Elintarviketurva: elintarvikeapupolitiikka ja elintarvikeavun hallinto

Asetuksella vahvistetaan kehys Euroopan yhteisön elintarvikeapupolitiikalle ja elintarvikeavun hallinnolle sekä elintarviketurvaa koskeville toimille. Säädös korvataan 1. tammikuuta 2007 alkaen asetuksella kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä.

SÄÄDÖS

Elintarvikeapupolitiikasta ja elintarvikeavun hallinnosta sekä elintarviketurvaan liittyvistä erityisistä tukitoimista 27. kesäkuuta 1996 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1292/96. [Muutossäädökset]

TIIVISTELMÄ

Taustaa

Elintarvikeapu ja elintarviketurvaan liittyvät tukitoimet ovat yhteisön kehitysapupolitiikassa tärkeä väline. Asetuksella luodaan yleinen kehys yhteisön politiikalle ja toimille näillä alueilla. Asetuksella kumotaan asetukset (ETY) N:o 3972/86, (ETY) N:o 1755/84, (ETY) N:o 2507/88, (ETY) N:o 2508/88 ja (ETY) N:o 1420/87, joissa luotiin edellinen kehys alalle. Humanitaariset elintarvikeaputoimet eivät kuitenkaan kuulu tämän asetuksen soveltamisalaan.

Tavoitteet ja yleiset suuntaviivat

Asetuksessa vahvistettu politiikka vastaa yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikan tavoitteita ja suuntaviivoja. Politiikka on yhdistettävä yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikan kaikkiin alueisiin erityisesti ottamalla käyttöön alojen rajat ylittävä lähestymistapa. Politiikalla pyritään erityisesti torjumaan köyhyyttä ja takaamaan tiivis koordinointi jäsenvaltioiden ja yhteisön välillä sekä muiden kansainvälisten järjestöjen (esimerkiksi Maailman terveysjärjestön - WHO:n) ja kansalaisyhteiskunnan (esimerkiksi valtiosta riippumattomien järjestöjen) kanssa.

On myös olennaisen tärkeää, että elintarvikeapu lujittaa kumppanuutta elintarvikeapua vastaanottavan maan kanssa. Elintarvikeavun on kunnioitettava kehitysmaan erityistilanteita, nivouduttava maan omaan politiikkaan ja tähdättävä sen lujittamiseen.

Toimien erityistavoitteita ovat muun muassa elintarviketurvan edistäminen, edunsaajaväestön ravitsemustason kohottaminen sekä tasapainoisen taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen edistäminen.

Asetus koskee sekä lyhyen että pitkän aikavälin toimintaa, ja sen perimmäisenä tavoitteena on poistaa elintarvikeavun tarve. Suuntaviivat ja strategia tähtäävät hankkeiden toteuttamiseen pitkällä aikavälillä.

Toiminta-alueet

Asetuksessa eritellään elintarvikeaputoimet, jotka ovat lähinnä lyhyen aikavälin toimia, elintarviketurvaan liittyvät tukitoimet, eli jatkuvaan elintarviketurvaan tähtäävät pitkän aikavälin toimet, sekä pikahälytysjärjestelmien vahvistamiseen ja varastointiohjelmiin liittyvät toimet.

Elintarvikeaputoimet

Avun myöntäminen perustuu maan tarpeiden arviointiin, ja siinä on otettava huomioon maan ja yhteiskunnan erityispiirteet. Avun saamisen perusteita ovat:

• elintarvikepula
• tulo asukasta kohti ja erityisen köyhien väestöryhmien olemassaolo
• pitkäaikaisen elintarvikeapupolitiikan olemassaolo edunsaajamaassa.

Elintarvikeavun myöntäminen voi olla riippuvainen elintarviketurvan parantamiseen tähtäävistä lyhyt- tai pitkäaikaisista ohjelmista.

Elintarviketurvaan liittyvät tukitoimet

Elintarvikeapu on monipuolistunut. Monipuolistuminen näkyy erityisesti elintarviketurvaan liittyvissä tukitoimissa. Koska näillä toimilla on pitkäaikaiset tavoitteet, niiden on oltava osa monivuotista ohjelmaa, jonka perusteella taloudellista tai teknistä apua myönnetään. Rahoituksellisesti tämä ryhmä on merkittävin.

