavaikutusten torjumiseksi.

3.4

ETSK ymmärtää yleisön kielteisen suhtautumisen lintujen massateurastuksiin ainoana tapana torjua lintuinfluenssaa.

3.5

ETSK antaa arvoa rokotuksista hankitulle tiedolle ja suhtautuu myönteisesti hätä- ja suojarokotuksien käyttämiseen lisävälineenä lintuinfluenssa torjunnassa.

3.6

ETSK kannattaa ehdotusta lintuinfluenssatapausten pakollisesta ilmoittamisesta kansanterveysviranomaisille.

4.1

ETSK toteaa, että EU:n ulkorajojen muuttuminen laajentumisen seurauksena saattaa tuoda mukanaan erityisesti eläinten terveyteen liittyviä riskejä. ETSK suositteleekin, että komissio suuntaa riittävästi varoja valvontaan ja tarkastuksiin, jotka koskevat asianomaisten direktiivien täytäntöönpanoa ja saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä.

4.2

ETSK ymmärtää lintuinfluenssan kansainvälisen ulottuvuuden ja kehottaa komissiota pyrkimään siihen, että lintuinfluenssaa torjutaan kaikkialla maailmassa yhteismitallisin toimenpitein.

4.3

ETSK kannattaa ehdotettua rahoituspakettia sekä EU:n osallistumista kuluihin, jos LPAI-tautitapauksissa sovelletaan stamping out -politiikkaa. Komitea ehdottaa kuitenkin, että kyseisissä tapauksissa rahoitusosuus nostetaan 30:stä 50:een prosenttiin.

5.1

ETSK kannattaa komission ehdotusta, sillä se palvelee eläinten ja ihmisten terveyden suojelua riskeiltä, joita nopeasti muuntuva ja sopeutuva lintuinfluenssavirus aiheuttaa.

31.1.2006   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 24/18

2.1.

ETSK katsoo, että komission ehdotus on jatkoa tupakka-alaa koskeville, huhtikuussa 2004 sovituille uudistuksille, joiden mukaisesti palkkiojärjestelmä ja kiintiöjärjestelmä lakkautetaan ja luodaan uusi järjestelmä, jossa tuki irrotetaan tuotannosta.

2.2.

Komitean mielestä yksinkertaisuuden vuoksi olisi ollut hyödyllisempää ja käytännöllisempää, jos komissio olisi vuonna 2004 sovittujen uudistusten ja komissiossa käytyjen suorien tukien hallintaa koskevien keskustelujen jälkeen tehnyt ehdotuksen asetuksen (ETY) N:o 2075/92 tekstin kodifioimisesta, sen sijaan että se ehdottaa asetuksen muuttamista ja tiettyjen artiklojen poistamista nyt tehdyllä tavalla.

2.3.

ETSK katsoo, että ehdotus on luonteeltaan muodollinen ja että sen tarkoituksena on oikeudellisen selkeyden ja avoimuuden varmistaminen. ETSK:n mielestä ehdotus on askel oikeaan suuntaan, joten komitea kannattaa ehdotusta.

31.1.2006   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 24/19

1.

Yhteisön kalastussopimukset kolmansien maiden kanssa uudistetaan neuvottelemalla niitä koskeva uusi pöytäkirja tarpeeksi ajoissa, jotta kalastuslaivastojen toiminta ei keskeydy.

2.

Kun neuvottelut saadaan päätökseen, EY ja yhteisön ulkopuolinen maa parafoivat uuden pöytäkirjatekstin liitteineen sekä kirjeenvaihdon, jossa sovitaan uuden pöytäkirjan väliaikaisesta soveltamisesta tietystä ajankohdasta alkaen. Uutta pöytäkirjaa sovelletaan tavallisesti väliaikaisesti edellisen pöytäkirjan voimassaoloajan päättymistä seuraavasta päivästä alkaen.

3.

Kun kaikki nämä asiakirjat on parafoitu, komission yksiköt käynnistävät menettelyn, joka johtaa komission viralliseen ehdotukseen, joka puolestaan toimitetaan neuvostolle hyväksyttäväksi.

4.

Menettelyssä on kaksi osaa:

5.

Saattaa kestää useita kuukausia, ennen kuin neuvosto hyväksyy komission sille toimittaman virallisen ehdotuksen, ja on mahdollista, että neuvoston säädös annetaan vasta useita kuukausia kirjeenvaihdossa vahvistetun, väliaikaista soveltamista koskevan päivämäärän jälkeen, koska neuvottelujen päättymispäivä riippuu unionin ulkopuolisesta maasta.

6.

Uuden pöytäkirjan väliaikaisen soveltamisen alkamispäivämäärän ja säädöksen antamispäivän väliin jää ajanjakso, jolloin uuden pöytäkirjan mukaisia kalastusmahdollisuuksia ei voida käyttää.

7.

Menettelyistä ja soveltamissäännöistä, joita komission ja sen jäsenvaltion, jonka rekisteriin yhteisön kalastusalus on merkitty, on noudatettava yhteisön alusten harjoittaman kalastussopimusten alaisen kalastustoiminnan hallinnoinnissa ja kalastuslisenssien käsittelyssä yhteisön ulkopuolisen maan kanssa, on säädetty 22. joulukuuta 1994 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 3317/94 (1).

8.

Nyt tehty ehdotus asetukseksi koskee uuden alakohdan lisäämistä asetuksen (EY) N:o 3317/94 5 artiklan 2 kohtaan, jossa säädetään kalastuslisenssien käsittelystä. Lisäys ehdotetaan tehtäväksi, jotta komissio voisi käsitellä kalastusmahdollisuuksia koskevat jäsenvaltioiden hakemukset viipymättä ja toimittaa ne unionin ulkopuoliselle maalle tarvitsematta odottaa, että neuvosto hyväksyy uuden pöytäkirjan väliaikaista soveltamista koskevan säädöksen.

9.

Koska on erittäin tärkeää välttää kalastustoiminnan kaikkinainen keskeytyminen ja koska edelliseen pöytäkirjaan sisältyneet, nykyisten kalastuslisenssien jakoa koskevat keskeiset piirteet voidaan ehdotuksen ansiosta säilyttää pitämällä voimassa suhteellisen vakauden periaate ja koska lisenssien käsittely tapahtuu rajoittamatta neuvoston myöhemmin mahdollisesti hyväksymiä säännöksiä, ETSK yhtyy komission tekemään ehdotukseen asetukseksi.

31.1.2006   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 24/20

1.1

Komissio on julkaissut vihreän kirjan, jossa käynnistetään keskustelu toimivallasta, lainvalinnasta sekä vastavuoroisesta tunnustamisesta kansainvälisissä avioerotilanteissa. Soveltamisala ehdotetaan kuitenkin rajoitettavaksi unionin jäsenvaltioihin (huomautettakoon, että vihreässä kirjassa perintö- ja testamenttioikeudesta ehdotetaan kyseisen lainsäädännön soveltamista myös unionin ulkopuolisissa maissa oleviin henkilöihin ja omaisuuteen).

1.2

On olemassa useita kansainvälisiä sopimuksia, jotka koskevat aihetta suoraan tai välillisesti:

1.3

Aihe on kiistämättä monimutkainen, sillä siihen liittyy erilaisten uskontojen ja kulttuurien erityispiirteitä, jotka ovat juurtuneet syvälle kollektiiviseen tietoisuuteen mutta ovat samalla jo vuosikymmenien ajan kokeneet perusteellisia muutoksia, kuten perheoikeuden ala yleensä. Kun otetaan huomioon henkilöiden vapaa liikkuvuus, lainsäätäjä, joka toimii oikeuteen, ja turvallisuuteen perustuvalla eurooppalaisella alueella, ei voi kuitenkaan sivuuttaa sitä seikkaa, että huomattava osa avioliitoista päättyy eroon ja että yhä useammassa tapauksessa kyseessä on ”kansainvälinen” liitto.

1.4

Kansallisten perhelainsäädäntöjen nykyinen kehitys perustuu pääasiallisesti demokratian (parlamenttien lainsäädäntävalta) sekä yksilön vapauden ja yhdenvertaisuuden käsitteisiin, jotka kuuluvat oikeusjärjestyksen perusteisiin ja ovat pakottavia sekä Euroopan yhteisössä että sen jäsenvaltioissa. Perheoikeuden voidaankin havaita kehittyvän sopimuspohjaiseen suuntaan (avioliitto tai siviilioikeudellinen sopimus samaa sukupuolta olevien henkilöiden välillä, sopimusavioero, perintöä koskevat sopimukset jne.).

1.5

Vaikuttaa siltä, että kyseinen kehitys on peruuttamaton, vaikkakin toteutuu eri tahtia. Varsin syvälle juurtuneiden uskonnollisten näkemysten kulttuurisella painoarvolla näyttäisi olevan merkitystä muutosten nopeudelle ja sisällölle. Muutokset voivat joutua ristiriitaan pitkistä perinteistä juontuvien käsitysten ja sääntöjen sekä niitä heijastavien oikeudellisten ja yhteiskunnallisten käsitysten ja käsitteiden kanssa.

1.6

Avioeroa, asumuseroa ja avioliiton pätemättömäksi julistamisen ehtoja ja vaikutuksia koskevissa jäsenvaltioiden lainsäädännöissä on paljon eroja. Yhdessä jäsenvaltiossa ei tunnusteta avioeroa (Malta). Vihreässä kirjassa ehdotetaan sen vuoksi (viisaasti), että aineellisen oikeuden yhdenmukaistamiseen ei ryhdytä.

1.7

Vihreässä kirjassa ehdotetaan kahta erisuuntaista lainsäädäntömahdollisuutta sellaisten tapausten varalle, joissa avioeroon liittyy kansainvälinen (eurooppalainen) näkökulma:

1.8

Bryssel II -asetuksen säännöksiä, jotka koskevat toimivaltaisen kansallisen tuomioistuimen valintaa ja oikeuden päätösten vastavuoroista tunnustamista ilman täytäntöönpanomenettelyä, sovelletaan jo avioeroasioissa. Kysymys kuuluu, ovatko säännökset riittäviä nykyisellään ja missä määrin yksittäinen valtio voi vastustaa oman oikeusjärjestyksensä säännösten perusteella sellaisen tuomion täytäntöönpanoa, jonka on antanut erilaista aineellista oikeutta (mutta ei välttämättä tavanmukaista kansallista lainsäädäntöään) soveltavan toisen jäsenvaltion toimivaltainen tuomioistuin.

1.9

Huomattavan ongelman aiheuttaa se, että kansalliset säännökset, joiden perusteella ratkaistaan, voidaanko avioerohakemus ottaa tutkittavaksi kansainvälisessä erotilanteessa, ovat hyvin erilaisia. On mahdollista, että tietyissä tapauksissa avioerohakemusta ei voida ottaa tutkittavaksi minkään jäsenvaltion tuomioistuimessa. Kyseisenlaisessa tilanteessa osapuolilta evätään oikeus vedota tuomioistuimeen, mikä on perusoikeuksien vastaista, eikä sitä siis voida pitää hyväksyttävänä.

1.10

Olisi säädettävä toimivallan myöntämistä koskeva sääntö, jotta vältettäisiin tällainen oikeussuojan epääminen, mutta minkälainen säännön sitten tulisi olla?

1.11

Toisinaan sovellettava lainsäädäntö helpottaa avioeroprosessia, toisinaan pitkittää tai monimutkaistaa sitä tai jopa asettaa rajoituksia perusteluille ja ehdoille, joihin prosessissa on mahdollista vedota. Mikäli oikeuspaikan laki olisi ainoa mahdollinen sovellettava laki ja ensimmäisenä kanteen esittänyt voisi valita kanteensa kannalta suotuisimman tuomioistuimen ja kansallisen lainsäädännön, seurauksena saattaisi olla ”kanteiden kilpajuoksu”. Toinen osapuoli saattaisi kuitenkin katsoa joutuvansa kärsimään vahinkoa, koska avioeroon tällöin sovellettava laki ei välttämättä vastaa hänen odotuksiaan siksi, että sillä ei esimerkiksi ole lainkaan tai juurikaan siteitä avioliittoon sovellettavaan lakiin ja aviopuolisoiden kansalaisuuteen.

1.12

Olisiko siis sallittava kanteen siirtäminen toiseen toimivaltaiseen tuomioistuimeen, mikäli vastaaja perustelee siirtoa sillä, että siteet jonkin toisen oikeuspaikan lakiin ovat vahvemmat tai yhtä pätevät, tai mikäli siteitä tuomioistuimeen, johon kanne on ensimmäisenä jätetty, ja sen kanteeseen soveltamiin aineellisen oikeuden sääntöihin on objektiivisesti tarkasteltuna hyvin vähän tai ei lainkaan?

1.13

Kanteen siirtämismahdollisuus tulisi sallia — pyrkien kuitenkin välttämään ”pallottelua” eri tuomioistuinten välillä — ja siirtämisestä tulisi päättää riittävän lyhyessä määräajassa (kiireellisyysmenettely), jotta vältetään taktikointi, jolla pyritään lykkäämään kanteen varsinaista käsittelyä. Osapuolilla on oikeus saada lopullinen päätös kohtuullisessa määräajassa myös riitaisissa avioerotapauksissa.

1.14

Kansalliset tuomioistuimet soveltavat tapauksesta riippuen oman maansa yleistä oikeutta tai kansainvälisestä yksityisoikeudesta johdettuja kansallisia sääntöjä. Unionin ulkopuolisen maan sääntöjen soveltaminen, jota vihreässä kirjassa ei käsitellä (esimerkiksi aviopuolisoiden yksilön oikeudet), on kuitenkin tärkeä kysymys, mikäli toinen puolisoista tai molemmat ovat kolmannen maan kansalaisia, mikä on Euroopassa melko tavallista.

1.15

Komitea kannattaa vihreässä kirjassa ehdotettuja suuntaviivoja ja esittää, että kanteen siirtämistä unionin ulkopuoliseen maahan vältettäisiin aina, jos toisella puolisoista on Euroopan unionin kansalaisuus, riippumatta siitä, mitä lainsäädäntöä avioliittoon sovelletaan.

1.16

Avioeron tunnustamisen lisäksi olisi pohdittava myös avioliiton pätemättömäksi julistamisen ja asumuseron tunnustamista. Pätemättömäksi julistamisen ehtoja ja vaikutuksia koskevat jäsenvaltioiden lainsäädännöt poikkeavat toisistaan (erityisesti luulotellun avioliiton osalta). Toisaalta kaikkien jäsenvaltioiden on tunnustettava omalla alueellaan jossakin toisessa jäsenvaltiossa myönnetty avioero ja myös kaikki siitä johtuvat oikeusvaikutukset sekä varallisuusoikeudelliset ja henkilöiden oikeudellista asemaa koskevat vaikutukset, vaikka niiden omassa lainsäädännössä ei avioerosta säädettäisikään.

1.17

Haagin yleissopimuksessa luetellut toimivaltaperusteet ovat tärkeysjärjestyksessä seuraavat: kantajan asuinpaikka (common law -oikeudessa kotipaikka) tai vähintään yhden vuoden yhtäjaksoinen asuminen maassa, jonka tuomioistuimessa kanne on nostettu, (2) puolisoiden viimeinen yhteinen asuinpaikka ennen kanteen nostamista sekä puolisoiden tai vähintään yhden puolison kansalaisuus.

1.18

Asetuksen N:o 2201/2003 johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan, että ”avioeroa, asumuseroa tai avioliiton pätemättömäksi julistamista koskevien tuomioiden osalta tätä asetusta olisi sovellettava ainoastaan aviosuhteen purkamiseen eikä siinä pitäisi käsitellä kysymyksiä esimerkiksi avioeron syistä, avioliiton varallisuusoikeudellisista vaikutuksista tai muista mahdollisista liitännäistoimenpiteistä” (on kuitenkin tunnustettava, että avioeron taloudelliset ja muut seuraukset voivat vaihdella toimivaltaisesta oikeuspaikasta ja sovellettavasta lainsäädännöstä riippuen ja että puolisot voivat ottaa kyseiset seuraukset huomioon tuomioistuinta valitessaan).

1.19

Kansallisten tuomioistuinten lopulliset päätökset tulisi lisäksi tunnustaa automaattisesti kaikkialla unionissa ilman erillistä vahvistamismenettelyä tai mahdollisuutta vedota perusteisiin täytäntöönpanosta kieltäytymiseksi (3). Päätöksen täytäntöönpanemiseksi myönnettyyn todistukseen ei pitäisi tällöin voida hakea muutosta.

1.20

Yleinen toimivalta määräytyy alueen mukaan (jäsenvaltio tai, kun kyseessä on Yhdistynyt kuningaskunta, jossa sovelletaan eri lainsäädäntöä Englannissa, Walesissa, Skotlannissa, Pohjois-Irlannissa ja Gibraltarissa, juridinen alue jäsenvaltiossa). Haagin kriteerit esitetään asetuksessa käytännössä samassa järjestyksessä kuin Haagin yleissopimuksessa, mutta uudeksi kriteeriksi on lisätty jommankumman puolison asuinpaikka, silloin kun puolisot jättävät yhteisen hakemuksen. Kansalaisuuden osalta säädetään, että puolisoiden kansalaisuuden tulee olla sama riippumatta siitä, mikä on heidän asuinpaikkansa tai todellinen kotipaikkansa, mikäli hakemus halutaan jättää alkuperäisessä kotimaassa. Jos hakija on asuinmaansa kansalainen, riittää, että hän on asunut kyseisessä maassa vähintään kuuden kuukauden ajan.

1.21

Toimivaltaa muissa tapauksissa koskevan 7 artiklan 2 kohdan mukaan unionin jäsenvaltion kansalainen voi esittää kanteensa asuinmaassaan ja nojautua asuinmaansa soveltamiin toimivaltasääntöihin, mikäli hänen puolisonsa on kolmannen maan kansalainen tai puolison asuinpaikka (tai common law -lainsäädännön mukaan ”kotipaikka”) ei ole missään jäsenvaltiossa. Ongelmaksi voi kuitenkin muodostua positiivinen toimivaltaristiriita, mikäli toinen puoliso on nostanut kanteen unionin ulkopuolisessa valtiossa. Huomattakoon lisäksi, että mikäli minkään jäsenvaltion tuomioistuin ei ole toimivaltainen, vaan toimivalta on jonkin kolmannen maan tuomioistuimella ja mikäli eronneista puolisoista toisella tai molemmilla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus tai toinen tai jompikumpi asettuisi asumaan johonkin jäsenvaltioon ja tuomio haluttaisiin tunnustettavaksi kaikissa jäsenvaltioissa tai vähintäänkin siinä tai niissä jäsenvaltioissa, jonka kansalaisia puoliso tai puolisot ovat tai jossa on heidän asuinpaikkansa, tuomioon sovellettaisiin kyseisissä jäsenvaltioissa ulkomaisiin tuomioihin sovellettavaa lainsäädäntöä tai mahdollisten kansainvälisten sopimusten vastavuoroista tunnustamista koskevia säännöksiä. Pitäisikö Bryssel II -asetusta tarkistaa jäsenvaltioiden kansalaisten osalta tällaisten tilanteiden varalta?

1.22

Toimivallan myöntämistä koskevia perusteita on siis määritelty yhteisön asetuksessa enemmän kuin Haagin yleissopimuksessa ja ne ovat selvempiä. Yhteisön asetuksessa mainitut kriteerit tulisi ottaa erityisessä avioeroasetuksessa määriteltävien kriteerien perustaksi (esimerkiksi viittaamalla niihin sekä tuomioiden vastavuoroista tunnustamista koskeviin kriteereihin).

1.23

Haagin yleissopimukseen ja edellä mainittuun Bryssel II -asetukseen ei kuitenkaan sisälly avioeroon sovellettavaa lakia koskevia säännöksiä, ja asetuksen soveltamisala rajoittuu varsinaiseen avioeroon, asumuseroon ja avioliiton pätemättömäksi julistamiseen ulottumatta avioliiton purkamisen syihin tai seurauksiin, joihin sovelletaan kulloistakin kansallista lainsäädäntöä.

1.24

Huomattakoon, että esimerkiksi Saksassa noin 15 prosenttia avioeroa, asumuseroa ja avioliiton pätemättömäksi julistamista koskevista hakemuksista koskee eri kansalaisuuksia olevia aviopareja. Ei ole tiedossa, paljonko eri jäsenvaltioissa on sellaisia avioeroja, joihin liittyy yhteisöulottuvuus.

2.1

Lainvalintasääntöinä sovelletaan nykyään sen jäsenvaltion sääntöjä, jossa sijaitsevaan tuomioistuimeen kanne on esitetty. Sovellettavaa lainsäädäntöä koskeva ratkaisu voi tämän seurauksena olla samassa tilanteessa maittain hyvin erilainen sen mukaan, missä maassa kanne on esitetty.

2.2

Vihreässä kirjassa mainitaan joukko tarkoin valikoituja aiheeseen liittyviä esimerkkejä sekä toimivaltakysymyksistä — jotka voivat aiheuttaa toimivaltaristiriidan ja johtaa oikeussuojan epäämiseen — että ratkaisujen moninaisuudesta. On mahdollista, että tuloksena on ratkaisu, joka on jommankumman tai jopa molempien osapuolien odotusten vastainen. Seurauksena on joka tapauksessa tietty epävarmuus ja tietyissä tapauksissa ennakoitavuuden puute. Lisäksi tilanne saattaa johtaa edullisimman tuomioistuimen etsintään ja ”kanteiden kilpajuoksuun” Bryssel II -asetuksen vireilläolosäännöksen johdosta (toimivaltainen tuomioistuin on se, jossa kanne on ensin nostettu, mikäli liittymäperuste on olemassa).

2.3

Ongelmaksi muodostuvat erityisesti tapaukset, joissa aviopuolisoilla ei ole saman maan kansalaisuutta eikä yhteistä asuinpaikkaa tai joissa heillä on saman maan kansalaisuus mutta he eivät asu kyseisessä maassa.

2.4

Tällaisten tilanteiden osalta komitea yhtyy kantaan, jonka mukaan osapuolille tulisi jättää tietynasteinen vapaus valita sovellettava lainsäädäntö tai vastaajalle mahdollisuus vedota sovellettavaa lakia koskeviin odotuksiinsa tai pyytää siirtoa toiseen tuomioistuimeen, johon avioliitolla on oletettavasti eniten objektiivisia siteitä. Tilanteissa, joissa kantaja vetoaa tiettyyn tuomioistuimeen ja sen soveltamaan tavanomaiseen lakiin ja vastaaja puolestaan johonkin toiseen toimivaltaiseen tuomioistuimeen tai toiseen sovellettavaan lakiin, toimivaltaista tuomioistuinta tai lainsäädäntöä koskeva ennakkopäätös tulisi tehdä siinä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa, johon kantaja on kanteen ensiksi esittänyt, ja päätös tulisi tehdä kiireellisyysmenettelyä noudattaen.

2.5

Mikäli ainoa liittymäperuste on toisen osapuolen kansalaisuus, asetus velvoittaa noudattamaan pariskunnan asuinpaikan tuomioistuimen toimivaltaa, jolloin sovellettava lainsäädäntö ei välttämättä vastaa heidän yhteisiä odotuksiaan (esimerkiksi toivetta soveltaa sen maan lainsäädäntöä, johon avioliitolla on läheisemmät yhteydet).

2.6

Osapuolten valintaoikeus tulisi tällöin voida ottaa huomioon sen sijaan, että tyydyttäisiin kaavamaisesti soveltamaan liittymäperusteita. Osapuolille voitaisiin esimerkiksi antaa mahdollisuus valita kansalaisuuden mukaan määräytyvän tai oikeuspaikan lain välillä mutta ilman siirtomahdollisuutta.

2.7

Tietyt jäsenvaltiot (Italia, Portugali, Espanja ja Malta (4)) ovat ilmoittaneet alistavansa kirkollisen tuomioistuimen antaman avioliiton pätemättömäksi julistamista koskevan kanonisen oikeuden tuomion siviilituomioistuimiensa tunnustettavaksi Pyhän istuimen kanssa tehdyn konkordaatin tai yleissopimuksen perusteella. Pätemättömäksi julistaminen kanonisessa oikeudessa saattaisi aiheuttaa ristiriidan muiden jäsenvaltioiden lainsäädännön kanssa menettelysyistä tai sen vuoksi, että niissä ei tunnusteta pätemättömäksi julistamisen kanonisia perusteita. (5)

2.8

Valtion, jonka tuomioistuimessa kanne on nostettu, tulisi kieltäytyä kirkollisen tuomioistuimen päätöksen täytäntöönpanemisesta tai tunnustamisesta, mikäli kyseinen päätös aiheuttaa sisältöä tai menettelyä koskevan ristiriidan valtion oman oikeusjärjestyksen tai ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen kanssa. Vastaajan tulisi tällöin voida käynnistää avioliiton pätemättömäksi julistamista, asumuseroa tai avioeroa koskeva normaali siviilioikeudenkäynti. Muutoin avioeroa hakeville ei jäisi muuta mahdollisuutta kuin vedota Strasbourgissa toimivaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen, mikä saattaisi pitkittää menettelyä aiheettomasti.

2.9

Vaikka tapaukset, joissa syntyy toimivaltaristiriita, voivat osoittautua melko harvalukuisiksi, komitea katsoo, että yhteisön aloite on perusteltu, mikäli kyseisenlainen tilanne johtaa siihen, että loukataan perusoikeutta eli oikeutta vedota toimivaltaiseen tuomioistuimeen avioeroa, asumuseroa tai avioliiton pätemättömäksi julistamista koskevan päätöksen julistamiseksi ja asian ratkaisemiseksi.

