Audiovisuaalialan sääntelyn tulevaisuus Euroopassa

Komissio käynnisti vuoden 2003 alussa laajan julkisen kuulemisen televisio ilman rajoja -direktiivistä ja sen mahdollisesta tarkistamisesta. Tässä tiedonannossa esitetään kuulemisen tärkeimmät tulokset ja ilmoitetaan tältä pohjalta tietyistä lyhyen ja keskipitkän aikavälin aloitteista. Tiedonannossa selostetaan lisäksi audiovisuaalialan viimeaikaista kehitystä ja analysoidaan niitä yhteisön eri politiikkoja, joilla on vaikutusta tähän alaan.

ASIAKIRJA

Komission tiedonanto, annettu 15 päivänä joulukuuta 2003, Audiovisuaalialan sääntelyn tulevaisuus Euroopassa [KOM(2003) 784 lopullinen - ei julkaistu EUVL:ssä].

TIIVISTELMÄ

EUROOPAN AUDIOVISUAALIALAN TÄRKEIMMÄT SUUNTAUKSET

Euroopan audiovisuaalialan markkinoiden suuruus oli lähes 95 miljardia euroa vuonna 2001 eli ne kasvoivat vuoteen 2000 nähden 5,2 prosentilla. Tärkeimmät osa-alueet ovat televisio ja elokuva. Vuonna 2001 television osuus markkinoista oli noin kaksi kolmannesta ja elokuvan, video mukaan luettuna, noin 15 prosenttia. Dynaamisimman osa-alueen muodostivat DVD-tallenteet, sillä vuonna 2002 niiden vähittäismyynnin liikevaihto oli yhtä suuri kuin perinteisten VHS-tallenteiden.

Televisioalan markkinoiden kehitys hidastui vuonna 2001. Hidastumisen pääasiallisena syynä on, että perinteiset kaupalliset lähetystoiminnan harjoittajat kärsivät yleisestä mainosmarkkinoiden kriisistä. Maksutelevisioala sitä vastoin vahvisti kasvuaan niin, että vuotuinen lisäys oli noin 13 prosenttia. Vuoden 2002 alustavat tiedot vahvistavat tämän suuntauksen. Yli 18 prosentilla EU:n kotitalouksista oli vuoden 2002 lopussa mahdollisuus vastaanottaa digitaalisia lähetyksiä. Suurin osa tästä on satelliittilähetyksiä. Kaapeliteitse tapahtuva vastaanotto oli suosittua vain muutamissa maissa.

Audiovisuaalialan kauppatase on jatkuvasti negatiivinen varsinkin lähetystoimintaan, teatterilevitykseen ja elokuvien videolevitykseen liittyvien oikeuksien osalta. Tämä johtuu suuresta vajeesta Yhdysvaltojen kanssa käytävässä kaupassa. Vuonna 2000 vaje oli yli kahdeksan miljardia dollaria.

Lähes jokaisessa EU:n kotitaloudessa on televisiovastaanotin, monessa kaksi tai useampia. Mitä tulee keskimääräiseen päivittäiseen televisionkatseluaikaan, televisiota katsellaan edelleen vähiten Itävallassa (153 minuuttia päivässä) ja eniten Espanjassa (262 minuuttia).

EU vahvisti asemansa johtavana näytelmäelokuvien tuottajana. Tuotantojen määrä EU:ssa vuonna 2002 oli 630, kun se Yhdysvalloissa oli noin 450. On kuitenkin huomattava, että merkittävä osa eurooppalaisista tuotannoista ei saavuta kriittistä massaa yleisömäärän osalta (eli 100 000 katsojaa tai enemmän). Yhdysvaltalaisten elokuvantekijöiden käytettävissä olevat tuotanto- ja markkinointibudjetit ovat edelleen huomattavasti suurempia kuin eurooppalaisten tuotantojen käytössä olevat budjetit. Tämän epätasapainon korjaamisessa voivat olla avuksi Euroopassa viime aikoina yleistyneet yhteistuotannot (250 yhteistuotantoelokuvaa vuonna 2002).