Rahoitettavat toimet ovat pääasiassa luonteeltaan teknisiä toimia, joilla pyritään parantamaan avunsaajamaiden mahdollisuuksia, ja niihin sisältyvät:

• siementen, työvälineiden ja muiden elintarviketuotannon kannalta välttämättömien tuotteiden toimittaminen
• toimet juomavesihuollon järjestämiseksi väestölle
• tarkoituksenmukaista tasoa olevat varastointitoimet
• yksityiselle sektorille suunnatut tukitoimet kaupan kehittämiseksi kansallisella, alueellisella ja kansainvälisellä tasolla
• tukitoimet paikallisten elintarvikeapurakenteiden sekä koulutuksen hyväksi jne.

Pikahälytysjärjestelmät ja varastointiohjelmat

Avunsaajamaiden elintarviketurvaa parannetaan vahvistamalla tai poikkeustapauksissa luomalla kansallisia ja kansainvälisiä pikahälytysjärjestelmiä sekä vahvistamalla varastointijärjestelmiä. Apua voidaan myöntää ainoastaan maille, jotka saavat elintarvikeapua Euroopan yhteisöltä ja sen jäsenvaltioilta tai muilta kansainvälisiltä tai alueellisilta järjestöiltä, valtiosta riippumattomat järjestöt mukaan lukien. Rahoitettaviin toimiin voi sisältyä tutkimuksia, infrastruktuurien rakentamista jne.

Tämäntyyppisen avun osuus annetusta budjetista on hyvin vähäinen (alle 5 prosenttia).

Rahoitustukea koskevat yksityiskohtaiset soveltamissäännöt

Yhteisön apu toteutetaan avustuksina, joita ei peritä takaisin. Käytännössä apu annetaan kahden tyyppisenä rahoitustukena:

• suorana apuna, joka sisällytetään avunsaajamaan talousarvioon. Sitä hallinnoi vastaanottajamaan hallitus osana maan sovittua tukistrategiaa. Hallitus voi olla yhteistyössä muiden paikallisten toimijoiden (myös valtiosta riippumattomien järjestöjen) kanssa. Suorana apuna toteutettavasta rahoituksesta on tullut viime vuosina eniten käytetty keino.
• epäsuorana apuna, joka annetaan Euroopan yhteisön ja täytäntöönpanevien järjestöjen välillä tehdyn sopimuksen perusteella. Näitä täytäntöönpanevia järjestöjä voivat olla myös YK:n erityiselimet ja virastot ja valtiosta riippumattomat järjestöt.

Apu toteutetaan käytännössä:

• ohjelma-apuna, joka tarkoittaa hallituksen talousarvion kautta annettavaa rahoitusapua.
• hanketukena, jossa on kyse erityisesti epäsuoran avun antamisesta.
• tavaroina annettavana elintarvikeapuna, jota voidaan antaa esimerkiksi tilanteissa, joissa ollaan siirtymässä hätäavusta elpymisvaiheeseen ja edelleen pitkän aikavälin kehitysyhteistyöhön.

Hankkeiden täytäntöönpanossa on otettava huomioon avunsaajamaan taloudelliset ja yhteiskunnalliset olosuhteet. Tämä on erityisen tärkeää silloin, kun tarvittavat materiaalit ostetaan avunsaajamaasta.

Täytäntöönpano yhteisössä

Komissiota avustaa elintarviketurvaa ja elintarvikeapua käsittelevä komitea, joka muodostuu jäsenvaltioiden edustajista ja jonka puheenjohtajana on komission edustaja. Komissio vastaa asetuksen täytäntöönpanosta. Erityisesti elintarvikeavun osalta neuvosto päättää elintarvikeapua koskevan yleissopimuksen (es de en fr) mukaisesta vilja-avun kokonaismäärästä. Yleissopimus on osa kansainvälistä sopimusta, jossa yhteisö on osapuolena ja jonka tavoitteena on myötävaikuttaa elintarviketurvaan ja parantaa kansainvälisen yhteisön valmiuksia elintarvikeavun alalla.

