1.

Tämä ennakkoratkaisupyyntö koskee asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohdan tulkintaa. ( 2 ) Ennen kyseisen säännöksen kumoamista ( 3 ) siinä määritettiin taloudelliset seuraukset maatalouden ympäristötukien saajalle, jos hänen maatilallaan toteutettiin tilusjärjestely tai uusjakotoimenpide Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston ( 4 ) mukaisen sitoumuksen voimassaoloaikana.

2.

Ennakkoratkaisupyyntö on esitetty menettelyssä, jossa vastakkain ovat bulgarialainen viljelijä ja Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond ”Zemedelie” (Bulgarian kansallisen maatalousrahaston varatoimitusjohtaja, jäljempänä vastapuolena oleva viranomainen). Menettely koskee valitusta hallinnollisesta päätöksestä, jossa viljelijää vaadittiin maksamaan takaisin osa saamastaan tuesta, koska hän ei voinut jatkaa maatalousrahastossa tekemänsä sitoumuksen noudattamista ja taata kaikkien alun perin ilmoitettujen pinta-alojen käyttöä viiden peräkkäisen vuoden ajan.

3.

Käsiteltävässä asiassa on tulkittava asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuja käsitteitä ”tilusjärjestelyt” ja ”uusjakotoimenpiteet” sen selvittämiseksi, kuuluuko pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan kaltainen tilanne kyseisen säännöksen soveltamisalaan. Jos tähän vastataan myöntävästi, on määritettävä, muodostaako siinä tapauksessa, ettei jäsenvaltio ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä, se, ettei tuensaaja voi jatkaa maatalouden ympäristötukien osalta tekemiensä sitoumusten noudattamista, olosuhteen, joka oikeuttaa aiemmin saatujen varojen palauttamatta jättämisen.

4.

Asetuksen N:o 1698/2005 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Tavoitteet”, säädetään seuraavaa:

”1.   Maaseudun kehittämistuella pyritään

– –”

5.

Asetuksen N:o 1698/2005 36 artiklassa, jonka otsikko on ”Toimenpiteet”, säädetään seuraavaa:

”Tämän jakson mukainen tuki koskee

– –

– –”

6.

Asetuksen N:o 1698/2005 39 artiklan, jonka otsikko on ”Maatalouden ympäristötuet”, sanamuoto on seuraava:

”1.   Jäsenvaltioiden on myönnettävä 36 artiklan a alakohdan iv alakohdassa säädettyä tukea kaikilla alueillaan niiden erityistarpeiden mukaisesti.

2.   Maatalouden ympäristötukia myönnetään viljelijöille, jotka tekevät vapaaehtoisesti maatalouden ympäristösitoumuksia. Maatalouden ympäristötukia voidaan myöntää myös muille maankäyttäjille, jos tämä on asianmukaisesti perusteltua ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi.

3.   Maatalouden ympäristötuet kattavat ainoastaan sitoumukset, jotka ylittävät asetuksen (EY) N:o 1782/2003 4 ja 5 artiklan ja liitteiden III ja IV mukaisesti vahvistetut asiaa koskevat pakolliset vaatimukset sekä lannoitteiden ja kasvinsuojeluaineiden käyttöä koskevat vähimmäisvaatimukset ja muut kansallisessa lainsäädännössä vahvistetut asiaa koskevat pakolliset vaatimukset, jotka on määritetty ohjelmassa.

Kyseiset sitoumukset on tehtävä yleensä viiden ja seitsemän vuoden väliseksi ajaksi. Tietynlaisia sitoumuksia varten on tarvittaessa ja perustelluissa tapauksissa määriteltävä pidempi kestoaika 90 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen.

– –”

7.

Asetuksen N:o 1974/2006 johdanto-osan 23 ja 37 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

– –

8.

Kyseisen asetuksen 44 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Jos tuensaaja siirtää koko maatilansa tai osan siitä toiselle henkilölle tuen myöntämisen edellytyksenä olevan sitoumuksensa aikana, tämä toinen henkilö voi jatkaa sitoumusta sen jäljellä olevan voimassaoloajan. Jos sitoumusta ei jatketa tällä tavalla, tuensaajan on maksettava takaisin myönnetty tuki.

2.   Jäsenvaltiot voivat olla vaatimatta 1 kohdassa tarkoitettua takaisinmaksua, kun:

– –

3.   Tilaa koskevissa vähäisissä muutoksissa jäsenvaltiot voivat toteuttaa erityistoimenpiteitä sen varmistamiseksi, että 1 kohdan soveltaminen ei johda tehdyn sitoumuksen kannalta epäasianmukaisiin tuloksiin.

Tilan sitoumuksen kohteena olevan pinta-alan enintään 10 prosentin vähennystä pidetään vähäisenä muutoksena ensimmäisen alakohdan soveltamiseksi.”

9.

Asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Jos tuensaaja lisää tilansa pinta-alaa tuen myöntämisen edellytyksenä olevan sitoumuksensa aikana, jäsenvaltiot voivat säätää sitoumuksen laajentamisesta koskemaan lisäalaa sitoumuksen jäljellä olevan voimassaoloajan 2 kohdan mukaisesti tai alkuperäisen sitoumuksen korvaamisesta uudella sitoumuksella 3 kohdan mukaisesti.

Kyseinen korvaaminen voidaan myös tehdä, jos sitoumuksen kattamaa alaa laajennetaan tilalla.

2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettu laajentaminen voidaan sallia ainoastaan, jos

– –

3.   Edellä 1 kohdassa tarkoitetun uuden sitoumuksen on katettava koko kyseinen ala, ja sen ehtojen on oltava vähintään yhtä tiukat kuin alkuperäisen sitoumuksen.

4.   Jos tuensaaja ei voi jatkaa tekemiensä sitoumusten noudattamista tilan tilusjärjestelyjen taikka toimivaltaisten viranomaisten hyväksymien julkisten uusjakotoimenpiteiden tai uusjakotoimenpiteidenvuoksi, jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta sitoumukset voidaan mukauttaa maatilan uuteen tilanteeseen. Jos tällainen mukautus osoittautuu mahdottomaksi, sitoumus päättyy eikä takaisinmaksua edellytetä sitoumuksen tosiasiallisen keston osalta.”

10.

Asetuksen N:o 65/2011 18 artiklassa, jonka otsikko on ”Vähennykset ja poissulkemiset tukikelpoisuusedellytysten, sitoumusten ja näihin liittyvien velvoitteiden noudattamatta jättämisen yhteydessä”, säädetään seuraavaa:

”1.   Haettua tukea on vähennettävä tai tuki on evättävä, jos seuraavat velvoitteet ja perusteet eivät täyty:

– –

Jos kyseessä ovat monivuotiset sitoumukset, tuen vähennysten, poissulkemisten ja takaisinperimisten on koskettava myös kyseisiin sitoumuksiin aiempina vuosina jo maksettuja määriä.

2.   Jäsenvaltion on perittävä takaisin ja/tai evättävä tuki tai määritettävä tuen vähennyksen määrä erityisesti todetun noudattamatta jättämisen vakavuuden, laajuuden ja keston perusteella.

Noudattamatta jättämisen vakavuus riippuu erityisesti noudattamatta jättämisen seurausten merkittävyydestä ottaen huomioon tavoitteet, joihin noudattamatta jätetyillä vaatimuksilla pyrittiin.

Noudattamatta jättämisen laajuus riippuu erityisesti noudattamatta jättämisen vaikutuksesta koko toimeen.

Säännösten noudattamatta jättämisen pysyvyys riippuu varsinkin sen ajanjakson pituudesta, jonka vaikutukset jatkuvat, tai mahdollisuuksista kyseisten vaikutusten päättämiseen kohtuullisin keinoin.

3.   Jos noudattamatta jättäminen johtuu tahallisista sääntöjenvastaisuuksista, tuensaaja suljetaan kyseisen toimenpiteen ulkopuolelle sekä sen kalenterivuoden, jona havainto tehdään, että seuraavan kalenterivuoden ajaksi.”

11.

Maatalousmaan omistusoikeudesta ja käytöstä annetun lain (Zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi, jäljempänä ZSPZZ) ( 5 ) 37 c §:ssä säädetään seuraavaa:

”1.   Maatalousmaiden tilusjärjestelyt niiden hyödyntämistä varten suoritetaan näiden maiden omistajien ja/tai käyttäjien välisen sopimuksen perusteella. Sopimuksen tekemistä valvoo kullakin kunnan alueella sijaitsevalla paikkakunnalla toimiva toimikunta, joka on nimetty alueellisen maatalousosaston johtajan määräyksellä asianomaisen vuoden elokuun 5. päivään mennessä. – –

2.   Sopimus on tehtävä maatalous-, elintarvike- ja metsätalousministerin vahvistaman mallin mukaisesti – –. Sopimus on tehtävä ja saatettava ajan tasalle vuosittain 30. elokuuta mennessä seuraavaa maatalousmaan vuokrauksesta annetun lain [Zakon za arendata v zemedelieto] lisäsäännösten 2 §:n 3 momentissa tarkoitettua tilivuotta varten. Sopimuksen piiriin ei voi kuulua kiinteistö, joka on ilmoitettu viljelytarkoituksiin todellisten rajojensa mukaisesti, eikä kiinteistö, jota käytetään pysyvästi laitumina, nurmina ja niittyinä. Sopimus tulee voimaan edellyttäen, että se kattaa vähintään kaksi kolmasosaa tilusjärjestelyjen kohteena olevasta kokonaispinta-alasta kyseiselä paikkakunnalla.

