Tampereella kokoontuneen Eurooppa-neuvoston ja Lissabonin strategian seurannan puitteissa Euroopan komissio esitti tiedonannossaan ehdotuksia, joilla tuetaan kolmansien maiden kansalaisten kotouttamispolitiikan tehokasta täytäntöönpanoa. Tiedonannossa käsitellään voimassa olevaa kotouttamislainsäädäntöä, yhteisön tason toimintatapoja sekä tulevia strategisia suuntaviivoja ja prioriteetteja.

Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle - "Maahanmuutto, kotouttaminen ja työllisyys" [KOM(2003) 336 lopullinen - Ei julkaistu EUVL:ssä].

1. Tiedonannolla komissio täyttää Tampereen Eurooppa-neuvoston sille antaman tehtävän eli tekee yksityiskohtaisia ehdotuksia, joilla voidaan panna täytäntöön yhteistä eurooppalaista turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaa. Tampereella kartoitetuista neljästä alasta kolmella on tähän mennessä tehty konkreettisia aloitteita (kumppanuussuhde lähtömaihin, yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä sekä maahanmuuttovirtojen hallinta). Viimeistä osiota, joka koskee kotouttamiseen liittyviä näkökohtia, käsitellään tässä tiedonannossa. Siinä tarkastellaan keväällä 2003 julkaistussa raportissa annetun sitoumuksen mukaisesti myös maahanmuuton asemaa Lissabonin tavoitteiden toteuttamisessa.

2. Tampereella kokoontunut Eurooppa-neuvosto kehotti nimenomaisesti määrittelemään energisempää kotouttamispolitiikkaa, ja sen jälkeen unioni onkin kehittänyt kotouttamisen helpottamiseksi joukon välineitä seuraavilla aloilla:

EU:n politiikan välineet kotouttamisen, työllisyyden ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden tukemiseksi

3. Unioni on määritellyt Lissabonin strategian perusteella avoimia koordinointimenetelmiä, joita sovelletaan työllisyyden ja sosiaalisen integroitumisen alalla. Tähän toimintatapaan sisältyvät Euroopan työllisyysstrategia, kansalliset toimintasuunnitelmat köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi sekä tiedon ja hyvien toimintatapojen vaihdon parantaminen.

4. Maahanmuuttajien integroitumista tuetaan suoraan tai välillisesti tietyillä rahoitusvälineillä ja muilla unionin aloitteilla: rakennerahastot, erityisesti Euroopan sosiaalirahasto, ja tietyt innovatiiviset toimet (Equal ja Urban).

Yhteisen eurooppalaisen turvapaikkapolitiikan laatimiseen liittyen neuvosto on perustanut Euroopan pakolaisrahaston, jonka tarkoituksena on edistää pakolaisten sosiaalista ja taloudellista integroitumista.

5. Useimmilla jäsenvaltioilla on ollut mittavia pyrkimyksiä kansallisen kotouttamispolitiikan kehittämiseksi. Monet kuitenkin pitävät tähän mennessä toteutetun politiikan tehokkuutta riittämättömänä ja katsovat, että integroitumisen esteitä, kuten työttömyyttä ja alhaista pätevyys- tai koulutustasoa, esiintyy edelleen sitkeästi.

Tilanteen johdosta on katsottu yhä tarpeellisemmaksi toteuttaa yhteisiä toimia unionin tasolla.

6. Yleisessä taloudellisessa ja yhteiskunnallisessa tilanteessa, jolle on ominaista tietyn ammattitaidon puute, pätevimmän työvoiman "varastoinnin" torjuminen sekä väestön kiihtyvä ikääntyminen, on tärkeää luoda yhteys maahanmuuton ja työllisyystilanteen ja toisaalta maahanmuuton ja työmarkkinoiden tarpeiden kehityksen välille.

7. Jäsenvaltioilla on pitkät perinteet maahanmuuton alalla, joka on kaiken kaikkiaan ollut myönteinen tekijä talouskasvun ja työmarkkinoiden sopeutumiskyvyn kannalta. Vuonna 2000 Euroopassa asuvien kolmansien maiden kansalaisten osuus koko Euroopan väestöstä oli 4 prosenttia.

8. Kymmenen viime vuoden aikana maahanmuuttajien tyypit, muuttovirtojen muodot sekä lähettävien ja vastaanottavien maiden joukko ovat laajentuneet ja monipuolistuneet.