Täytäntöönpano avunsaajamaissa

Avunsaajamaissa on elintarviketurvaa koskevia teknisiä avustajia, jotka avustavat ohjelmien yksilöinnissä, täytäntöönpanon seurannassa ja arvioinnissa. Komissiolla on tätä varten lähetystöjä useissa avunsaajamaissa.

Vuoteen 2000 asti toimet pantiin täytäntöön komission tukeman RESAL-ohjelman (Euroopan elintarviketurvaverkoston) kautta. Vuoden 2000 arviointikertomuksen johdosta malli korvattiin hajautetummalla täytäntöönpanolla avunsaajamaissa.

Elintarvikeapuun oikeutetut maat

Asetuksen liitteessä on säännöllisesti päivitettävä luettelo maista, jotka voivat saada elintarvikeapua. Köyhyyden torjuntaan tähtäävän tavoitteen mukaisesti etusija annetaan kaikkein köyhimmille väestöryhmille ja alhaisen tulotason maille, joissa vallitsee vakava elintarvikepula.

Erityistä huomiota voidaan lisäksi kiinnittää maihin, jotka ovat elpymässä kriisistä ja tarvitsevat elintarvikeapua, mutta joissa ei niiden tilanteen vuoksi voida kehittää elintarviketurvastrategiaa.

Muut toimijat kuin yhteisö ja avunsaajamaat

Yhteisön tuen täytäntöönpanoon elintarvikeavun alalla osallistuvat useat muut toimijat kuin yhteisö ja avunsaajamaat. Muista toimijoista tärkeimmät ovat:

• voittoa tavoittelemattomat valtiosta riippumattomat järjestötValtiosta riippumattomien järjestöjen osallistuminen on tärkeä osa kehitysavun täytäntöönpanoa. Järjestöjen on täytettävä tietyt edellytykset, jotka koskevat muun muassa niiden mahdollisuuksia ja kokemusta alalta. Niiden on myös pääsääntöisesti oltava eurooppalaisia. Edellytykset ovat samanlaiset kuin valtioista riippumattomien järjestöjen kanssa suoritettavasta rahoituksesta annetussa asetuksessa.
• kansainväliset, alueelliset, paikalliset järjestöt jne.Yhteisö voi rahoittaa muiden toimijoiden tekemiä aloitteita, joilla on samat tavoitteet. Tiivis koordinointi kaikkien toimijoiden kesken on taattava. Kansainvälisiä toimijoita ovat erityisesti WHO ja YK, joihin Euroopan yhteisöllä on läheiset suhteet.

Arviointi

Komissio arvioi säännöllisesti elintarvikeaputoimia ja toimittaa arviot komitealle. Lisäksi se lähettää Euroopan parlamentille ja neuvostolle vuosikertomuksen asetuksen täytäntöönpanosta. Kertomukseen sisältyvät muun muassa hankkeita ja niiden rahoitusta koskevat tiedot sekä kyseessä olevia maita koskevat merkittävät tilastot.

MUUT ASIAAN LIITTYVÄT ASIAKIRJAT

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1905/2006 , annettu 18 päivänä joulukuuta 2006, kehitysyhteistyön rahoitusvälineen perustamisesta [EUVL L 378, 27.12.2006]. Tällä asetuksella kumotaan asetus (EY) N:o 1292/96.

Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle - Elintarvikeapupolitiikasta ja elintarvikeavun hallinnosta sekä elintarviketurvaan liittyvistä erityisistä tukitoimista annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1292/96 arviointi ja tulevat suuntaviivat [KOM(2001) 473 lopullinen, ei julkaistu EYVL:ssä].

