Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka
JOHDANTO
Amsterdamin sopimusluonnoksen allekirjoittamiseen johtaneen hallitustenvälisen kokouksen yksi päätavoitteista oli uudistaa yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka (YUTP) sen toiminnan parantamiseksi ja antamalla unionille paremmat välineet käytettäväksi kansainvälisellä tasolla. Uudistustarve osoittautui erittäin kiireelliseksi entisen Jugoslavian hajoamisen takia, sillä sen traaginen tilanne on osoittanut välttämättömäksi, että unionin on kyettävä toimimaan ja ennakoimaan eikä pelkästään reagoimaan tapahtumiin. Jäsenvaltioiden järjestelmättömän reagoimisen heikkoudet ovat lisäksi tulleet selvästi päivänvaloon.
Amsterdamin sopimuksessa pyritään voittamaan ne ristiriidat, jotka ovat yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan erittäin kunnianhimoisten yhteisten tavoitteiden ja unionin näiden tavoitteiden saavuttamiseksi itselleen myöntämien keinojen välillä, sillä nämä keinot eivät tunnu vastaavan odotuksia eikä haasteita.
TAUSTAA
Euroopan yhteisön rakentamisen eri vaiheissa käsitteet poliittinen unioni, yhteinen ulkopolitiikka tai yhteinen puolustus on säännöllisin välein otettu kokousten asialistalle erilaisten politiikkaa koskevien ehdotusten seurauksena.
Pléven-suunnitelmalla yritettiin perustaa vuonna 1950 eurooppalainen armeija, joka olisi mukautunut yhteisen käskyvallan alaisuuteen. Euroopan hiili- ja teräsyhteisön jäsenvaltiot neuvottelivat tästä suunnitelmasta vuodesta 1950 vuoteen 1952, ja kyseiset neuvottelut johtivat Euroopan puolustusyhteisön perustamissopimuksen allekirjoittamiseen. Euroopan puolustusyhteisön seurauksena oli poliittinen hanke, joka esiteltiin vuonna 1953 ja jonka tarkoituksena oli luoda liittovaltio- tai valtioliittorakenne. "Euroopan poliittiseen yhteisöön" suunniteltiin kaksikamarisen parlamentin, täytäntöönpanevan eurooppalaisen neuvoston, ministerineuvoston ja tuomioistuimen perustamista. Poliittisen yhteisön toimivallat olivat hyvin laajat ja niihin oli määrä sisältyä ajallaan Euroopan hiili- ja teräsyhteisö ja Euroopan puolustusyhteisö. Tämä hanke ei kuitenkaan koskaan toteutunut, koska Ranskan kansalliskokous hylkäsi sen 30. päivä elokuuta 1954.
1960-luvun alussa käytiin vaikeita neuvotteluja kahden Fouchet-suunnitelman pohjalta, jotka Ranska oli esittänyt peräjälkeen ja joissa suunniteltiin välittömämpää poliittista yhteistyötä, valtioiden liittoa ja yhteistä ulko- ja puolustuspolitiikkaa. Komitea, jonka tehtävänä oli esittää konkreettisia ehdotuksia, saavutti vaikeita, mutta kuitenkin kunnianhimoisia kompromisseja, kuten riippumattoman sihteeristön perustaminen tai määräenemmistöäänestysten tuleva käyttö tietyillä aloilla. Koska Fouchet-komitean ehdotuksista ei päästy yksimielisyyteen, jäsenvaltioiden väliset neuvottelut valitettavasti kariutuivat vuonna 1962.
Valtion- ja hallitusten päämiesten esittämän pyynnön seurauksena, joka koski mahdollisuuksia edistyä poliittisella tasolla, "Davignonin raportin" -nimellä tunnettu kertomus esiteltiin vuonna 1970 Luxemburgin huippukokoukselle. Tästä kertomuksesta tuli alkuperä Euroopan poliittiselle yhteistyölle, joka aloitettiin epävirallisesti vuonna 1970, ennen kuin se sisällytettiin perustamissopimukseen Euroopan yhtenäisasiakirjalla vuonna 1987. Euroopan poliittinen yhteistyö merkitsi pääasiassa jäsenvaltioiden välisiä neuvotteluja ulkopoliittisista kysymyksistä.
