Pakolaisasema ja kansainvälistä suojelua nauttivan henkilön asema

Direktiivissä määritellään, milloin Euroopan unionin (EU) ulkopuolisten maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä on pidettävä pakolaisina tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä. Direktiivissä määritellään myös näille henkilöille myönnettävän suojelun sisältö.

SÄÄDÖS

Neuvoston direktiivi 2004/83/EY, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä.

TIIVISTELMÄ

Euroopan unionin (EU) maat sitoutuivat Tampereen Eurooppa-neuvostossa lokakuussa 1999 luomaan yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän, joka perustuu pakolaisten asemaa koskevan vuoden 1951 Geneven yleissopimuksen ja sitä täydentävän vuoden 1967 New Yorkin pöytäkirjan täysimääräiseen soveltamiseen. Tavoitteena on myös noudattaa palauttamiskiellon periaatetta eli huolehtia, ettei ketään käännytetä maahan, jossa häntä saatetaan jälleen vainota. Yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän toteutuminen edellyttää kuitenkin lyhyellä aikavälillä pakolaisaseman tunnustamista ja sen sisältöä koskevien säännösten lähentämistä.

Yleiset säännökset

Direktiivissä määritellään vähimmäisvaatimukset, jotka koskevat EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisten tai kansalaisuudettomien henkilöiden pakolaisaseman tai toissijaista suojelua saavan henkilön aseman tunnustamista sekä näille henkilöille myönnettävän suojelun sisältöä.

Direktiiviä sovelletaan kaikkiin EU-maan rajalla tai alueella tehtäviin hakemuksiin. EU-maat voivat säätää tai noudattaa edelleen tämän direktiivin säännöksiä suotuisampia vaatimuksia.

Kansainvälisen suojelun myöntäminen

Jokainen EU:n ulkopuolisen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö, joka oleskelee kotimaansa ulkopuolella ja joka ei voi tai ei halua palata sinne, koska pelkää joutuvansa vainotuksi, voi hakea pakolaisasemaa. Hakijat, jotka eivät täytä pakolaisaseman saannin edellytyksiä, voivat hakea toissijaista suojelua.

Arvioidakseen hakemuksia asianmukaisesti EU-maiden on otettava huomioon

• kaikki hakijan kotimaahan liittyvät tosiasiat päätöksentekohetkellä, mukaan lukien kotimaan lait ja asetukset sekä tapa, jolla niitä sovelletaan
• hakijan esittämät asiaan vaikuttavat lausumat ja asiakirjat, joista käy ilmi, onko hakija joutunut tai voiko hän joutua vainotuksi tai kärsimään vakavaa haittaa
• mahdolliset vakavat osoitukset hakijan perustellusta pelosta joutua vainotuksi tai todellisesta vaarasta joutua kärsimään vakavaa haittaa tapauksissa, joissa hakija on aiemmin joutunut vainon tai muun vakavan tai perusteettoman haitan kohteeksi
• hakijan asema (mm. tausta, sukupuoli, ikä ja teot, joiden kohteeksi hakija on joutunut tai voisi joutua ja joita on pidettävä vainona tai vakavana haittana)
• hakijan toiminta alkuperämaasta lähdön jälkeen.

EU-maiden on otettava huomioon uhan aiheuttaja.Uhan aiheuttajan on oltava

• valtio
• valtiota hallitseva puolue tai järjestö
• muu kuin valtiollinen toimija, kun valtio on kykenemätön tai haluton tarjoamaan suojelua uhkaa vastaan.

Tarkasteltavana olevassa direktiivissä suojelun tarjoajia voivat olla valtion lisäksi puolueet ja järjestöt, kansainväliset järjestöt mukaan luettuina, jotka pitävät valtioon sisältyvää aluetta tai laajaa osaa valtion alueesta valvonnassaan.

Kun EU-maat ovat todenneet, että pelko joutua vainotuksi tai muutoin kärsimään vakavaa ja perusteetonta haittaa on perusteltu, ne voivat tutkia, rajoittuuko tämä pelko selkeästi kotimaan alueen tiettyyn osaan, ja jos näin on, voidaanko hakija kohtuudella palauttaa kotimaan johonkin muuhun osaan, jossa hänellä ei olisi perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi tai muutoin kärsimään vakavaa ja perusteetonta haittaa.