Kymmenen uuden jäsenvaltion liittymisen myötä vuonna 2004 osa maahanmuutosta muuttui sisäiseksi liikkuvuudeksi.

9. Useat mm. Kansainvälisen työjärjestön ILO:n ja Kansainvälisen valuuttarahaston toteuttamista tutkimuksista ovat osoittaneet, että maahanmuutolla on kiistatta positiivinen vaikutus työllisyyteen ja talouskasvuun kahdesta syystä: se lisää työvoiman tarjontaa ja vaikuttaa yleensä positiivisesti tuotteiden kysyntään.

10. Työpaikkojen tarjonnan kannalta tarkasteltuna on vain harvoja tekijöitä, jotka voisivat osoittaa, että maahanmuutto on lisännyt työttömyyttä. Maahanmuuttajat eivät myöskään yleensä vie valtion omien kansalaisten työpaikkoja. Maahanmuuton vaikutukset vastaanottavan maan julkiseen talouteen ovat tähän mennessä olleet kohtuulliset.

11. Kun otetaan huomioon osaamisen puutteet ja osaamisen tarjonnan ja kysynnän lisääntyvä epäsuhta sekä pyrkimykset välttää laiton maahanmuutto, valtiot ovat alkaneet nähdä, että on helpotettava etenkin ammattitaitoisten ja sopeutumiskykyisten maahanmuuttajien pääsyä työmarkkinoille.

Edelleen on kuitenkin vaikea laatia politiikkaa, jolla mahdollistettaisiin kysynnän ja tarjonnan kohtaaminen. Maahanmuuttoon ei lisäksi pidä turvautua siten, että siitä on haittaa kehitysmaille, esimerkiksi kannustamalla aivovientiä, eikä sillä myöskään pitäisi aiheuttaa työmarkkinoiden eriytymistä tai pysyvää riippuvuutta maahanmuutosta tiettyjen työpaikkojen osalta.

12. Pysyvät maahanmuuttovirrat seuraavien vuosikymmenten aikana voivat auttaa kattamaan Euroopan työmarkkinoiden nykyiset ja tulevat tarpeet, mutta maahanmuuttoon turvautuminen niin, että sillä korvattaisiin täysin väestön ikääntymisen vaikutukset, ei ole realistinen ratkaisu.

Myös maahanmuuttajaväestö ikääntyy, mikä johtaa nykyisen kaltaiseen tilanteeseen. Sosiaalisen yhteenkuuluvuuden kannalta maahanmuuton merkittävä kasvu lisäisi myös integroitumiseen liittyviä haasteita merkittävästi.

Siksi on tärkeää löytää keinoja näiden muuttopaineiden hallintaan asianmukaisen maahantulo- ja asettautumispolitiikan avulla.

13. Komissio totesi vuosina 2000 ja 2001 yhteisön maahanmuuttopolitiikasta annetuissa tiedonannoissa, että tarvitaan kokonaisvaltaista lähestymistapaa, jossa otetaan integroitumisen taloudellisten ja sosiaalisten näkökohtien lisäksi huomioon myös kulttuuriseen ja uskonnolliseen monimuotoisuuteen, kansalaisuuteen, osallistumiseen sekä poliittisiin oikeuksiin liittyvät kysymykset.

14. Jotta kussakin jäsenvaltiossa saataisiin kolmansien maiden ja unionin kansalaisten työttömyysasteen ero vähennettyä puoleen vuoteen 2010 mennessä, olisi

15. Maahanmuuttajilla on suuria ongelmia saada tunnustettua korkeakoulututkinnot ja ammattipätevyydet. Lisäksi vastaanottavan maan kieli on usein integroitumisen ensimmäinen este.

16. Laadukkaiden ja kohtuuhintaisten asuntojen puute monikulttuurisilla alueilla on ongelma, johon monet maahanmuuttajat törmäävät.

Kattavalla kaupunki- ja aluesuunnittelulla, jossa otettaisiin huomioon esimerkiksi asunnot, liikenne, terveydenhuoltopalvelut, koululaitokset sekä työmarkkinoiden tarpeet, voidaan osaltaan torjua kaupunkien etnistä ja sosiaalista jakautumista ja sen vaikutuksia.