Komissio on päätynyt siihen, että asetuksen sisältöä ei ole syytä muuttaa. Kuitenkin on tarpeellista selventää asetuksen tehtävää yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikassa määritellyillä painopistealueilla sekä tarkastella saavutettua edistystä. Tämä on erityisen tärkeää, sillä yhteisö tarkisti merkittävästi kehitysyhteistyöpolitiikkaansa vuonna 1998, ja elintarviketurva määriteltiin yhdeksi yhteisön kuudesta painopisteestä tällä alalla. Näin ollen elintarvikeapu- ja elintarviketurvapolitiikan on oltava yhä selvemmin osa yhteisön yleistä kehitysyhteistyöpolitiikkaa. On syytä huomata, että komission arvion mukaan on vielä liian aikaista arvioida asetuksen täytäntöönpanoa todella tyhjentävästi, koska useat asetuksen perusteella toteutetut toimet ovat keskipitkän tai pitkän aikavälin toimia.

Asetuksen tehtävä

Elintarviketurva sisältyy yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikan yleistavoitteeseen, eli köyhyyden vähentymiseen johtavan kestävän kehityksen rohkaisemiseen. Komission tulisi siis ottaa elintarviketurvaa koskevat strategiat ja tavoitteet osaksi kansallisia kehitysstrategioita, jotta taataan mahdollisimman suuri johdonmukaisuus ja tehokkuus. Asetuksessa on myös tärkeää säilyttää elintarviketurvan asema painopistealueena. Se on merkittävä kehitysyhteistyön väline, jonka avulla yhteisö voi kohdata esimerkiksi rakenteellisista syistä johtuvan elintarviketurvan puutteen aiheuttamat ongelmat köyhyyden vähentämiseksi pitkällä aikavälillä ja toimia vaikeiden kansallisen ja alueellisen tason elintarviketilanteiden korjaamiseksi sekä erityisten ravitsemusongelmien ratkaisemiseksi. Se on myös merkittävä keino liittää hätäapu-, kunnostus- ja kehitysyhteistyötoimet toisiinsa. Kaikkien kehitysyhteistyövälineiden välistä vastuunjakoa on lisäksi täsmennettävä. Elintarviketurvatoimilla on erilainen tehtävä kuin muilla toimilla. Niillä pyritään puuttumaan rakenteellisista syistä johtuvaan elintarviketurvan puutteeseen kansallisella tasolla (riittämätön saatavuus), perhetasolla (riittämätön saatavuus) sekä yksilötasolla (elintarvikkeiden käyttö ja riittävä ravitsemus).

Perusperiaatteet

Kertomuksessa esitetään uudet asetuksen soveltamista ohjaavat perusperiaatteet. Sen lisäksi, että toimet liitetään täysin osaksi kansallisia ja alueellisia strategioita, muita uusia perusperiaatteita ovat:

• Elintarviketurvaohjelmien on tuettava poliittisessa ja institutionaalisessa ympäristössä laajemmin tarvittavia muutoksia, joiden avulla saavutetaan kestävä kasvu ja köyhyyden väheneminen.
• Kriisien jälkitilanteissa elintarviketurvaan liittyvissä avustustoimissa keskitytään humanitaarisen avun ja hätäavun ja pitkän aikavälin kehitysyhteistyön toimien niveltämiseen toisiinsa.
• Toimia arvioidaan sen mukaisesti, miten ne suorasti ja epäsuorasti vaikuttavat köyhien tuloihin.
• Toimien on oltava Euroopan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden sopimien elintarvikeapua koskevien menettelysääntöjen mukaisia. Etusija on annettava alueellisille ja paikallisille ostoille ja tuen myöntämisen on perustuttava sen tehokkuuteen välineenä, jolla pyritään ratkaisemaan ravitsemusongelmia ja lisäämään elintarvikkeiden saatavuutta.

Rahoitustukea koskevat yksityiskohtaiset soveltamissäännöt

Komissio säilyttää suorat ja epäsuorat välineet yleisesti, mutta suoran avun sekä rakenteellisen avun osuuden kasvu jatkunee. Suora apu edistää kumppanimaiden määräysvaltaa ja tukee elintarvikkeiden monenvälistä kauppaa. Sillä on lisäksi suotuisa vaikutus esimerkiksi paikallisiin elintarvikemarkkinoihin. Vaikka suoran avun osuus onkin merkittävämpi, se ei korvaa kokonaan ohjelma-apua ja tavaroina annettavaa elintarvikeapua. Nämä avustusmuodot ovat välttämättömiä tietyissä olosuhteissa (esimerkiksi tilanteissa, joissa ei ole toimivaa hallitusta).

