Käyttöoikeussopimukset yhteisön oikeudessa

Käyttöoikeussopimukset eroavat julkisista hankintasopimuksista niihin sisältyvän käyttövastuun siirtämisen perusteella. Euroopan komissio yksilöi käyttöoikeusurakoihin ja palveluhankintoja koskeviin käyttöoikeussopimuksiin liittyvät ominaisuudet. Komissio tarkentaa perustamissopimuksen, johdetun oikeuden ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan näihin sopimuksiin sovellettavat säännöt ja periaatteet.

ASIAKIRJA

Komission tulkitseva tiedonanto käyttöoikeussopimuksista (konsessio) yhteisön oikeudessa [EYVL C 121, 29.4.2000].

TIIVISTELMÄ

Käyttöoikeussopimuksia * ei määritellä Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa. Ainoastaan julkisia rakennusurakoita * koskevien sopimusten tekomenettelyn yhteensovittamisesta annetussa direktiivissä 93/37/ETY (esdeen) säädetään rakennusurakoita koskevissa käyttöoikeussopimuksissa noudatettavasta erityisjärjestelystä. Sen sijaan palveluhankintoja koskevissa käyttöoikeussopimuksissa, joita useat jäsenvaltiot tekevät, noudatetaan EY:n perustamissopimuksen määräyksiä ja periaatteita.

SOVELTAMISALA

Tässä tiedonannossa tarkoitetaan käyttöoikeussopimuksia, joilla julkinen viranomainen on antanut kolmannelle osapuolelle kokonaan (tai osittain) tavanomaisesti vastuulleen kuuluvan taloudellisen toiminnan suorittamisen, jonka osalta kyseinen kolmas osapuoli vastaa toimintaan liittyvistä riskeistä.

Tiedonanto koskee:

• Toimia, joilla julkinen viranomainen antaa valtuutuksen tai luvan harjoittaa toimintaa.Esimerkkejä: takseja koskevat käyttöoikeussopimukset, oikeus käyttää julkista tietä tai paikkaa (lehtikioskit, kahvilaterassit), apteekkeja koskevat toimet, bensiinipumput;
• Toimia, jotka ovat luonteeltaan muuta kuin taloudellista toimintaa, esimerkiksi oppivelvollisuuteen tai sosiaaliturvaan liittyviä toimia.

Tiedonannon piiriin kuuluvat periaatteessa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä tehtäviä hoitavien julkisten yritysten ja julkisen vallan väliset suhteet. Käyttöoikeussopimuksia koskevan yhteisön oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle jäävät organisaatioiden väliset ns. "talon sisäiset" -suhteet, mikä tarkoittaa erityisesti sitä, että hankintaviranomainen valvoo käyttöoikeussopimuksen saajaa samalla tavoin kuin hän valvoo omia palvelujaan, ja toteuttaa olennaisen osan toiminnastaan käyttöoikeussopimuksen saajan kanssa.

Käyttöoikeusurakka

Direktiivissä 93/37/ETY julkinen käyttöoikeusurakka erotetaan julkisista hankintasopimuksista siten, että siinä käyttöoikeuden saajalle annetaan toteutettavan rakennustyön korvauksena rakennuskohteen käyttöoikeus. Määräävänä tekijänä on toteutettuun investointiin liittyvä käyttövastuu. Käyttöoikeuteen voidaan liittää myös maksu.

Käyttöoikeuteen sisältyy käyttövastuun siirtyminen käyttöoikeuden myöntäjältä käyttöoikeuden saajalle. Tällainen vastuu kattaa samalla rakennuskohteen tekniset sekä rahoitukseen ja hallintaan liittyvät näkökohdat. Käyttöoikeusurakan saaja vastaa esimerkiksi tarvittavista investoinneista, jotta rakennuskohde voisi olla käytettävissä ja hyödyllinen käyttäjilleen. Lisäksi saaja vastaa lainan takaisinmaksusta sekä kohteen rakentamiseen, hallintaan ja hyödyntämiseen liittyvistä riskeistä.

Käyttöoikeusurakan saajalla on oikeus periä tiettynä aikana niiltä, jotka käyttävät rakennuskohdetta, maksu ja/tai muu käyttöön perustuva korvaus. Kyseeseen voi tulla tie- tai muu käyttömaksu tai "varjomaksu" -tyyppinen korvaus. Se, että käyttöoikeuteen voidaan liittää maksu, ei muuta tilannetta, jos maksu kattaa vain osan rakennuskohteen kustannuksista. Voi siis käydä niin, että valtio osallistuu osittain käyttökustannuksiin, jotta suoritteiden hinnat saataisiin käyttäjille alhaisemmiksi. Osittainen korvaus voi olla kiinteämääräinen korvaus tai käyttöön perustuva. Osittainen korvaus ei kuitenkaan voi poistaa käyttöriskiä, joka kuuluu käyttöoikeuden saajalle, tai muutoin sitä pidetään julkista hankintaa koskevana sopimuksena.