Kolme teknistä innovaatiota eli teräväpiirtotelevisio, litteät näytöt ja interaktiivinen televisio voivat digitaalisten televisiolähetysten lisäksi vaikuttaa suotuisasti audiovisuaalialan kehitykseen.

AUDIOVISUAALIALAAN VAIKUTTAVAT YHTEISÖN POLITIIKAT

Euroopan audiovisuaalialaan vaikuttavat yhteisön tukimekanismit (Media-ohjelma) ja sisältöön liittyvä yhteisön sääntely (televisio ilman rajoja -direktiivi, ks. jäljempänä). Näiden lisäksi monilla yhteisön politiikoilla on merkittävä vaikutus audiovisuaalialan yritysten toimintaan. Tämän vuoksi on välttämätöntä omaksua yhteisön laajuisesti yhdenmukainen lähestymistapa, jossa otetaan huomioon kaikki asiaan liittyvät politiikat.

Seuraavilla yhteisön politiikoilla on tärkeä rooli audiovisuaalialan kehityksessä:

Kilpailu: Tämän alan säännöillä pyritään estämään kilpailun laiton rajoittaminen ja takaamaan terve kilpailu ilman kilpailun vääristymiä sisämarkkinoilla. EY:n perustamissopimuksessa kielletään valtiontuet, jotka vääristävät kilpailua suosimalla tiettyjä yrityksiä enemmän kuin toisia. Valtiontuet "yleistä taloudellista etua koskeville palveluille", joihin myös yleisradiotoiminta lasketaan kuuluvaksi, ovat sallittuja. Komission marraskuussa 2001 antaman tiedonannon ansiosta on ollut mahdollista selkeyttää kilpailusääntöjen soveltamiskriteerejä julkiseen yleisradiotoimintaan (es de en fr). Syyskuussa 2001 annetussa elokuva-alaa koskevassa tiedonannossa komissio julkisti kriteerit, joiden perusteella valtiontukia elokuva- ja televisiotuotannolle voidaan pitää perustamissopimuksen mukaisina.

Tiedotusvälineiden moniarvoisuus: Tiedotusvälineiden moniarvoisuuden turvaamiseen tähtääviin toimenpiteisiin kuuluu tavallisesti mediayhtiöiden omistuksen rajoittaminen ja usean mediayhtiön yhtäaikaisen määräysvallan kerääntymisen ehkäiseminen. Tavoitteena on aina suojella ilmaisunvapautta ja varmistaa, että tiedotusvälineet heijastavat mielipiteiden kirjoa. Toukokuussa 2003 annetussa komission vihreässä kirjassa yleishyödyllisistä palveluista korostetaan, että tiedotusvälineiden moniarvoisuuden suojeleminen kuuluu ensisijaisesti jäsenvaltioille. Yhteisön lainsäädäntöön ei tällä hetkellä sisälly tämän alan säännöksiä. Monet yhteisön säädökset auttavat kuitenkin enemmän tai vähemmän epäsuorasti ylläpitämään tiedotusvälineiden moniarvoisuutta. Tämä pätee erityisesti yhteisön kilpailulainsäädäntöön ja tiettyihin televisio ilman rajoja -direktiivin säännöksiin (varsinkin eurooppalaisten teosten ja riippumattomien tuottajien teosten edistämiseen liittyvät säännökset).

Tekijänoikeudet: Näitä oikeuksia koskeva lainsäädäntökehys vahvistetaan tekijänoikeuden ja lähioikeuksien tiettyjen piirteiden yhdenmukaistamisesta tietoyhteiskunnassa annetussa direktiivissä 2001/29/EY. Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat tämän jälkeen hyväksyneet direktiivin teollis- ja tekijänoikeuksien noudattamisen varmistamiseen tähtäävistä toimenpiteistä ja menettelyistä. Tavoitteena on teollis- ja tekijänoikeuksien noudattamiseen tähtääviä keinoja koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön yhdenmukaistaminen sekä yleisten puitteiden määrittäminen toimivaltaisten kansallisten viranomaisten väliselle tietojenvaihdolle.