3.   Jos käyttäjät eivät pääse sopimukseen 1 momentissa tarkoitetuissa olosuhteissa ja niiden maa-alueiden osalta, jotka eivät kuulu sopimuksen piiriin, toimikunta laatii luonnoksen hyödyntämistä varten tehtyjen tilusjärjestelyjen kohteena olevien maa-alueiden jakamisesta asianomaisen vuoden syyskuun 15. päivään mennessä seuraavalla tavalla:

4.   Toimikunta laatii alueellisen maatalousosaston johtajalle raportin, joka sisältää tehdyn sopimuksen, hyödyntämistä varten suoritettujen tilusjärjestelyjen kohteena olleiden maa-alueiden jaon ja tiedot, jotka koskevat 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja maa-alueita, niiden maanomistajia ja suoritettavia vuokria, ja alueellisen maatalousosaston johtaja antaa kyseisen raportin perusteella määräyksen maa-alueiden jaosta paikkakunnalla ennen asianomaisen vuoden lokakuun ensimmäistä päivää.

- -

14.   Hyödyntämistä varten tehtäviä tilusjärjestelyjä tai tällaisten tilusjärjestelyjen kohteena olleiden maa-alueiden jakoa koskevan sopimuksen katsotaan muodostavan maanviljelijöiden tuesta annetussa laissa [Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli] tarkoitetun oikeusperustan, ja edellä 3 momentissa tarkoitettujen maa-alueiden osalta se muodostaa oikeusperustan edellyttäen, että kyseisistä maa-alueista on suoritettu maksu.

15.   Maatalousmaat, jotka sisältyvät tilusjärjestelyihin ja jotka täyttävät edellytykset tuen saamiselle maaseudun kehittämisohjelmaan 2007–2013 kuuluvasta ”Maatalouden ympäristötuet” ‑toimenpiteestä ja/tai maaseudun kehittämisohjelmaan 2014–2020 kuuluvista ”Maatalouden ympäristö ja ilmasto” ja ”Luonnonmukainen maatalous” ‑toimenpiteistä, on jaettava muuttamatta kyseisen toimenpiteen perusteella tuettaviksi hyväksyttyjen henkilöiden sijaintia, jos

12.

Pääasian oikeudenkäynnissä valittajana oleva PV on viljelijä, joka jätti tukihakemuksen ”maaseudun kehittämisohjelmaan 2007–2013 kuuluvan toimenpiteen 214 – Maatalouden ympäristötuet” (jäljempänä toimenpide 214) perusteella.

13.

Hakemus hyväksyttiin, ja PV teki mainitun toimenpiteen yhteydessä viiden vuoden pituisen maatalouden ympäristösitoumuksen. Yksi ehdoista, joita PV sitoutui noudattamaan, oli se, että hakemuksessa ilmoitettuja toimintoja on suoritettava viiden peräkkäisen vuoden ajan samalla maatalousmaalla.

14.

Kyseinen alue käsitti 857 hehtaaria maatalousmaata, jota PV käytti vuodesta 2012 ZSPZZ:n 37 c §:n mukaisesti tehtyjen sopimusten perusteella. Kyseisessä säännöksessä mahdollistettiin lähinnä sopimusten tekeminen kullekin tilivuodelle lähekkäin sijaitsevien maatalousmaiden omistajien ja/tai käyttäjien välillä tilusjärjestelyjen tekemiseksi. Bulgarian oikeudessa sopimusta tilusjärjestelyn tai osajärjestelyn tekemisestä pidettiin pätevänä oikeusperustana tuen myöntämiselle niitä käyttäville viljelijöille.

15.

PV osallistui vuokraamallaan maalla edellä kuvatulla tavalla tehtyihin tilusjärjestelyihin tilivuosina 2012/2013, 2013/2014, 2014/2015 ja 2015/2016. Näiden vuosien aikana hänen maatilallaan suoritettiin kaikki pakolliset hallinnolliset ja paikalla tehtävät tarkastukset, ja hänen tukihakemuksiensa perusteella maksettiin toimenpiteen 214 yhteydessä yhteensä 1063317,54 Bulgarian levaa (BGN).

16.

Tilivuoden 2016/2017 osalta ei kuitenkaan päästy sopimukseen kaikkien PV:n ilmoittamien pinta-alojen käytöstä. Vaikka PV halusi tehdä tällaisen sopimuksen ZSPZZ:n 37 c §:n mukaisesti, muut aiempien sopimusten osapuolet ilmoittivat hänelle haluavansa viljellä kiinteistöjensä tosiasiallisten rajojen sisällä sijaitsevaa maatalousmaata. Tässä yhteydessä PV ei voinut hyödyntää kyseisessä toimenpiteessä vuodesta 2012 lähtien osallisena ollutta maatalousmaata eikä noudattaa maatalouden ympäristötukien saamiseksi tekemäänsä sitoumusta. ( 6 )

17.