Kolme vuotta myöhemmin Kööpenhaminan huippukokouksessa esiteltiin kertomus Euroopan poliittisen yhteistyön toiminnasta. Tämän seurauksena ulkoministerit ja poliittinen komitea (joka muodostui poliittisten asioiden kansallisista johtajista) kokoontuivat yhä useammin. Rinnakkaisesti luotiin "eurooppalaisten kirjeenvaihtajien ryhmä", joka oli vastuussa Euroopan poliittisen yhteistyön seurannasta jokaisessa jäsenvaltiossa. Ryhmälle oli hyötyä sen pääsystä uuteen jäsenvaltiot toisiinsa liittävään telex-verkostoon, COREU:uun.
Eurooppa-neuvoston perustaminen vuonna 1974 merkitsi Euroopan poliittisen yhteistyön parempaa yhteensovittamista sen ansiosta, että valtion- ja hallitusten päämiehillä oli oma tehtävänsä yhteisön rakentamiseksi tarvittavan yleisen poliittisen orientaation määrittelemisessä. Sittemmin puheenjohtajavaltion tehtävät sekä Euroopan poliittisen yhteistyön osakseen saama julkisuus vahvistuivat keskinäisesti yhteisön virallisista kannanotoista.
Neuvostoliiton Afganistanin miehityksen sekä Iranin islamilaisen vallankumouksen seurauksena jäsenvaltiot tulivat tietoisiksi Euroopan yhteisön kasvavasta voimattomuudesta kansainvälisellä tasolla. Jäsenvaltiot, jotka olivat päättäneet vahvistaa Euroopan poliittista yhteistyötä, hyväksyivät vuonna 1981 Lontoon raportin, jossa määrättiin jäsenvaltioille yleinen velvollisuus neuvotella etukäteen toistensa kanssa kaikista ulkopolitiikan alan kysymyksistä, jotka koskivat kaikkia jäsenmaita, ja ottaa komissio mukaan näihin neuvotteluihin. Vuonna 1982 sama huoli yhteisön kannan selvästä ilmaisemisesta globaalisella tasolla johti Genscher-Colombon aloitteeseen eurooppalaisesta asiakirjasta, joka taas johti vuonna 1983 Stuttgartin juhlalliseen julistukseen Euroopan unionista.
Doogen komitean raportti, joka valmistui vuonna 1985 ennen Euroopan yhtenäisasiakirjaan johtaneen hallitustenvälisen konferenssin aloittamista, sisälsi joukon ulkopolitiikkaa koskevia ehdotuksia, erityisesti ideat vahvistetusta sovittelusta turvallisuuskysymysten alalla ja yhteistyön asevarustelun alalla. Lisäksi siinä kehotettiin perustamaan pysyvä sihteeristö. Yhtenäisasiakirjalla perustamissopimukseen otetut määräykset eivät olleet yhtä kauaskantoisia kuin Doogen komitean ehdotukset, mutta ne mahdollistivat kuitenkin Euroopan poliittisen yhteistyön ja eurooppalaisen kirjeenvaihto- ryhmän vakiinnuttamisen sekä sihteeristön sijoittamisen suoraan puheenjohtajamaan vallankäytön alaisuuteen. Euroopan poliittisen yhteistyön tavoitteet laajennettiin kattamaan kaikki ulkopoliittiset kysymykset, joilla oli yleistä mielenkiintoa.
Poliittista unionia koskevan hallitustenvälisen konferenssin ja vuonna 1993 voimaan tulleen Euroopan unionia koskevan sopimuksen johdosta kyseisessä sopimuksessa on erityinen yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa (YUTP) koskeva osasto. Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka on näin ollen korvannut Euroopan poliittisen yhteistyön, ja yhteisön rakenteeseen on perustettu erillinen hallitustenvälinen pilari. Se on osoituksena unionin tahdosta selvästi ilmaista identiteettinsä kansainvälisellä tasolla.