2.10

Yhteisön aloitteen tulisi siis johtaa lainvalinta- ja toimivaltasääntöjen yhdenmukaistamiseen, jotta voidaan välttää tällainen oikeussuojan epääminen.

2.11

Kyseisiin yhdenmukaistettuihin sääntöihin tulisi kuitenkin sisältyä päätöksen tunnustamista tai täytäntöönpanoa koskeva, oikeusjärjestyksen perusteiden pakottavuuteen nojautuva varauma, silloin kun päätökseen liittyy eurooppalainen näkökulma ja se annetaan kolmannessa maassa, jos kyseinen päätös asettaa jommankumman osapuolen osalta kyseenalaiseksi Euroopassa tunnustetun perusoikeuden tai muita oikeusjärjestyksen pakottavia säännöksiä, jotka tuomioistuimen on otettava huomioon ilman eri toimenpiteitä.

2.12

Yhteisön lainsäädännössä ei tulisi myöskään hyväksyä minkäänlaista kaikkia jäsenvaltioita sitovaa velvoitetta tunnustaa ilman ennalta sovittua täytäntöönpanomenettelyä avioeroa, avioliiton pätemättömäksi julistamista tai asumuseroa koskeva tuomio, joka on julistettu kolmannessa maassa ja joka koskee sellaisia unionin alueella asuvia henkilöitä, joilla ei ole minkään jäsenvaltion kansalaisuutta, jos toinen jäsenvaltio on tunnustanut kyseisen tuomion tuomion antaneen kolmannen maan kanssa solmitun kahdenvälisen sopimuksen perusteella. (6)

2.13

Komitea katsoo, että oikeuspaikkasopimus tulisi sallia silloin, kun eroa haetaan yhteisellä sopimuksella, mikäli siteet valittuun oikeuspaikkaan ovat olemassa. Oikeuspaikkasopimus voitaisiin vaatia vahvistettavaksi virallisella (esimerkiksi notaarin vahvistamalla) asiakirjalla.

2.14

Komitea katsoo, että vanhempien oikeuksia, alaikäisten lasten huoltoa sekä varallisuusasioita koskevista eron todellisista vaikutuksista tulisi tehdä vertaileva tutkimus maittain, sillä kyseiset seikat on otettava huomioon silloin, kun vaarana on ”kanteiden kilpajuoksu”. Avioerokysymyksiä on joka tapauksessa vaikea käsitellä ottamatta lainkaan huomioon perhe- ja varallisuusoikeudellisia vaikutuksia, kuten vihreässä kirjassa on tehty, sillä kyseiset vaikutukset eroavat toisinaan maittain riippuen sovellettavasta lainsäädännöstä tai kansallisten tuomioistuinten tavanomaisesta oikeuskäytännöstä (esimerkiksi elatusta ja huoltajuutta koskevissa kysymyksissä).

2.15

Jäsenvaltioita tulisi kehottaa, jos ne eivät ole vielä niin tehneet, tutkimaan kaikkia mahdollisuuksia ottaa käyttöön vaihtoehtoisia riidanratkaisumenettelyjä (7) (esimerkiksi sovittelu) avioeroa-, asumuseroa- ja avioliiton pätemättömäksi julistamista koskevissa asioissa, joihin liittyy yhteisöulottuvuus. Tämä helpottaisi oikeussuojan saatavuutta ja lyhentäisi menettelyjä yksityisten oikeussubjektien kannalta.

2.16

Komitea pysyy valppaana tämän kansalaisten ja heidän liikkuvuutensa kannalta tärkeän asian suhteen. Se aikoo seurata komission käynnistämän kuulemisen tuloksia ja jatkossa mahdollisesti esitettäviä yksityiskohtaisempia sääntelyehdotuksia, jotka voivat käsittää uuden Bryssel II -asetuksen muuttamisen tai erityisen avioeroja koskevan asetuksen antamisen. Komitea haluaisi lisäksi saada tarkemmat tiedot maittain sellaisten avioerohakemusten määrästä, joihin liittyy yhteisöulottuvuus, ja sellaisten tapausten määrästä, joissa syntyy toimivaltaristiriita, sekä muita asiaankuuluvia tietoja. Siten komitea voisi tutustua ongelmiin lähemmin valmistautuakseen mahdollisesti myöhemmin esitettävän avioeroihin sovellettavaa toimivaltaa ja lainsäädäntöä koskevan lainsäädäntöehdotuksen käsittelyyn.

31.1.2006   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 24/25

1.1

Sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta Euroopan unionin alueella liikkuviin työntekijöihin ja heidän perheenjäseniinsä annettuja asetuksia N:o 1408/71 ja N:o 574/72 on muutettu toistuvasti niiden mukauttamiseksi kyseisissä järjestelmissä sekä asetusten kattamissa etuuksissa ajan myötä tapahtuneeseen kehitykseen.

1.2

Kyse on ennen kaikkea asetusten mukauttamisesta jäsenvaltioiden lainsäädännössä tapahtuneisiin muutoksiin sekä niiden sovittamisesta yhteisöjen tuomioistuimen antamiin tuomioihin. Ehdotetussa asetuksessa, josta on pyydetty komitean lausunto, pyritään ensisijaisesti ottamaan huomioon uusien jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä tapahtuneet muutokset sekä saattamaan päätökseen ulkomailla saatavaa hoitoa koskevien menettelyjen yksinkertaistaminen ulottamalla muutos koskemaan menettelyjä, joita sovelletaan työtapaturmien ja ammattitautien perusteella annettaviin etuuksiin.

1.3

Viimeisin muutos kumpaankin asetukseen tehtiin asetuksella N:o 631/2004 (1), jolla toisessa jäsenvaltiossa saatavaa hoitoa koskeviin menettelyihin tehtiin edellä mainitut muutokset. Komitea antoi ehdotetusta asetuksesta oman lausuntonsa (2).

1.4

Euroopan unionin jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista on kuitenkin muutettu eniten Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella N:o 883/2004 (3), jota käsiteltiin unionin toimielimissä kuusi vuotta, minkä jälkeen se hyväksyttiin ja julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Tämä asetus, jolla korvataan asetus N:o 1408/71, ei ole vielä tullut voimaan odotettaessa, että sen täytäntöönpanoasetus — jolla puolestaan korvataan nykyinen asetus N:o 574/72 — hyväksytään.

ETSK on antanut lausunnon (4) komission aikoinaan tekemästä ehdotuksesta sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista koskevaksi asetukseksi.

2.1

Ehdotuksessa esitetään muutettavaksi kahta asetusta, asetusta N:o 1408/71 ja asetusta N:o 574/72, jossa säädetään edellisen asetuksen täytäntöönpanomenettelyistä. Muutokset eivät liity toisiinsa, sillä ne perustuvat erilaisiin oikeudellisiin näkökohtiin, kuten tämän lausunnon kohdassa 1.2 jo todettiin.

2.1.1

Muutoksia tehdään useisiin asetuksen N:o 1408/71 liitteisiin. Niissä luetellaan jäsenvaltioissa vallitsevia erityistilanteita, jotka on nimenomaisesti mainittava liitteissä, jotta muutokset vaikuttavat kansalaisiin asianmukaisesti.

2.1.2

Muutoksilla yksinkertaistetaan asetuksen N:o 574/72 tekstiä ja vähennetään nykyisiä hallinnollisia toimenpiteitä silloin, kun hoitoa saadaan toisessa jäsenvaltiossa työtapaturman tai ammattitaudin perusteella. Menettelyjä yksinkertaistetaan samoin perustein kuin yleisen hoidon saamista koskevassa asetuksessa N:o 631/2004.

3.1

Komitea suhtautuu myönteisesti ehdotuksen sisältöön, sillä se katsoo, että ehdotuksella parannetaan ja yksinkertaistetaan entisestään Euroopan unionin sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista koskevia menettelyjä. Komitea pitää aina tervetulleina kaikkia muutoksia, jotka hyödyttävät unionin kansalaisia ja helpottavat kansalaisten ja jäsenvaltioiden julkishallintojen välistä yhteydenpitoa.

3.2

Komitea pitää ehdotettua asetusta myönteisenä myös siksi, että sillä edistetään nimenomaan yhtä niistä neljästä vapaudesta, joihin Euroopan unioni on alusta lähtien perustunut, toisin sanoen työntekijöiden vapaata liikkuvuutta sekä kyseisen oikeuden laajennuttua henkilöiden — joita tarkasteltavana olevat säännökset koskevat — vapaata liikkuvuutta. Komitea kehottaa jälleen kerran unionia ja jäsenvaltioita poistamaan kaikki jäljellä olevat esteet ja luomaan unionin rajojen sisälle alueen, jolla ihmiset liikkuvat todella vapaasti, sekä laatimaan todellisen sosiaalilainsäädännön. ETSK on tyytyväinen ehdotuksen sisältöön, sillä se tarjoaa uuden tavan edistää yhtä kansalaisten perusoikeuksista.

3.3

Koska yhteispäätösmenettely on pitkä, ehdotusten sisältöön saatetaan tehdä merkittäviä muutoksia. Aiemmassa lausunnossaan (5), jonka komitea antoi näihin kahteen asetukseen tehtyjä osittaisia muutoksia koskevasta ehdotuksesta, komitea totesi, että ehdotuksiin on otettava kantaa oikeaan aikaan, etenkin kun kyse on tämänkaltaisista sosiaali- ja työlainsäädäntöön liittyvistä ehdotuksista. Tämä näkemys vahvistettiin toisessa ETSK:n myöhemmässä lausunnossa (6), jossa ehdotetaan, että komitea voisi esittää kantansa kaikista päätösprosessin aikana teksteihin tehtävistä muutoksista. ETSK huomauttaa jälleen kerran, että sen rooli on otettava huomioon tämänkaltaisissa menettelyissä.

3.4

Edellä kohdassa 3.3. kuvattu tilanne käy entistä ilmeisemmäksi sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista koskevan asetuksen N:o 883/2004 (7) hyväksymisen ja julkaisemisen myötä. Asetusta koskevassa komitean aikoinaan antamassa lausunnossa (8) todetaan, että ehdotuksen edistymistä on seurattava, koska aihe on monimutkainen ja siihen tehtäisiin varmasti käsittelyn kuluessa monia muutoksia. Asetus hyväksyttiin neljä vuotta lausunnon antamisen jälkeen ilman, että ETSK oli esittänyt uudelleen kantaansa tekstistä.

Koska tämänkaltaiset säädökset ovat merkittäviä ja on erittäin tärkeää kuulla ETSK:ta oikeaan aikaan, komitea kehottaa muuttamaan kuulemismenettelyä, jotta järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan rooli tehostuisi unionin lainsäädäntämenettelyssä.

Edellä mainitussa lausunnossa esitetyn näkemyksen selkeyttämiseksi ETSK pitää myös välttämättömänä laatia oma-aloitteinen lausunto sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamista koskevasta uudesta asetuksesta N:o 883/2004, jolla aikanaan korvataan nykyinen asetus N:o 1408/71.

3.5

Lisäksi komitea katsoo, että siirtotyöläisten sosiaaliturvan neuvoa-antavan komitean, josta säädetään asetuksen N:o 1408/71 V osastossa, on voitava vastata neuvoa-antavasta tehtävästään täsmällisesti edellä mainitun asetuksen säännösten mukaisesti. Kyseinen komitea, johon kuuluu etupäässä työntekijä- ja työnantajajärjestöjen edustajia, on foorumi, jonka kautta talous- ja yhteiskuntaelämän toimijat välittävät sosiaaliturvaan yhteisön tasolla tehtäviä muutoksia koskevat näkemyksensä suoraan unionin toimielimille lausuntojen tai ehdotusten muodossa.

3.6

Asetuksen N:o 883/2004 90 artiklassa säädetään asetuksen N:o 1408/71 kumoamisesta tiettyjä tapauksia lukuun ottamatta ja 91 artiklassa säädetään, että asetus tulee voimaan kahdenkymmenen päivän kuluttua sen julkaisemisesta. Kyseisen artiklan 2 kohdassa todetaan kuitenkin, että asetusta voidaan soveltaa sen täytäntöönpanoasetuksen voimaantulopäivästä lukien.

Koska vuonna 2006 vietetään työntekijöiden liikkuvuuden eurooppalaista teemavuotta, komitea kehottaa unionin toimielimiä ja jäsenvaltioita laatimaan ja hyväksymään tulevan täytäntöönpanoasetuksen mahdollisimman nopeasti ja tehokkaasti, jotta uuden yhteensovittamisasetuksen säännökset voivat tulla mahdollisimman pian täysipainoisesti voimaan ja korvata nykyisen asetuksen N:o 1408/71 monimutkaiset säännökset.

4.1

Tässä kohdassa tarkastellaan neuvoston asetusta (ETY) N:o 1408/71 sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä.

4.1.1

Ehdotetun asetuksen 1 artiklassa muutetaan nykyisen asetuksen liitteitä I, II, II a, III, IV ja VI.

4.1.2

Jotta asetuksessa otettaisiin huomioon Slovakian lainsäädäntöön tehdyt muutokset, muutetaan asetuksen soveltamisalaan liittyvää ”perheenjäsenen” merkitystä liitteessä I olevassa II jaksossa.

4.1.3

Koska Ranskan lainsäädäntöön on tehty muutoksia, muutetaan liitteessä II olevaa I jaksoa, joka koskee asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle jääviin itsenäisiin ammatinharjoittajiin sovellettavia erityisjärjestelmiä.

4.1.4

Koska vastaavasti Viron, Latvian ja Puolan lainsäädäntöön on tehty muutoksia, muutetaan liitteessä II olevaa II jaksoa, joka koskee asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle jääviä erityisiä syntymä- tai adoptioavustuksia. Lisäksi kyseistä liitettä muutetaan Luxemburgin osalta Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen antaman tuomion vuoksi, sillä tuomioistuin katsoo, että erityistä syntymä- tai adoptioavustusta ei voida jättää asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle, vaan kyse on perhe-etuudesta, joka voidaan tulouttaa ulkomaille.

4.1.5

Koska Saksan, Slovakian, Latvian ja Puolan lainsäädäntöä on useaan kertaan saatettu ajan tasalle ja mukautettu, muutetaan asetuksen liitettä II a, joka koskee maksuihin perustumattomia erityisetuuksia.

4.1.6

Tarpeettomien kohtien poistamiseksi ja siis asetuksen sisällön yksinkertaistamiseksi muutetaan liitteessä III olevaa A osaa, joka koskee sellaisia sosiaaliturvasopimusten määräyksiä, joita sovelletaan edelleen, vaikka asetuksessa säädetään niiden kumoamisesta.

Samassa tarkoituksessa muutetaan liitteessä III olevaa B osaa, joka koskee sellaisia sosiaaliturvasopimusten määräyksiä, joihin liittyviä etuuksia ei sovelleta kaikkiin asetuksen soveltamisalueen piiriin kuuluviin henkilöihin. Lisäksi muutetaan liitteen numerointia ja sisällytetään tekstiin kahdenväliset sopimukset, jotka täyttävät vaatimukset tullakseen mainituiksi liitteessä.

4.1.7

Jotta asetus vastaisi Tšekin lainsäädäntöä, muutetaan liitteessä IV olevaa A osaa, jossa luetellaan ne kansalliset lainsäädännöt, joiden mukaan työkyvyttömyysetuuden määrä ei riipu vakuutuskauden kestosta.

Tšekin ja Viron osalta muutetaan samoin perustein liitteessä IV olevaa C osaa, joka koskee tapauksia, joissa etuuden kaksinkertaisesta laskemisesta voidaan luopua, koska se ei koskaan johda suurempaan tulokseen.

Koska Slovakian lainsäädäntöön on tehty muutoksia, muutetaan liitteessä IV olevaa D osaa samanlaisten etuuksien ja sopimusten päällekkäisyydestä, joka syntyy kahden tai useamman jäsenvaltion lainsäädännön perusteella.

4.1.8

Koska Alankomaiden lainsäädäntöön on tehty muutoksia, muutetaan liitettä VI, joka koskee erityissäännöksiä tiettyjen jäsenvaltioiden lainsäädännön soveltamisesta.

4.1.9

Komitea painottaa sitä, että asetuksen N:o 1408/71 liitteisiin tehdyt muutokset palvelevat useita tarkoituksia.

Ensinnäkin on korostettava, että muutokset yksinkertaistavat tekstiä ja parantavat asetuksen täytäntöönpanoa ja ymmärrettävyyttä. Tämä on sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annetun asetuksen N:o 883/2004 mukaista, sillä tavoitteena on yksinkertaistaa ja ajanmukaistaa yhteensovittamista siten, että samalla kuitenkin kunnioitetaan kansallisia sosiaaliturvasäädöksiä. Edellä mainituista syistä komitea tukee kyseisiä muutoksia.

Toiseksi voidaan todeta, että eräisiin jäsenvaltioiden säädöksiin on sisällytetty uusia etuuksia tietynlaisia tilanteita varten ja parannettu näin kyseisten valtioiden sosiaalilainsäädäntöä. Komitea ilmaisee tyytyväisyytensä sosiaalisten oikeuksien alalla jäsenvaltioissa mahdollisesti tapahtuvaan edistymiseen, mutta pahoittelee sitä, että unioniin viimeksi liittyneiden valtioiden kansalaisille on asetettu erityisiä hallinnollisia esteitä.

4.1.10

Komitea katsoo, että asetuksen liitteessä II oleva II jakso tulisi poistaa. Jäsenvaltioiden tulisi ottaa huomioon yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jonka mukaan syntymä- ja adoptioavustukset eivät ole erityisavustuksia vaan perhe-etuuksia, ja näin ollen ne voidaan tulouttaa ulkomaille. Komitea toivoo, että jäsenvaltiot hyväksyvät tämän oikeudellisen tosiasian, ennen kuin yhteisöjen tuomioistuin ulottaa sen tuomioillaan koskemaan koko unionia.

4.2

Tässä kohdassa tarkastellaan asetuksen N:o 1408/71 täytäntöönpanomenettelystä annettua neuvoston asetusta N:o 574/72.

4.2.1

Ehdotetun asetuksen 2 artiklassa muutetaan asetuksen neljää artiklaa, jotka kaikki koskevat työtapaturmiin ja ammattitauteihin liittyvää hoitoa.

4.2.2

Asetuksen 60 artiklan 5 ja 6 kohta poistetaan. Kohdissa säädetään luontoisetuuksista oleskeltaessa muussa kuin toimivaltaisessa jäsenvaltiossa. Myös ilmoittamismuodollisuudet, joita käytännössä ei ole noudatettu, poistetaan.

Komitea tukee kaikkia toimenpiteitä, joilla yksinkertaistetaan menettelyjä ja poistetaan hyödytöntä byrokratiaa.

4.2.3

Asetuksen 62 artiklan (luontoisetuudet oleskeltaessa muussa kuin toimivaltaisessa jäsenvaltiossa) teksti korvataan uudella sanamuodolla. Sairausvakuutuskortin käyttöönoton myötä poistuvat tarpeettomat menettelyt, jotka jäsenvaltioiden toimivaltaiset elimet joka tapauksessa hoitavat eivätkä asianomaiset henkilöt. Artikla muotoillaan samoin kuin asetuksen 21 artikla, jossa otetaan huomioon asetuksen N:o 631/2004 edellyttämät muutokset.

Komitea kannattaa kaikkia sellaisia muutoksia, joilla parannetaan kansalaisten mahdollisuuksia saada etuuksia, joihin heillä on oikeus.

4.2.4

Muutetaan 63 artiklan 2 kohtaa, joka koskee sellaisten palkattujen tai itsenäisten työntekijöiden luontoisetuuksia, jotka muuttavat asuinpaikkaansa tai palaavat asuinmaahansa tai joille on annettu lupa lähteä toisen jäsenvaltion alueelle saamaan hoitoa. Artiklaa muutetaan, koska siinä viitataan 60 artiklan 5 ja 6 kohtaan, jotka on tarkoitus poistaa nyt ehdotetulla asetuksella.

4.2.5

Muutetaan 66 artiklan 1 kohtaa, jossa säädetään tapaturman tai taudin ammatillista luonnetta koskevista riidoista. Tarkoituksena on poistaa viittaus asetuksen 20 artiklaan, joka on puolestaan poistettu asetuksella N:o 631/2004.

4.2.6

Komitea antaa tukensa kaikille muutoksille, sillä ne parantavat asetusta yksinkertaistamalla sen sisältöä ja poistamalla byrokratiaa. Samalla muutokset helpottavat kansalaisten ja hallintoviranomaisten välistä yhteydenpitoa.

5.1

Komitea suhtautuu yleisesti ottaen myönteisesti tarkasteltavana olevaan ehdotukseen asetukseksi, ja esittää sitä koskevat huomiot käsillä olevassa lausunnossaan. Komitea pitää myönteisenä sitä, että asetusten N:o 1408/71 ja 574/72 tekstiä yksinkertaistetaan ja parannetaan unionin kansalaisten vapaan liikkuvuuden edistämiseksi. Komitean mielestä olisi kuitenkin vielä hyödyllisempää, että asetus N:o 883/2004 tulisi voimaan, sillä se merkitsee jo sinänsä sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisen yleistä ja kauaskantoista yksinkertaistamista.

5.2

Koska komitea ei ole voinut ottaa kantaa edellä mainittuun asetukseen N:o 883/2004 johtaneen pitkän lainsäädäntäprosessin tuloksena syntyneeseen lopulliseen tekstiin, se katsoo, että asetuksesta on viipymättä laadittava oma-aloitteinen lausunto ennen kuin komission viimeisteltävänä olevaa uutta täytäntöönpanoasetusta koskeva lainsäädäntämenettely käynnistyy.

5.3

Komitea kehottaa komissiota tekemään ehdotuksen täytäntöönpanoasetukseksi mahdollisimman pian. Lisäksi se kehottaa neuvostoa ja Euroopan parlamenttia hyväksymään kyseisen asetuksen ripeästi, jotta kokemukset asetuksen N:o 883/2004 käsittelyn hitaudesta eivät toistuisi, etenkin kun otetaan huomioon, että vuonna 2006 vietetään työntekijöiden liikkuvuuden teemavuotta.

5.4

Komitea kehottaa niitä jäsenvaltioita, joissa asetuksen N:o 1408/71 liitteessä II olevassa II jaksossa mainittuja erityisiä syntymä- ja adoptioavustuksia koskeva poikkeus on vielä voimassa, sopimaan mahdollisimman pian poikkeuksen kumoamisesta liitteitä uudistettaessa.

31.1.2006   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 24/29

1.1

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea toteaa olevansa edelleenkin erittäin kiinnostunut sukupuolten välisen tasa-arvon edistämisestä. Komitea on korostanut aiheesta hiljattain antamissaan lausunnoissa (2) jälleen kerran, että on äärimmäisen tärkeää saavuttaa entistä konkreettisempaa edistystä alalla. Naisten ja miesten tasa-arvo (sukupuolten tasa-arvo) on yksi unionin politiikkojen painopistealoista, ja sen tulee säilyttää asemansa tulevaisuudessakin. Vaikka EU on pyrkinyt viime vuosina edistämään yhä aktiivisemmin naisten ja miesten yhdenvertaista kohtelua, naiset ovat edelleenkin heikommassa asemassa lähes kaikilla aloilla (3). Tilanteen tulee muuttua. Myös miehet kärsivät sukupuolisyrjinnästä, vaikka ilmiö onkin huomattavasti harvinaisempi. Tähänkin on puututtava. Lisäksi on ratkaistava muita (seksuaaliseen suuntaukseen, ikään, terveyteen, vammaan, etniseen alkuperään perustuvan) syrjinnän aiheuttamia ongelmia, joita sukupuolinen ulottuvuus vahvistaa entisestään.

1.1.1

EU:ssa esiintyy useita sukupuolisen epätasa-arvon muotoja. Ne on tarpeen eritellä, dokumentoida, kerätä ja analysoida. Yhteisön tasolla on otettava oppia kokemuksista ja ongelmiin on etsittävä asianmukaiset ratkaisut.

1.1.2

ETSK onkin tyytyväinen kaikkiin tehokkaisiin välineisiin, joiden avulla voidaan edistää sukupuolten tasa-arvon konkreettista toteutumista.

1.1.3

ETSK kannattaa ehdotusta perustaa Euroopan tasa-arvoinstituutti (4) (jäljempänä 'instituutti'), sillä se katsoo, että instituutista voi tulla tehokas väline, jolla on paljon potentiaalia ja joka tukee EU:n ja jäsenvaltioiden toimia sukupuolten tasa-arvon edistämiseksi sekä oikeudellisella että käytännön tasolla.

1.2

ETSK on samaa mieltä riippumattoman instituutin perustamisen taustalla olevista syistä ja kannattaa päätöstä, jonka mukaan instituutin ei tule korvata eikä heikentää nykyisiä, toimiviksi osoittautuneita erillisvirastoja eikä yhteisöön perustettavaksi suunniteltuja erillisvirastoja (5). Instituutin perustamisen ei tule myöskään vaikuttaa valtavirtaistamisen periaatteeseen (mainstreaming) yhteisön elimissä, politiikoissa ja ohjelmissa. ETSK on itse asiassa vakuuttunut, että instituutin perustaminen vahvistaa tätä periaatetta.