PV ilmoitti 29.5.2017 maatalouden ympäristösitoumuksensa päättymisestä Tărgovištessa sijaitsevalle Darzhaven fond ”Zemedelie” (kansallinen maatalousrahasto). Kyseinen ilmoitus tehtiin lähes kymmenen kuukautta sen jälkeen, kun PV oli saanut tiedon siitä, että tilivuoden 2016/2017 osalta hänellä ei olisi oikeutta käyttää osaa maa-alueista, jotka muodostivat perustan hänen toimenpiteen 214 mukaiselle sitoumukselleen, ja kahdeksan kuukautta viimeisen sopimuksen voimassaolon päättymisestä.

18.

PV:lle ilmoitettiin 17.8.2018 hänen toimenpiteen 214 yhteydessä tekemänsä maatalouden ympäristösitoumuksen päättymisestä, koska hän ei ollut täyttänyt sovellettavia edellytyksiä. PV ei riitauttanut kyseistä päätöstä, josta tuli siten lainvoimainen.

19.

Tämän seurauksena vastaajana oleva viranomainen aloitti menettelyn valtion saatavan vahvistamista koskevan päätöksen (Akt za Ustanovyavane na Publichno Darzhavno Vsemane, jäljempänä riidanalainen päätös) tekemiseksi, ja kyseisellä päätöksellä PV velvoitettiin maksamaan takaisin 20 prosenttia hänelle kyseisen toimenpiteen yhteydessä vuosina 2012–2016 myönnetystä tuesta lakisääteisine korkoineen.

20.

Riidanalaisesta päätöksestä nostettua kannetta käsitellyt ensimmäisen oikeusasteen hallintotuomioistuin katsoi, että myönnettyä tukea oli alennettu lainmukaisesti ja että käsiteltävässä asiassa ei ollut kyse asetuksen N:o 73/2009 31 artiklassa tarkoitetusta ylivoimaisesta esteestä. ( 7 ) Kyseinen tuomioistuin hylkäsi näin ollen PV:n riidanalaisesta päätöksestä nostaman kanteen.

21.

Varhoven administrativen sad (ylin hallintotuomioistuin, Bulgaria), joka käsittelee ensimmäisessä oikeusasteessa annetusta tuomiosta tehtyä kassaatiovalitusta, katsoo, että oikeusriidan ratkaiseminen edellyttää unionin oikeuden tulkintaa. Tarkemmin ottaen se huomauttaa, että asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohdassa viitataan kolmeen tapaukseen, joissa maatalouden ympäristötukien tuensaaja ei ole velvollinen maksamaan takaisin aiemmin saamaansa tukea. Näin on silloin, i) kun hänen tilallaan on toteutettu tilusjärjestelyjä, ii) kun tilalla on toteutettu julkisia uusjakotoimenpiteitä tai kun iii) kun tilalla on toteutettu toimivaltaisten viranomaisten hyväksymiä uusjakotoimenpiteitä. Kyseinen tuomioistuin toteaa, että jos käsiteltävän asian katsottaisiin kuuluvan johonkin kyseisessä säännöksessä kuvatuista tapauksista, maatalouden ympäristösitoumuksen päättymisen oikeudellisiin seurauksiin ei sisälly velvollisuutta maksaa saatua tukea takaisin kokonaan tai osittain.

22.

Tässä tilanteessa Varhoven administrativen sad on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle muun muassa seuraavat kaksi ennakkoratkaisukysymystä:

– –”

23.

Unionin tuomioistuimen pyynnöstä tässä ratkaisuehdotuksessa käsitellään kysymyksiä, joilla ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tapauksessa kyse asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohdassa tarkoitetusta ”tilusjärjestelystä” tai ”uusjakotoimenpiteestä” (ensimmäinen kysymys) ja, jos siihen vastataan myöntävästi, oikeuttaako se, että jäsenvaltio ei ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä, jotta tuensaajan sitoumukset voidaan mukauttaa maatilan uuteen tilanteeseen, tuensaajan kieltäytymään saamiensa varojen takaisinmaksusta (toinen kysymys).

24.

Alustavana seikkana on tärkeää palauttaa mieleen, että ajanjaksona, jota pääasian tosiseikat koskevat, asetus N:o 1698/2005 muodosti maatalousrahastosta rahoitettavaan, maaseudun kehittämiseen myönnettävään unionin tukeen sovellettavan voimassa olevan lainsäädännön. ( 8 ) Kyseisessä asetuksessa vahvistettiin yleiset säännöt tuen myöntämiselle maatalouskäytännöille, joilla pyritään parantamaan ympäristöä ja maaseutualueita. ( 9 )

25.

Asetuksessa N:o 1698/2005 etenkin lueteltiin maatalouden ympäristötuet niiden toimenpiteiden joukossa, joiden tavoitteena oli maatalousmaan kestävä käyttö. ( 10 ) Näitä tukia myönnettiin vuosittain muiden maataloustukien ohella viljelijöille, edellyttäen että nämä tekivät vapaaehtoisesti sitoumuksia, joilla edistetään maatalousmaan kestävää käyttöä. ( 11 ) Sitoumusten oli ylitettävä unionin maatalouslainsäädännössä vahvistetut asiaa koskevat pakolliset vaatimukset sekä jäsenvaltioiden lainsäädännössä vahvistetut asiaa koskevat erityiset vaatimukset. ( 12 )

26.