Sähköiset viestintäverkot ja -palvelut: Komissio alkoi vuonna 1999 laatia uudelleen EU:n televiestintälainsäädäntöä tavoitteenaan lisätä alan kilpailukykyä ja saada se paremmin vastaamaan tekniikan edistystä ja markkinoiden vaatimuksia. Sen tuloksena hyväksyttiin vuonna 2002 sähköisen viestinnän uusi sääntelyjärjestelmä, jota sovelletaan heinäkuusta 2003. Sähköisestä kaupankäynnistä vuonna 2000 annetussa direktiivissä yhdenmukaistetaan tiettyjä näkökohtia, joiden ansiosta tietoyhteiskuntapalvelut voivat hyötyä täysipainoisesti sisämarkkinoiden periaatteista.

Kuluttajansuoja: Kuluttajansuojaan liittyvät yhteisön säännöt koskevat audiovisuaalialaa siinä kuin muitakin talouden aloja. Näihin sääntöihin sisältyvät erityisesti totuudenvastaista ja harhaanjohtavaa mainontaa koskevat yleiset säännökset sekä tuore ehdotus sopimattomia kaupallisia menettelyjä koskevaksi puitedirektiiviksi.

Kauppapolitiikka: Euroopan yhteisö ja sen jäsenvaltiot eivät ole tehneet audiovisuaalipalvelujen osalta sitoumuksia, ja ne ovat saaneet poikkeuksia suosituimmuuslausekkeeseen viimeisimmissä monenvälisissä neuvotteluissa (Uruguayn kierros). EU:lla on tämän ansiosta toimintavapautta, joka mahdollistaa nykyisten sekä kansallisten että yhteisön toimenpiteiden säilyttämisen samoin kuin kansallisten ja yhteisön toimintalinjojen ja välineiden edelleen kehittämisen alan kehitykseen vastaamiseksi.

TELEVISIO ILMAN RAJOJA -DIREKTIIVIN TOIMINNASTA KÄYDYN KUULEMISMENETTELYN TULOKSIA

Televisio ilman rajoja -direktiivi muodostaa EU:n audiovisuaalipolitiikan peruskiven. Siinä vahvistetaan vähimmäisvaatimukset, jotka televisiolähetysten sisältöä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön on taattava. Näiden vähimmäisvaatimusten ytimenä on ottaa käyttöön toimenpiteitä, joiden avulla voidaan

• edistää eurooppalaisten televisio-ohjelmien tuotantoa ja levitystä
• suojella kuluttajia epäterveiltä kauppatavoilta mainonnan, sponsoroinnin ja teleostoslähetysten osalta
• varmistaa, että lähetystoiminnan harjoittajat eivät lähetä yksinoikeudella tapahtumia, joilla katsotaan olevan erityistä yhteiskunnallista merkitystä, siten, että estetään merkittävää osaa yleisöstä seuraamasta näitä tapahtumia
• suojella alaikäisiä ja turvata yleinen järjestys
• turvata oikeus vastineeseen.

Useimmissa komission kuulemisprosessin puitteissa saamissa kannanotoissa tunnustetaan televisio ilman rajoja -direktiivin tarjoamien sääntelypuitteiden asianmukaisuus ja tämän välineen myönteinen vaikutus lähetystoiminnan vapaan liikkuvuuden toteutumiseen EU:ssa. Kuulemisprosessin tärkeimmät tulokset esitetään seuraavassa:

- Suurin osa jäsenvaltioista katsoo, että säännöt ovat asianmukaiset, mutta muutamat valtiot ja kuluttajansuojajärjestöt ovat tuoneet julki huolensa siitä, että kansallisten lakien erilaisuudesta johtuen lähetystoiminnan harjoittajat voivat sijoittautua maihin, joissa lainsäädäntö on vapaamielisintä.