EUROOPAN UNIONIA KOSKEVAN SOPIMUKSEN V OSASTO
Yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevat määräykset ovat Euroopan unionia koskevan sopimuksen V osastossa. Yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa käsitellään myös yhteisten määräysten 2 (ent. B) artiklassa, jossa määrätään, että yksi unionin tavoitteista on "korostaa ominaislaatuaan kansainvälisellä tasolla erityisesti toteuttamalla yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan, mukaan lukien pitkällä aikavälillä määriteltävän yhteisen puolustuspolitiikan, joka saattaa aikanaan johtaa yhteiseen puolustukseen (...)".
Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan perustaminen on vastaus toiveeseen antaa unionille paremmat varusteet kohdata moninaisia haasteita kansainvälisellä tasolla, kun unionilla on käytettävissään sarja uusia toimintakeinoja yhteisön perinteisten toimintojen lisäksi ulkosuhteiden alalla (erityisesti kauppapolitiikka ja kehitysyhteistyö).
V osasto muodostaa erillisen pilarin Euroopan unionissa, koska sen toimintamenetelmät, joilla on hallitustenvälinen luonne, erottuvat vastaavista perinteisistä yhteisön aloista kuten esimerkiksi sisämarkkinoista tai kauppapolitiikasta. Tämä ero on erityisen näkyvä päätöksentekotasolla, jossa on tarpeen jäsenvaltioiden yksimielisyys, kun taas yhteisön aloille on tunnusomaista enemmistöpäätösten yleinen käyttö, mutta ero näkyy myös siinä, että komissiolla, Euroopan parlamentilla ja yhteisöjen tuomioistuimella on V osaston yhteydessä vähemmän tehtäviä. Instituutioiden syrjään vetäytyminen yhteisessä ulko- ja turvallisuuspolitiikassa on selvä vastakohta niiden toimivallalle yhteisön tasolla.
Jotta yhteisön ja hallitustenvälisen toimintamallin välillä toiminta tapahtuisi yhdenmukaisesti ja riidoitta, 3 (ent. C) artiklassa määrätään että "(2) unioni huolehtii erityisesti kaiken ulkoisen toimintansa johdonmukaisuudesta ulkosuhde-, turvallisuus-, talous- ja kehityspolitiikassaan. Neuvosto ja komissio vastaavat tämän johdonmukaisuuden varmistamisesta. Ne turvaavat, kumpikin toimivaltansa mukaisesti, tällaisen politiikan toteuttamisen."
V osaston toiminnan ensimmäiset vuodet eivät kuitenkaan ole olleet niin tyydyttäviä, kuin mitä jäsenvaltiot olivat toivoneet yhteisestä toiminnastaan. Tämän suhteellisen negatiivisen tuloksen seurauksena vuoden 1996 hallitustenvälinen konferenssi päätyi ottamaan käyttöön uudessa sopimuksessa tarpeelliset toimielinten uudistukset yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan tehostamiseksi.
AMSTERDAMIN SOPIMUKSESSA AIKAANSAATU EDISTYMINEN
Ennen kaikkea ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimintavalmiutta on vahvistettu antamalla sen käyttöön yhtenäisempiä välineitä ja tehokkaamman päätöksen teon. Mahdollisuus käyttää määräenemmistöpäätöksiä sallitaan, koska rakentava äänestämästä pidättäytyminen ja mahdollisuus saattaa asia Eurooppa-neuvoston päätettäväksi siinä erityistapauksessa, että jäsenvaltio käyttää veto-oikeuttaan, muodostavat kaksinkertaisen turvan. Komissio puolestaan osallistuu enemmän edustus- ja täytäntöönpanotehtäviin.
Yhteinen strategia
Amsterdamin sopimuksessa otetaan käyttöön uusi ulkopoliittinen väline yhteisen toiminnan ja yhteisen kannan lisäksi. Kysymyksessä on yhteinen strategia.