1.3

ETSK katsoo, että instituutin painoarvo tulee perustumaan objektiivisuuteen, puolueettomuuteen, riippumattomuuteen, kokemukseen sekä tarpeellisen tiedon keskittämiseen. Siitä voi tulla tärkeä väline useille eri käyttäjille. Jos tasa-arvonäkökohtien valtavirtaistamista toteutetaan systemaattisesti, instituutti palvelee monipuolisen ”asiakaskunnan” etuja kansalaisyhteiskunnan eri tahoista aina EU:n päätöksentekoelimiin.

1.3.1

Lisäksi instituutin toiminta kattaa EU:n ohella myös laajemman eurooppalaisen kontekstin, muun muassa unionin tulevien laajentumisten valmistelun, sekä kansainvälisen tason. Näin ollen instituutti hoitaa myös kulttuurien välisiä suhteita ja harjoittaa kulttuurien välistä vaihtoa.

1.4

ETSK katsoo, että instituutin kunnianhimoiset tavoitteet ja tehtävät huomioon ottaen olisi tarpeellista, että sen toimivalta ja vastuualueet mm. tutkimus-, tiedonvälitys- ja koulutustoimissa määriteltäisiin selkeämmin kuin mitä komissio ehdottaa. Tiedon keräämisen ja analysoinnin tavoitteet on tarkennettava, jotta instituutti voi täyttää täysimääräisesti roolinsa unionin päätöksentekoprosessissa. Tässä yhteydessä on aiheellista muistuttaa, että yhteisön kaikkien elinten on turvauduttava eri jäsenvaltioista saataviin tilastoihin. Instituutilla tulisi olla mahdollisuus ottaa kantaa valmisteilla oleviin hankkeisiin. Sillä tulisi olla myös opastava rooli tasa-arvonäkökohtien valtavirtaistamiseen liittyvissä kysymyksissä. Instituutilla tulisi lisäksi olla mahdollisuus ottaa kantaa tasa-arvoa koskeviin aloitteisiin ja toimiin.

1.4.1

ETSK:n mielestä instituutin tavoitteiden ja tehtävien tarkentaminen lisäisi sen merkitystä ja osoittaisi selkeästi, että se tarvitsee asianmukaiset varat tavoitteidensa saavuttamiseksi.

1.5

Instituutilla tulee olla vahva moraalinen auktoriteetti. On tärkeää, että se toimii avoimesti ja että sillä on todelliset suhteet 10 artiklan 1 kohdan a–c alakohdassa mainittuihin kansalaisyhteiskunnan ryhmiin, joilla on paljon analyyttistä kokemusta ja asiantuntemusta sukupuolikysymyksistä ja jotka voivat myös suoraan heijastella EU:n kansalaisten tarpeita. ETSK suosittaakin vahvasti, että näiden kansalaisyhteiskunnan ryhmien edustajille annetaan enemmän paikkoja instituutin hallintoneuvostossa (ks. kohdat 3.7.2 ja 3.7.3). ETSK muistuttaa tässä yhteydessä, että työmarkkinaosapuolilla on eri tasoilla toimiessaan tärkeä rooli sukupuolten tasa-arvoon liittyvien ongelmien ratkaisemisessa työmarkkinoilla.

1.6

ETSK painottaa lisäksi, että eurooppalaisten työmarkkinaosapuolten edustajilla ja asianmukaisella edustavalla valtiosta riippumattomalla järjestöllä tulisi olla hallintoneuvostossa sama asema kuin muilla jäsenillä eli heillä tulisi olla äänioikeus (ks. kohta 3.7.4).

1.7

ETSK pitää tärkeänä, että instituutille myönnetyt varat mahdollistavat sen, että se pystyy hoitamaan tehtävänsä niiden yhteisön muiden virastojen ja ohjelmien rinnalla, joissa myös käsitellään sukupuolten välistä tasa-arvoa.

1.8

Ehdotetussa asetuksessa ei mainita, mihin instituutti on tarkoitus perustaa. ETSK kannattaa kuitenkin suositusta, jonka mukaan instituutti tulisi sijoittaa johonkin EU:hun vuonna 2004 liittyneistä maista. Osa kyseisistä maista onkin jo ilmaissut kiinnostuksensa instituutin sijoittamista kohtaan. Tämä vastaisi myös tarpeeseen hajasijoittaa elimiä tasapainoisesti eri puolille EU:ta sekä mahdollistaisi välittömän yhteyden kyseisen maan kansalaisiin ja antaisi mahdollisuuden tutustua paremmin kokemuksiin, joita kyseisessä maassa on saatu naisten ja miesten yhdenvertaisesta kohtelusta.

1.9

ETSK on vakuuttunut, että tiivis yhteistyö instituutin kanssa on hyödyksi kaikille osapuolille. Komitea on valmis tekemään yhteistyötä instituutin kanssa yhteisön sääntöjen puitteissa.

2.1

Euroopan komissio julkaisi 8. maaliskuuta 2005 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan tasa-arvoinstituutin (6) perustamisesta. Komissio totesi lehdistötiedotteessaan (7) mm. seuraavaa:

”Instituutti muodostaa Euroopan tasolla riippumattoman osaamiskeskuksen. Se kerää, analysoi ja jakaa luotettavaa ja vertailukelpoista tutkimus- ja muuta tietoa, joita unionin ja jäsenvaltioiden päätöksentekijät tarvitsevat. Sillä on lähdeaineistokokoelma ja kirjasto, jotka ovat yleisön käytettävissä.

Instituutti edistää tutkimusta ja kokemusten vaihtoa järjestämällä päättäjien, asiantuntijoiden ja eturyhmien välisiä kokouksia. Se jakaa tietoa sukupuolten välistä tasa-arvoa koskevista toimista esimerkiksi konferensseissa, tiedotuskampanjoissa ja seminaareissa. Yhtenä keskeisenä tehtävänä on kehittää välineitä, joiden avulla sukupuolten tasa-arvoa koskevat näkökohdat voidaan sisällyttää osaksi kaikkea yhteisön politiikkaa.”

2.2

Se, että instituutin perustamista koskevasta vuonna 1995 esitetystä ensimmäisestä aloitteesta (8) kului pitkä aika ennen kuin asetusehdotus julkaistiin maaliskuussa 2005, antoi mahdollisuuden toteuttaa asiantuntevia poliittisia tutkimuksia, joiden avulla asiaa voitiin valmistella harkiten.

2.3

Työllisyys-, sosiaalipolitiikka-, terveys- ja kuluttaja-asioiden neuvosto antoi 1.–2. kesäkuuta 2004 pitämässään kokouksessa yksimielisesti tukensa Euroopan tasa-arvoinstituutin perustamiselle (9).

”Valtuuskunnat antoivat täyden tukensa instituutin perustamista koskevalle ajatukselle. Ne kuitenkin korostivat, että sen rakenteen on oltava sellainen, että se toisi lisäarvoa eikä aiheuttaisi päällekkäisyyttä tällä alalla nykyisin toteutettavien toimien kanssa. Lisäksi mainittiin, ettei sen perustaminen saisi vaikuttaa talousarvioon.”

Neuvosto antoi instituutille seuraavat tehtävät:

2.3.1

Eurooppa-neuvosto puolestaan kehotti komissiota tekemään asiasta ehdotuksen. (10)

2.4

Instituutin perustamisesta päätettiin siis sen jälkeen, kun kymmenen uutta valtiota oli liittynyt EU:hun. ETSK katsookin olevan tärkeää, että instituutti toimii alusta lähtien laajentuneessa unionissa, jolloin on mahdollista ottaa huomioon laajempi kirjo kokemuksia, tilanteita ja osaamista.

2.5

ETSK esitti hiljattain aiheesta ”Kymmenen vuotta Pekingin kokouksen jälkeen: arvio sukupuolten tasa-arvon edistymisestä Euroopassa ja kehitysmaissa” antamassaan lausunnossa (11) tiivistelmän EU:n sukupuolten tasa-arvon alalla toteuttamien toimien kehityksestä ja laajuudesta. Komitea viittaa kyseiseen lausuntoon ja painottaa, että asiantuntemuksen, analyysien ja tiedon tarve sekä niitä koskevat laatuvaatimukset lisääntyvät sukupuolten tasa-arvoa koskevien näkökohtien entistä laajemman valtavirtaistamisen takia. ETSK on tähän erityisen tyytyväinen.

2.6

Käytännön kokemukset ovat tuoneet esille tiettyjä pysyviä ja uusia ongelmia, joita EU ja jäsenvaltiot kohtaavat ja jotka on ratkaistava kiireellisesti. Ne liittyvät suoraan sukupuolten tasa-arvoa koskeviin kysymyksiin ja niiden käsittely kuuluu instituutille:

2.6.1

ETSK viittaa lausuntoonsa ”Kymmenen vuotta Pekingin jälkeen…”, jossa se on jo ottanut esille varsin yksityiskohtaisesti useita aloja, joilla on tarpeen ryhtyä toimiin. (12)

2.7

Kuten edellä todettiin, ETSK on tietoinen, että valtavirtaistamisen käsitettä sovelletaan entistä laajemmin ja että se kehittyy. ETSK kannattaakin sitä, että jäsenvaltioiden ja asianomaisten kansalaisyhteiskunnan osapuolten toimien keskittäminen annetaan riippumattoman instituutin tehtäväksi, jotta voidaan auttaa yhteisön elimiä alaa koskevassa toiminnassa. Näin synergiavaikutusta voidaan vahvistaa. Lisäksi ETSK katsoo, että on tärkeää varmistaa instituutin ja yhteisön virastojen välinen täydentävyys sekä se, että tasa-arvonäkökohtien valtavirtaistamisen periaatetta kehitetään edelleen virastoissa tiiviissä yhteistyössä instituutin kanssa. Samalla tavoin on myös tehtävä järjestelmällistä yhteistyötä naisten ja miesten yhdenvertaisen kohtelun alalla toimivien institutionaalisten tahojen kanssa.

2.8

ETSK muistuttaa, että vaikka instituutin perustaminen on askel eteenpäin, tarvitaan myös muita aloitteita, jotta yhtäläisissä mahdollisuuksissa tapahtuu käytännön edistystä ja yhteisön asiakirjoissa asetetut tavoitteet saavutetaan. On äärimmäisen tärkeää, että instituutti osallistuu aktiivisesti Lissabonin strategian tavoitteiden toteuttamiseen kasvun edistämiseksi ja työpaikkojen luomiseksi.

2.9

ETSK suhtautuu myönteisesti instituutin perustamiseen. Sen on kuitenkin saatava mahdollisimman hyvä vastaanotto kansalaisyhteiskunnalta eurooppalaisella, kansallisella ja paikallisella tasolla. Instituutti ei voi päästä hyvään alkuun ilman kansalaisyhteiskunnan tukea. Tälle uudelle instituutille on siis myönnettävä tarvittavat varat, jotta se voisi olla uskottava ja luotettava ja jotta se voisi toteuttaa erilaisia toimia ja herättää ansaitsemaansa kiinnostusta.

3.1

ETSK hyväksyy sen, että instituutin perustamisen oikeusperustaksi on valittu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 141 artiklan 3 kohta ja 13 artiklan 2 kohta. Komitea on samaa mieltä johdanto-osassa esitetyistä perusteluista, joiden mukaan käsiteltävänä oleva ehdotus on myös perustamissopimuksen 5 artiklan mukainen.

3.2

ETSK toteaa lisäksi, että yhteistyö jo olemassa olevien rakenteiden, säätiöiden ja muiden toimielinten, kanssa on neuvoston esittämän, päällekkäisyyksien välttämistä koskevan toiveen mukainen. ETSK huomauttaa, että ehdotuksen johdanto-osan 12 kappaleessa viitataan epäsuorasti yhteisön muihin toimielimiin ja elimiin, kuten Eurostatiin. ETSK ottaa tässä yhteydessä esille komission tiedonannot ”Euroopan unionin sääntelyvirastojen toimintakehys” (13) ja ”Luonnos: toimielinten välinen sopimus Euroopan unionin sääntelyvirastojen toimintakehyksestä” (14) ja toteaa, että myös nämä puitteet määrittelevät instituutin aseman nykyisten toimielinten joukossa.

3.3

ETSK huomauttaa, että instituutin englanninkielinen nimi (1 artikla) European Institute for Gender Equality tuo selkeästi esille sen tehtävän ja mahdollistaa laajemman ulottuvuuden huomioon ottamisen (etiikka, moraali, estetiikka, seksuaalisuus jne.). Kuten kokemuksesta tiedetään, englanninkielisellä sanalla gender ei ole kuitenkaan täsmällistä vastinetta kaikissa Euroopan unionin kielissä. Käännöksissä tulisikin pyrkiä löytämään muotoilu, joka on mahdollisimman lähellä alkuperäistä.

3.4

ETSK katsoo, että 2 artiklassa tulisi mainita tavoitteiden joukossa erikseen tasa-arvonäkökohtien valtavirtaistamisperiaatteen edistäminen.

3.4.1

ETSK on lisäksi sitä mieltä, että instituutin tehtäväksi tulisi antaa työantaja- ja työntekijäjärjestöjen sekä kansalaisyhteiskunnan muita osapuolia edustavien järjestöjen avustaminen niiden toteuttaessa sukupuolten tasa-arvoa koskevia toimia. Tämä tavoite tulisi ottaa huomioon ja mainita selkeästi.

3.5

ETSK katsoo, että 3 artiklassa määritellyt instituutin tehtävät ovat yhtä tärkeitä kuin sen tavoitteet. Niitä tulisikin täydentää lausunnon kohdassa 1.4 esitetyllä tavalla.

3.5.1

ETSK toivoo, että 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa mainittaisiin erikseen työmarkkinaosapuolet. Tässä yhteydessä komitea muistuttaa, että eurooppalaiset työmarkkinaosapuolet hyväksyivät äskettäin sukupuolten tasa-arvoa koskevan puitestrategian.

3.5.2

ETSK tähdentää, että jos instituutti esittää vuosittain julkaistavan raporttinsa lisäksi säännöllisesti myös tietoja saavutuksistaan esimerkiksi sukupuolten tasa-arvoa koskevan puitestrategian alalla, se voi osoittaa lisäarvonsa. Lisäksi sen tulisi julkaista työohjelmansa (3 artiklan 1 kohdan e alakohta).

3.5.3

Instituutin käsittelemät asiat edellyttävät myös asianmukaisten työskentelymenetelmien käyttöönottamista. Ne pitäisi mukauttaa sukupuolisen epätasa-arvon ja sukupuolisen syrjinnän erilaisten tyyppien mukaan. Olisi turvauduttava muun muassa erilaisiin vertailumetodeihin (benchmarking), tapaustutkimuksiin, vertikaaliseen (alakohtaiseen) tietojenkeruuseen, tasa-arvonäkökohdat huomioivaan budjetointiin, seurantaan jne. On selvää, että myös tällä alalla instituutin tulee tehdä yhteistyötä erillisvirastojen ja instituutioiden kanssa.

3.5.4

ETSK huomauttaa, että 3 artiklan 1 kohdan d alakohdassa todetaan instituutin toteuttavan selvityksiä ”Euroopan” tasa-arvotilanteesta. Tämä viittaa instituutin laaja-alaiseen toimintaan Euroopan talousalueella tulevaa laajentumista silmällä pitäen sekä toimintaan Euroopan neuvoston jäsenvaltioissa.

3.5.5

ETSK haluaisi lisätä 3 artiklan 1 kohdan g alakohtaan kansallisen tai paikallisen tason, mikä mahdollistaisi muiden osapuolten, esimerkiksi alue- ja paikallisyhteisöjen osallistumisen. Näin voitaisiin lisätä tietoisuutta tasa-arvoasioista suuren yleisön keskuudessa. Tämä olisi sekä 2 artiklassa että johdanto-osassa esitettyjen tavoitteiden mukaista.

3.6

ETSK on tyytyväinen siihen, että instituutti on riippumaton kansallisista viranomaisista ja kansalaisyhteiskunnasta (5 artikla). Komitea katsoo kuitenkin, että sen tulisi olla riippumaton myös yhteisön toimielimistä, jolloin se voisi suhtautua niihin objektiivisemmin. ETSK ehdottaa myös lisäämään kansalaisyhteiskunnan edustajien määrää hallintoneuvostossa instituutin riippumattomuuden lisäämiseksi.

3.6.1

ETSK tukee ja kannattaa periaatetta, jonka mukaan instituutti tekee vapaasti ja riippumattomasti yhteistyötä jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa. Komitea katsoo, että neuvoa-antavan ryhmän jäsenten tulisi vastata tietojen hankkimisesta ja tarjoamisesta ajoissa (ks. kohta 3.8.2). Tämä rooli voisi sopia elimille, jotka toimivat jäsenvaltioissa miesten ja naisten yhdenvertaisia mahdollisuuksia koskevien direktiivien uudelleenlaatimista koskevan direktiivin (15) puitteissa.

3.7

Instituutin elinten osalta ETSK on tyytyväinen siihen, että hallintoneuvostosta pyritään tekemään operationaalinen elin, jonka tulee pystyä johtamaan instituuttia tehokkaasti, jotta se voi mukautua muutoksiin ja vaatimuksiin.

3.7.1

ETSK on kuitenkin sitä mieltä, että komission tulee nimittää ehdotuksessa mainitut ryhmiä edustavat jäsenet hallintoneuvostoon kyseisten organisaatioiden ehdotuksesta. Tämä tulisi mainita 10 artiklassa.

3.7.2

ETSK korostaa, että yhteisön tasolla toimivien työmarkkinaosapuolten ja asianmukaisen valtiosta riippumattoman yhteisön tasolla toimivan järjestön, jolla on asetuksen mukaisesti ”oikeutettua etua myötävaikuttaa sukupuoleen perustuvan syrjinnän torjumiseen ja sukupuolten tasa-arvon edistämiseen”, tehokas ja näkyvä edustus on välttämätöntä, jotta hallintoneuvosto pystyy hoitamaan tehtävänsä eli vastaamaan velvoitteistaan Euroopan komissiolle ja jäsenvaltioille ja kokoamaan yhteen kansalaisyhteiskunnan reaktiot. Ei ole myöskään mitään syytä, miksei tällaista kansalaisyhteiskunnan edustajien osallistumista voitaisi ehdottaa. Koska kansallisen tason työmarkkinaosapuolilla ei ole edustusta hallintoneuvostossa, toisin kuin yhteisön kolmikantaelimissä, on aiheellista varmistaa edes tällä tavoin työmarkkinaosapuolten ja asianmukaisen valtiosta riippumattoman järjestön aktiivinen osallistuminen.

3.7.3

ETSK kehottaakin lisäämään hallintoneuvoston jäsenmäärää. Komitea katsoo, että kullakin taholla (neuvosto, komissio, työmarkkinaosapuolet, asianmukainen valtiosta riippumaton yhteisön tasolla toimiva järjestö) tulisi olla kuusi edustajaa, jolloin myös 10 artiklan 1 kohdan a–c alakohdassa mainitut järjestöt voisivat valita ehdokkaansa niin, että varmistetaan naisten ja miesten tasapuolinen edustus. Ehdotetussa asetuksessa mainituilla järjestöillä olisi näin jokaisella kaksi paikkaa.

3.7.4

Ei ole myöskään mitään syytä sille, miksei työmarkkinaosapuolien ja valtiosta riippumattoman järjestön edustajilla voisi olla äänioikeutta. ETSK kehottaa instituutin riippumattomuuden, sekä sen toimien autonomian ja objektiivisuuden varmistamiseksi komissiota myöntämään työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen sekä valtiosta riippumattoman järjestön edustajille täyden äänioikeuden. Tämä vastaisi myös 4 kohtaa, sillä sen mukaan ”kullakin hallintoneuvoston jäsenellä, tai hänen poissaollessaan varajäsenellä, on yksi ääni”.

3.7.5

ETSK katsoo, että Euroopan elin- ja työolojen kehittämissäätiön, Euroopan työterveellisyys- ja työturvallisuusviraston, Euroopan ammatillisen koulutuksen kehittämiskeskuksen ja Euroopan perusoikeuksien viraston johtajilla tulisi olla tarvittaessa mahdollisuus osallistua instituutin hallintoneuvoston kokouksiin tarkkailijoina (10 artiklan 11 kohta). Myös instituutin johtajalla tulisi olla mahdollisuus osallistua edellä mainittujen elinten kokouksiin (hallintoneuvoston nimissä tai yhteistyöpöytäkirjojen pohjalta).

3.8

ETSK suhtautuu myönteisesti siihen, että neuvoa-antavan ryhmän avulla jäsenvaltiot saavat toimivaltaiset elimet mukaan toimintaan ja voivat luoda asiantuntijaverkoston. Ryhmällä ei ole 12 artiklan mukaisesti päätösvaltaa instituutissa, joten on tarpeetonta mainita erikseen, että kolmella jäsenellä, jotka edustavat Euroopan tason asianomaisia osapuolia, ei ole äänioikeutta. Voidaan myös ihmetellä, miksi komissio nimittää edustajat. Ehdotetun asetuksen 10 artiklan 1 kohdan a–c alakohdassa mainittujen järjestöjen tulisi tehdä suoraan nimitykset.

3.8.1

On löydettävä keino, jolla voidaan varmistaa naisten ja miesten tasapuolinen edustus neuvoa-antavassa ryhmässä.

3.8.2

Kuten kohdassa 3.6.1 todetaan, neuvoa-antavan ryhmän jäsenten tulisi vastata siitä, että jäsenvaltioiden elimet ja instituutti tekevät yhteistyötä (12 artiklan 4 kohta).

3.9

ETSK suhtautuu varauksellisesti instituutille myönnettävien varojen määrään. ETSK:n mielestä tämän lausunnon kohdassa 2.3 esitetyssä neuvoston lausumassa annetaan ristiriitaisia ohjeita: instituutin on tuotava lisäarvoa hoitamalla hyvin vaikeat tehtävänsä ja samalla on huolehdittava siitä, ettei instituutin perustaminen vaikuta talousarvioon.

3.9.1

Instituutin rahoitus on tarkoitus ottaa osittain Progress-ohjelmasta. Asetusehdotuksen perustelujen kohdassa 3.6 todetaan, että ”instituutin tehtävät poikkeavat Progress-ohjelman (2007–2013) sukupuolten tasa-arvoa koskevassa toimintalohkossa ehdotetuista toimista”. ETSK:n mielestä tämä tukee kantaa, jonka komitea esitti Progress-ohjelmaa koskevassa lausunnossaan:

”ETSK katsookin, ettei tasa-arvoinstituutille varattua rahoitusta tulisi vähentää Progress-ohjelman rahoituksesta — kuten ehdotetussa päätöksessä näkyy tehtävän — vaan että sille tulisi myöntää erillinen rahoitus.” (16)

3.9.2

ETSK suosittaakin, että Euroopan unionin rahoitusnäkymiä koskevissa neuvotteluissa otetaan huomioon instituutin asianmukaisen työskentelyn ja toiminnan edellyttämät varat ja että joka tapauksessa varat olisi myönnettävä ainakin asteittain, jotta instituutti voisi hoitaa sille annetut tehtävät ja jotta sille voitaisiin varmistaa oikeudellinen ja taloudellinen turva.

3.9.3

ETSK katsoo, että sukupuolten tasa-arvoa koskevien asioiden keskittäminen yhdelle taholle tuo säästöjä sekä yhteisön että jäsenvaltioiden tasolle. Progress-ohjelman alustavaa talousarviota ei siis tulisi supistaa, vaan päinvastoin lisätä vastaavalla määrällä, jos päätetään, että instituutti ei saa omaa rahoitusta.

3.9.4

Instituutin perustaminen ei saa missään tapauksessa toimia verukkeena sille, että muilta elimiltä — esimerkiksi Dublinin säätiöltä, jonka toiminta-alaan kuuluvat myös yhdenvertaisia mahdollisuuksia koskevat ongelmat — vähennetään rahoitusta.

31.1.2006   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 24/34

1.1

Pohjoisen ulottuvuuden toinen toimintaohjelma (NDAPII) (1) tuli voimaan tammikuussa 2004.

1.2

NDAPII kattaa viisi ensisijaista alaa:

1.3

NDAPII-toimintaohjelmassa kiinnitetään huomiota myös erityisalueisiin, kuten Kaliningradiin ja arktisiin alueisiin. Toimintaohjelmassa kannustetaan kaikkia osapuolia yhteistoimiin talous-, työllisyys- ja sosiaalipolitiikan vahvistamiseksi.

1.4

NDAPII-toimintaohjelmassa kuvataan erilaisia toimintamahdollisuuksia edellä mainituilla aloilla mutta jätetään toimenpiteiden käytännön toteuttaminen asianomaisille sidosryhmille. Pohjoisella ulottuvuudella ei ole erillistä talousarviota, vaan sen rahoitus on peräisin EU:n eri ohjelmista (esimerkiksi Tacis-ohjelmasta), asianomaisten maiden hallituksilta sekä kansainvälisiltä rahoituslaitoksilta (kuten Pohjoismaiselta investointipankilta ja Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankilta).

1.5

Euroopan komissio laatii vuosittain edistymisraportit NDAPII-toimintaohjelman täytäntöönpanosta. Vuoden 2004 edistymisraportissa mainitaan suuri määrä viidellä painopistealalla toteutettuja toimia. Lisäksi raportissa viitataan ETSK:n päätelmiin, joiden mukaan kansalaisyhteiskunnan organisaatiot eivät ole riittävän tietoisia pohjoiseen ulottuvuuteen liittyvistä toimista, ja kehotetaan parantamaan pohjoista ulottuvuutta koskevaa tiedotusta sekä kutsumaan alueellisia organisaatioita osallistumaan pohjoiseen ulottuvuuteen liittyvien toimien toteutukseen ja seurantaan.