- Tietyt jäsenvaltiot ovat tuoneet esille mainonnan eriyttämisen aiheuttaman ongelman. Tämä tarkoittaa sitä, että lähetystoiminnan harjoittaja lähettää alkuperämaansa yleisölle tarkoitetun kanavan kautta muiden maiden (yleensä naapurimaiden) yleisölle saman ohjelmiston niin, että mainospalat on korvattu tälle uudelle kohdeyleisölle tarkoitetuilla mainoksilla. Vaikka tämä toimintatapa on Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti palvelujen tarjoamisen vapautta ja sijoittautumisvapautta koskevien periaatteiden mukaista, siitä ei pidetä, koska se vääristää kilpailua ja uhkaa moniarvoisuutta ja kulttuurien monimuotoisuutta.

- Tiedonsaantioikeus (merkittäviä tapahtumia koskevat säännökset): Kuuleminen osoitti, että direktiivin tämän säännöksen tarkistamisella ei ole erityisen kiire. Kannanotoissa ehdotettiin erilaisia parannuksia tämän säännöksen osalta, mutta yhteisymmärrykseen ei päästy siitä, pitäisikö käsite "merkittävä osa yleisöstä" määritellä Euroopan tasolla tai siitä, pitäisikö direktiiviä tarkistaa viitepäivämäärien osalta.

- Tuotanto- ja lähetyskiintiöt: Useimmissa kannanotoissa kannatetaan nykyistä tilannetta eurooppalaisten teosten edistämisen osalta (4 artikla). Joissakin kannanotoissa toivottiin vaatimusten tiukentamista ja joissakin nykyisten vaatimusten korvaamista muilla keinoilla, erityisesti investointivelvoitteilla tai erityisillä eurooppalaisen tuotannon tukiohjelmilla. Eurooppalaisten tuotteiden tuotantokiintiöiden osalta (5 artikla) nykytilannetta kannatetaan laajasti. Useat sidosryhmät kuitenkin vaativat "riippumattoman tuottajan" käsitteen yhdenmukaisen määritelmän ottamista käyttöön.

- Mainonta ja sponsorointi: Suurin osa kannanotoista puolsi nykyisiä säännöksiä. Useissa kannanotoissa kuitenkin kannatettiin mainosten ja teleostoslähetysten sijoittamiseen liittyvien sääntöjen yksinkertaistamista - varsinkin kun on kyse urheiluohjelmista ja vähintään 20 minuutin jaksosta mainoskatkojen välillä. Kielto mainostaa tupakkatuotteita ja reseptilääkkeitä televisiossa sai yleisesti kannatusta vastaajien keskuudessa. Kestoa koskevien säännösten osalta tietyt jäsenvaltiot, suurin osa kaupallisista lähetystoiminnan harjoittajista ja muutamat mainostoimistot vaativat kuitenkin säännösten lieventämistä. Uusien mainonnan menetelmien osalta monissa kannanotoissa esitettiin toivomus, että komissio täsmentäisi direktiivin säännösten soveltamista uusiin mainontamuotoihin.

- Alaikäisten suojelu: Sidosryhmät ovat yleisesti yhtä mieltä siitä, että alaikäisten suojelua koskevat direktiivin säännökset ovat riittävät ja selkeät. Jotkin sidosryhmät ovat kuitenkin voineet osoittaa, että näiden säännösten täytäntöönpano aiheuttaa ongelmia ottaen erityisesti huomioon niiden soveltamisen verkkoympäristössä.

TULEVA TOIMINTA

Komissio katsoo kuulemisprosessin tulosten perusteella, että markkinoiden nykytilanne ei anna aihetta direktiivin uudelleentarkasteluun toistaiseksi.