Eurooppa-neuvosto määrittelee yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan periaatteet ja yleiset suuntaviivat, ja se voi määritellä yksimielisesti yhteiset strategiat aloilla, joilla jäsenvaltioilla on merkittäviä yhteisiä etuja. Yhteisissä strategioissa vahvistetaan niiden tavoitteet, kesto sekä keinot, jotka unionin ja jäsenvaltioiden on tarjottava niiden toteuttamista varten.
Neuvosto päättää määräenemmistöllä yhteisten strategioiden täytäntöönpanosta hyväksymällä yhteisiä toimintoja ja yhteisiä kantoja,, ja neuvostolla on myös oikeus suositella Eurooppa-neuvostolle yhteisiä strategioita.
Päätöksenteko
Yleissääntönä pysyy edelleen se, että yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevat päätökset tehdään yksimielisesti. Jäsenvaltioilla on kuitenkin mahdollisuus käyttää rakentavaa äänestämästä pidättäytymistä, joka tarkoittaa sitä, että jäsenvaltion pidättäytyminen äänestämästä ei estä päätöksen tekemistä. Jos kyseinen jäsenvaltio perustelee pidättymistään virallisella lausumalla, se ei ole velvollinen soveltamaan kyseistä päätöstä, mutta se hyväksyy keskinäisen solidaarisuuden hengessä, että päätös sitoo koko unionia. Kyseinen jäsenvaltio pidättyy siten kaikista toimista, jotka voivat olla ristiriidassa unionin toiminnan kanssa. Virallisen lausuman järjestelyä, joka liittyy äänestämästä pidättymiseen, ei voi kuitenkaan soveltaa, jos jäsenvaltiot, jotka ovat päättäneet sitä käyttää, edustavat yli kolmasosaa painotetuista äänistä neuvostossa.
Euroopan unionia koskevan sopimuksen muutetussa V osastossa määrätään kuitenkin määräenemmistön käytöstä kahdessa tapauksessa:
Siinä yhteydessä, kun tehdään määräenemmistöpäätöksiä jäsenvaltioilla on käytettävissään kuitenkin suojalauseke, jolla ne voivat estää asiasta äänestämisen tärkeistä kansalliseen politiikkaan liittyvistä syistä. Tällaisissa tilanteissa, sen jälkeen kun jäsenvaltio on esittänyt perustelunsa, neuvosto voi määräenemmistöllä pyytää, että asia saatetaan valtion- ja hallitusten päämiesten yksimielisesti ratkaistavaksi Eurooppa-neuvostoon.
Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja
Euroopan unionista tehdyn sopimuksen uudessa 26 (ent. J.16) artiklassa määrätään uuden toiminnan perustamisesta, jolla yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta tehdään näkyvämpää ja yhteneväisempää.
Neuvoston pääsihteeristä on tullut myös yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja. Hänen tehtävänään on avustaa neuvostoa oleellisissa yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan kuuluvissa kysymyksissä osallistumalla päätösten muotoilemiseen, valmisteluun ja täytäntöönpanoon. Puheenjohtajavaltion pyynnöstä hän toimii neuvoston puolesta käymällä poliittista vuoropuhelua kolmansien osapuolien kanssa.
Tämä uusi toimi vaatii tehtävien uudelleenjärjestelyä neuvostossa, jossa pääsihteerin hallinnolliset toimet annetaan apulaispääsihteerille. Tämä uusi toimi ei kuitenkaan estä neuvostoa nimittämästä, pitäessään sitä tarpeellisena, erityisedustajaa hoitamaan tiettyjä poliittisia erityistehtäviä, kuten se on jo tehnyt entisen Jugoslavian suhteen.
Logistiikan tasolla korkean edustajan käytettävissä on toimintapolitiikan suunnittelu- ja varhaisvaroitusyksikkö, joka perustetaan neuvoston pääsihteeristöön korkean edustajan vastuualueeseen.
Toimintapolitiikan suunnittelu- ja varhaisvaroitusyksikkö
Yhteisen ulko- ja turvallisuuspoltiikan yhtenäisyys riippuu jäsenvaltioiden reaktioista kansainväliseen kehitykseen. Menneisyys on opettanut, että kun reaktio tapahtuu hajautetusti, Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden asema kansainvälisellä tasolla heikkenee. Yhteinen analyysi kansainvälisistä haasteista ja niiden seurauksista sekä yhteiset tiedot pitäisi mahdollistaa unionin tehokkaan reaktion kansainvälisiin tapahtumiin.