Kuten Euroopan komissio selittää, maatalouden ympäristötukien olennainen piirre oli se, että ne edellyttivät pääsääntöisesti sitä, että viljelijät tekevät sitoumuksia vähintään viideksi vuodeksi. ( 13 ) Jos oletetaan, että lyhytkestoiset sitoumukset heikensivät näiden tukien myönteistä vaikutusta, monivuotista sitoumusta koskevan edellytyksen tarkoituksena oli kannustaa viljelijöitä käyttämään maataan sellaisen ajanjakson ajan, jota pidettiin tarpeellisena, jotta sillä olisi hyödyllisiä vaikutuksia ympäristön kestävyyden kannalta.

27.

Tämä on syy siihen, että kun asetuksessa N:o 1974/2006 vahvistettiin asetuksen N:o 1698/2005 soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt, siinä käsiteltiin muiden asiaankuuluvien seikkojen ohella käänteitä, joita voisi esiintyä viljelijöiden maaseuturahaston yhteydessä tekemän viisivuotisen sitoumuksen aikana. ( 14 ) Tarkemmin ottaen asetuksessa N:o 1974/2006 määriteltiin jäsenvaltioiden ja maatalouden ympäristötukien saajien velvoitteet siinä tapauksessa, että tilan omistuksessa ja/tai käytössä tapahtuu muutoksia siten, että tila siirretään toiselle henkilölle, ( 15 ) tai että tilan pinta-alassa tapahtuu muutoksia siten, että sitä joko lisätään tai vähennetään. ( 16 )

28.

Huomautan, että pääasiassa kyseessä oleva tapaus kuuluu tähän jälkimmäiseen ryhmään, koska viljelijä, joka oli sitoutunut tietyn maatalousmaa-alueen hyödyntämiseen, havaitsi maatalousrahaston yhteydessä tekemänsä sitoumuksen viimeisenä vuotena, ettei voi hyödyntää koko aluetta, joka oli alun perin ilmoitettu hänen toimenpiteen 214 mukaisessa hakemuksessaan. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohdasta tulee siten keskeinen säännös määritettäessä viljelijälle tällaisissa olosuhteissa aiheutuvia taloudellisia seurauksia.

29.

Ollessaan voimassa kyseisessä artiklassa ( 17 ) säädettiin tilanteista, joissa maatalouden ympäristötukien saaja ei voi jatkaa tekemänsä sitoumuksen, joka koskee saman maa-alueen hyödyntämistä viitenä peräkkäisenä vuotena, noudattamista i) kyseisen tilan tilusjärjestelyjen, ii) kyseistä tilaa koskevien julkisten uusjakotoimenpiteiden tai iii) samaa tilaa koskevien, toimivaltaisten viranomaisten hyväksymien uusjakotoimenpiteiden vuoksi.

30.

Näissä kolmessa skenaariossa on niin, että jos jäsenvaltio ei toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä, jotta sitoumukset voidaan mukauttaa maatilan uuteen tilanteeseen, maatalouden ympäristötukien saaja ei ole velvollinen maksamaan takaisin saamaansa tukea sitoumuksen tosiasiallisen keston osalta.

31.

On tärkeää huomauttaa, että asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohdassa otettiin käyttöön sellainen ainutkertainen poikkeus yleissääntöön, jota sovelletaan tilanteisiin, joissa maatalouden ympäristötukien saajat eivät noudata maatalousrahaston yhteydessä tekemiään sitoumuksia. Tukikelpoisuusedellytysten, sitoumusten ja näihin liittyvien velvoitteiden noudattamatta jättäminen johtaisi nimittäin tavallisesti tuen vähennyksiin, poissulkemisiin ja takaisinperimisiin. ( 18 ) Jos kyseessä ovat monivuotiset sitoumukset, tuen vähennysten, epäämisten ja takaisinperimisten on koskettava myös tiettyjen sitoumusten osalta aiempina vuosina jo maksettuja määriä. ( 19 )

32.

Sitä vastoin käsiteltävässä asiassa on niin, että jos se, ettei viljelijä voi noudattaa sitoumustaan hyödyntää samaa maa-aluetta viiden vuoden ajan, olisi katsottava asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun tilusjärjestelyn tai uusjakotoimenpiteen suoraksi seuraukseksi, pääasiassa kyseessä oleva viljelijä voitaisiin vapauttaa velvollisuudesta maksaa takaisin osa aiempina vuosina saamistaan tuista, edellyttäen että kansalliset viranomaiset eivät olleet toteuttaneet tarvittavia toimenpiteitä, jotta viljelijän sitoumusta voidaan mukauttaa uuteen tilanteeseen.