1.6

NDAPII-toimintaohjelman täytäntöönpanoa seurataan vuosittain. Korkeiden virkamiesten kokous järjestettiin vuonna 2004, ministerikokous järjestetään vuonna 2005 ja korkeiden virkamiesten kokous vuoden 2006 jälkipuoliskolla.

2.1

NDAPII-toimintaohjelmassa toivotaan Euroopan talous- ja sosiaalikomitean panosta toimintaohjelman täytäntöönpanoon: ”Jotta kansalaisyhteiskuntaryhmät voisivat osallistua laajasti toimintaohjelman täytäntöönpanon edistymisen arviointiin, olisi hyvä, jos Euroopan talous- ja sosiaalikomitea järjestäisi vuosittain toimintaohjelman täytäntöönpanoa käsittelevän foorumin, joka kokoaisi yhteen komiteassa edustettuina olevien sosiaalisten ja taloudellisten järjestöjen edustajat.” (2)

2.2

Kehotus perustuu ETSK:n aiempina vuosina antamaan panokseen. Mainittakoon komitean lausunnot aiheista ”Euroopan unionin ja Itämeren rannikkovaltioiden väliset suhteet” (3), ”EU:n pohjoinen ulottuvuus, suhteet Venäjään mukaan lukien” (4), ”Pohjoinen ulottuvuus: EU:n ulkoisen ja rajatylittävän politiikan pohjoista ulottuvuutta koskeva toimintaohjelma vuosiksi 2000–2003” (5) ja ”EU:n ja Venäjän välinen strateginen kumppanuus: Mitkä ovat seuraavat virstanpylväät?” (6), vuosina 1999, 2001 ja 2002 järjestettyjen, pohjoista ulottuvuutta käsitelleitä ministerikokouksia varten esitetyt kannanotot sekä komitean vuosina 2001 ja 2003 EU:n pohjoisesta ulottuvuudesta järjestämien kahden foorumin päätelmät.

2.3

ETSK on suhtautunut myönteisesti komission toivomukseen ja päättänyt kerätä tietoja seuraavia seikkoja koskevista kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden näkemyksistä:

2.4

Kerättäessä kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden näkemyksiä vuonna 2004 hyödynnettiin kyselylomaketta, jota jaettiin laajalti kansalaisyhteiskunnan organisaatioille kaikissa asianomaisissa maissa, sekä Gdańskiin, Kaliningradiin ja Riikan tehtyjä tiedonkeruumatkoja.

3.1

ETSK oli edustettuna lokakuussa 2004 järjestetyssä korkeiden virkamiesten kokouksessa, jolle se toimitti valmistelemaansa selvitykseen sisältyvät päätelmät ja suositukset (7).

3.2

Kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden osallistumisesta pohjoisen ulottuvuuden toiseen toimintaohjelmaan voitiin yleisesti ottaen päätellä, että ne

Tilanne edellä mainittujen kolmen näkökohdan osalta näyttää EU:n vanhoissa jäsenvaltioissa olevan myönteisempi kuin muissa valtioissa.

Ne kansalaisyhteiskunnan organisaatiot, joihin komitea oli yhteydessä, olivat yleisesti ottaen kiinnostuneita saamaan lisätietoa pohjoisesta ulottuvuudesta ja NDAPII-toimintaohjelmasta sekä osallistumaan toimintaohjelmaan liittyviin hankkeisiin ja sen seurantaan niin jäsenvaltio- kuin unionitasolla.

ETSK ehdotti, että kansalaisyhteiskunnan organisaatioille tiedotettaisiin NDAPII-toimintaohjelmasta nykyistä enemmän ja että ne kutsuttaisiin entistä useammin osallistumaan toimintaohjelman täytäntöönpanoon ja seurantaan.

ETSK tarjosi apuaan unionitasolla toteutettavissa tiedotus- ja seurantatoimissa mutta korosti samalla, että pohjoiseen ulottuvuuteen liittyvät toimet tulisi ensisijaisesti toteuttaa jäsenvaltio-, seutu- ja paikallistasolla ja että viranomaiset ja asianomaiset kansalaisyhteiskunnan organisaatiot tulisi nivoa toimiin rakentavassa vuorovaikutuksessa.

ETSK kannatti NDAPII-toimintaohjelmassa vahvistettua periaatetta (8), jonka mukaan kansalaisyhteiskunnan edustajia tulisi kannustaa osallistumaan vuosittain järjestettävään korkeiden virkamiesten kokoukseen.

Lisäksi komitea esitti, että EU:n tulisi NDAPII-toimintaohjelmaa toteuttaessaan pohtia seuraavia näkökohtia:

3.3

Edellä mainitut suositukset ovat edelleen voimassa.

4.1

ETSK ilmoitti vuonna 2004 antamassaan selvityksessä aikovansa antaa panoksen vuonna 2005 järjestettävään ministerikokoukseen sekä vuonna 2006 järjestettävään korkeiden virkamiesten kokoukseen samoin perustein kuin vuonna 2004.

4.2

ETSK on äskettäin perustetussa Itä-Euroopan yhteysryhmässä (Eastern Europe Contact Group, EECG) jatkanut toimiaan pohjoisen ulottuvuuden alalla. Itä-Euroopan yhteysryhmä koostuu ETSK:n jäsenistä, ja se käsittelee Itä-Euroopan maita koskevia komitean toimia. Kyseisten toimien tarkoituksena on tukea EU:n politiikkoja ja samalla parantaa suhteita Itä-Euroopan maihin, tuoda tässä yhteydessä esiin kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden näkemykset sekä luoda suorat yhteydet Itä-Euroopan maiden kansalaisyhteiskunnan toimijoihin.

4.3

ETSK on levittänyt tietoa pohjoisesta ulottuvuudesta omien yhteyksiensä kautta sekä hyödyntämällä komission luomaa pohjoisen ulottuvuuden tiedotusjärjestelmää (Northern Dimension Information System, NDIS).

4.4

ETSK on käsillä olevaa lausuntoaan laatiessaan toimittanut kesäkuussa 2005 kyselylomakkeen noin sadalle kansalaisyhteiskunnan organisaatiolle. Komitea on myös keskustellut pohjoisesta ulottuvuudesta Venäjän kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden kanssa laatiessaan EU:n ja Venäjän suhteita koskevaa lausuntoaan. Käsillä olevan lausunnon päätelmät heijastavat näin ollen myös kumppanuusmaiden kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden näkemyksiä.

5.1.1

NDAPII-toimintaohjelmaa koskevaa yleistä tietämystä kartoittava kysely toteutettiin kesäkuussa 2005. Kyselylomakkeet lähetettiin niiden maiden kansalaisyhteiskunnan organisaatioille, joita toimintaohjelman toimet pääasiassa koskevat (Baltian maat, Pohjoismaat, Saksa, Venäjä — Kaliningrad mukaan luettuna — ja Puola). Lomakkeessa kysyttiin mielipiteitä samoista asioista kuin edellisvuonna: a) kansalaisyhteiskunnan toimijoiden tietoisuus pohjoisesta ulottuvuudesta ja pohjoisen ulottuvuuden toisesta toimintaohjelmasta b) kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden mielipide pohjoisesta ulottuvuudesta ja c) kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden osallistuminen NDAPII-toimintaohjelman täytäntöönpanoon ja seurantaan.

5.1.2

Kyselyyn saatiin vain 20 vastausta — osoitus siitä, että yleinen tietoisuus pohjoisesta ulottuvuudesta ja NDAPII-toimintaohjelmasta on vielä erittäin vähäinen. Tätä päätelmää tukevat myös kyselyn tulokset. Useimmat kansalaisyhteiskunnan organisaatiot vastasivat olevansa jossain määrin tietoisia pohjoisesta ulottuvuudesta ja NDAPII-toimintaohjelmasta, mutta vain muutamassa tapauksessa oli selvää, että organisaatiolla oli todellista tietoa kyseisestä toimintaohjelmasta. Kolmannes kansalaisyhteiskunnan organisaatioista vastasi kuulleensa jotain pohjoisesta ulottuvuudesta ja NDAPII-toimintaohjelmasta, mutta ne eivät selvästikään tienneet paljoa sen tavoitteista tai sisällöstä.

5.1.3

Eräät toimijat näyttävät olevan tietoisia muutamista pohjoisen ulottuvuuden yhteydessä etenkin ympäristöalalla tehdyistä julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyösopimuksista (Northern Dimension Environmental Partnership, NDEP). Useat kansalaisyhteiskunnan organisaatiot ovat lisäksi panneet pohjoisen ulottuvuuden merkille Itämeren alueella toimivissa alueellisissa organisaatioissa, ennen kaikkea Itämeren valtioiden neuvostossa. Elinkeinoelämän neuvoa-antava elin (Business Advisory Council, BAC) ja Itämeren alueen AY-verkosto (Baltic Sea Trade Union Network, BASTUN) ovat myös edistäneet tietoisuutta pohjoisesta ulottuvuudesta jäsentensä keskuudessa.

5.1.4

Jotkut toimijat eivät katso NDAPII-toimintaohjelman koskevan kansalaisyhteiskunnan organisaatioita, vaan ne pitävät sitä pikemminkin hallitusten ja toimivaltaisten viranomaisten välisenä alueellista yhteistyötä edistävänä poliittisena hankkeena huolimatta komission ponnisteluista parantaa tiedotusta pohjoisen ulottuvuuden tiedotusjärjestelmän avulla.

5.2.1

Kyselyn tulokset osoittavat selkeästi, että hallitukset, viranomaiset tai muut järjestöt ovat erittäin harvoin tiedottaneet kansalaisyhteiskunnan organisaatioille NDAPII-toimintaohjelmasta tai kutsuneet ne osallistumaan kyseiseen toimintaohjelmaan. Vain harvoissa vastauksissa vahvistettiin tällaiset toimet. Toimivaltaiset viranomaiset ovat kuitenkin eräissä maissa järjestäneet seminaareja ja perustaneet työryhmiä, joissa on tarkasteltu NDAPII-toimintaohjelman täytäntöönpanoa. Myös aluetason elimet ovat järjestäneet tällaista toimintaa.

5.2.2

Vain harvat kansalaisyhteiskunnan organisaatiot ovat osallistuneet oma-aloitteisesti NDAPII-toimintaohjelman toimiin. Kyseessä ovat toimet, jotka koskevat investointiedellytysten vahvistamista pohjoisen ulottuvuuden kattamalla alueella, yhteistyötä muiden järjestöjen kanssa pohjoisen ulottuvuuden piiriin kuuluvissa maissa, keskustelua pohjoisen ulottuvuuden tulevaisuudesta ja yleisesti pohjoisen ulottuvuuden kehittymisen seuraamista.

—

työmarkkina-asiat, työllisyys ja työmarkkinaosapuolten vuoropuhelu

—

pienten ja keskisuurten yritysten edistäminen

—

kauppa- ja taloussuhteiden helpottaminen

—

rajatylittävien investointien edellytysten parantaminen

—

perusrakenteiden yhteenliittäminen ja liikenneverkkojen parantaminen.

—

kansalaisyhteiskunnan toimijoiden osallistuminen NDAPII-toimintaohjelman täytäntöönpanoon

—

NDAPII-toimintaohjelman täytäntöönpanorakenteiden luominen

—

riittävien resurssien myöntäminen NDAPII-toimintaohjelmalle

—

NDAPII-toimintaohjelman täytäntöönpanoa koskevien edistymisraporttien levittäminen.

6.1

ETSK kannattaa alueellisen yhteistyön jatkamista Pohjois-Euroopassa järjestelmällisenä, monenvälisenä ja rajatylittävänä yhteistyönä, jonka piiriin kuuluvat myös alueella sijaitsevat unionin ulkopuoliset valtiot. Pohjoinen ulottuvuus näyttää soveltuvan hyvin tähän tarkoitukseen.

6.2

ETSK kannattaa suunnitelmia nivoa pohjoinen ulottuvuus EU:n ja Venäjän väliseen yhteistyöhön ja ”neljään yhteiseen alueeseen”. ETSK toteaa aiheesta ”Kansalaisyhteiskunnan panos EU:n ja Venäjän välisiin suhteisiin” äskettäin antamansa lausunnon (9) kohdassa 3.2.5 seuraavaa: ”Myös alueellista yhteistyötä — ’Pohjoista ulottuvuutta’ — – tulee uudistaa vastaavanlaisesti yhdessä Venäjän kanssa. ETSK panee tyytyväisenä merkille, että tämä on otettu etenemissuunnitelmissa asianmukaisesti huomioon, ja kannustaa lisätoimiin alueellisen yhteistyön kehittämiseksi osana EU:n ja Venäjän suhteita.”

6.3

Pohjoisen ulottuvuuden yhteydessä toteutettava onnistunut alueyhteistyö edellyttää, että Venäjä osallistuu asianmukaisesti pohjoista ulottuvuutta koskevan tulevan politiikan valmisteluun ja toteutukseen. Tässä yhteydessä tulisi pohtia yhteistyömekanismeja, esimerkiksi yhteistä ohjauskomiteaa, ja ottaa huomioon myös kyseisellä alueella sijaitsevat muut unionin ulkopuoliset maat.

6.4

ETSK painottaa EU:n ja Venäjän välisistä suhteista antamansa lausunnon suosituksissa, että kansalaisyhteiskuntaan liittyviä seikkoja tulisi vahvistaa EU:n ja Venäjän yhteistyötä koskevissa etenemissuunnitelmissa ja että kansalaisyhteiskunnan toimijat tulisi kutsua osallistumaan EU:n ja Venäjän väliseen yhteistyöhön. Lisäksi tulisi pohtia tapoja ottaa käyttöön järjestelmällinen kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden kuuleminen tulevissa pohjoisen ulottuvuuden mekanismeissa.

6.5

Pohjoisen ulottuvuuden viisi yhteistyöalaa ovat tulevaisuutta ajatellen merkittäviä. Ennen kaikkea tulisi hyödyntää pohjoisen ulottuvuuden yhteydessä toteutetuista kumppanuuksista (ympäristönsuojelun, sosiaali- ja kansanterveysasioiden sekä tietotekniikan aloilla) saatuja myönteisiä kokemuksia. Tässä yhteydessä tulisi vakavasti harkita kumppanuuksien luomista seuraavilla aloilla:

6.6

Itämeren alueen nykyisillä alueellisilla elimillä, etenkin Itämeren valtioiden neuvostolla, tulisi olla keskeinen rooli pohjoiseen ulottuvuuteen liittyvissä tulevissa toimissa. Kansalaisyhteiskunnan organisaatioilla olisi tässä yhteydessä asianmukainen mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa pohjoiseen ulottuvuuteen alueellisten yhteistyöverkkojensa sekä edellä mainittuihin elimiin luomiensa suhteiden kautta.

6.7

ETSK toistaa vuonna 2004 esittämänsä suosituksen, jonka mukaan pohjoista ulottuvuutta koskevan yleisen tiedon levittämistä olisi parannettava. Tätä varten tulisi vahvistaa pohjoisen ulottuvuuden tiedotusjärjestelmää. Lisäksi ETSK painottaa, että tietoa tulisi ennen kaikkea levittää valtio- ja paikallistasolla, sillä se on kyseisten valtioiden hallitusten ja toimivaltaisten viranomaisten velvollisuus. Nykyistä parempi tiedotus lisäisi pohjoista ulottuvuutta kohtaan tunnettua kiinnostusta ja kannustaisi kansalaisyhteiskunnan toimijoita lisäämään osallistumistaan ja panostaan.

6.8

Pohjoisen ulottuvuuden yhteydessä toteutettujen kumppanuuksien rahoitus tulisi määritellä tapauskohtaisesti. Myös hallituksilla ja kansainvälisillä rahoituslaitoksilla tulisi tässä yhteydessä olla keskeinen rooli. Norjan ja ETAn rahoitusjärjestelmät olisivat myös hyödyllisiä etenkin yhteisiä rajatylittäviä pohjoisen ulottuvuuden piiriin kuuluvia toimia edistettäessä. Euroopan naapuruus- ja kumppanuusväline (European Neighbourhood and Partnership Instrument, ENPI) on määrä ottaa käyttöön vuoden 2007 alussa.

6.9

ETSK jatkaa pohjoiseen ulottuvuuteen liittyviä toimiaan ja aikoo antaa panoksensa vuonna 2006 järjestettävään korkeiden virkamiesten kokoukseen. Komitean panokseen saattavat myös heijastua päätelmät, jotka perustuvat komitean käymiin keskusteluihin kumppanuusmaiden kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden kanssa. ETSK on myös valmis osallistumaan pohjoisen ulottuvuuden tulevaa täytäntöönpanoa koskeviin pohdintoihin.

31.1.2006   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 24/39

1.1.1

Lainsäädännön parantamiselle on todellinen yhteiskunnallinen tilaus, jonka ETSK välittää unionin toimielimille ja hallituksille kansalaisyhteiskunnan ja oikeussubjektien tarpeiden pohjalta.

1.1.2

Lainsäädännön parantaminen edellyttää ennen kaikkea asettumista oikeussubjektin asemaan. Tästä syystä on tärkeää valita osallisuutta edistävä menettely, jossa kuullaan etukäteen edustavia kansalaisyhteiskunnan organisaatioita, työmarkkinaosapuolia sekä ryhmiä, joita lainsäädäntö suoranaisesti koskee. Menettelyssä tulee lisäksi hyödyntää rakentavasti neuvoa-antavien toimielinten voimavaroja ja osaamista.

1.1.3

Lainsäädännön parantaminen merkitsee myös lainsäädännän vähentämistä, lainsäädännön inflaation torjumista ja säännöstön yksinkertaistamista, sillä liiallinen lainsäädäntö aiheuttaa oikeudellista epäselvyyttä, joka puolestaan luo muun muassa kaupan esteitä. Lainsäädännön parantaminen merkitsee myös sen varmistamista, että säädöksen noudattamisen valvonta on tehokasta ja yksinkertaista.

1.1.4

Lainsäädännön parantaminen tarkoittaa myös keskittymistä olennaiseen lainsäädäntöön ja sen tavoitteiden asettamista etusijalle. Se merkitsee lisäksi joustavan, mukautuvan, mutta samalla riittävän pysyvän lainsäädännön laatimista ja edellyttää tinkimättömyyttä sekä ennen kaikkea johdonmukaisuutta suunnittelusta aina käytännön soveltamiseen asti.

1.1.5

Yksinkertaistamisessa on kyse oikeuden yksinkertaistamisesta mahdollisimman paljon, mutta se ei merkitse välttämättä unionin lainsäädännön rajua supistamista tai sen purkamista, sillä se ei vastaisi kansalaisyhteiskunnan odotuksia oikeusvarmuuden suhteen eikä yritysten ja erityisesti pk-yritysten ilmaisemaa oikeusvarmuuden ja vakauden tarvetta.

1.1.6

Kaikki vanhentuneet säädökset tai niiden osat on kumottava nimenomaisesti.

1.2.1

Komission jokaisen pääosaston on esitettävä yksinkertaistamisehdotus, joka on suhteutettu sen toimialaan kuuluvien säädöstekstien lukumäärään ja niiden monimutkaisuuteen (jota voidaan mitata esimerkiksi tekstirivien tai aiempaan lainsäädäntöön tehtyjen sisäisten viittausten sekä niihin perustuvien hallinnollisten velvoitteiden lukumäärällä). Ehdotukset sisällytetään komission yhteiseen ohjelmaan. Ehdotuksista tulee käydä ilmi niiden tarpeellisuus ja odotettavissa olevat vaikutukset yksinkertaistettavaksi ehdotetun lainsäädännön kohderyhmiin. Ohjelmassa tulee määritellä toimenpiteet, joita kullekin säädösryhmälle ehdotetaan (kumoaminen, tarkistaminen, kodifiointi jne.) ja esittää arvio toteuttamiseen tarvittavista resursseista.

1.2.2

Komissio laatii vuosittain säännöstön yksinkertaistamisesta ja lainsäädännön parantamisesta konsolidoidun kertomuksen, jossa kuvataan kyseisen vuoden ohjelman toteutusta ja tehdään selkoa edeltävän vuoden ohjelman toteutumisesta. Samalla kuvataan kokonaistilanne komission keskipitkän aikavälin jatkuvan yksinkertaistamisohjelman ja työohjelman kannalta. Kertomuksessa tarkastellaan unionin ja jäsenvaltioiden edistystä yksinkertaistamisessa ja lainsäädännön parantamisessa sekä esitetään tarvittaessa uusia ehdotuksia ja suosituksia. Samaa aihetta käsittelevien tai päällekkäisten kertomusten ja tiedonantojen määrää on syytä vähentää.

1.2.3

Aloiteoikeus ei ole neutraali: sen käyttäjällä on ratkaisevaa vaikutusvaltaa lainsäädännön painopisteiden ja tavoitteiden valintaan, lainsäädännön valmisteluun ja muotoiluun sekä — mikäli lainsäätäjä tekee siihen muutoksia — sen uudelleen muokkaamiseen. Lainsäädäntöehdotuksen laatu ja tarkoituksenmukaisuus vaikuttavat suoraan hyväksymismenettelyn kestoon ja tulokseen. Mikäli aloitteen valmistelu on ollut heikkolaatuista, kaikki asianomaiset toimielimet ja lausuntoja antavat organisaatiot menettävät huomattavasti aikaa ja voimavaroja.

1.2.4

Myös lainsäädäntämenettelyn päätteeksi annettavan säädöstekstin laadulla ja sillä, miten hyvin direktiivit saatetaan voimaan, on seurauksensa. Mikäli niissä on puutteita tai tulkintavaikeuksia, ne voivat aiheuttaa oikeusriitoja sekä jäsenvaltioiden ja yhteisön tuomiovallan toimia sekä lisäkustannuksia jäsenvaltioiden hallinnoille ja yksityisille oikeussubjekteille.

1.2.5

Komissio ja lainsäätäjä eivät ole kaikkitietäviä, sillä yhteiskunnallinen, taloudellinen ja teknologinen todellisuus on monitahoinen ja jatkuvasti muuttuva. Lainsäätäjän arvovaltaa ei myöskään heikennä sellaisen lainsäädännön perinpohjainen muuttaminen tai joustavoittaminen, jonka käytännön vaikutukset poikkeavat tavoitelluista päämääristä tai joiden täytäntöönpanosta aiheutuu liikaa kustannuksia hallinnolle tai oikeussubjekteille. Se osoittaa poliittista tajua, joka päin vastoin lisää kohderyhmien luottamusta ja lakien noudattamista.

1.2.6

Lainsäädäntäprosessin alussa aloitettavan arvioinnin tulee siis päättyä vaikutustutkimukseen (tai -arviointiin) (impact assessment), jossa arvioidaan, miten lainsäädäntö voidaan ottaa todellisuudessa vastaan ja miten se niveltyy jo voimassa olevaan säännöstöön sekä millaisia mahdollisia ongelmia sen täytäntöönpanossa on mahdollisesti ilmennyt.

1.2.7

Jos komissio peruu jo käsiteltävänä olevia lainsäädäntöehdotuksia, sen olisi suotavaa perustella päätöksensä lopettaa käynnistetty lainsäädäntämenettely. Sen olisi myös kuultava lakiasäätäviä ja neuvoa-antavia toimielimiä sekä kansalaisyhteiskunnan organisaatioita, joilta oli pyydetty lausuntoa tai joiden etuihin ehdotuksen peruminen vaikuttaa

1.2.8

Lainsäädännön ex ante ja ex post -arvioinnin on oltava ehdottomasti moniarvoista, ja siihen on otettava mukaan mahdollisimman laaja kirjo toimijoita, jotta se olisi poliittisesti oikeutettu ja yleisesti hyväksytty. Ex ante -arviointi suoritetaan ennen laatimisprosessia ja sen rinnalla, kun taas jälkikäteen suoritettava ex post -arviointi suoritetaan kahdessa vaiheessa: ensin saatettaessa direktiivejä voimaan tai pantaessa asetuksia täytäntöön, sillä tässä vaiheessa ilmenevät mahdolliset lainsäädännön vastaanottamiseen ja täytäntöönpanoon liittyvät vaikeudet, ja myöhemmin tehtäessä varsinaista vaikutusarviointia, joka suoritetaan tietyn ennalta määrätyn täytäntöönpanokauden jälkeen, jolloin voi ilmetä odottamattomia tai kielteisiä seurauksia. Vaikutusten arviointiin voi sisältyä lainsäädäntöä tai sen noudattamisen valvontaa koskevaa palautetta (1).

1.2.9

Kielteiset tai odottamattomat vaikutukset voivat olla monenlaisia. Sen vuoksi hallinnolle tai oikeussubjekteille aiheutuvien liiallisten kustannusten arvioinnin lisäksi on tarkasteltava säädösten yhteiskunnallisia ja taloudellisia sekä ympäristöön tai perusoikeuksiin liittyviä vaikutuksia.

1.2.10

Lisäksi on arvioitava täytäntöönpanovaltuuksien harjoittamista sekä yhteisössä (suora täytäntöönpano, sääntelykomiteamenettely, sääntelyvirastot) että jäsenvaltioissa (ministeriöt, hajautetut viranomaiset, riippumattomat hallintoviranomaiset), niiden vaikutuksia (oikeussubjekteilta edellytetyt hallinnolliset toimet, kustannukset, monimutkaisuus) ja valvonnan tai mahdollisten seuraamuksien tehokkuutta. Lainsäätäjän on voitava valvoa tätä toimintaa, joka on samalla sekä sääntelyä että täytäntöönpanoa.