Tässä tarkoituksessa Amsterdamin sopimuksen eräässä yhteisessä julistuksessa on sovittu, että neuvoston pääsihteeristöön perustetaan toimintapolitiikan suunnittelu- ja varhaisvaroitusyksikkö yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan alaisuuteen. Kyseinen yksikkö koostuu neuvoston pääsihteeristön, jäsenvaltioiden, komission ja Länsi-Euroopan unionin asiantuntijoista. Yksiköllä on erityisesti seuraavat tehtävät:
Petersbergin tehtävät, turvallisuus ja Länsi-Euroopan unioni
Amsterdamin sopimuksen tultua voimaan ns. Petersbergin tehtävät on otettu osaksi Euroopan unionia koskevan sopimuksen V osastoa. Tämä on oleellinen edistys aikana, jolloin suurten konfliktien uhat ovat selvästi vähentyneet (suhteessa kylmän sodan aikakauteen), mutta jolloin voidaan todeta sellaisten paikallisten konfliktien lisääntyminen, jotka aiheuttavat todellista vaaraa Euroopan turvallisuudelle (esimerkkinä entisen Jugoslavian selkkaus). Tässä yhteydessä Petersbergin tehtävät muodostavat varmasti asianmukaisen unionin reaktion, joka ilmenee jäsenvaltioiden yhteisenä tahtona varmistaa Euroopan turvallisuus sellaisilla toimilla kuin humanitääriset toimet tai rauhan palauttaminen.
Turvallisuuspolitiikan tasolla Euroopan unionia koskevan sopimuksen uudessa 17 (ent. J.7) artiklassa luodaan kaksi, vaikkakin vielä kaukaista, näkymää:
Konkreettisesti ottaen Amsterdamin sopimuksen tekstissä määrätään, että yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan sisältyvät kaikki unionin turvallisuutta koskevat kysymykset, mukaan lukien yhteisen puolustuspolitiikan asteittainen määritteleminen, joka voisi johtaa yhteiseen puolustukseen Eurooppa-neuvoston niin päättäessä. Euroopan unionin ja Länsi-Euroopan unionin lähestymistä koskee samanlainen malli, jossa määrätään, että unioni rohkaisee suorien institutionaalisten suhteiden perustamista näiden kahden järjestön välille ottaen huomioon Länsi-Euroopan unionin mahdollisen liittämisen Euroopan unioniin Eurooppa-neuvoston niin päättäessä.
Yhteiseen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan kuuluvien toimintamenojen rahoitus
Euroopan unionista tehdyn aikaisemman sopimuksen mukaan yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan rahoituksesta määrätään siten, että toimintamenot otetaan menoina yhteisön talousarvioon tai että jäsenvaltiot vastaavat tällaisista menoista vahvistettavan jakoperusteen mukaisesti. Tämä tapauskohtainen menettely on saanut osakseen paljon arvostelua, etenkin komission taholta, koska kyseinen menettely on monimutkainen ja tehoton.
Tämä tilanne korjaantuu Amsterdamin sopimuksella, jossa määrätään, että yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta aiheutuvat toimintamenot otetaan menoina Euroopan yhteisöjen talousarvioon, paitsi sellaisista toimista johtuvia menoja, joilla on sotilaallista merkitystä tai merkitystä puolustuksen alalla, sekä tapauksia, joissa neuvosto yksimielisesti päättää toisin. Viimeksi mainitun tapauksen osalta määrätään, että kun äänestämästä pidättynyt jäsenvaltio on antanut virallisen lausuman, se ei ole velvollinen kyseisen toiminnan rahoitukseen.
Kun jäsenvaltiot vastaavat toimintamenoista, jäsenvaltiot vastaavat niistä bruttokansantulon mukaan määräytyvän asteikon mukaisesti, jollei neuvosto yksimielisesti päätä toisin.