33.

On korostettava, ettei unionin lainsäädännössä määritellä käsitteitä ”tilusjärjestely” ja ”uusjakotoimenpide”. On kuitenkin selvää, että molemmilla käsitteillä viitataan oikeudellisiin välineisiin, joiden konkreettinen määritelmä, tyypittely ja vaatimukset vaihtelevat jäsenvaltioittain. ( 20 )

34.

Näissä olosuhteissa vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohtaa on tulkittava itsenäisesti ja yhtenäisesti koko unionissa, ja tässä tulkinnassa on otettava huomioon paitsi kyseisen säännöksen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös on. ( 21 )

35.

Kun tarkastellaan asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohdan sanamuotoa, käsitteellä ”tilusjärjestelyt” viitataan toimenpiteisiin, joilla muutetaan maapalstojen yhteisiä rajoja yleensä tarkoituksena muodostaa suurempia tiloja. Oikeuskirjallisuudessa se määritellään keinoksi, jota käytetään maa-alueiden mukauttamiseen, jota käytetään usein synonyyminä käsitteille ”maa-alueiden uudelleenjärjestely”, ”maa-alueiden uudelleenryhmittely”, ”maa-alueiden kokoonpanon muokkaaminen” ja ”maa-alueiden uudelleenjako”. ( 22 ) Koska tilusjärjestelyyn liittyy maa-alueiden vaihtoa, tämän toimen erityinen ominaispiirre on se, että se edellyttää omistajuuden ja/tai käytön uudelleenjärjestelyä paitsi palstojen myös oikeuksien osalta. ( 23 ) Sen tavoitteena on, että syntyy aiempaa rationaalisempia tiloja, joita voidaan siten hoitaa tehokkaammin kokoonpanoltaan muokattujen palstojen sijainnin, koon tai muodon vuoksi.

36.

Käsite ”maa-alueiden uusjako” on puolestaan käsitteenä laajempi. Vaikka aiemmin tätä käsitettä käytettiin säännöllisesti käsitteen ”tilusjärjestely” vastineena, se määritellään nykyisin kattavammaksi maan uudelleenjakomenettelyksi, johon yhdistyy julkisten palvelujen tarjoamista määritellyllä maaseutualueella. ( 24 ) Tästä näkökulmasta tarkasteltuna maa-alueiden uusjaon käsite tarkoittaa paitsi pirstoutuneiden maa-palstojen uudelleenjärjestelyä, lähinnä tilusjärjestelyn avulla, myös erityistä maanviljelysmaan suunnittelua, johon kuuluu tarvittavan infrastruktuurin – kuten teiden, kastelujärjestelmien, viemäröintijärjestelmien, maisemoinnin, ympäristöasioiden hallinnan, kylien kunnostuksen ja maaperän suojelun – tarjoaminen kyseistä maankäytön kehittämistä varten. ( 25 )

37.

Edellä esitetystä seuraa, että jos jätetään huomiotta kullekin toimenpidetyypille luonteenomaiset erityispiirteet, asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohdassa käytettävillä käsitteillä ”tilusjärjestely” ja ”uusjako” viitataan toimiin, joiden tarkoituksena on pirstoutuneiden maapalstojen mukauttaminen ja uudelleenjärjestely, minkä tarkoituksena on yleensä muodostaa rationaalisempia maatiloja maaseudun infrastruktuurin parantamiseksi ja kehitys- ja ympäristöpolitiikan toteuttamiseksi.

38.

Korostan, että asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohdan sanamuodosta seuraa myös, että ”tilusjärjestely” ja ”uusjako” miellettiin kyseisessä säännöksessä tarkoitetussa merkityksessä toimenpiteiksi, joihin liittyi julkisen vallan käyttöä.

39.

Tämä on ilmeistä uusjakotoimenpiteiden osalta, joiden on asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohdan mukaan oltava julkisia – mikä antaa ymmärtää, että toimivaltaisten viranomaisten on osallistuttava täysimääräisesti kyseisten toimenpiteiden suunnitteluun ja toteuttamiseen – tai kyseisten viranomaisten on hyväksyttävä ne.

40.

”Tilusjärjestelyn” osalta asetuksen N:o 1974/2006 englanninkielinen versio ei ole yhtä selvä. Muiden kieliversioiden – joihin kuuluvat saksan- ja espanjankieliset versiot – tarkastelusta voidaan kuitenkin päätellä, että julkisen vallan käyttöä koskevan edellytyksen on myös täytyttävän tämäntyyppisessä toimessa. ( 26 ) Kyseisissä kieliversioissa viitataan nimittäin tilusjärjestelyihin ja ”muihin julkisiin uusjakotoimenpiteisiin”; ( 27 ) kuten komissio perustellusti toteaa, tätä muotoilua käytettiin myös asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohtaa edeltäneen säännöksen eli asetuksen N:o 817/2004 38 artiklan englanninkielisessä versiossa. ( 28 )

41.