Komissio katsoo kuitenkin, että keskipitkällä aikavälillä direktiivin perusteellinen tarkistus saattaa osoittautua välttämättömäksi, jotta voitaisiin ottaa huomioon tekniikan kehitys ja audiovisuaalialan markkinoiden rakenteessa tapahtuneet muutokset. Tätä mahdollista tarkistusta silmällä pitäen komissio etenee kaksivaiheisen mallin mukaan.

Lyhyt aikaväli

Lyhyellä aikavälillä komissio aikoo antaa tulkitsevan tiedonannon televisiomainonnasta annetun direktiivin säännöksistä. Tässä tiedonannossa selkeytetään erityisesti sitä, millä tavalla nämä säännökset koskevat uusia mainontamuotoja, ja sillä parannetaan näin ollen oikeusvarmuutta. Komissio julkaisee myös ehdotuksen alaikäisten ja ihmisarvon suojelusta annetun suosituksen päivittämiseksi.

Keskipitkä aikaväli

Keskipitkällä aikavälillä on tarpeen pohtia syvällisemmin useita kysymyksiä, ja tämä voi myöhemmin johtaa televisio ilman rajoja -direktiivin muuttamiseen. Komissio analysoi aiheita asiantuntijoiden avustuksella tai teettää riippumattomia tutkimuksia kyseisistä aiheista. Aiheet liittyvät seuraaviin aihepiireihin:

• audiovisuaalisen sisällön sääntely
• mainonnan sääntelyn yksityiskohtaisuus
• tiedonsaantioikeus ja oikeus lyhyisiin selostuksiin.

Tutkimuksia tehdään seuraavista aiheista:

• vertaileva tutkimus valvontakeinojen vaikutuksesta televisiomainontamarkkinoihin Euroopan unionin jäsenvaltioissa ja tietyissä muissa maissa
• tutkimus televisio ilman rajoja -direktiivissä säädettyjen, televisio-ohjelmien jakelun ja tuotannon edistämiseen kohdistuvien toimenpiteiden vaikutuksista
• tutkimus yhteissääntelytoimenpiteistä media-alalla
• tutkimus vuorovaikutteisen television käsittelystä sääntelyssä.

MUUT OLEELLISET SÄÄDÖKSET

Komission tulkitseva tiedonanto tietyistä televisiomainontaa koskevien "televisio ilman rajoja" -direktiivin säännösten näkökohdista [KOM(2004) 1450 - EUVL C 102, 28.4.2004].

Tiedonannolla pyritään selventämään tapaa, jolla televisio ilman rajoja -direktiivin säännöksiä sovelletaan tiettyihin mainonnan muotoihin ja tekniikoihin, esimerkkeinä jaettu kuvaruutu, virtuaalimainonta ja vuorovaikutteinen mainonta. Tiedonannossa tullaan siihen tulokseen, etteivät mainonnan uudet muodot ja tekniikat ole sinällään direktiivin vastaisia, ja selitetään, missä määrin niiden käyttö on nykyisten oikeudellisten säännösten mukaista.

Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston suositukseksi, annettu 30 päivänä huhtikuuta 2004, alaikäisten ja ihmisarvon suojelusta ja vastineoikeudesta Euroopan audiovisuaalisia ja tietopalveluja tuottavien yritysten kilpailukyky huomioon ottaen [KOM(2004) 341 lopullinen - ei julkaistu EUVL:ssä].

Tällä ehdotuksella pyritään täydentämään samaa aihetta käsitellyttä neuvoston suositusta 98/560/EY tekniikan viimeaikaisen kehityksen ja tiedotusvälinekentän muuttumisen ottamiseksi huomioon. Ehdotus kattaa neljä näkökohtaa: oikeus vastineeseen kaikissa tiedotusvälineissä, vastuu ja tietoisuus, syrjinnän torjunta sekä audiovisuaalisisällön arviointi tai luokittelu.

Viimeisin päivitys 28.06.2004