Kun halutaan ratkaista elintarviketurvan puute muotoilemalla ja panemalla täytäntöön tehokkaita kansallisia strategioita ja ohjelmia, on paikallisen hallinnon ja teknisten toimintaedellytysten heikkous yksi suurimmista ongelmista. Näin ollen komissio kiinnittää suurempaa huomiota näiden toimintaedellytysten luomiseen teknisen avun sekä hallinnon uudistamiseen ja koulutukseen liittyvien ohjelmien kautta.

Valtiosta riippumattomat toimijat

Komission mielestä on tärkeää määritellä valtiosta riippumattomien järjestöjen tehtävä joustavammin. Komissio aikoo vahvistaa tavaroina annettavaa apua lisäämällä valtiosta riippumattomien järjestöjen mahdollisuutta toimia itsenäisesti avun toteutuksessa sekä pidentämällä hankkeiden enimmäiskestoa nykyisestä kolmesta vuodesta.

Ohjelmasuunnittelu ja voimavarojen hallinnointi

Apuun oikeutettujen maiden luettelo on päivitettävä, ja ensisijaiset maat on yksilöitävä tiettyjen perusteiden mukaan. Ensisijaisia maita ovat esimerkiksi maat, joissa on paljon sellaista köyhyyttä, jolla on yhteys elintarviketurvaan, maat, joilla on pitkän aikavälin elintarviketurvapolitiikka ja edellytykset varojen tehokkaalle käyttämiselle jne.

Toimet on otettava osaksi maakohtaisia strategia-asiakirjoja ja niitä on hallinnoitava yhteisön kaikkiin ohjelmiin sovellettavan hankkeen elinkaaren hallintamenetelmän periaatteiden mukaisesti.

Euroopan elintarviketurvaverkosto (RESAL) on ollut asetuksen tärkeä täytäntöönpanoväline, jolla on pyritty vahvistamaan mahdollisuuksia vuoropuheluun ja elintarviketurvaa koskevien ehdotusten tekemiseen sekä myötävaikuttamaan elinkelpoisten ja tehokkaiden pitkän aikavälin elintarviketurvapolitiikkojen laatimiseen. Sopimusten päätyttyä komissio tutkii tulevaisuuden mahdollisuuksia. Hajautetulla yhteistyöllä pyritään muun muassa ottamaan RESALin keskeinen henkilöstö osaksi komission EuropeAidia (yksikköä, joka vastaa politiikan käytännön toteuttamisesta yhteisön tasolla), saamaan käyttöön entistä enemmän korkeatasoista asiantuntemusta alueellisten keskusten kautta ja siirtämään paikalliset elintarviketurvayksiköt osaksi kansallisia instituutioita. Ohjelmien hyväksymismenettelyä on myös nopeutettava, ja lisäksi on otettava käyttöön ohjelmien järjestelmällinen valvonta.

Asetuksen täytäntöönpanoa arvioitiin viimeksi vuosina 2003-2004.

Komission tiedonanto yhteisön elintarvikeapuna toimitettavien tuotteiden ominaisuuksista [EYVL 312, 31.10.2000].

Tiedonannossa vahvistetaan komission elintarvikeapuna toimitettavien tuotteiden ominaisuudet.

Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1292/96 yleisistä yksityiskohtaisista säännöistä yhteisön elintarvikeapuna toimitettavien tuotteiden hankinnasta 16. joulukuuta 1997 annettu komission asetus (EY) N:o 2519/97 [EYVL L 346, 17.12.1997].

Asetuksessa säädetään asetuksen täytäntöönpanoa koskevista erityisistä yksityiskohtaisista säännöistä, kuten esimerkiksi avun toimittamiseen liittyviä tarjouspyyntöjä koskevista ehdoista jne.

Viimeisin päivitys 27.09.2007