Pakolaisasemaan liittyvät erityissäännöt

Tarkasteltavana olevassa direktiivissä katsotaan "vainon" kattavan sellaiset teot, jotka muodostavat vakavan loukkauksen ihmisoikeuksia vastaan laatunsa tai toistuvuutensa vuoksi ja jotka pohjautuvat rotuun, uskontoon, kansallisuuteen, yhteiskunnallisen ryhmän jäsenyyteen tai poliittisiin mielipiteisiin. Tällaisia tekoja ovat

• fyysinen tai henkinen väkivalta, mukaan lukien seksuaalinen väkivalta
• oikeudelliset, hallinnolliset ja poliisin toimintaan tai lainkäyttöön liittyvät toimenpiteet, jotka ovat syrjiviä tai jotka toteutetaan niin, että ne ovat syrjiviä
• syytteeseen paneminen tai rankaiseminen, joka on suhteetonta tai syrjivää tai joka johtuu siitä, että henkilö kieltäytyy asepalveluksesta, johon osallistuminen edellyttäisi äärimmäisen vakavia rikoksia, kuten sotarikoksia tai rikoksia ihmisyyttä vastaan
• muutoksenhakumahdollisuuden puuttuminen tai epääminen, minkä seurauksena on kohtuuton tai syrjivä rangaistus
• luonteeltaan sukupuoleen liittyvät tai lapsiin kohdistuvat teot.

Hakijalla ei tarvitse olla syrjinnän aiheuttavia piirteitä, vaan riittää, että vainoaja yhdistää häneen tällaiset piirteet. Myöskään sillä, tuleeko hakija maasta, jossa monet tai kaikki ovat vaarassa joutua yleisen sorron uhreiksi, ei ole merkitystä.

Pakolaiset voivat menettää pakolaisasemansa joissakin tapauksissa, kuten saadessaan uuden maan kansalaisuuden tai palatessaan vapaaehtoisesti alkuperämaahan, mikäli epäsuotuisat olosuhteet maassa ovat päättyneet tai olot ovat muuttuneet siinä määrin, että suojelua ei enää tarvita. On joka tapauksessa EU‑maan vastuulla osoittaa, ettei pakolainen enää täytä edellytyksiä, joiden nojalla kansainvälistä suojelua voidaan antaa.

Pakolaisasema ja toissijaista suojelua saavan henkilön asema voidaan evätä henkilöltä, joka on tehnyt

• sotarikoksen, rikoksen ihmisyyttä vastaan tai rauhaa vastaan
• törkeän ei-poliittisen rikoksen
• Yhdistyneiden Kansakuntien (YK) periaatteiden vastaisia tekoja.

EU-maiden on kuitenkin arvioitava suojelun tarve tapauskohtaisesti ja taattava hakijalle mahdollisuus hakea muutosta päätökseen, jolla hänet suljetaan kansainvälisen suojelun ulkopuolelle.

Toissijaiseen suojeluasemaan liittyvät erityissäännöt

Direktiivin mukaan EU-maat myöntävät toissijaista suojelua saavan henkilön aseman sellaiselle kansainvälistä suojelua hakevalle henkilölle, joka oleskelee kotimaansa ulkopuolella eikä voi palata kotimaahansa, koska hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa, jollaista voi olla esimerkiksi:

• kidutus tai epäinhimillinen tai halventava kohtelu
• kuolemantuomio tai teloitus
• siviilihenkilön henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaava vakava ja henkilökohtainen vaara, joka johtuu mielivaltaisesta väkivallasta, joka puolestaan johtuu kansallisesta tai kansainvälisestä aseellisesta konfliktista.

Toissijainen suojelu voidaan lakkauttaa, jos toissijaisen suojelun myöntämiseen johtaneet olosuhteet ovat lakanneet olemasta tai muuttuneet siinä määrin, ettei suojelua enää tarvita.

Pakolaisasemaan ja toissijaista suojelua saavan henkilön asemaan liittyvät oikeudet

EU-maat sitoutuvat kiinnittämään erityistä huomiota tiettyihin ihmisryhmiin (mm. alaikäiset yleensä, ilman huoltajaa tulevat alaikäiset, vammaiset, vanhukset, raskaana olevat naiset, yksinhuoltajat alaikäisten lasten kanssa ja henkilöt, joita on kidutettu, jotka on raiskattu tai jotka ovat muuten kohdanneet vakavaa psykologista, fyysistä tai seksuaalista väkivaltaa).

Pakolaisaseman tai toissijaisen suojeluaseman saaneen henkilön perheenjäsenet saavat samat etuudet kuin suojeluaseman saanut henkilö, mikäli kyseessä olevan EU-maan määrittelemät edellytykset täyttyvät.