17. Maahanmuuttajaväestöllä voi olla erityisiä terveysongelmia (heikoista elinoloista sekä epävarmuudesta ja turvattomuudesta johtuvia ongelmia), mutta heidän on usein vaikea saada korkealaatuisia terveydenhuolto- ja sosiaalipalveluita. Eri etnistä alkuperää olevien henkilöiden suurempi osuus näissä palveluissa edistäisi syrjinnän torjumista ja takaisi, että palveluissa otetaan huomioon kulttuuriset esteet.

18. Maahanmuuttajien mukaan ottaminen ja osallistuminen kansalaisyhteiskunnan toimintaan ja erityisesti järjestötoimintaan on merkittävä etappi sopeutumisessa. Jotta edistettäisiin kansalaisten yleisesti myönteistä suhtautumista maahanmuuttajiin, tarvitaan vankkaa poliittista tahtoa kaunan tunteiden ja rasismin välttämiseksi. Poliitikoilla ja tiedotusvälineillä on suuri vastuu julkisen mielipiteen ohjaajina.

19. Komissio korostaa, että valtion kansalaisuuden ja yhteiskunnan kansalaisuuden saaminen on tärkeää myönteisen integroitumisen helpottamiseksi. Tampereella kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä otettiin tavoitteeksi tarjota sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat jo pitkään asuneet laillisesti unionissa, mahdollisuus saada asuinjäsenvaltionsa kansalaisuus

Yhteiskunnan kansalaisuudella puolestaan tarkoitetaan sitä, että maahanmuuttajille taataan tietyt oikeudet ja velvollisuudet, vaikka he eivät olekaan valtion kansalaisia. Tällaisia ovat esimerkiksi oikeus harjoittaa vapaata liikkuvuutta, tehdä työtä sekä osallistua paikallisvaaleihin.

20. Maahanmuutto-ongelmaa koskevan lähestymistavan onnistuminen riippuu ennen kaikkea valtioiden hallituksista, mutta niiden on myös voitava luottaa työmarkkinaosapuolten, tutkijayhteisön, julkisten palveluiden tarjoajien, kansalaisjärjestöjen sekä muiden kansalaisyhteiskunnan toimijoiden, myös maahanmuuttajien itsensä, yhteistyöhön.

21. Joillakin maahanmuuttajilla on erityistarpeita ja -prioriteetteja, jotka on otettava huomioon yleisissä kotouttamisstrategioissa. Tämä koskee pakolaisia, kansainvälistä suojelua saavia henkiöitä, naisia sekä toisen tai kolmannen polven nuoria maahanmuuttajia.

22. EU:ssa laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset ovat suuri haaste kotouttamisprosessille. Yhteisen maahanmuuttopolitiikan yhteydessä ainoa johdonmukainen suhtautumistapa EU:ssa laittomasti oleskeleviin henkilöihin on sen varmistaminen, että nämä palaavat lähtömaahansa.

23. Unionin on vahvistettava pyrkimyksiään, jotta maahanmuuttoa koskevista yhteisön puitteista saadaan yhdenmukaisemmat ja taataan se, että maahanmuutolla edistetään mahdollisimman tehokkaasti uusien väestörakenteellisten ja taloudellisten haasteiden ratkaisemista.

24. Komissio kehottaa nopeuttamaan välittömästi prosessia vireillä olevien aloitteiden osalta. Tämä koskee pääasiallisesti seuraavia:

Komissio vaatii, että kaikkien jäsenvaltioiden on valvottava, että vuonna 2000 annetut direktiivit (yhtäläinen kohtelu työssä ja ammatissa sekä yhtäläinen kohtelu rodusta ja etnisestä alkuperästä riippumatta (es de en fr)) saatetaan nopeasti osaksi kansallista lainsäädäntöä.

25. Yhteisön maahanmuuttopolitiikasta marraskuussa 2000 annetussa tiedonannossa komissio ilmoitti aikeestaan laatia vuosiraportti yhteisön maahanmuuttopolitiikan täytäntöönpanosta.

Maahanmuuttopolitiikkaan sovellettavasta avoimesta koordinointimenetelmästä heinäkuussa 2001 annetussa tiedonannossa komissio kartoitti lisäksi yhteistyön prioriteettialoja:

26. Maahanmuuttajia olisi autettava integroitumaan yhteiskuntaan antamalla heille tietyt perusoikeudet ja vastaavat velvollisuudet. Tällainen kansalaisvastuu voisi valmistella kansalaisuuden saamista ja tarjota mahdollisuuden osallistua poliittiseen elämään maahanmuuttajille, jotka ovat asuneet maassa pitkään.