Kansallisten viranomaisten osallisuutta kolmessa edellä esitetyssä skenaariossa tukee lisäksi nähdäkseni asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan asiayhteyden mukainen tulkinta. Kuten olen jo todennut, kyseisessä säännöksessä ei säädetä pelkästään tilanteista, joissa maatalousmaa-alan kokoa pienennettiin viisivuotisen sitoumuksen voimassaoloaikana, vaan siinä säädettiin myös tilanteista, joissa kyseistä alaa laajennettiin, tai myös tilanteista, joissa sitoumuksen kattamaa alaa tilalla lisättiin. Alan laajentamista koskevien tapausten kuvataan asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 1, 2 ja 3 kohdassa olevan seurausta tuensaajan vapaaehtoisista toimista, kun taas saman artiklan 4 kohdassa viitataan maatalousmaan pinta-alan vähennyksiin sellaisten toimenpiteiden seurauksena, jotka eivät ole tuensaajan määräysvallassa ja joilla pyritään erityisesti tukemaan maatalouden rakenteen parantamista koskevaa yleistä tavoitetta.

42.

Tämän huomioon ottaminen ei kuitenkaan tarkoita, että viranomaisten on osallistuttava tilusjärjestelyn tai uusjakotoimenpiteen jokaiseen vaiheeseen. Asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohdassa viitataan olennaisilta osin toteuttamiseen tai hyväksymiseen, mikä osoittaa julkisen vallan käytön vähimmäistasoa, jota edellytetään, jotta kansallisen toimenpiteen voidaan katsoa kuuluvan kyseisen säännöksen soveltamisalaan. Samasta syystä asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohtaa on tulkittava siten, ettei siinä suljeta pois yksityisiin aloitteisiin perustuvia tilusjärjestelyjä ja uusjakotoimenpiteitä eikä yhdenmukaistettujen menettelytapojen käyttöä, edellyttäen että viranomaisilla on ainakin mahdollisuus antaa lopullinen hyväksyntä tällaisille toimille. ( 29 ) Viranomaisten osallistuminen tilusjärjestelyihin tai uusjakotoimenpiteisiin on viime kädessä perusteltua sen vuoksi, että on tarpeen esimerkiksi varmistaa julkisten tavoitteiden kunnioittaminen, oikeuksien asianmukainen uudelleenjärjestely maanvaihdon yhteydessä ja se, ettei joidenkin asianomaisten omistajien tai käyttäjien vastustus vaaranna näiden toimenpiteiden toteuttamista.

43.

Lisäksi teleologisesta näkökulmasta tarkasteltuna on mielestäni selvää, että asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohta otettiin käyttöön, kuten komissio huomauttaa, jotta vältetään viljelijöiden rankaiseminen silloin, kun tilan tilusjärjestely tai kyseiseen tilaan vaikuttava uusjakotoimenpide, jonka osalta heillä ei ole määräysvaltaa, estää heitä noudattamasta maatalousrahaston yhteydessä tekemäänsä sitoumusta hyödyntää samaa maatalousmaa-aluetta viitenä peräkkäisenä vuotena. Muutoin viljelijät eivät uskaltaisi tehdä maatalouden ympäristösitoumuksia, jotka, kuten on esitetty, ovat olennaisia välineitä maanomistusrakenteen parantamiseksi, maatalouden kilpailukyvyn lisäämiseksi ja ympäristö- ja maaseutupolitiikkojen mukaisen maankäytön edistämiseksi. Tämä on mielestäni viime kädessä syynä siihen, miksi asetuksen N:o 1974/200645 artiklan 4 kohdassa edellytetään, että jäsenvaltiot mukauttavat sitoumuksen maatilan uuteen tilanteeseen tai, jos tällainen mukautus osoittautuu mahdottomaksi, vapauttavat tuensaajan velvollisuudesta maksaa tuki takaisin.

44.

Pääasian oikeudenkäynnin osalta on kansallisen tuomioistuimen asiana arvioida, johtaako kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä kuvattu menettely tilusjärjestelyyn tai uusjakotoimenpiteeseen, jolloin se kuuluu asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohdan soveltamisalaan.

45.

Ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvistä tiedoista kuitenkin ilmenee ensinnäkin, että kyseisessä kansallisessa lainsäädännössä säädetyllä menettelyllä omistajat ja käyttävät voivat sopia maatalousmaan uudelleenryhmittelystä tai ‑kohdentamisesta. Vaikka sitä ei nimenomaisesti todetakaan, käsiteltävän asian tosiseikat huomioon ottaen voidaan kohtuudella olettaa, että nämä sopimukset tehdään tilojen mukauttamiseksi maankäytön tehostamistarkoituksessa. Toiseksi kyseisen lainsäädännön mukaan sopimuksen tekemistä hallinnoi toimikunta, joka sijaitsee kunkin kunnan alueella ja joka nimitetään toimivaltaisen alueellisen viraston päätöksellä. Kyseinen toimikunta voi myös laatia ehdotuksen maan uudelleenryhmittelystä, jos viljelijät eivät pääse siitä sopimukseen. Kolmanneksi kyseisen toimikunnan laatiman ja toimittaman raportin, joka sisältää muun muassa tehdyn sopimuksen, perusteella alueellisen maatalousosaston johtaja antaa määräyksen maan jakamisesta kyseisellä paikkakunnalla.