Palveluhankintoja koskevat käyttöoikeussopimukset

Palveluhankintoja koskevassa direktiivissä 92/50/ETY (esdeen) ei määritellä palveluhankintoja koskevan käyttöoikeussopimuksen käsitettä. Uudessa direktiivissä 2004/18/EY palveluhankintoja koskevat käyttöoikeussopimukset määritellään tarkoittamaan muutoin samanlaisia sopimuksia kuin julkista palveluhankintaa koskevaa sopimusta, paitsi että palvelujen suorittamisen vastikkeena on joko yksinomaan palvelun käyttöoikeus tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä. Direktiivissä ei kuitenkaan anneta yhtään yksityiskohtaista säännöstä palveluhankintoja koskevista sopimuksista.

Palveluhankintoja koskevat käyttöoikeussopimukset kuuluvat kuitenkin EY:n perustamissopimuksista johtuvien sääntöjen ja periaatteiden soveltamisalaan. Kyse on palveluhankintoja koskevasta käyttöoikeussopimuksesta silloin, kun toimija vastaa palvelun perustamiseen ja käyttöön liittyvistä riskeistä. Toimija saa tällöin varat käyttäjältä, erityisesti perimällä käyttömaksun. Käyttöoikeusurakoiden tapaan käyttövastuun siirtyminen on ominaista myös palveluhankintoja koskeville käyttöoikeussopimuksille.

Miten sovellettava järjestelmä määritellään silloin, kun kyseessä on yhdistetty sopimus, johon sisältyy sekä urakan toteuttaminen että yhden tai usean palvelun tarjoaminen? Käytännössä näin on lähes aina, koska käyttöoikeusurakan saaja tarjoaa usein toteuttamansa kohteen pohjalta käyttäjälle jotakin palvelua. Jos sopimuksen varsinainen kohde käsittää kohteen rakentamisen käyttöoikeussopimuksen myöntäjän laskuun, kyse on käyttöoikeusurakasta. Esimerkkeinä tästä ovat maksullinen moottoritie ja silta. Jos sopimus sisältää useita toisistaan erotettavissa olevia kohteita, kuhunkin on sovellettava sitä koskevia erityissääntöjä. Esimerkiksi moottoritien ravitsemuspalvelut voivat muodostaa palveluja koskevan käyttöoikeussopimuksen, joka on erillään moottoritien rakentamista tai hoitamista koskevasta käyttöoikeussopimuksesta.

KÄYTTÖOIKEUSSOPIMUKSIIN SOVELLETTAVAT YHTEISÖN SÄÄNNÖKSET

Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa kielletään kaikki kansallisuuteen perustuva syrjintä ja annetaan tavaroiden vapaata liikkuvuutta, sijoittautumisvapautta ja palvelujen vapaata tarjoamista koskevat säännökset. Käyttöoikeusurakoihin ja palveluhankintoja koskeviin käyttöoikeussopimuksiin sovelletaan erityisesti 28-30 ja 43-55 artiklaa, jotka perustuvat seuraaville periaatteille:

• Yhdenvertainen kohtelu.Yhdenvertaisen kohtelun periaate edellyttää, että käyttöoikeusurakkasopimuksen kaikkien mahdollisten saajien on tunnettava pelisäännöt menettelyn kaikissa vaiheissa ja noudatettava niitä samalla tavoin.Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan yhdenvertaisen kohtelun periaate edellyttää tarjousten objektiivisen vertailun mahdollistamiseksi, että kaikki tarjoukset vastaavat tarjouspyyntöasiakirjoja. Jos hankintayksikkö ottaa huomioon alkuperäiseen tarjoukseen tehdyn muutoksen vain yhden tarjouksen osalta, yhteisöjen tuomioistuimen mukaan ko. tarjoaja on etuoikeutetussa asemassa kilpailijoihinsa verrattuna.Yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastaisia ovat erityisesti määräykset, jotka varaavat julkisia hankintoja koskevat sopimukset yrityksille, joissa valtio tai julkinen sektori on määräävässä asemassa.
• Avoimuus.Avoimuuden periaate voidaan taata kaikin soveltuvin tavoin, mukaan lukien julkaisemalla tarvittavat tiedot, joiden perusteella mahdolliset käyttöoikeuden saamisesta kiinnostuneet tahot voivat päättää osallistumisestaan.Melkein kaikissa jäsenvaltioissa hallinnolliset säännöt tai käytänteet edellyttävät, että hankintaviranomainen julkistaa aikeensa käynnistää käyttöoikeussopimusta koskeva kilpailu.Yhteisöjen tuomioistuin muistuttaa tuomiossaan Telaustria hankintaviranomaisen velvoitteesta taata käyttöoikeussopimusten myöntämisen yhteydessä riittävä julkisuus kaikkien mahdollisesti kiinnostuneiden tarjouksen tekijöiden hyväksi.
• Suhteellisuus.Suhteellisuusperiaatteen mukaan kaikkien valittujen toimenpiteiden on oltava sekä tarpeellisia että tarkoituksenmukaisia suhteessa tavoitteisiin.Käyttöoikeussopimusten yhteydessä jäsenvaltio ei voi ehdokkaita valitessaan vaatia suhteettomia teknisiä, ammatillisia tai taloudellisia edellytyksiä. Käyttöoikeussopimuksen kesto on määrättävä siten, että se ei rajoita vapaata kilpailua sen enempää kuin on välttämätöntä tehtyjen investointien kattamiseksi ja kohtuullisen voiton saamiseksi sijoitetulle pääomalle, säilyttäen samalla kohteen hyödyntämiseen liittyvän riskin käyttöoikeussopimuksen saajalla.
• Vastavuoroinen tunnustaminen.Vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen mukaan jäsenvaltion on hyväksyttävä muiden yhteisömaiden taloudellisten toimijoiden toimittamat tuotteet ja palvelut. Lisäksi jäsenvaltion on hyväksyttävä tekniset eritelmät, tarkastukset sekä toisessa jäsenvaltiossa vaaditut todistukset, tutkintotodistukset ja pätevyysvaatimukset sikäli kuin ne tunnustetaan vastaaviksi.