27. Komissio katsoo, että Euroopan työllisyysstrategiassa olisi käsiteltävä seuraavia seikkoja:

28. Sosiaalisen osallisuuden edistämistä koskevien kansallisten toimintasuunnitelmien soveltamisen yhteydessä komissio korostaa seuraavia seikkoja:

29. Komissio katsoo, että on tärkeää hyödyntää etenkin Euroopan sosiaalirahaston ja Equal-aloitteen puitteissa saatuja kokemuksia, jotta voidaan ottaa paremmin huomioon maahanmuuton haasteet työllisyyden ja sosiaalisen osallisuuden alalla.

30. On tärkeää tukea jäsenvaltioita kahden tärkeimmän syrjinnän vastaisen direktiivin täytäntöönpanossa (yhtäläinen kohtelu työssä ja ammatissa sekä yhtäläinen kohtelu rodusta ja etnisestä alkuperästä riippumatta), mutta syrjinnän torjuntaa on vahvistettava myös seuraavasti:

31. Koulutusalan avoimen koordinointimenetelmän toteuttamiseksi olisi käytettävä vertailuarvoja asetettaessa konkreettisia tavoitteita, joilla vastataan Lissabonin strategiassa esitettyihin haasteisiin. Hyväksytyistä viidestä vertailuarvosta kolmella on erityistä merkitystä integroitumisen kannalta: lukutaito, saavutettu koulutustaso sekä koulunkäynnin keskeyttävien nuorten osuus.

32. Kolmansien maiden kanssa käytävän vuoropuhelun tiivistäminen helpottaa siirtolaisvirtojen sääntelyä ja on tärkeä tekijä laittoman maahanmuuton torjunnassa. Tässä vuoropuhelussa komissio pitää tärkeänä seuraavia:

33. Euroopan pakolaisrahaston olisi edelleen tuettava pakolaisia ja kansainvälistä suojelua saavia henkilöitä koskevien kotouttamisohjelmien ja -politiikkojen toteuttamista.

Komissio käynnistää vuonna 2003 useita pilottihankkeita, jotka liittyvät maahanmuuttajien kotouttamiseen.

34. Maahanmuutto- ja turvapaikkaongelmat on sisällytetty tutkimuksen ja kehittämisen kuudennen puiteohjelman prioriteetteihin sekä tutkimusinvestointeja koskevaan toimintasuunnitelmaan. Lisäksi komissio hyväksyi hiljattain toimintasuunnitelman maahanmuuttoon liittyvien yhteisön tilastojen keräämistä ja analysointia varten ja käynnisti vuoden 2002 lopulla valmistelutoimet Euroopan muuttoliikkeiden verkoston perustamiseksi.

Säädöksen keskeiset termit

Kotouttaminen: kahdensuuntainen prosessi, joka perustuu maassa laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten ja vastaanottavan yhteiskunnan keskinäisiin oikeuksiin ja vastaaviin velvollisuuksiin. Kotouttaminen tarkoittaa sitä, että mitä pidempään kolmannen maan kansalainen asuu laillisesti jäsenvaltiossa, sitä enemmän hänellä olisi oltava oikeuksia ja velvollisuuksia.
Eri maahanmuuttajaryhmät: siirtotyöläiset ja heidän perheenyhdistämisen puitteissa hyväksytyt perheenjäsenensä, pakolaiset, kansainvälistä suojelua taikka tilapäistä suojelua saavat henkilöt.

Neuvoston päätelmät 12. ja 13. kesäkuuta 2007 kotouttamispolitiikkojen vahvistamisesta Euroopan unionissa [ei julkaistu EUVL:ssä].

Neuvosto korostaa yhtenäisten ja kokonaisvaltaisten kansallisten kotouttamispolitiikkojen tärkeyttä. Se pyrkii tutkimaan mahdollisuuksia yhdenmukaisten eurooppalaisten puitteiden rakentamiseen ja ehdottaa yhteisten indikaattoreiden luontia kansallisten politiikkojen tulosten arvioimiseksi. Se lisää, että kotouttamisasioiden yhteyspisteiden roolia tulee kasvattaa.