Direktiivin mukaan EU-maiden on taattava henkilöille, joilla on pakolaisasema tai toissijaista suojelua saavan henkilön asema, useita oikeuksia, kuten:

• oikeus palauttamiskieltoon
• oikeus saada tietoa kielellä, jota aseman saanut henkilö ymmärtää
• oikeus oleskelulupaan, joka on voitava uusia ja joka on pakolaisilla voimassa vähintään kolme vuotta sekä toissijaista suojelua saavilla henkilöillä vähintään vuoden
• oikeus liikkua maassa, joka on myöntänyt aseman, ja oikeus matkustaa maan ulkopuolelle
• oikeus työskennellä toisen palveluksessa tai toimia itsenäisenä ammatinharjoittajan sekä mahdollisuus hakeutua ammattikoulutukseen
• lasten pääsy koulutusjärjestelmään ja aikuisten mahdollisuus uudelleenkoulutukseen
• mahdollisuus saada fyysistä terveydenhoitoa sekä muuta apua, jota tarvitsevat erityisryhmät (mm. alaikäiset sekä kidutuksen, raiskauksen tai muun psykologisen, fyysisen tai seksuaalisen väkivallan uhriksi joutuneet henkilöt)
• asianmukainen majoitus
• mahdollisuus osallistua kotoutumista ja vapaaehtoista paluuta helpottaviin ohjelmiin.

MUUT ASIAAN LIITTYVÄT ASIAKIRJAT

Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle, annettu 16 päivänä kesäkuuta 2010, kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29. huhtikuuta 2004 annetun direktiivin 2004/83/EY soveltamisesta [KOM(2010) 314 lopullinen – ei julkaistu EUVL:ssä]. Kertomuksessa esitetään, miten EU-maat ovat saattaneet direktiivin 2004/83/EY osaksi kansallista lainsäädäntöään ja miten ne panevat sitä täytäntöön. Lisäksi kertomuksessa kartoitetaan täytäntöönpanossa esiin tulleita ongelmakohtia.

Direktiivi on nyt saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä kaikissa EU-maissa, vaikka osa maista ei noudattanutkaan asetettua määräaikaa. Monia säännöksiä ei kuitenkaan ole pantu täytäntöön asianmukaisesti tai täysimääräisesti, vaan kansallisen lainsäädännön vaatimukset ovat esimerkiksi direktiivin vaatimuksia heikompia. Tämän vuoksi tapa, jolla eri EU‑maat myöntävät suojelua, sekä niiden myöntämän suojelun sisältö vaihtelevat huomattavasti.

Direktiivin saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä oli puutteellista esimerkiksi seuraavien kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevien säännösten kohdalla:

• luettelo asioista, jotka hakemuksia arvioitaessa on huomioitava
• vainoa harjoittavat toimijat
• toissijaisen suojelun edellytykset
• suojelun lakkaaminen tai myöntämättä jättäminen sekä EU-maiden todistustaakka tämän syiden osoittamisessa.

Lähes kaikki EU-maat saattoivat osaksi kansallista lainsäädäntöään säännökset, jotka koskevat suojelun tarjoajia sekä vainoksi katsottavia tekoja ja vainon syitä.

Myönnettävän suojelun sisällön osalta kaikki EU-maat eivät saattaneet osaksi kansallista lainsäädäntöään säännöksiä, jotka koskevat haavoittuvassa asemassa olevia henkilöitä ja alaikäisiä sekä tiedonsaantia, terveydenhoitoa ja kotoutumispalveluita. Kaikki EU-maat saattoivat osaksi kansallista lainsäädäntöään palauttamiskieltoa koskevan säännöksen. Lisäksi monet EU-maat myöntävät oleskelulupia, joiden kesto ylittää direktiivissä säädetyn keston, ja sallivat työnteon.

EU-maiden väliset erot täytäntöönpanossa ovat jossain määrin seurausta direktiivin joidenkin käsitteiden, kuten suojelun tarjoajien ja kansainvälisen suojelun, epämääräisyydestä ja moniselitteisyydestä. Nämä puutteet voidaan korjata vain tarkistamalla kyseisiä säännöksiä.

Yhteenvetona voidaan todeta, että henkilöiden määrittelemistä kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi ja myönnettävän suojelun sisältöä ei ole vielä pystytty yhdenmukaistamaan täysin tavoitteiden mukaisesti.

Viimeisin päivitys 19.10.2010