1.2.11

Jäsenvaltioiden tulee myös laatia ja kehittää omia arviointivälineitään sekä raportoida tuloksista komissiolle ja jäsenvaltioiden lainsäätäjille tuoden esiin erityisesti onnistuneet toimet ja havaitut ongelmat.

1.2.12

Tehokas valvonta ja korjaukset edellyttävät koordinointia, tiedottamista ja tietojenvaihtoa kansallisista käytännöistä ja niiden tehokkuudesta sekä täytäntöönpanotaulukoiden säännöllistä julkaisemista komission päätöksen mukaisesti ja sisämarkkinoiden edistymistä koskevien tilannekatsausten (tulostaulut) laatimista.

1.2.13

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea antaa jatkossakin vuoden 2000 lokakuussa tekemänsä sitoumuksen mukaisesti (käytännesäännöt) vuosittain komissiolle lausunnon säännöstön yksinkertaistamista ja lainsäädännön parantamista koskevasta kattavasta kertomuksesta sekä muista komission esittämistä tiedonannoista ja alakohtaisista kertomuksista, joissa käsitellään säännöstön yksinkertaistamista ja lainsäädännön laatua.

1.3.1

ETSK katsoo, että yhteisön säännöstön yksinkertaisuuden, johdonmukaisuuden ja tarkoituksenmukaisuuden lisäämisessä ei ole kyse pelkästään menettelytavoista ja tekniikoista, vaan kysymys on hyvin pitkälle poliittinen. Se edellyttää aktiivista toimielinten välistä toimintaa, ja sen tueksi tarvitaan järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan yhtä tiivistä osallistumista.

2.1

Unionin puheenjohtajavaltio Yhdistynyt kuningaskunta pyysi Euroopan talous- ja sosiaalikomitealta (ETSK) lausunnon aiheesta ”Lainsäädännön parantaminen”. Komitea on myös saanut lausuntopyynnön, joka koskee komission 12. kertomusta yhteisön oikeuden yksinkertaistamisesta. Lisäksi ETSK ottaa huomioon Lissabonin strategian tarkistamista käsitelleen Eurooppa-neuvoston tuloksena annetun lainsäädännön parantamista, kasvua ja työllisyyttä käsittelevän tiedonantonsa sekä komission hiljattain tekemän päätöksen direktiivien voimaansaattamisesta.

2.2

Komitean ehdotukset eivät kyseenalaista oikeusvaltioperiaatteeseen (rule of law) perustuvaa, perustuslakisopimuksessa vahvistettua ja vakautettua yhteisömenetelmää, jota on lisäksi täydennetty menettelyllä, jonka puitteissa kansalaisyhteiskunnalla on mahdollisuus vaikuttaa suoraan aloiteoikeuden käyttäjään. Ehdotukset perustuvat pääosin vuoden 1992 Edinburghin Eurooppa-neuvoston päätelmiin, hallintotapaa käsittelevään valkoiseen kirjaan ja Lissabonin strategiaan (2000–2001) sekä 16. joulukuuta 2003 tehtyyn toimielinten väliseen sopimukseen, ja niissä otetaan huomioon kuuden puheenjohtajavaltion ja neuvoston aloitteesta käynnistetty työ.

2.3

ETSK:n ehdotuksissa korostetaan kuitenkin kansalaisyhteiskunnan osallistumista lainsäädännön laatimis- ja arviointiprosessiin sekä myöhemmin suoritettavaan tarkistamiseen. Lainsäädäntöhankkeiden sisältöä ja laatua koskevat kansalaisyhteiskunnan näkemykset ja ehdotukset on otettava vakavasti huomioon puolueettomalla ja ennakkoluulottomalla tavalla, jotta ne voivat edistää rakentavasti oikeudellisen ja hallinnollisen ympäristön parantamista yritysten ja kansalaisten hyväksi.

2.4

ETSK tunnustaa tarpeen parantaa lainsäädäntöä ja pitää kaikkia tämänsuuntaisia aloitteita tervetulleina. Komitea korostaa kuitenkin, ettei kaikkea lainsäädäntöä tule pitää turhana tai katsoa sen haittaavan EU:n sopeutumista vastassa oleviin haasteisiin. Komitea ei voisi tukea prosessia, joka johtaisi siihen, että komissio yhteisön etujen vaalijana ja Euroopan integraation moottorina luopuisi aloiteoikeudestaan ja näin pyrkimyksestä auttaa luomaan ”kansojen välinen yhä läheisempi liitto”.

3.1

Lainsäädännön parantaminen edistää parempaa hallintotapaa, ja yksinkertaisempi ja helppotajuisempi lainsäädäntö on myös omiaan parantamaan kansalaisyhteiskunnan käsitystä yhteisön toimielinten kyvystä toimia tehokkaasti. Näin voidaan palauttaa kansalaisyhteiskunnan luottamus säädöksiä laativiin toimielimiin.

3.2

Tasa-arvoisuus lain edessä on periaate, jonka toteutumista voidaan nykyään pitää kyseenalaisena voimassa olevien säädösten monimutkaisuuden ja lukumäärän vuoksi sekä siksi, että voimassa olevaan ja valmisteilla olevaan lainsäädäntöön tutustuminen on niin hankalaa. Lainsäädännön ymmärrettävyyden ja helppokäyttöisyyden on siis oltava ensisijaisia vaatimuksia niin säännöstön yksinkertaistamisessa kuin uusien säädösehdotusten laatimisessakin.

3.3

Nizzassa vuonna 2000 juhlallisesti julistetussa Euroopan unionin perusoikeuskirjassa vahvistetaan Euroopan kansalaisten oikeus hyvään hallintoon. Lainsäädännön kohderyhmien oikeus saada tietoa ja osallistua, lainsäädäntöehdotuksen tarpeellisuus, riippumattomien ja luotettavien asiantuntijoiden käyttö, suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteiden noudattaminen, lainsäädännön laatu ja asianmukaisuus sen voimaansaattamisessa ja sen soveltamisessa sekä hallinnollinen yksinkertaistaminen ovat ehdottomia edellytyksiä tämän oikeuden tehokkaalle toteutumiselle oikeussubjektien näkökulmasta.

3.4

”Säännöstön yksinkertaistamista” ja ”lainsäädännön parantamista” koskevat ensisijaiset tavoitteet sekä niihin tähtäävät unionin toimet kuuluvat hyvän hallintotavan kehittämiseen ja edellyttävät, että niihin varataan riittävät resurssit. Ne on sisällytettävä lainlaadintaprosessiin ja lainsäädännön täytäntöönpanoon. Kun prosessi on vakiintunut, sitä on tuettava jatkossa riittävin resurssein poliittisesti.

3.5

Säännöstön yksinkertaistamisesta ja lainsäädännön laadun ja tehokkuuden parantamisesta on tullut yhteisön ensisijainen tavoite, jonka saavuttaminen on ehdottoman välttämätöntä kilpailukyvyn, kasvun ja työllisyyden, kestävän kehityksen ja unionin kansalaisten elämänlaadun turvaamiseksi sekä eurooppalaisten yritysten taloudellisen toiminnan helpottamiseksi sisämarkkinoilla ja käytäessä kauppaa unionin ulkopuolisten maiden kanssa.

3.6

Alkuun pannut toimet ja tehdyt aloitteet eivät kuitenkaan ole vielä läheskään saavuttaneet täyttä mittaansa. Lissabonin strategian tämänhetkiset vastoinkäymiset, Wim Kokin raportin havainnot ja ehdotukset ja strategian uudelleen käynnistäminen Eurooppa-neuvostossa johtavat väistämättä siihen, että vuodesta 1992 saakka toteutettua ja lisäksi toimielinten ja jäsenvaltioiden vuodesta 2001 huomattavasti vahvistamaa strategiaa on arvioitava uudelleen, jotta lainsäädäntöä ja sen soveltamista voidaan parantaa.

3.7

ETSK on komission kanssa yhtä mieltä siitä, että tarpeiden ja käytettävissä olevien voimavarojen kokonaisvaltainen uudelleenarviointi on välttämätöntä. Tämä pätee myös kansallisella tasolla.

3.8

Euroopalla on vaikeuksia turvata kilpailukykynsä, luoda osaamiseen perustuva talous sekä varmistaa avoimuus, osallisuus ja tehokkuus sekä saada lainsäädännölle kansalaisten ja yritysten hyväksyntä. Tämän vuoksi menetelmiä on kehitettävä ratkaisevasti tai ne on joiltakin osin jopa määritettävä uudelleen. Samalla voimavaroja on kohdennettava uudelleen, jotta lainsäädäntö 25 jäsenvaltion Euroopassa, joka lisäksi laajenee edelleen tulevaisuudessa, olisi entistä parempaa.

3.9

Komission nykyinen strategia määritellään selvästi kahdessa maaliskuussa 2005 julkaistussa tiedonannossa (2). Strategiaa on tarkoitus täydentää vielä tänä vuonna annettavalla ehdotuksella, joka koskee virastojen toimintakehystä. Tämän kehyksen tulisi ETSK:n mukaan rajoittua suuntaviivojen antamiseen, ilman että virastojen riippumattomuutta heikennetään, sillä tilintarkastustuomioistuin valvoo jo niiden talousarvion toteuttamista ja oikeusviranomainen valvoo niiden toimintaa riitatapauksissa.

3.10

Komission 12. kertomuksessa ”parempi säädöskäytäntö 2004” (3) muistutetaan lainsäädännön yksinkertaistamista ja parantamista koskevasta komission toimintasuunnitelmasta, joulukuussa 2003 tehdystä toimielinten välisestä sopimuksesta (4) ja julkishallinnosta vastaavien ministerien toukokuussa 2002 hyväksymään hallitustenväliseen toimintaohjelmaan sisältyvästä jäsenvaltioiden strategiasta. Komissio on 11. kertomuksessaan ”parempi säädöskäytäntö 2003” (5) muistuttanut tavoitteistaan, joita käsitellään vielä yksityiskohtaisesti kahdeksassa aihekohtaisessa tiedonannossa (6).

3.11

Komission toimintasuunnitelma perustuu asiantuntijoiden tekemään valmistelutyöhön ja vuonna 2001 annettuun eurooppalaista hallintotapaa käsittelevään valkoiseen kirjaan sekä julkishallinnosta vastaavien ministerien vuonna 2000 perustaman säädöskäytännön laatua käsittelevän ryhmän työhön. Tästä on saavutettu melko laaja yksimielisyys.

3.12

Yhteisön säännöstön parantaminen sitä yksinkertaistamalla on yksi komission keskeisistä tavoitteista. Komissio on määritellyt menettelytavat ja keinot sen saavuttamiseksi.

3.13

Komissio on antanut puitesäännöksiä lainsäädännön antamista edeltävien kuulemisten toteuttamistavoista, vaikutustenarviointien suorittamisesta sekä uuden lainsäädännön laadusta ja laatimistavoista sen jälkeen, kun vuonna 1992 Edinburghissa kokoontunut Eurooppa-neuvosto käynnisti prosessin lainsäädännön yksinkertaistamiseksi ja suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteiden ja noudattamiseksi. Prosessin seurantaa ja edistymistä on jo tarkasteltu kahdessatoista vuosikertomuksessa. Vaikka edistys onkin todellista, se ei kuitenkaan vielä täysin vakuuta oikeussubjekteja.

3.14

Neuvosto käynnisti Irlannin puheenjohtajakaudella lainsäädännön parantamista koskevan aloitteen, ja kuusi puheenjohtajavaltiota antoi vuonna 2004 samasta aiheesta julistuksen (7). Marraskuussa 2004 kokoontunut kilpailukykyneuvosto nimesi parikymmentä säädöstä (jotka on jaettu 15 painopistealaan), joita on tarkoitus yksinkertaistaa, ja jatkoi tätä työtä helmikuussa 2005. Komissio on ryhtynyt konkretisoimaan näitä suuntaviivoja käytännössä, ja työn on välttämättä onnistuttava.

3.15

Tiedonannossaan ”Parempaa sääntelyä kasvun ja työllisyyden edistämiseksi Euroopan unionissa” (8) komissio määrittelee uudelleen vuonna 2002 vahvistetun Lissabonin strategian tarkistamiseen liittyvän lähestymistapansa.

3.16

Järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan institutionaalisena edustajana ETSK aikoo puolestaan tukea päättäväisesti alusta alkaen paljon entistä aktiivisemmin aloitetta unionin lainsäädännön parantamiseksi, selkeyttämiseksi, johdonmukaistamiseksi ja tehostamiseksi, jotta voidaan vastata kansalaisten ja yritysten oikeutettuihin odotuksiin. Komission kanssa tehty pöytäkirja (9) mahdollistaa lainsäädäntöehdotuksia käsittelevien kuulemisten järjestämisen. Komitean lausuntojen on oltava tässä suhteessa terävämpiä, ja niissä on asetuttava ensisijaisesti lainsäädännön kohderyhmien asemaan.

4.1

Perussopimuksissa vahvistetun oikeuskehyksen mukaisesti lainsäädäntö on yhteisön toiminnan ensisijainen väline, toisin kuin jäsenvaltioissa, joiden käytössä on laajempi välinevalikoima.

4.2

Lainsäädännön (nykyisen ja tulevan) parantamisessa olisi pyrittävä paitsi yksinkertaistamiseen, myös oikeudellisten käsitteiden käytön johdonmukaisuuteen ja ilmaisun selkeyteen varsinkin niillä aloilla, joilla lainsäädäntö kehittyy nopeimmin ja on runsainta tai monimutkaisinta. Näitä aloja ovat esimerkiksi sisämarkkinoihin ja ympäristöön liittyvä lainsäädäntö sekä liikennepolitiikka ja tilastot.

4.3

Lissabonin strategia, ja etenkin tarve parantaa kilpailukykyä, sekä tavoite parantaa eurooppalaista hallintotapaa (10) edellyttävät erityisesti sääntelyn tehtävän ja sen harjoittamisen edellytysten tarkastelua. Lisäksi on pohdittava yhteisön lainsäädännön vaikutuksia jäsenvaltioissa (lainsäädännössä, hallinnossa), jotta voidaan varmistaa, että lainsäädäntöä sovelletaan mahdollisimman yhdenmukaisesti ja että se on johdonmukaista yhtäläiset mahdollisuudet tarjoavilla sisämarkkinoilla. Näin ollen kun yhteisön lainsäädäntöä saatetaan voimaan, siihen ei saa lisätä turhia säännöksiä eikä direktiivejä saa monimutkaistaa.

4.4

Lissabonissa kokoontunut Eurooppa-neuvosto oli jo pyytänyt komissiota, neuvostoa ja jäsenvaltioita määrittelemään vuodeksi 2001 strategian, jolla pyritään koordinoidun toiminnan avulla yksinkertaistamaan säädösympäristöä (11). Se korosti myös tarvetta suuntautua kohti uusia ja joustavampia sääntelymuotoja.

4.5

ETSK katsoo, että nämä uudet sääntelymuodot, joita se kannattaa (12), edellyttävät kansalaisyhteiskunnan nykyistä suorempaa ja jatkuvampaa osallistumista lainsäädäntätoimintaan joko yhteistyössä toimielinten kanssa tai sitä itsenäisemmin (yhteissääntely ja itsesääntely), kuten myös joulukuussa 2003 tehdyssä toimielinten välisessä sopimuksessa todetaan.

4.6

On luotava uusia kumppanuuksia talous- ja yhteiskuntaelämän toimijoiden kanssa (on parasta luoda kumppanuuksia työllisyyttä ja työmarkkinavuoropuhelua käsittelevien komiteoiden kanssa, mutta mahdollisesti myös perustaa esimerkiksi alakohtaisia komiteoita tai aihekohtaisia työryhmiä), sillä talous muuttuu maailmanlaajuiseksi ja kehittyy entistä aineettomammaksi (digitaalitalous ja osaamisyhteiskunta, teollis- ja tekijänoikeuskysymykset, yritystarkastukset ja uudet välineet ja rahoituspalvelut) (13). Tämä kyseenalaistaa perinteiset menettelyt ja välineet tai edellyttää ainakin sellaisten vaikeuksien voittamista, jotka liittyvät niiden kykyyn sopeutua markkinoiden nopeisiin muutoksiin sekä innovaatiosta, investoinneista tai koulutuksesta ja tutkimuksesta johtuviin tarpeisiin.

4.7

Komissio hyödyntää jo nyt kuulemismenettelyjä ja vaikutustenarviointeja, joita koskeva raportti julkaistaan vuosittain. Tässä yhteydessä käytetään muun muassa vertailevaa ”kustannus-hyöty”-menetelmää, jota täydennetään muilla välineillä kuten monikriteerianalyysilla. ”Pelkästään kustannus-hyöty”-menetelmän anti ei ole ETSK:n mielestä täysin tarkoituksenmukainen väline kaikilla aloilla ja kaikkia lainsäädännön seurauksia ajatellen (esimerkiksi kansanterveys, ympäristö). Analyysiin tulee sisällyttää myös kustannusten ja hyödyn näkökulmasta vaikeasti arvioitavia seikkoja, kuten perusoikeuksien toteutuminen tai yleistä hyötyä koskevat näkökohdat.

4.8

Toimintakehyksen vahvistamisesta annetun tiedonannon ”Yhteisön säännöstön päivittäminen ja yksinkertaistaminen” (14) lisäksi on käynnistetty kaksi yksityiskohtaisempaa aloitetta. Ne koskevat ensinnäkin erityisen raskaita ja nopeasti kehittyviä aloja eli maatalouslainsäädäntöä (15) ja vuonna 2004 kalastuslainsäädäntöä (16) sekä toiseksi sisämarkkinoiden yksinkertaistamista (SLIM). SLIM-hanketta on toteutettu vuodesta 1996, ja sen tulokset ovat osittaisia mutta rohkaisevia, vaikka neuvosto ja parlamentti ovat toteuttaneet sitä niin vähän, että se vaikuttaa jääneen pois käytöstä (17).

4.9

Komission, parlamentin ja neuvoston 16. joulukuuta 2003 tekemän toimielinten välisen sopimuksen (18) tavoitteena on luoda toimielintasolle lainsäädäntätehtävän uusi tarkastelutapa, jolla lisätään sopimusten, yhteissääntelyn ja itsesääntelyn soveltamismahdollisuuksia. ETSK on antanut hiljattain tämän sopimuksen perusteella lausunnon, jossa käsitellään yksinkertaistamista (19) ja mainittua tiedonantoa vaihtoehtoisista sääntelymuodoista (20). Aiemmin ETSK keskitti huomionsa ennen kaikkea SLIM-hankkeeseen. Toimielinten välisen sopimuksen täytäntöönpanossa tulisi komitean mukaan kiinnittää erityishuomiota pk-yrityksiin ja pk-yrityksiä koskevan eurooppalaisen peruskirjan soveltamiseen.

4.10

Joskus kuulee väitettävän, että yli puolet jäsenvaltioissa sovellettavasta lainsäädännöstä on peräisin yhteisöstä. Hallintotapaa käsittelevien vuoden 2000 valmistelutöiden mukaan yhteisön säännöstö käsittää 80 000 sivua. Tuoreempien tutkimusten mukaan kehitys on menossa kohtuullisempaan suuntaan, eli yhteisön säännöstön osuus olisi noin 10 prosenttia jäsenvaltioiden uudesta lainsäädännöstä.

4.11

Unionin lainsäädännön soveltamisella on joka tapauksessa kustannuksensa, jotka aiheutuvat sen laatimisesta, voimaansaattamisesta ja soveltamisesta, paitsi unionille ja jäsenvaltioille, myös yrityksille ja yksityishenkilöille, joiden oletetaan tuntevan lain ja noudattavan sitä sekä toteuttavan tiettyjä hallinnollisia toimia (compliance costs).

4.12

Lakien laatimisesta, noudattamisesta sekä hallinnollisista ja byrokraattisista vaikutuksista aiheutuvia kustannuksia on vaikea arvioida, mutta erityisesti yritykset kritisoivat yhä enemmän niistä aiheutuvia vaatimuksia, vaikeuksia, esteitä ja joskus tarpeettomiakin toimenpiteitä. Ne ovat joidenkin mielestä niin merkittäviä, että ne heikentävät huomattavasti Euroopan kilpailukykyä. Esitetyt näkemykset ovat siten yhdensuuntaisia neuvoston ja komission huolenaiheiden kanssa. Kustannukset on arvioitava, jotta saadaan objektiivinen kuva lainsäädännön laadusta. OECD arvioi lainsäädännön noudattamisesta aiheutuvien kustannusten suuruudeksi 3–4 prosenttia unionin BKT:sta (21).

4.13

Lainsäädännön noudattamisesta aiheutuvien kustannusten ja kilpailukykyyn kohdistuvien vaikutusten ottaminen lähtökohdaksi on tärkeä, muttei suinkaan ainoa tai ensisijainen näkökohta (22). Yksi mahdollinen lähestymistapa olisi tarkastella takautuvasti parasta mahdollista voimassa olevaa lainsäädäntöä. Kyseessä olisi lainsäädäntö, jonka tavoitteiden saavuttamisesta aiheutuisi mahdollisimman pienet täytäntöönpano- ja noudattamiskustannukset. Tätä ehdotetaan Mandelkernin raportissa, ja ETSK toivoisi sitä kokeiltavan yrityksiin ja varsinkin pk-yrityksiin vaikuttaviin ehdotuksiin. Komissio pohtii jo nyt hallinnollisia kuluja lähestymistavassaan ja toteuttaa parhaillaan kokeiluhanketta niiden mallintamiseksi (EU Net Admin. Costs model).

4.14

Lainsäädäntä on poliittista toimintaa, joka koskee yhteisön toimielinten ja valtioiden lisäksi järjestäytynyttä kansalaisyhteiskuntaa ja kaikkia unionin kansalaisia. Usein kritisoidaan Eurooppa-oikeuden laatimismenettelyjen epäselvyyttä ja monimutkaisuutta sekä menettelyjen avoimuuden puutetta ja turhien vaatimusten tai menettelyjen käyttöönottoa saatettaessa direktiivejä voimaan jäsenvaltioissa (gold-plating, omien vaatimusten lisääminen). Näin luodaan vaikeasti ymmärrettäviä hallinnollisia menettelyjä, jotka lisäävät oikeussubjekteille aiheutuvaa haittaa, paperityötä ja kustannuksia (red tape). Lisäksi valtioista riippumattomat organisaatiot ja työmarkkinaosapuolet valittavat usein lainsäädännön antamista edeltävän kuulemismenettelyn muodollisuutta ja rajoittuneisuutta, samalla kun kuuleminen vaatii järjestöiltäkin huomattavasti aikaa ja osaamista, mikä on sekä työlästä että kallista.

4.15

Kyse on institutionaalisen näkyvyyden, hallinnon ja demokratian ongelmista, joita esiintyy sekä toimielimissä että jäsenvaltioissa. Ne vaikuttavat käsitykseen Euroopan unionista ja sen toimielimistä, joiden on nyt pakko löytää nopeita ja tehokkaita ratkaisuja. Samalla on vastattava nykyistä paremmin kasvun, työllisyyden ja kilpailukyvyn haasteisiin Euroopassa. Myös jäsenvaltioiden on pohdittava valtion ja hallinnon uudistuksen tarvetta, sillä ne ovat suoraan tämän arvostelun kohteena ja niiden osallistuminen hallinnon parantamiseen kokonaisuudessaan on välttämätöntä.

4.16

Tämä vaikuttaa suoraan Eurooppa-aatteen ja unionin rakentamisen edistymiseen erityisesti nyt, kun perustuslakisopimusta käsittelevä poliittinen keskustelu on herättänyt kansalaisten kiinnostuksen. Nyt on vastattava kansalaisten ja kansalaisyhteiskunnan käytännön odotuksiin, jotka koskevat yhteisön lainsäädännön laadun ja ymmärrettävyyden parantamista ja edistettävä sen yksinkertaistamista. Samalla on arvioitava lainsäädännön soveltamisesta aiheutuvaa, sekä hallintoa että yrityksiä kuormittavaa byrokraattista rasitusta.

5.1

Vuoden 2003 helmikuussa komissio otti käyttöön toimintakehyksen, jolla pyritään vähentämään yhteisön säännöstöä sekä selkeyttämään ja yksinkertaistamaan voimassa olevaa lainsäädäntöä. Komissio on kehittänyt tältä pohjalta jatkuvan yksinkertaistamisohjelman ja on esitellyt kolmisenkymmentä aloitetta, joilla pyritään yksinkertaistamaan taloudellisten toimijoiden, kansalaisten ja kansallisten hallintoelinten toimintaympäristöä. Lainsäätäjän käsiteltävänä on edelleen 15 lainsäädäntöehdotusta.

5.2

ETSK odottaa komission yksinkertaistamisohjelman uuden vaiheen esittelyä vuoden 2005 lokakuussa. Uudessa vaiheessa on tarkoitus muun muassa ottaa huomioon asianomaisten näkemys (ks. Eurooppa-sivustolla 1. kesäkuuta 2005 aloitettu avoin julkinen kuuleminen). Lisäksi siihen vaiheeseen sisällytetään alakohtainen lähestymistapa.