Perustamissopimuksessa määrätään tietyistä poikkeuksista sijoittautumisvapauteen ja palvelujen tarjoamisen vapauteen. Käyttöoikeussopimusten osalta poikkeukset rajoittuvat perustamissopimuksen 45 artiklassa tarkoitettuihin tapauksiin, joissa käyttöoikeussopimuksen saaja osallistuu suoraan ja erityisesti julkisen vallan käyttöön. Näistä ns. "julkisiin palveluihin" liittyvä toiminta tai toiminta, joka on suoritettu velvoitteen tai lain määräämän yksinoikeuden nojalla, ei kuulu automaattisesti tämän poikkeuksen piiriin.

Kieltävien päätösten perusteleminen

Käyttöoikeussopimusten yhteydessä hankintaviranomaisen on perusteltava tarjousta koskevat kieltävät ja hylkäävät päätökset, jotta tarjouksen tekijä voi päättää ryhtyykö hakemaan muutosta päätökseen.

Julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyvistä muutoksenhakumenettelyistä annettua direktiiviä 89/665/EY sovelletaan käyttöoikeusurakoihin.

Julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetussa direktiivissä 93/37/ETY annetaan julkisuutta koskevat erityissäännöt

Menettelyn alkuvaiheessa hankintaviranomaisten on julkaistava käyttöoikeusurakkaa koskeva ilmoitus Euroopan unionin virallisessa lehdessä, jotta sopimus voidaan kilpailuttaa Euroopan tasolla. Julkaisua koskeva sääntö on voimassa riippumatta siitä, millaisesta käyttöoikeuden mahdollisesta saajasta on kysymys.

Menettelyn loppuvaiheessa ongelmana on käyttöoikeussopimuksen haltijan tekemät sopimukset. Kaikki riippuu käyttöoikeussopimuksen saajan oikeudellisesta luonteesta:

• jos käyttöoikeussopimuksen saaja itse on hankintaviranomainen, yhteisön kynnystä suurempiarvoisissa urakkasopimuksissa olisi noudatettava julkisia rakennusurakoita koskevassa direktiivissä annettuja yksityiskohtaisia säännöksiä;
• jos käyttöoikeussopimuksen saaja ei itse ole hankintaviranomainen, direktiivissä annetaan ainoastaan tiettyjä julkaisemista koskevia sääntöjä.Sääntöjä ei sovelleta, jos urakkasopimukset on tehty yritysryhmittymien tai sidosyritysten kesken.

MUUT OLEELLISET SÄÄDÖKSET

Vihreä kirja julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyösopimuksista sekä julkisia hankintoja ja käyttöoikeussopimuksia koskevasta yhteisön oikeudesta [KOM(2004) 327 lopullinen - ei julkaistu EUVL:ssä].

Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyösopimukset merkitsevät uusien suhteiden syntymistä julkishallinnon ja yksityistalouden välillä. Vihreässä kirjassa kartoitetaan Euroopan unionissa vallitsevat käytännöt suhteessa yhteisön oikeuteen. Siinä annetaan puheenvuoro alan toimijoille ja käynnistetään keskustelu erityisen oikeudellisen kehyksen luomisesta yhteisön tasolla.

Katso SCADPlus-tiivistelmä: Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyösopimukset.

Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle a alueiden komitealle, annettu 12 päivänä toukokuuta 2004, "Valkoinen kirja yleishyödyllisistä palveluista" [KOM(2004) 374 lopullinen - ei julkaistu EUVL:ssä].

Yleishyödyllisistä palveluista annetun vihreän kirjan, jatkoksi esitetyssä Euroopan komission valkoisessa kirjassa kuvaillaan lähestymistapaa, jota Euroopan unioni aikoo noudattaa tukeakseen korkealaatuisten yleishyödyllisten palveluiden kehittämistä. Siinä esitetään pääkohdat EU:n strategiasta, jolla pyritään saattamaan laadukkaat yleishyödylliset palvelut kaikkien kansalaisten ja yritysten saataville. Katso SCADPlus-tiivistelmä: Valkoinen kirja yleishyödyllisistä palveluista.

Viimeisin päivitys 12.08.2004