5.3

ETSK muistuttaa vuoden 2003 joulukuussa tehdyn toimielinten välisen, lainsäädännön parantamista koskevan sopimuksen merkityksestä ja etenkin sen 36 kohdasta, joka koskee neuvoston ja Euroopan parlamentin työskentelymenetelmiä käsiteltäessä yksinkertaistamisehdotuksia.

5.4

Kodifioinnilla, joka on olennaisen tärkeä yksinkertaistamisväline, korvataan hajallaan oleva lainsäädäntö: säädökset kootaan yhteen ja harmonisoidaan. Aiempi lainsäädäntö on kumottava nimenomaisesti, jotta säädöskokoelmalla edistetään lainsäädännön kohderyhmien ja oikeussubjektien kaipaamaa oikeusvarmuutta. Tämä edellyttää, että lainsäätäjä hyväksyy lakikokoelmat virallisesti. Se poikkeaa siten virallisten julkaisujen toimiston toteuttamasta konsolidoinnista, joka on luonteeltaan teknistä eikä tarjoa samaa oikeusvarmuutta, vaikka helpottaakin lainsäädäntöön tutustumista. Konsolidointi on itse asiassa kodifioinnin valmisteluvaihe.

5.5

Kodifioidun alan on oltava tietyssä määrin kattava tai vakaa oikeuden ala, jos kodifioinnilla on tarkoitus luoda vakiintunutta oikeutta. Mikään ei estä turvautumasta tietyillä aloilla toisentyyppiseen kodifiointiin, jos voimassa olevan lainsäädännön osittainen tarkistaminen on osoittautunut välttämättömäksi.

5.6

Jos tietty säädös voi kuulua useampaan kuin yhteen lakikokoelmaan, se sisällytetään ensisijaisesti yhteen lakikokoelmaan ja muihin lakikokoelmiin erityisessä typografisessa muodossa. Muissa kokoelmissa mainitaan, mihin lakikokoelmaan säädös sisältyy ensisijaisesti.

5.7

Jos konsolidoinnin yhteydessä havaitaan sisäisiä ristiriitoja, kuten eroja säädösteksteissä käytettyjen määritelmien tai termien välillä, lainsäätäjälle on esitettävä mitä pikimmin kokonaan uudelleen muotoiltu teksti, joka korvaa konsolidoidun tekstin.

5.8

Mahdolliset kumoamiseen tai kodifiointiin liittyvät virheet korjataan ja julkaistaan mahdollisimman pian.

5.9

Konsolidoinnin järjestelmällinen käyttäminen on jatkuva ja tehokas yksinkertaistamisväline, joka voi tuoda esiin tarpeen kodifioida tai tarkistaa lainsäädäntöä, jotta siitä tulee entistä selvempää ja johdonmukaisempaa; tämä helpottaa suuresti voimassa olevaan oikeuteen tutustumista.

5.10

EUR-Lex-verkkosivuilla tulisi olla mahdollisuus tutustua kaikkiin voimassa oleviin säädöksiin. Kaikkien voimassa olevasta lainsäädännöstä laadittujen kodifioitujen ja konsolidoitujen tekstien on oltava EUR-Lexissa.

5.11

Voimassa oleviin säädösteksteihin on tietyn ajan kuluttua vaikea tutustua virallisten lehtien saatavuustilanteen vuoksi. Tämä tekninen ongelma on korjattava, sillä se vaikeuttaa tutustumista säännöstöön kokonaisuudessaan.

6.1

PreLex-verkkosivuilla tulisi olla mahdollisuus tutustua kaikkiin valmisteilla oleviin säädöksiin. Lisäksi niiden tulisi olla oikeassa yhteydessä (arvioiden, kuulemisten tulosten, tutkimusten ja selitysten yhteydessä). Kun voimassa olevassa tai valmisteltavassa lainsäädännössä viitataan toiseen direktiiviin tai asetukseen, siihen pitäisi liittää hyperlinkki, jonka kautta toisen tekstin voi lukea suoraan riippumatta siitä, milloin se on julkaistu virallisessa lehdessä.

6.2

Uuden lainsäädännön kanssa ristiriidassa olevat aiemmat säädökset on kumottava nimenomaisesti tai niitä on muutettava.

6.3

Useimmat näistä menetelmistä ovat jo olemassa ja käytössä, mutta joitakin on vielä kehitettävä. Muitakin menetelmiä tai muutoksia voidaan harkita, mutta niiden täytäntöönpano kokonaisuudessaan ei saa ylikuormittaa tai hidastaa kohtuuttomasti jo nyt monimutkaisia lainlaatimismenettelyjä, etenkin kun perustuslakisopimuksen mukaan yhteispäätösmenettelystä tulisi tavanomainen lainsäätämisjärjestys.

6.4

Komissio ehdottaa (asiakirjassa KOM(2005) 97 lopullinen), että sen yhteyteen perustetaan kaksi työskentelyelintä:

6.5

Lainsäädäntöhankkeesta riippuen komissiolla on jo käytettävissään tällaista asiantuntemusta; kokemus osoittaa, tuoko ehdotettu asiantuntijoiden käytön muodollistaminen lisäarvoa nykyisiin käytänteisiin verrattuna.

a)

lainsäädännöllä tavoiteltavien päämäärien määrittely suhteessa primaarioikeuteen ja voimassa olevaan lainsäädäntöön sekä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön kyseisellä alalla; suunniteltujen tai tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseksi tarjoutuvien mahdollisuuksien tarkastelu välttämällä samalla lainsäädännön inflaatiota sekä suhteellisuus- ja toissijaisuusperiaatteita noudattaen

b)

tavoitteiden asettaminen tärkeysjärjestykseen ja ensisijaisten painopisteiden määrittely alakohtaisten tai horisontaalisten toimenpiteiden avulla; neuvoston rooli tässä toiminnassa; lainsäädännän tarpeellisuuden tarkastelu sen selvittämiseksi, onko perussopimuksissa tai johdetussa oikeudessa jo keinoja samoihin tavoitteisiin pääsemiseksi

c)

keskipitkän aikavälin suunnittelu (aikataulu, toimintasuunnitelma) asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi; siihen sisällytetään mahdollisuus käyttää uusia kumppanuuksia tavoitteiden saavuttamiseksi

d)

asetettuihin tavoitteisiin nähden tarkoituksenmukaisimman säädöstyypin tai -tyyppien määrittely: direktiivi (puitelaki), asetus (laki), yksinkertaistaminen (uuden lainsäädännön niveltäminen aiempaan lainsäädäntöön yhdenmukaistamalla oikeudelliset käsitteet ja määritelmät, aiemman tekstin ja muutosten järjestelmällinen konsolidoiminen, kodifiointi, koontaminen eli hajallaan olevan lainsäädännön kokoaminen tarkistettuun ja yksinkertaistettuun säädökseen) tai muu vaihtoehtoinen sääntelymuoto (yhteispäätös, yhteissääntely, ”valvottu” tai valvomaton itsesääntely, sopimukset); yksinkertaistamis- ja selkiyttämistavoitteen sisällyttäminen kaikkiin uusiin lainsäädäntätoimiin

e)

alustavat vaikutustutkimukset, jotka ovat puhtaasti taloudellista kustannus-hyöty-menetelmää laajempia ja kattavat myös alat, joilla määrällinen ilmaisu on vaikeaa (esimerkiksi ympäristötoimenpiteiden vaikutukset kansanterveyteen, luonnon monimuotoisuuteen ja ilman tai veden laatuun, yhteiskunnallisten toimenpiteiden vaikutukset osallisuuteen ja elin- ja työoloihin sekä ennakoidut vaikutukset tuottavuuteen ja taloudelliseen tehokkuuteen ja sosiaaliseen hyvinvointiin); kokonaistuloksen on oltava yleisen edun kannalta positiivinen (esimerkiksi yhteiskunnallis-taloudellisten oikeuksien tehokkuus), mutta soveltamista koskevissa yksityiskohtaisissa säännöissä on ehdottomasti pyrittävä välttämään liian tiukkoja rajoituksia, suhteettomia noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia (compliance costs) sekä tavoiteltavien päämäärien kannalta turhaa valvontaa ja säännöksiä; mikäli määrällinen arvio on välttämätön, se voidaan joissakin tapauksissa suhteuttaa tiettyihin ensisijaisiin poliittisiin tavoitteisiin

f)

osallistuva demokratia: vaihtoehtoiset sääntelymuodot, joihin lainsäädännön kohderyhmät osallistuvat suoraan; säädösten laatimisen yhteydessä kuuleminen, johon osallistuvat ensisijaisesti ja tehokkaalla ja riittävällä tavalla suoraan ja etujärjestöjensä välityksellä ne kansalaisyhteiskunnan toimijat, joita lainsäädäntö välittömimmin koskee, mahdollisesti talous- ja sosiaalikomitean ja/tai alueiden komitean valmistelevan lausunnon pyytäminen, vihreiden ja valkoisten kirjojen käyttäminen valmisteluvälineinä ja keinona kuulla kansalaisyhteiskuntaa ja toimielimiä laajasti; kumppanuuksien luominen järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden kanssa; viestintävälineiden käyttäminen suunniteltujen säädösten tavoitteiden ja sisällön selittämiseksi.

8.1.1

ETSK panee merkille komission uudet sisäiset vaikutusanalyysia koskevat suuntaviivat, jotka tulivat voimaan 15. kesäkuuta 2005.

8.1.2

Alustavia vaikutustutkimuksia, jotka ovat oikeassa suhteessa tavoiteltavien päämäärien laajuuteen ja monitahoisuuteen, olisi tehtävä aloitteen käynnistämistä suunnittelevan tai suunnittelevien pääosastojen henkilöstön osaamista hyödyntäen heti, kun suunnitteilla olevan lainsäädännön tavoitteet on vahvistettu poliittisesti. Kyseessä olisi ensimmäinen askel kohti arviota.

8.1.3

Kriteerit ja menetelmät voivat noudattaa tiettyä ennalta määriteltyä kaavaa, mutta ne mukautetaan tarpeen mukaan kussakin pääosastossa hankkeeseen sopiviksi. Tässä vaiheessa voidaan myös harkita tiettyjen edustuksellisimpien tai eniten asiaan osallisten järjestöjen ja kansallisten asiantuntijoiden epävirallisia kuulemisia, joissa käsitellään säädöksen soveltamisalaa, tavoitteita, luonnetta ja odotettavissa olevaa vaikutusta kyseenalaistamatta kuitenkaan avoimen kuulemisen periaatetta.

8.1.4

ETSK:n määritelmän mukaisten alustavien vaikutustutkimusten (23) täsmentäminen voitaisiin näin aloittaa sisäisesti ja tarvittaessa ulkopuolisten riippumattomien asiantuntijoiden tai kansallisten asiantuntijoiden avulla komission ehdottaman mallin mukaisesti. (24)

8.1.5

Komitea painottaa, että vaikutustenarvioinneissa on käsiteltävä tasapainoisesti Lissabonin strategian kolmea ulottuvuutta — taloudellista, sosiaalista ja ympäristöä koskevaa.

8.1.6

ETSK katsoo, että on tärkeää asettaa vaikutustenarviointi lainsäädännön laatimisen ja soveltamisen ytimeen; tällaiset tutkimukset eivät saa enää olla pakollisia hallinnollisia tai lisäarvottomia toimia.

8.1.7

Komitea korostaa velvollisuutta tehdä vaikutustenarviointi ainakin sellaisten hankkeiden kohdalla, jotka vaikuttavat yrityksiin tai talouden eri sektoreiden työntekijöihin, sekä kaikkien yhteispäätösmenettelyyn menevien ehdotusten kohdalla. Lainsäädäntövälineen valinta tulisi perustella vertaamalla sitä mahdolliseen lainsäädännön vaihtoehtoon (yhteissääntely, sopimukset, itsesääntely) vuoden 2003 joulukuussa tehdyn toimielinten välisen, lainsäädännön parantamista koskevan sopimuksen mukaisesti sekä lainsäädännön kohderyhmien hyväksi tehtävän lainsäädännöllisen tai hallinnollisen yksinkertaistamisen näkökulmasta. Vaikutustenarvioinnin tulokset eivät kuitenkaan voi olla riittävä peruste lainsäädäntöehdotuksen esittämiselle.

8.2.1

Seuraava vaihe, jossa lainsäädäntö varsinaisesti laaditaan, toteutettaisiin sekin aluksi sisäisesti komission työskentelytapoja ja varsinkin unionin tekstinlaadinnan ohjeita noudattaen. Ohjeita voidaan täsmentää komission lakimies- ja asiantuntijakomiteoiden avustuksella. Laatimisvaiheessa täytyy jättää tiettyjä vaihtoehtoja avoimiksi, sillä kuulemisvaiheessa ei pitäisi esittää tekstiä, jonka kaikki yksityiskohdat on jo sovittu, vaan asianosaisia tulisi kuulla mahdollisista eri poliittisista vaihtoehdoista.

8.2.2

Myös unionin neuvoa-antavia elimiä olisi kuultava jo tässä vaiheessa joko pyydettyjen tai oma-aloitteisten lausuntojen kautta, kun käsiteltävänä on tärkeitä ehdotuksia. Paikallishallintoa ja -viranomaisia edustavalta alueiden komitealta ja järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan edustajalta ETSK:lta täytyisi voida esimerkiksi pyytää valmisteleva lausunto vihreiden ja valkoisten kirjojen lisäksi myös lainsäädäntöehdotuksista, jotka koskevat erityisesti sisämarkkinoita, taloutta, yrityksiä, kansainvälistä kauppaa, ulkosuhteita, ympäristöä, sosiaalisia kysymyksiä ja maahanmuuttoa, kulutusta tai maatalouslainsäädännön uudistamista. Lausunnossa tulisi käsitellä alustavia vaikutustutkimuksia sekä tavoiteltuja päämääriä ja keinoja niiden saavuttamiseksi.

8.2.3

Yksityiskohdittain valmiiksi laadituista, ensimmäiset sovitteluvaiheet läpikäyneistä lainsäädäntöteksteistä annettavat lausunnot tulevat nimittäin liian myöhään, eikä niillä voida enää vaikuttaa merkittävästi kokonaisuuteen. Komiteoiden asiantuntemusta voitaisiin näin hyödyntää alkuvaiheesta asti paljon rakentavammin lainsäädännön parantamisessa ja sen edistämisessä, että kohderyhmät ymmärtävät ja hyväksyvät sen.

8.2.4

Tässä vaiheessa on toteuttava asianomaisten tahojen ja toimielinten ja järjestöjen sekä kansallisten ja paikallisten elinten suorat kuulemiset käyttämällä sekä perinteisiä tapoja (kuulemistilaisuudet, seminaarit, lausuntopyynnöt) että sähköisiä keinoja (sähköposti, kysely asiassa päävastuullisen pääosaston verkkosivuilla). Neuvoa-antavien elinten kanssa tehtyjen pöytäkirjojen mukaisesti myös ne voivat järjestää tiettyjä kuulemismenettelyjä. Tätä mahdollisuutta olisi kehitettävä.

8.2.5

Avoimen kuulemisen järjestäminen yhteisön verkkosivuilla edellyttää soveltuvien viestintä- ja tiedotusvälineiden käyttöä, jotta mahdollisimmat monet lainsäädäntöehdotuksen kohteena olevat henkilöt, talous- ja yhteiskuntaelämän toimijat, yritykset ja paikallisviranomaiset saisivat tietoa säädöksen luonteesta, sen pääpiirteittäisestä sisällöstä ja verkkosivuista. Lisäksi voitaisiin laatia eurooppalaisten ja kansallisten organisaatioiden, paikallishallintoelinten sekä kansallisten ja alueellisten talous- ja sosiaalineuvostojen luettelo. Asianomaisille viestintäelimille (yleinen, erityisalan ja ammattilehdistö) voitaisiin myös ilmoittaa hankkeesta tiedon levittämiseksi.

8.2.6

Lopuksi on julkaistava komission Internet-sivuilla objektiivinen kooste kuulemisten mahdollisista vastauksista. Kooste tulee laatia ennakkoluulottomasti ja siten, ettei pyritä korostamaan ensisijaisesti komission alkuperäisen tarkoituksen kanssa samansuuntaisia tuloksia. Myöskään painostusryhmät eivät saa vaikuttaa tuloksiin, jotta yleinen etu säilyy yksittäisten etujen edellä ja käytännön realismi aatteellisten lähestymistapojen edellä.

8.2.7

Muussa tapauksessa voi syntyä myöhemmin vaikeasti voitettavia esteitä, kuten kävi kahden ns. satamapakettiehdotuksen kohdalla (vaikutustutkimuksen puuttuminen, jäsenvaltioiden ratifioimiin ILOn kansainvälisiin merenkulkusopimuksiin viittaavien mainintojen puuttuminen), sisämarkkinoiden palveluita käsittelevän direktiiviehdotuksen yhteydessä (luopuminen lainsäädännön harmonisoinnista) tai tietokoneohjelmien avulla toteutettujen keksintöjen patentoitavuutta käsittelevän direktiiviehdotuksen kohdalla (mikä aiheuttaisi vakavaa sekaannusta ja oikeudellista epävarmuutta ja minkä suhteen ETSK oli esittänyt painokkaita varauksia; ehdotus hylättiin lopulta parlamentin toisessa käsittelyssä (25)).

8.2.8

Jäsenvaltioiden hallintoon eli yhteisön lainsäädännön pääasialliseen täytäntöönpanijaan kohdistuvia vaikutuksia olisi arvioitava sellaisten menetelmien avulla, jotka ovat jo käytössä monissa maissa, sekä luomalla yhteyksiä komission toimivaltaisen pääosaston ja kansallisen hallinnon asianomaisten yksiköiden välille oikeudellisista kysymyksistä vastaavissa yksiköissä ja teknisiä kysymyksiä käsittelevissä yksiköissä. Vertailukelpoisia kriteerejä, joissa otetaan huomioon lainsäädännön lopulliset kohderyhmät, tulisi laatia hyödyntämällä yhteistyötä ja sisäiseen vaikutustutkimukseen liittyvien menettelyjen arviointeja (benchmarking).

8.2.9

Lainsäädännön laadun ja vaikutusten määrittämiseen käytettävien kriteerien tulee olla yksinkertaisia Mandelkernin raportissa ehdotettujen kriteerien (26) tapaan. Lisäksi on hyödynnettävä mahdollisimman paljon olemassa olevia eurooppalaisia ja kansallisia tilastotietoja sekä valvonta- ja tarkastusyksiköiden kokemuksia. Niitä määritettäessä ei tule laiminlyödä täytäntöönpanosta ja seurannasta vastaavien yksiköiden kuulemista, sillä ne vastaavat lainsäädännön noudattamisen valvonnasta käytännössä. Ne pohtivat myös tiedotuksen ja mahdollisesti täydennyskoulutuksen ja rekrytoinnin tai uudelleenorganisoinnin tarvetta, jotta käytännön täytäntöönpano olisi tehokasta.

8.2.10

Lainsäädännön täytäntöönpanon kustannukset ja tekniset edellytykset on määritettävä mahdollisimman tarkasti jokaisella tasolla siten, että otetaan huomioon kyseisellä alalla ennestään voimassa oleva lainsäädäntö. Näin voitaisiin tuntea paremmin suunnitellun lainsäädännön vaikutusten kaikki puolet ja minimoida sen täytäntöönpanosta aiheutuvat kustannukset.

8.2.11

Komission yhteyteen perustettava tieteellisten asiantuntijoiden verkosto voisi kehittää komission nykyisin käyttämää menetelmää sen tehostamiseksi. Lisäksi komitean tulisi mahdollisesti tarkastella sen käsiteltäväksi annettuja erityisiä vaikutustutkimuksia, jotka liittyvät tiettyyn ehdotukseen tai siihen tehtyihin muutosehdotuksiin.

8.2.12

Jotta voidaan määrittää lainsäädännön valmisteluun kuluva kohtuullinen aika ja ottaa samalla huomioon lain vaikutukset ja mahdollinen kiireellisyys, kukin hanke tarvitsee ohjelmasuunnittelua, jonka osana määritellään eri vaiheet ja määräajat.

8.2.13

Puutteellisiksi tai riittämättömiksi arvioidut vaikutustutkimukset olisi voitava tarkistaa tarvittaessa ulkopuolisten asiantuntijoiden avulla. Parlamentti on hiljattain avannut OEIL-verkkosivuillaan (27) uuden osaston, jossa tarkastellaan vaikutustutkimuksia ja joka voisi tarjota ehkä kriittisenkin lisän komission julkaisuille (komission vuodesta 2005 lähtien lupaamat katsaukset ja erityiset arvioinnit kaikista sellaisista ehdotuksista, jotka kuuluvat yhteispäätösmenettelyn piiriin).

8.2.14

Kun nämä vaiheet on käyty läpi, olisi mahdollista saada valmiiksi lainsäädäntöehdotus, vaikutustutkimus (28) ja rahoitusselvitys sekä kaikki selitysosiot, joiden avulla oikeussubjekteille, lakimiehille sekä yhteisön ja jäsenvaltioiden lainsäätäjille kerrotaan mahdollisimman ymmärrettävällä tavalla ehdotetun lainsäädännön tavoitteet, soveltamisalat ja käytännön vaikutukset. Lainsäädännön ”laadunvalvontaa” tulisi tehdä ennen kaikkia tässä vaiheessa; sen toteuttamistavat on vielä määritettävä.

8.2.15

Komission tiedonannon, joka osoitetaan yhteisön ja jäsenvaltioiden lainsäätäjille ja neuvoa-antaville elimille sekä paikallisille lainsäädännön täytäntöönpano- ja valvontaelimille, olisi sisällettävä kaikki nämä osiot.

8.2.16

Kun säädöstyyppi on valittu, sen soveltamisala on määriteltävä tarkasti selvittämällä, mitä valittuun säädökseen (direktiivi) liittyy ja mitä toisenlainen säädös (asetus) voisi tarjota. Myös vaihtoehtoisia sääntelytapoja tulee harkita.

8.2.17

Teksti tulisi laatia selkeästi ja yksiselitteisesti, ja siinä on viitattava nimenomaisesti oikeusperustan lisäksi muihinkin perussopimusten ja aiemman lainsäädännön asiaa koskeviin artikloihin. (Pelkkä tekninen viittaus virallisen lehden numeroon ei riitä. Tekstissä tulisi päin vastoin ilmoittaa viittauksen kohteina olevien säädösten koko nimi ja esitettävä lyhyt tiivistelmä niiden sisällöstä ja soveltamisalasta, jotta myös oikeussubjektit, eivätkä pelkästään asiaan erikoistuneet lakimiehet, voisivat ymmärtää sen.) Varsinaisen lainsäädännön tavoitteiden ja sisällön selkiyttämisessä ja selostamisessa erityisen tärkeitä ovat viittaus- ja perustelu kappaleet, jotka tulee laatia ymmärrettävästi ja ytimekkäästi.

8.2.18

Lainsäädäntöön voitaisiin sisällyttää mahdollisuus kehittää tai muuttaa sitä myöhemmin (jo nyt käytössä oleva tapa antaa komission kertomus tietyn soveltamisajan jälkeen, tai vielä parempi tarkistamista koskeva standardilauseke eli nk. sunset clause, jota sovelletaan tietyn ajan, esimerkiksi kolmen vuoden, kuluttua (29)). Tämä edellyttää hyvää tiedonkulkua ja palautejärjestelmää. Sen tueksi pyydetään tietoa ja ehdotuksia kansalaisyhteiskunnalta, jolla on tätä varten oltava keskustelukumppani yhteisössä (yksi yhteyshenkilö yhteisön edustustoissa jäsenvaltioissa tai tietty komission yksikkö, joka on ilmoitettu itse laissa).

8.2.19

Tarkistamislauseketta sovellettaessa komission pitäisi siten joko ehdottaa muutoksia tai tehdä aloite määrätyn ajan kuluessa tai selvittää saman määräajan kuluessa, miksi muutokset eivät sen näkemyksen mukaan ole tarpeen.

8.2.20

Jotkut tutkimuslaitokset (think tanks) suosittavat lainsäädännön laatua ja tarkoituksenmukaisuutta valvovan eurooppalaisen viraston perustamista. Olisi suhteetonta sekä perussopimusten sanamuodon ja tarkoituksen vastaista luoda jonkinlainen lainsäädännön ylin valvontaviranomainen, jolla olisi oikeus tehdä muutoksia lainsäädäntöön. Se kyseenalaistaisi komission aloiteoikeuden — ja aloitevelvollisuuden. Komitea ei kannata missään tapauksessa tällaisen komission aloiteoikeuden harjoittamista valvovan ”superviraston” perustamista. Komitea painottaa mieluummin ex ante -kuulemismenettelyjen, alustavien vaikutustutkimusten laadun sekä ex post -kuulemisten merkitystä.

8.2.21

Myös riippumattomien tai valtuutettujen sääntelyviranomaisten toimintaa on arvioitava, sillä lainsäädäntökomiteat ja sääntelyvirastot työskentelevät melko suljetusti tavanomaisiin lainsäädäntämenettelyihin verrattuna. Lainsäätäjän on voitava valvoa tämän toimivallan käyttöä. Virastojen hallintoelimissä pitäisi myös aina olla työmarkkinaosapuolten tasa-arvoinen edustus.

8.2.22

Unionin virallisille kielille tehtyjen käännösten laatu aiheuttaa joskus ongelmia. Komissiossa työskentelevien juristi-lingvistien määrää on lisättävä ja osaamista kehitettävä laajentumisia ajatellen. Lainvalmistelun ja lainsäädännön arvioinnin tuntemusta tulee kehittää lainsäädäntöehdotusten laadintaan ja yksinkertaistamistoimiin osallistuvien toimielinten virkamiesten keskuudessa toimielimissä. Sama koskee yliopistojen jäsenvaltioissa tarjoamaa oikeustieteellistä koulutusta. Tämä on tarpeen, jotta unionin ja jäsenvaltioiden palvelukseen saadaan jatkossa päteviä virkamiehiä. Jotkut yliopistot tarjoavat jo tällaista opetusta ja tekevät tutkimusta alalla. Niiden asiantuntemusta voitaisiin hyödyntää.

8.2.23

Komission apuna tai komissiossa työskentelevien tilapäisten asiantuntijakomiteoiden tulee tehdä ennen aloitteen julkaisemista ehdotuksia sisällön ja kielellisen ilmaisun selkeyden, johdonmukaisuuden ja tarkoituksenmukaisuuden lisäämiseksi sekä eri säädösehdotuksissa käytettyjen määritelmien ja oikeudellisten käsitteiden yhtenäisyyden varmistamiseksi voimassa olevan lainsäädännön kanssa. Komissio on jo laatinut yhteiset käytännön ohjeet niille, jotka osallistuvat lainsäädäntöehdotusten laatimiseen. Ohjeilla pyritään varmistamaan käytettyjen oikeudellisten käsitteiden yhdenmukaisuus ja lainsäädännön johdonmukaisuus. Näitä tekstin laatimista koskevia vaatimuksia on noudatettava asianmukaisesti.

8.2.24

Lainsäädännön laatu riippuu siis suuresti vaikutustutkimuksista ja alustavista kuulemismenettelyistä, joiden avulla voidaan välttyä siltä, että alkuperäiseen ehdotukseen joudutaan tekemään lukuisia tai suuria muutoksia. Muutosten laatu vaikuttaa myös lopullisen tekstin laatuun. Jos muutokset ovat sovitteluratkaisuja, jotka on laadittu joko epäselvästi tai epätarkasti kaikkien osapuolten tyydyttämiseksi, ne saattavat heikentää lainsäädännön tehoa ja selkeyttä. Terminologiakomitea (juristi-lingvistejä ja asiantuntijoita) voisi auttaa komissiota muotoilemaan uudelleen ehdotetut muutokset siten, että muutosten selkeys ja johdonmukaisuus säilyy, kun ne esitetään hyväksyttäviksi uudessa käsittelyssä.

8.2.25

Komitea toteaa kiinnostuneena, että komissio tarkistaa vaikutusten arviointia koskevia suuntaviivojaan määrittämällä entistä selvempiä taloutta ja kilpailukykyä koskevia suuntaviivoja ja aikoo lisäksi selvittää niiden yhteensopivuuden perusoikeuskirjan kanssa (30). Tämä tarkistettu lähestymistapa on vastaus käsillä olevan lausunnon joihinkin ehdotuksiin, joiden täytäntöönpanoa komitea seuraa.

8.2.26

Silloin kun unionin lainsäätäjän tekemät muutosehdotukset koskevat ehdotuksen olennaisia kohtia tulisi harkita vaikutustutkimusten tekemistä. Tällöin tulee käyttää komission kehittämää menetelmää, mutta ilman tarpeettomia mukauttamismenettelyjä. Näin ollen ETSK toivoo, että nämä kolme toimielintä määrittävät yhteisen vaikutusanalyysia koskevan lähestymistavan osana lainsäädännön parantamista koskevan toimielinten välisen sopimuksen toimeenpanoa.

9.1

Tarve tulkita lainsäädäntöä sen ymmärtämiseksi on rajattava mahdollisimman pieneksi, vaikkakin tuomioistuimen antama tulkinta, jota oikeustiede ja lakimiehet täydentävät, on välttämätön oikeuden soveltamiseksi. Sekava ja epäselvä lainsäädäntö kuitenkin vaarantaa oikeusvarmuutta ja lisää lakien noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia, kun joudutaan jatkuvasti turvautumaan oikeudellisiin ja teknisiin asiantuntijoihin ja mahdollisesti tuomioistuimeen. Lisäksi täytäntöönpanon viivästymisen tai epäasianmukaisen voimaansaattamisen riski kasvaa. Tuomioistuimen on korvattava tällaisessa tapauksessa lainsäätäjä, ja käsiteltäviä tapauksia uhkaa kertyä niin paljon, että se heikentää oikeutta saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi tai ainakin vaarantaa oikeuden saada tasapuolinen oikeudenkäynti kohtuuajassa.

9.2

Ennakkoratkaisupyyntöihin antamiensa vastausten kautta yhteisön tuomioistuin edistää kansallisten lainsäädäntöjen yhdenmukaisuutta. Lainsäädännön mahdollinen huono laatu pakottaa selventämään epäselvien tulkintasäännösten merkitystä ja soveltamisalaa ja korvaamaan näin lainsäätäjän työn puutteita.

9.3

Mahdollisuutta perustaa tuomioistuimeen asian ensimmäisenä oikeusasteena käsitteleviä erityisjaostoja olisi hyödynnettävä mahdollisimman hyvin, jotta yhteisöjen tuomioistuin voisi antaa ensimmäisen asteen ratkaisuja mahdollisimman nopeasti ja hoitaa näin parhaalla mahdollisella tavalla ja ripeästi toisessa asteessa tehtäväänsä oikeuskäytännön yhdenmukaistajana ja yhteisön primaarioikeuden ja johdetun oikeuden selkiyttäjänä.

10.1

Jäsenvaltioiden hallituksilla ja niiden edustajilla on Coreperissa, neuvoston eri kokoonpanoissa ja lainsäädäntökomiteoissa erityinen vastuu lainsäädännön laatimisesta ja soveltamisesta, sillä ne ovat samalla lainsäätäjiä ja sen täytäntöönpanijoita yhdessä komission kanssa.

10.2

Yhteisön lainsäädännön voimaansaattamisesta ja soveltamisesta vastaavien neuvottelijoiden ja ministeriöiden yksiköiden välisen tehokkaan yhteistyön olisi alettava jo säädöshanketta koskevien ehdotusten tarkasteluvaiheessa, jotta soveltamissäännöksiä voidaan ennakoida ja valmistella paremmin sekä lyhentää täytäntöönpanon määräaikoja.

10.3

Sen lisäksi, että jäsenvaltio on liittynyt yhteisön toimielinjärjestelmään ja siirtänyt toimivaltuuksiaan tai ottanut käyttöön yhteisiä tapoja käyttää niitä, jäsenvaltio on kehittynyt myös sisäisesti: jäsenvaltioihin on syntynyt moninaisia päätöksentekokeskuksia, kun valtion hallintotehtäviä ja palveluja on hajautettu ja toimivaltuuksia on siirretty alueviranomaisille tai riippumattomille hallintoelimille ja virastoille, joilla on sääntely- ja hallinnointivaltuudet. Tällä on luonnollisesti myös seurauksia talousarviota ajatellen. Euroopan unionin säännöstön lisäksi jäsenvaltion on noudatettava myös muuta ylikansallista oikeutta (hyväksyttyä ja sitä kautta myös pakollista pacta sunt servanda -periaatteen nojalla) ja jäsenvaltion mahdollisuudet hallita talouttaan ovat heikentyneet joillakin aloilla (globalisaatio, yhtenäismarkkinat, WTO, yksityistäminen).

10.4

Valtion ja hallinnon uudistus ei aina edisty toivotussa tahdissa, ja lisäksi toimivaltuuksien päällekkäisyydet luovat epävarmuutta tai oikeudellisia ongelmia yrityksille ja valtion yksiköille tai oikeuden soveltamisesta vastaaville alue- ja paikallisviranomaisille.

10.5

Valtio ei enää ole ainoa oikeuden lähde, vaan se saattaa voimaan yhteisön oikeutta soveltamis- ja valvontasääntöjensä mukaisesti. Paikallisviranomaisten ja hajautettujen viranomaisten kanssa ei aina tehdä selvää jakoa toimivallan harjoittamisesta. Tämä johtaa joskus suuriin eroihin jäsenvaltioiden välillä yhteisön oikeuden soveltamisessa ja siihen perustuvien hallinnollisten vaatimusten noudattamisessa. Tämä haittaa tarpeellista yhteensovittamista, mikä saattaa aiheuttaa kilpailun vääristymiä.

10.6

Mikäli jäsenvaltiot eivät osallistu aktiivisesti ja päättäväisesti poliittisella tasolla Euroopan unionin lainsäädännön yksinkertaistamis- ja parantamisprosessiin, se jää kansalaisille vieraaksi ja ponnistelut ovat loppujen lopuksi turhia. Keskitetyt palvelupisteet, e-hallinto sekä lomakkeiden yksinkertaistaminen ja yhdenmukaistaminen kyllä edistyvät esimerkiksi tullialalla, mutta liian hitaasti. Jaettaessa oikeusnormista tietoa oikeussubjekteille, on otettava huomioon myös ”digitaalinen kuilu”.

10.7

Monet jäsenvaltioiden hallitukset ja parlamentit ovat kuitenkin tiedostaneet tarpeen parantaa lainsäädäntöä ja hallintoa. Ne ovat usein perustaneet erityisiä elimiä, joiden tehtävänä on kuulla tiettyjä kansalaisyhteiskunnan sektoreita ja valvoa valmisteilla olevan tai voimaansaatettavan lainsäädännön laatua. Nämä kokemukset olisi koottava yhteen, ja sen pohjalta voitaisiin vaihtaa kokemuksia ja yhdenmukaistaa sovellettuja kriteerejä ja menetelmiä.

10.8

Lisäksi on pohdittava kansallisten tuomioistuinten roolia ja harkittua turvautumista niihin ennakkoratkaisukysymyksissä. Tuomioistuinlaitoksen toimintaa olisi kehitettävä menettelyjen keston ja tietyissä tapauksissa myös oikeudenkäyntikulujen osalta.

10.9

Lainsäädännön laadun parantamisessa komissiota avustavien asiantuntijoiden toimivalta (jäsenvaltioiden asiantuntijaryhmän ja toisen, komission suosittelemien riippumattomien asiantuntijoiden verkoston) (31) voisivat myös seurata lainsäädännön voimaansaattamista ja arvioida sen laatua sekä antaa tarvittaessa neuvoja. Lisäksi voitaisiin vakiinnuttaa kansalaisyhteiskunnan kansallisten organisaatioiden ja lainsäädännön kohderyhmien käynnistämä varoitusjärjestelmä (erityiset yhteyspisteet, Eurooppa-tiedotuspisteet jne.).

10.10

ETSK voisi myös pohtia kansalaisyhteiskunnan organisaatioille tarkoitetun yhteyspisteen perustamista eri erityisjaostoihin ja etenkin ”maatalous, maaseudun kehittäminen ja ympäristö” -erityisjaostoon sekä ”yhtenäismarkkinat, tuotanto ja kulutus” -erityisjaostoon esimerkiksi yhtenäismarkkinoiden seurantaryhmän ja uudistetun PRISM-tietokannan yhteyteen. Näin komitea voisi arvioida lainsäädännön yksinkertaistamista ja parantamista käsitteleviä komission kertomuksia kohderyhmien suoraan ilmaisemien tarpeiden pohjalta ja voisi esittää parannusehdotuksia nykyistä tehokkaammin.

11.1

Jäsenvaltiot ovat myös OECD:ssa sitoutuneet parantamaan lainsäädäntöään kilpailukyvyn kohentamiseksi. OECD:n raportit osoittavat useimmissa tapauksissa vaatimattomia tuloksia verrattuna tavoiteltuihin päämääriin, joista osa on samansuuntaisia yhteisön odotusten kanssa (lainsäädännön laatu, hallinnollisen kanssakäymisen ja hallinnollisten toimien yksinkertaistaminen [keskitetyt palvelupisteet], uusien päätöksenteon apuvälineiden ja avoimempien päätöksentekomenettelyjen luominen [avoimuus, osallisuus], e-hallinto, hallinnon hajauttaminen jne.).

11.2

OECD kannustaa perustamaan jokaiseen maahan uuden lainsäädännön kustannuksia, laatua ja vaikutuksia arvioivan elimen. Unionin, joka käyttää tietyillä aloilla 25:n jäsenvaltion yhdistettyä toimivaltaa, ja OECD:n erilaisen kompetenssin sekä yhteisön lainsäädännön tavoitteiden vuoksi lainsäädäntää koskevat OECD:n ja unionin tavoitteet ja kriteerit eivät ole täysin yhteneviä, mutta lähestymistavat ovat toisiaan vahvistavia (32).

11.2.1

Parhaillaan on valmisteilla EU:n ja OECD:n yhteinen hanke, joka koskee yhteisön lainsäädännön integrointia kymmenessä uudessa jäsenvaltiossa. Tulee siis harkita EU:n ja OECD:n välisen synergian lisäämistä.

11.3

Lainsäädännön voimaansaattamisen ongelmat johtuvat pääasiassa jäsenvaltioiden hallituksista ja keskushallinnoista. Laatu olisi otettava ensisijaiseksi tavoitteeksi. Myös määräaikojen noudattaminen vaikuttaa yhtä tärkeältä, jotta voidaan välttää sisämarkkinoiden tilapäinen pirstoutuminen.

11.4

Yhteispäätösmenettelyn laajentaminen perustuslakisopimuksessa tarkoitetulla tavalla on tärkeää demokratian näkökulmasta. Kun menettelyihin yhdistetään kuulemis- ja arviointimenettelyjä eri vaiheissa ja eri tasoilla, niistä uhkaa tulla yhä pidempiä ja monitahoisempia. Myös alkuperäisten ehdotusten laatu ja direktiivien onnistunut voimaansaattaminen voivat kompensoida viivytysten riskiä. Myös lainsäädännön laatua koskevien indikaattorien kehittäminen on siis keskeisen tärkeä tehtävä (33).

11.5

Vaikein kysymys koskee yhteisön säännöstön yksinkertaistamista. Tehtävä on huomattavan laaja, ja ETSK epäilee, ettei työhön voida osoittaa tarvittavia resursseja, elleivät jäsenvaltiot tue täysimittaisesti vastaavia poliittisia päätöksiä ja hyväksy niiden taloudellisia vaikutuksia. ETSK vetoaakin yhteisön säännöstön yksinkertaistamisen puolesta.

11.6

On syytä korostaa, että osallisuutta korostava lähestymistapa asettaa huomattavia vaatimuksia kansalaisyhteiskunnan organisaatioille, toimielimille ja niiden virkamiehille, hallituksille ja niiden hallintoelimille. Muodolliset tai teknokraattiset ratkaisut eivät yksinään riitä mitenkään, vaikka tekniset lainsäädäntövälineet tai vaikutusarvioinnin indikaattorit olisivatkin kunnossa.

11.7

Kun komissiolla on oikeus allekirjoittaa kansainvälisiä sopimuksia unionin nimissä (WTO:ssa jne.), talous- ja yhteiskuntaelämän toimijoiden organisaatioita ja muita kansalaisyhteiskunnan toimijoita on myös kuultava, ja niiden tulee osallistua prosessiin sekä kansallisella että unionin tasolla. Tätä koskevia periaatteita ja menetelmiä tulee pohtia.

11.8

Yhteisön säännöstön yksinkertaistamisessa ja lainsäädännön laadun parantamisessa ei ole kyse taloudellisen tai sosiaalisen sääntelyn purkamisesta; ne perustuvat hyvän hallintotavan lähestymistapaan, jonka ansiosta säädösten valmistelun monisäikeisyys valtioiden unionissa voidaan teknisesti ja poliittisesti hallita entistä paremmin demokraattisia, osallistuvia ja rationaalisia menettelyjä noudattaen.

11.9

Ongelmat ja ratkaisumahdollisuudet on esitetty selkeästi, ja aloitetut toimet ovat sellaisia, että niiden avulla voidaan saavuttaa asetetut tavoitteet. Miksi käytännön edistys on jäänyt vaatimattomaksi? Onko olemassa tavoitteiden saavuttamista haittaavia tekijöitä ja mitä ne ovat? Riittävätkö resurssit tai pitäisikö niitä kohdistaa uudelleen? Onko kaikilla asianomaisilla toimijoilla riittävä poliittinen halu onnistua? Voidaanko esteet voittaa? Näiden kysymysten vastaukset ovat vielä avoimia, mutta päättäväinen poliittinen tahto ja toimien pitkän aikavälin seuranta näyttävät olevan olennaisen tärkeitä seikkoja unionin säännöstön yksinkertaistamisen ja säädöskäytännön parantamisen onnistumisen kannalta.

31.1.2006   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 24/52

1.1

Toimivat sisämarkkinat, joilla noudatetaan sekä asianmukaisia sosiaalisia velvoitteita — ja varmistetaan etenkin työntekijöiden ja kuluttajien suoja — että ympäristölainsäädäntöä, ovat keskeinen osa Euroopan yhdentymistä. Ne antavat yhdentymiselle oikeutuksen tuomalla merkittäviä etuja kansalaisille ja liiketoimille.

1.2

EU perustuu oikeusvaltioperiaatteeseen. Sillä vahvistetaan sisämarkkinoiden perustaa ja ehkäistään tuotteiden, henkilöiden tai yritysten alkuperään tai kansallisuuteen perustuva syrjintä. EU:n oikeuden tehokas soveltaminen lisää kansalaisten luottamusta EU:n politiikkoihin ja prosesseihin ja tekee EU:sta merkityksellisemmän kansalaisille ja yrityksille. Tämä edellyttää kuitenkin EU:n oikeuden oikein ajoitettua ja asianmukaista saattamista osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä.

1.3

Lisäksi EU-lainsäädäntöä, jonka tavoitteena on poistaa kaikenlaiset esteet yhdenvertaisten mahdollisuuksien luomisen tieltä, on sovellettava täsmällisesti ja johdonmukaisesti koko EU:ssa, ja kaikkien toimivaltaisten kansallisten ja alueellisten viranomaisten on valvottava tehokkaasti sen noudattamista.

1.4

Sisämarkkinat toimivat moitteettomasti ja niistä tulee kasvun ja vaurauden lähde vain jos kaikki esteet, suorat ja välilliset, ovat poissa kansalaisten tai yritysten tieltä — vaivalloiset ja pitkälliset hallinnolliset menettelyt mukaan luettuina. Lukuisat kansalaisten ja yritysten vuosittain esittämät valitukset johtuvat kansallisista toimista, jotka ovat usein liian rajoittavia, mutkikkaita tai suhteettomia. (1) Tämä johtuu osittain ylimääräisten menetelmien käyttöönotosta EU:n oikeuden saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä. Tällaiset menetelmät lisäävät kansallista lainsäädäntöä, mikä hämärtää EU:n lainsäädännön tavoitteita.

1.5

Lainsäädännön parantaminen on olennainen osa Lissabonin strategiaa. Maaliskuun 22.–23. päivänä 2005 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä todetaan nimenomaisesti sääntely-ympäristön parantamisen myönteiset vaikutukset kilpailukykyyn. Kesäkuun 6.–7. päivänä 2005 kokoontunut kilpailukykyneuvosto vahvisti toteamuksen. (2) Sen vuoksi on korostettava, että lainsäädännön parantaminen sekä täytäntöönpano ja noudattamisen valvonta liittyvät läheisesti toisiinsa: hyvä laki on valvottavissa ja sitä myös valvotaan.

1.6

Jotta laki on valvottavissa, sen on oltava riittävän selkeä, ja jotta se on riittävän tehokas, sillä on voitava ratkaista tarkoituksenmukaisesti erityiset ongelmat. Jos laki on liian mutkikas ja epäselvä, koska esim. asianmukaista vaikutustenarviointia ei ole suoritettu, täytäntöönpanossa on väistämättä ongelmia. Tämän vuoksi on laadittava ylimääräisiä lakeja, joissa ongelmat otetaan huomioon. Huonot lait johtavat lakien lisääntymiseen ja liian moniin sääntöihin, joiden noudattaminen aiheuttaa tarpeetonta mukautumistaakkaa yrityksille ja jotka hämmentävät kansalaisia. (3)

1.7

Lainsäädännön tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi viranomaisilla on oltava vaadittavat hallinnolliset valmiudet. Muutoin hallinnolliset heikkoudet johtavat ongelmiin täytäntöönpanossa ja noudattamisen valvonnassa.

1.8

Samalla EU:n oikeuden tehokas soveltaminen parantaa kilpailukykyä ja edistää rajatylittävää yhteistyötä, jotka ovat kaksi Lissabonin strategian perustavoitetta.

1.9

ETSK katsoo, että EU:lla on ongelmia täytäntöönpanossa ja noudattamisessa. EU:n oikeuden täytäntöönpanoa koskevien tilastojen mukaan direktiivejä ei saateta nopeasti osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä. Rikkomusmenettelyjä koskevat tilastot paljastavat, että saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on usein virheellistä ja puutteellista. Itse asiassa 78 prosenttia Euroopan komission vuosina 2002–2005 jäsenvaltioita vastaan tekemistä kanteluista koskee direktiivien saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä ja niiden soveltamista. Tämä osoittaa, että jäsenvaltioilla on vaikeuksia päättää omasta tavastaan saattaa direktiivit voimaan

1.10

Neuvosto on käsitellyt useissa päätöslauselmissa täytäntöönpanon ja voimaansaattamisen ongelmia (4). Vuonna 2003 tehdyssä säädöskäytännön parantamista koskevassa toimielinten välisessä sopimuksessa puhutaan myös voimaansaattamisen ja soveltamisen parantamisesta (5).

1.11

Muutamissa tapauksissa Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on velvoittanut jäsenvaltiot varmistamaan lainsäädännön tehokkaan täytäntöönpanon ja noudattamisen valvonnan (6).

1.12

Komissio on laatinut useita asiakirjoja siitä, miten jäsenvaltiot voisivat parantaa osaksi kansallista lainsäädäntöä saattamisen ja soveltamisen toimivuutta. Valkoisessa kirjassaan eurooppalaisesta hallintotavasta komissio toteaa: ”Euroopan unionin säännösten vaikutus jää viime kädessä riippumaan jäsenvaltioiden viranomaisten halusta ja kyvystä toteuttaa oikea-aikaisesti ja kokonaisuudessaan niiden kansallinen täytäntöönpano ja soveltaminen” (7). Komission 16. maaliskuuta 2005 antamassa tiedonannossa aiheesta ”Parempaa sääntelyä kasvun ja työllisyyden edistämiseksi” pohditaan toimia unionin sääntelyjärjestelmän parantamiseksi ilman liian suuria hallintokustannuksia.

1.13

Vuodesta 1985 uusi lähestymistapa on ollut entistä hyödyllisempi väline normien ja määräysten tehokkaassa yhdenmukaistamisessa. Siinä luodaan vakaat, ytimekkäät ja avoimet oikeudelliset puitteet, joihin kuulu viranomaisten tarkistus- ja tasapainotusjärjestelmä. Siinä käytetään direktiiveissä määritettyä suurta välinevalikoimaa ja osoitetaan suuri vastuu tuottajille ja ulkopuolisille tahoille. Soveltamisen osalta komissio tekee erityisesti syvällisen tutkimuksen perusteella sen johtopäätöksen, että ”– — kokemusten mukaan kyseisten direktiivien täytäntöönpanoa voidaan edelleen monin tavoin parantaa” (8). Asiakirja paljastaa vakavia puutteita.

1.14

Toisessa täytäntöönpanokertomuksessaan sisämarkkinastrategiasta vuosiksi 2003–2006 (9) komissio tutkii täytäntöönpanon ja noudattamisen valvonnan heikkouksia hyvin monilla aloilla. Komissio selvittää myös aikomukset ja tavoitteet täytäntöönpanon ja noudattamisen valvonnan parantamiseksi. Näihin kuuluu jäsenvaltioiden entistä suorempi sitoutuminen ja siis poliittinen tahto. Komission suosituksessa sisämarkkinoihin vaikuttavien direktiivien saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä (10) esitetään tiettyjä käytäntöjä, joita jäsenvaltioita kehotetaan omaksumaan. Tärkeimpiä näistä käytännöistä ovat valvonta- ja koordinointivastuun antaminen yhdelle ministerille ja ministeriölle, kansallisten tietokantojen perustaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä saatetuista direktiiveistä ja tiiviin yhteistyön tukeminen Brysselissä neuvottelevien kansallisten virkamiesten ja kansallisia toimenpiteitä toteuttavien virkamiesten välillä.

1.15

Täytäntöönpanoa koskevista tutkimuksista saatujen tulostaulujen mukaan puutteita on muodollisessa saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä. Vaikka toimivaltaiset yhteisön toimielimet ovat kiinnittäneet asiaan huomiota, niin tapaa, jolla sovitut määräykset pannaan täytäntöön kansallisessa lainsäädännössä ja/tai sääntelyssä, ei ole tarkasteltu järjestelmällisesti eikä jatkokeskustelua ole käyty neuvostossa. Kun erilainen täytäntöönpano eri osissa jäsenvaltiota johtaisi nopeasti siihen, että kansalaiset vaatisivat toimenpiteitä, erilainen täytäntöönpano kahden naapurijäsenvaltion välillä ei ole edes poliittisella esityslistalla.

1.16

Tulostaulujen ansiosta on epäilemättä saatu avoimempaa tietoa jäsenvaltioiden toimista säännösten saattamiseksi osaksi niiden kansallista lainsäädäntöä. Säännösten soveltamisesta ei ole vielä vastaavia tuloksia, joiden avulla voitaisiin lisätä avoimuutta sen suhteen, miten kansalliset viranomaiset soveltavat EU:n oikeutta ja politiikkaa.

1.17

Vaikka parannuksista keskustellaan, julkiset sidosryhmät eri puolilla Eurooppaa eivät ole riittävän tietoisia asiasta eivätkä sitoutuneita takaamaan, että EU:n oikeus Euroopan yhdentämisen perustana toimii moitteettomasti. Näin tapahtuu vain jos prosessissa edetään oikein: direktiivien hyväksyminen, saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä, täytäntöönpano ja noudattamisen valvonta. Monesti saattaa puuttua myös halua koko prosessin johdonmukaiseen täytäntöönpanoon. Komission asiakirjat, lukuisat tuomioistuimen päätökset ja asiaa koskevat tutkimustulokset tarjoavat riittävästi tiedonlähteitä jäsenvaltioille, jotta ne voivat parantaa oikeudellisten velvoitteidensa noudattamista.

1.18

EU:n oikeuden tehokas soveltaminen edellyttää erityistä huomiota ja turvalausekkeita jäsenmäärältään kasvavassa EU:ssa. Euroopan unionin yhdentymiskehitys ei saa vaarantua EU:n säännösten tehokkuuden vesittämisen vuoksi.

2.1

EY:n perustamissopimus tarjoaa monenlaisia toimenpiteitä sisämarkkinoiden lähentämiseksi ja yhdenmukaistamiseksi. (11) Kuitenkin 1970-luvun ja 1980-luvun alun kokemusten mukaan täysi yhdenmukaistaminen on hidasta, vaivalloista ja tietyissä tapauksissa tarpeetonta. Vastavuoroiseen tunnustamiseen ja kansalliseen valvontaan perustuvista toimenpiteistä on ollut helpompi neuvotella ja ne on ollut helpompi toteuttaa. Ne ovat olleet myös tehokkaampia kaupan ja sijoitusten vapauttamisessa asettamatta kohtuutonta säännösten noudattamisen taakkaa. On kuitenkin huomattava, että EU on tullut uuteen vaiheeseen, jota luonnehtii hallintokulttuurien erojen lisääntyminen. Tämän vuoksi saatetaan haluta säännöstön uudistamista yhdentymisen ja hyvien käytänteiden edistämiseksi.

2.2

Uusien poliittisten välineiden käyttöönotosta huolimatta yhteisön lainsäädännön määrän kasvu on ollut osittain luonnollinen tulos yhdentämisen syventämisestä ja laajentamisesta, mutta se on tulosta myös lainsäädännön puutteellisesta ja vajavaisesta täytäntöönpanosta jäsenvaltioissa. Uusia säännöksiä on lisätty estämään jäsenvaltioita laiminlyömästä velvoitteensa tai tekemästä kansallisesta sääntelystä liian mutkikasta (12). Valaisevana esimerkkinä ovat vapauttamisdirektiivit, jotka komissio hyväksyi 86 artiklan 3 kohdan mukaisesti esimerkiksi televiestintäpalvelujen ja -laitteiden aloilla.

2.3

Koska monissa jäsenvaltioissa on vaikeuksia täytäntöönpanossa (13), EU:n oikeuden soveltamisen parantaminen edellyttää myös jäsenvaltioiden viranomaisten yhteisiä ponnisteluja. Yhteistyötä ei ole kuitenkaan tehty tähän saakka. Jäsenvaltioissa ollaan samanaikaisesti toivotusti siirtymässä vähemmän interventionistisiin ja kevyempiin välineisiin politiikan täytäntöönpanossa ja sääntelyssä.

2.4

Vuoden 2000 Lissabonin Eurooppa-neuvostossa, josta alkoi kehitys unionin kilpailukyvyn lisäämiseksi, otettiin käyttöön avoin koordinointimenetelmä täytäntöönpanon ja toteutuksen parantamiseksi käyttämällä laatuun ja määrään perustuvia indikaattoreita, vertailevaa arviointia ja parhaita käytäntöjä. Jäsenvaltiot eivät ole vielä käyttäneet hyväkseen järjestelmällisesti ja laajasti näitä parhaita käytäntöjä omien täytäntöönpanotapojensa parantamiseksi.

2.5

Aluksi avoin koordinointimenetelmä herätti suuria toiveita. Niin herättivät myös vertailevan arvioinnin ja parhaiden käytäntöjen tavoitteet. Kokemus ei kuitenkaan osoita positiivista tulosta. Ilman velvoittavaa sitoutumista asiaan jäsenvaltiot näyttävät olevan haluttomia mukauttamaan lainsäädäntöään — täytäntöönpanosta ja noudattamisen valvonnasta puhumattakaan.

2.6

Vuoteen 2004 mennessä kymmenen ehdokasvaltiota olivat sisällyttäneet yhteisön säännöstön kansalliseen lainsäädäntöönsä. Määräaikaa on siis muodollisesti noudatettu. Lain muuttaminen ei sinällään kuitenkaan merkitse moitteetonta voimaan saattamista. Lisäksi täytäntöönpanoon ja noudattamisen valvontaan tarvitaan riittävästi hallintovirkamiehiä ja -menettelyjä, joiden luominen oli monissa tapauksissa aloitettava kokonaan alusta, koska EU:n säännösten tehokkaasta soveltamisesta ei ole tarpeeksi kokemusta. Jäsenvaltioiden viranomaisten välisen ja unionin toimielinten kanssa tehtävän yhteistyön lisäämisellä edistettäisiin EU:n sääntöjen yhtenäistä soveltamista koko unionissa. (14)

2.7

Vaikka EU:n sääntelyllä ja lainsäädännöllä pyritään yhteisten edellytysten luomiseen avoimilla eurooppalaisilla markkinoilla, välineet voivat vaihdella huomattavasti alueiden välillä. Periaate voi olla kaikilla alueilla sama, mutta tavoiteltu integraation taso voi vaihdella suuresti. Tämä johtaa enemmän tai vähemmän tiukkaan yhteisön sääntelyyn ja siten erilaiseen suhtautumiseen ja erilaisiin oikeudellisiin lähestymistapoihin.

2.8

Tällaiset erot johtuvat erilaisista yhdentymistavoitteista esimerkiksi yhtäältä sisämarkkinoiden ja ympäristöpolitiikan ja toisaalta sosiaalipolitiikan ja kansanterveyden välillä; viimeksi mainitut ovat ensi sijassa kansallisia. Perustamissopimuksessa ei aseteta kunnianhimoisia vaatimuksia kansanterveydelle tai opetukselle. Näillä politiikanaloilla EU:n tehtävänä on koordinoida ja kannustaa ennemminkin kuin yhdentää.

2.9

Nykyinen tilanne on siis hyvin värikäs ja monimuotoinen, ja EU:n tasolla on monia lainsäädäntötoimia rinnakkain, mikä puolestaan vaikuttaa kansallisiin lähestymistapoihin. Näihin kuuluvat mm. seuraavat:

2.10

Saattamista osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä, täytäntöönpanoa ja noudattamisen valvontaa edellyttävien yhteisön välineiden laaja kirjo aiheuttaa usein kansallisia ja siis erilaisia tulkintoja kansallisesta täytäntöönpanosta ja noudattamisen valvonnasta sekä niiden toteuttamistavoista.

2.11

Nykyisessä toimintamallissa otetaan huomioon vaihtelevasti seuraavat jäsenvaltioita koskevat tekijät:

2.12

EU:n lähestymistavassa otetaan tietysti huomioon jäsenvaltioiden erilaisuus ja niiden monimuotoiset hallinnolliset perinteet, oikeuskulttuurit ja poliittiset järjestelmät. Tämä on jopa periaatekysymys. Erilaisista perinteistä ja kulttuureista huolimatta on kuitenkin pystyttävä takaamaan EU:n lainsäädännön tehokas soveltaminen vääristymien ja syrjinnän välttämiseksi. Unionin toimivaltuuksien laajentaminen ja meneillään oleva laajentuminen korostavat tehtävän monimutkaisuutta.

2.13

Lopulliseen tulokseen vaikuttavia, komissiota koskevia erityisiä velvoitteita ovat mm. seuraavat:

2.14

Yhteisön lainsäädännön kasvamisen lisäksi on syntynyt myös lisää ei-oikeudellisia välineitä ja -prosesseja, joiden tavoitteena on saada jäsenvaltiot panemaan täytäntöön EU:n oikeus nopeasti ja oikein. Tällaisia välineitä ovat esimerkiksi määräaikaiskertomukset ja tulostaulut säännösten saattamisesta osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä.

2.15

Komissio on myös ryhtynyt lukuisiin toimiin, joilla kansalaisille ja yrityksille annetaan tietoa niiden oikeuksista ja niitä kannustetaan käyttämään oikeuksiaan kansallisten viranomaisten kanssa asioidessaan ja tuomioistuinten edessä. Esimerkiksi kansalaisille ja yrityksille tarkoitetuilla neuvontapisteillä ja SOLVIT-keskuksilla pyritään tunnistamaan ja korjaamaan oman jäsenvaltion ulkopuolella liikkuvien tai toimivien henkilöiden ja yritysten vaikeudet.

2.16

SOLVIT-keskusten käsittelemiä tapauksia koskevan viimeisimmän selvityksen mukaan yli 50 prosenttia kaikista ongelmista koskee ammattipätevyyden tunnustamista, tuotteiden pääsyä markkinoille, moottoriajoneuvojen rekisteröintiä ja oleskelulupia. Vaikka 80 prosenttia kaikista tapauksista onnistutaan ratkaisemaan, nämä tilastot osoittavat myös, että ongelmat eivät ole uusia eivätkä ennen kokemattomia. Kansalaisilla ja yrityksillä on ongelmia, jotka johtuvat lähinnä byrokraattisista menettelyistä ja kansallisten hallintoviranomaisten haluttomuudesta selventää vaatimuksia. Huolimatta SOLVIT-keskusten menestyksestä 20 prosenttia ongelmista jää ratkaisematta.

2.17

Unionin laajentuminen on myös haaste. Jäsenmäärän kasvua ei voida hallita lujittamatta vastaavasti kuulemis- ja valvontamenettelyjä.

2.18

Tämä kuulemis- ja valvontamenettelyjen lujittaminen on ollut näkyvintä viimeisimmässä laajentumisessa ja joulukuussa 2004 Brysselissä pidetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa sovituissa tulevia laajentumisia koskevissa parametreissa. Mahdolliset tulevat jäsenvaltiot joutuvat tiukempaan komission tarkkailuun, ja niiden odotetaan panneen täytäntöön suurimman osan yhteisön säännöstöä ennen EU:hun liittymistä. Niin ikään niiden odotetaan toteuttavan nopeammin niille mahdollisesti myönnetyt siirtymäkauden järjestelyt.

3.1

Tehokas täytäntöönpano ja noudattamisen valvonta on ratkaisevan tärkeää kansalaisille ja yrityksille. Ne ovat olennainen osa oikeusvaltiota. Usein toisistaan eroavat tulkinnat yhteisesti hyväksytystä lainsäädännöstä herättävät yrityksissä ja kansalaisissa mm. seuraavia kysymyksiä: Minne valitetaan? Kuka on vastuuhenkilö? Mitä tehdään lyhyellä aikavälillä? Olennaisempi on seuraava kysymys: missä määrin tehoton täytäntöönpano aiheuttaa viivästyksiä tai muutoksia sijoitustavoissa ja luottamuksen puutetta kansalaisissa? Tällaiset kysymykset liittyvät EU:n politiikkojen oikeutukseen, johdonmukaisuuteen ja ennustettavuuteen. Nykyinen riittämätön voimaansaattamis- ja täytäntöönpanotahti ei voi enää jatkua.

3.2

EU:ssa asianmukaisesti hyväksyttyjen direktiivien täytäntöönpanon suuren mutkikkuuden ja sekavan kehityksen vuoksi tarvitaan yleistä SWOT-analyysiä järjestelmästä ja sen nykyisestä toimintatavasta: Mikä on tilanne? Entä ongelmien aiheuttajat? Mitä haasteita jäsenvaltioilla on? Mihin jäsenvaltiot pyrkivät: Mikä on toivottava suhde ja vuorovaikutus toissijaisuuden ja EU:n valvonnan välillä? Toisin sanoen: kuka on vastuussa arvioinnista, mitä arvioidaan ja mitkä ovat kriteerit? Missä määrin oikeudelliset välineet ja nykyiset käytännöt vastaavat Euroopan yhdentymisen tavoitteita? Miten EU ja jäsenvaltiot aikovat vastata yritysten ja kansalaisten valituksiin puutteellisista ja joskus kielteisesti vaikuttavista tavoista, joilla EU:n säännökset saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä ja käytäntöjä, pannaan täytäntöön ja niiden noudattamista valvotaan?

3.3

Jäsenvaltioissa toteutettavia parannuksia koskevien keskustelujen lisäksi tällaisia kiinnostavia kysymyksiä on esitettävä, jotta saadaan aikaan päättäjien ja virkamiesten sekä yksityisen sektorin ja kansalaisyhteiskunnan välinen laaja ja avoin keskustelu toivottavasta menettelyjen ja käytäntöjen soveltamisesta EU:ssa ja jäsenvaltioissa. Keskustelulla on lisättävä tietoa siitä, mitä vaikutusta on säännöstön oikealla saattamisella osaksi kansallista lainsäädäntöä, täytäntöönpanolla ja sen noudattamisen valvonnalla kaikilla sovituilla EU:n politiikanaloilla.

3.4

On tarpeen pohtia tulevien laajentumisten vaikutusta yhteisön oikeuden johdonmukaisuuteen ja yhdenmukaiseen soveltamiseen EU:ssa. EU:n olisi myös pohdittava, miten vähintään 27 jäsenvaltion unionissa vältetään se, että erilaisuuden lisääntyminen johtaisi kaupan, investointien ja sijoittautumisen esteisiin.

3.5

On olemassa monia näkemyksiä siitä, miten EU:n oikeuden väärää soveltamista koskeva ongelma ratkaistaan, mikä poliittiselta kannalta liittyy toissijaisuuden ja yhteisön lähestymistavan välisiin jännitteisiin. Yhden näkemyksen mukaan komission olisi tarkkailtava huolellisesti EU:n oikeuden täytäntöönpanoa, vaikka jäsenvaltioiden täytäntöönpanovastuu hyväksytäänkin täysin. Toinen näkemys perustuu toissijaisuuteen: jäsenvaltioille annetaan vapaus toimia ja kaikkien annetaan ratkaista omat ongelmansa. Kolmas mahdollisuus on se, että jäsenvaltiot ottavat enemmän vastuuta tehden tiliä toisilleen komission valvoessa tiukasti lain noudattamista ja käyttäessä tarvittaessa vakuuttavasti oikeudellisia keinojaan.

3.6

Perussopimusten vartijana ja lainsäädäntöehdotusten tekijänä komissiolla on merkittävä osa sisämarkkinoiden asianmukaisen toiminnan varmistamisessa. Sen vastuulla on esittää yksinkertainen ja noudattamiskelpoinen lainsäädäntö, jolla ratkaistaan sisämarkkinoiden ongelmat määräämättä kuitenkaan kohtuuttomia kustannuksia jäsenvaltioille ja yrityksille. Komissio on viime vuosina todella pyrkinyt yksinkertaistamaan lainsäädäntöään ja arvioimaan ehdotetun lainsäädännön vaikutuksia Komission on myös toimittava nopeasti ja päättäväisesti rikkomusten lopettamiseksi. Komission olisi pohdittava, miten sen vuonna 2004 antamat suositukset (ks. edellä) nopeasta ja asianmukaisesta saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä laajennetaan kattamaan myös täytäntöönpano- ja noudattamisen valvontavaihe.

3.7

Unionin jäseninä jäsenvaltioiden velvollisuutena on toimia lojaalisti unionia kohtaan, täyttää velvollisuutensa, edistää yhteisön tehtävien saattamista loppuun ja varoa saattamasta vaaraan EY:n perustamissopimuksen 10 artiklan tavoitteita. Tarkemmin sanoen jäsenvaltioiden hallintojen asenteesta täytyy ilmetä, että ne itse muodostavat EU:n ja että ne toimivat EU:n päätösten mukaisesti. (15)

3.8

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on päättänyt monissa tapauksissa, että jäsenvaltiot eivät voi vedota sisäisiin hallinnollisiin vaikeuksiin perustellakseen puutteellista tai epäasianmukaista yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanoa. Nämä päätökset saattavat myötävaikuttaa tulevien menettelyjen tehostumiseen.

3.9

On tarpeen pohtia myös niiden oikeudellisten ja ei-oikeudellisten välineiden ja menettelyjen luonnetta, jotka ovat sopivimpia takaamaan politiikan täytäntöönpanon tehokkuuden yli 30 jäsenvaltion unionissa.

3.10

Ei-oikeudellisten välineiden ja menettelyjen käyttämisen tulokset ovat olleet varsin sekavia. Lupaavasta alusta huolimatta avoin koordinointimenettely ei näytä onnistuneen. Sitä vastoin SOLVIT-keskukset ovat ratkaisseet 80 prosenttia ongelmista, joita ne ovat joutuneet käsittelemään.

3.11

Kilpailukykyneuvosto kehotti maaliskuussa 2005 tekemissään päätelmissä jäsenvaltioita tutkimaan EU:n säännösten yhteensopivuutta kansallisen lainsäädännön kanssa kaupan esteiden poistamiseksi ja markkinoiden avaamiseksi kilpailulle. Euroopan parlamentti on myös todennut edut, jotka liittyvät siihen, että kansalliset viranomaiset valvovat EU:n säännösten noudattamista jäsenvaltioissa. Tarkastukset ovat käytännöllinen tapa tunnistaa ja poistaa kaupan esteet ja nähdä, johtuvatko esteet EU:n oikeuden vääränlaisesta täytäntöönpanosta, noudattamisen asianmukaisen valvonnan laiminlyönnistä vai yksinkertaisesti hallinnollisesta käytännöstä, joka ei ole EU:n vaatimusten mukainen.

4.1.1

ETSK katsoo, että lainsäädännön täytäntöönpano ja noudattamisen valvonta ovat lainsäädännön parantamisen olennainen osa ja niiden tulisi sen vuoksi olla poliittinen painopisteala (16). Näin ei kuitenkaan vielä ole huolimatta joidenkin jäsenvaltioiden ja komission muuttuvasta lähestymistavasta, joka luo perustaa tulevaisuuden politiikalle. Lainsäätäjä ei ole useinkaan ottanut riittävästi huomioon soveltamisen ja täytäntöönpanon vaatimuksia. Johdonmukaisessa lainsäädännön parantamistoimien vaikutusten arvioinnissa täytyy myös ottaa huomioon, miten lainsäädäntöä tulisi kehittää ja panna täytäntöön. Koko prosessi on yhdenvertaisten mahdollisuuksien toteutumisen ja EU:n oikeutuksen edellytys.

4.1.2

Periaatteessa nimenomaan jäsenvaltioilla on ensisijainen vastuu EU:n oikeuden asianmukaisesta täytäntöönpanosta ja noudattamisen valvonnasta. Komission tehtävä perussopimusten vartijana on varmistaa, että jäsenvaltiot todella täyttävät velvollisuutensa. Komissio voi puuttua kaikkiin virheisiin rikkomusmenettelyillä tai muilla tarkoituksenmukaisiksi katsomillaan keinoilla EU:n oikeuden väärää soveltamista koskevan ongelman ratkaisemiseksi.

4.1.3

Vuonna 2003 tehdyn toimielinten välisen sopimuksen perusteella neuvosto pohtii parhaillaan säädöskäytännön parantamista ja lainsäädännön yksinkertaistamista. ETSK katsoo, että tulisi kiinnittää riittävästi huomiota jäsenvaltioiden täytäntöönpanemien EU:n säädösten, muidenkin kuin direktiivien, soveltamisen tehostamiseen.

4.1.4

ETSK katsoo, että kilpailukykyneuvoston olisi sisämarkkinoihin — yhdentymiskehityksen tärkeimpään osaan — sitoutuneena oltava komission luonnollinen kumppani EU:n tasolla lainsäädännön täytäntöönpanosta ja voimaansaattamisesta keskusteltaessa.

4.1.5

Hyvin tärkeä ja usein ratkaiseva näkökohta on se, että jäsenvaltioiden kansallisen hallinnon järjestelyt ovat perussopimusten soveltamisalan ulkopuolella. EY:n perustamissopimuksen 10 artiklasta ja oikeuskäytännöstä johtuu kuitenkin, että kansallisten viranomaisten on varmistettava asianmukainen täytäntöönpano ja noudattamisen valvonta. Tässä suhteessa ETSK korostaa jäsenvaltioiden yhteistä sitoutumista Euroopan unioniin — ja tietysti yhteistä vastuuta siitä.

4.1.6

Liian pitkään on korostettu uuden EU-lainsäädännön antamista. ETSK on samaa mieltä komission kanssa siitä, että 25 jäsenvaltion EU:ssa olisi keskityttävä nykyisen lainsäädännön täytäntöönpanoon ja noudattamisen valvontaan eikä uusien säännösten antamiseen. Uusi yhteisön lainsäädäntö ei ole houkutteleva vaihtoehto, koska se vaatii paljon aikaa ja varoja. Samoin ehdoton turvautuminen oikeudellisiin menettelyihin jäsenvaltioiden pakottamiseksi ratkaisemaan ongelmat vaatii myös paljon aikaa ja vie vähäisiä varoja. Tarvittaisiin ennemminkin toimintatavan muutosta, jolloin jäsenvaltioissa ja komissiossa keskityttäisiin uuden sääntelyn sijaan lainsäädännön täytäntöönpanoon ja noudattamisen valvontaan, jolloin varmistetaan, että sovitulla EU:n oikeudella ja politiikalla saavutetaan täysi teho. Tämä ei tietenkään tarkoita sitä, että täytäntöönpanon ja noudattamisen valvonnan korostamista käytettäisiin tekosyynä lainsäädännön antamatta jättämiselle niillä aloilla, joilla uutta lainsäädäntöä yhä tarvitaan.

4.1.7

Voimassa olevan ja jo sovellettavan EU:n lainsäädännön tarkasteleminen — vrt. Tanskan kokemukset — on hyödyksi säädöskäytännön parantamisprosessissa. Tämä on kuvaava esimerkki yksinkertaistamisen sekä täytäntöönpanon ja noudattamisen valvonnan vuorovaikutuksesta.

4.1.8

Tarkasteltaessa lainsäädännön vaihtoehtoja, eli itsesääntelyä ja yhteissääntelyä (17), on selvitettävä tapauskohtaisesti, olisivatko ne toimivia vai eivät. Vaikka itsesääntely- ja yhteissääntelyaloitteita on kannustettava, niiden toteuttamiskelpoisuus on testattava konkreettisessa soveltamisessa.

4.1.9

ETSK:n mielestä on myös ilmeistä, että jatkuvasti kasvavia vaikeuksia kansallisessa täytäntöönpanossa ja noudattamisen valvonnassa on käsiteltävä ja ne on ratkaistava entistä tiiviimmällä jäsenvaltioiden ja yhteisön viranomaisten välisellä yhteistyöllä.

4.1.10

ETSK katsoo, että tällainen tiivistetty yhteistyö hyödyttää tavoitetta, jonka mukaan on vältettävä liiallista yhteisön lainsäädäntöä, joka tuskin on oikea tie kohti kansallisia täytäntöönpanomenettelyjä. Lait ovat liian hitaita ja vaivalloisia, ja usein niillä pyritään soveltamaan kansallisen politiikan tavoitteita suhteettomilla keinoilla.

4.2.1

ETSK katsoo, että jäsenvaltioiden olisi jatkossakin voitava päättää vapaasti omista täytäntöönpanomenetelmistään ja -menettelyistään. Myös jäsenvaltiot ja komissio voisivat käsitellä näitä menetelmiä ja menettelyitä vaikutusten arvioinneissaan.

4.2.2

ETSK:n mielestä ja riippumatta menetelmistä tai menettelyistä, joita jäsenvaltiot valitsevat sisämarkkinoiden toimintaan vaikuttavan EU:n oikeuden tai kansallisen oikeuden täytäntöön panemiseksi, tulosten on oltava samankaltaisia koko EU:ssa. Tuloksia on myös sovellettava EU:n primaari- ja sekundaarilainsäädäntöön.

4.2.3

Jäsenvaltioista puhuttaessa ETSK katsoo, että mukana olisi oltava myös sellaisia valtiotasoa alempia viranomaisia, joilla on autonomista lainsäädäntövaltaa ja/tai täytäntöönpanovastuuta (esim. osavaltiot, maakunnat ja alueet) .

4.2.4

ETSK katsoo, että seuraava askel EU:n toimielinten ja jäsenvaltioiden viranomaisten välisessä yhteistyössä EU:n oikeuden ja politiikkojen täytäntöönpanemiseksi on menettelytapojen soveltamiseen liittyvien jäsenvaltioiden hallinnollisten valmiuksien parantaminen ja selventäminen. Siitä keskustellaan parhaillaan eräissä jäsenvaltioissa.

4.2.5

Hallinnolliset valmiudet ovat yhteinen huoli, ja jäsenvaltioiden on varmistettava, että soveltamis- ja täytäntöönpanoviranomaisilla on aiheesta korkean tason valmiudet. ETSK:lle tämä merkitsee muun muassa tiivistä yhteistyötä Brysselin neuvottelijoiden ja kansallisten sääntelyviranomaisten kanssa.