46.

Kyseessä olevan kaltaista kansallista lainsäädäntöä, joka yhtäältä on tarkoitettu edistämään maan uudelleenryhmittelyä koskevien sopimusten tekemistä ja jossa toisaalta säädetään, että jotta nämä sopimukset ovat päteviä, toimivaltaisten viranomaisten on hyväksyttävä ne, on pidettävä, kuten kantaja väittää, asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuna tilusjärjestelynä. Kuten edellä jo selitettiin, tätä päätelmää ei kyseenalaista se seikka, että tällainen tilusjärjestely perustuu yksityisten omistajien tai käyttäjien tekemiin vapaaehtoisiin sopimuksiin ja että nämä sopimukset eivät merkitse omistusoikeuksien siirtoa, sikäli kuin julkisen vallan käyttö ilmenee siinä, että toimivaltainen viranomainen antaa sille lopullisen hyväksyntänsä.

47.

Bulgarian tasavalta väittää olennaisilta osin, että pääasiassa kyseessä olevan viljelijän maatalousmaahan ei kohdistunut hänen tekemänsä sitoumuksen viimeisenä vuotena tilusjärjestely, vaan kyse oli juuri siitä, ettei sitoumuksen alun perin kattamalla maatalousmaalla tehty tilusjärjestelyä, koska muiden omistajien maapalstat pysyivät niiden nykyisten rajojen sisällä. Se myös katsoo, bulgarialaisen ensimmäisen oikeusasteen hallintotuomioistuimen antamaa tuomiota mukaillen, että kyseinen viljelijä ei voinut perustellusti odottaa, että näiden maapalstojen omistajat myöhemmin uudistaisivat ZSPZZ:n 37c §:n nojalla tehdyt sopimukset niiden yhden vuoden voimassaoloajan päätyttyä. Bulgarian tasavallan mukaan on näin ollen niin, että hyväksyessään maatalouden ympäristötukien saamisen kansallisessa lainsäädännössä käyttöön otetun järjestelmän perusteella viljelijä otti riskin siitä, ettei hän voisi täyttää sitoumustaan, eivätkä viranomaiset voi vastata tästä riskistä.

48.

Katson kuitenkin ensinnäkin, että on selvää, että sellaisen maatalousmaan osalta, jota viljelijä hyödyntäisi varainhoitovuoden aikana, tilusjärjestelyn voidaan katsoa tapahtuneen heti kun kyseisen maan rakennetta on muokattu menettelyssä, johon julkinen valta osallistuu. Lisäksi viljelijää, joka osallistuu maatalouden ympäristötukien järjestelmään käyttämällä tilusjärjestelyn kohteena olevaa maata ja edistää siten unionin lainsäädännössä asetettuja tavoitteita, jotka liittyvät maan rakenteen parantamiseen ja maakehittämiseen, ei saa rangaista, kun se, ettei sopimusta kyseisen maan omistajien kanssa ole syntynyt, estää häntä kokoamasta yhteen koko alun perin ilmoitettua maa-alaa ja täten noudattamasta maatalousrahaston yhteydessä tekemäänsä sitoumusta. Tämän ratkaisuehdotuksen 43 kohdassa esitetyt teleologiset näkökohdat tukevat kyseistä lähestymistapaa.

49.

Toiseksi painotan, että kuten ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin toteaa ennakkoratkaisupyynnössä, asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohdassa ei esitetä sellaisia konkreettisia perusteita alun perin ilmoitetun maatalousmaan tilusjärjestelylle, jotka voisivat johtaa maatalousrahastosta aiemmin saatujen varojen palauttamatta jättämiseen. Tämän perusteella katson, että sitä, ettei noudateta sitoumusta hyödyntää kyseisen maan koko pinta-alaa, olisi arvioitava objektiivisesti, riippumatta siitä kansallisesta oikeusperustasta, jonka perusteella viljelijä antaa sitoumuksen maatalousrahaston yhteydessä.

50.

Lisäksi kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä tunnustetaan nimenomaisesti maatalousmaahan kohdistuva vapaaehtoinen tilusjärjestely päteväksi oikeusperustaksi maatalousrahaston mukaisen taloudellisen tuen soveltamiselle. Tämä tarkoittaa, että hyväksymällä maatalouden ympäristötukien soveltamisen toimivaltaiset viranomaiset vahvistavat oikeudellisen välineen, jolla viljelijät määrittelevät sitoumuksensa vastineena näiden tukien myöntämisestä. Tässä tilanteessa en ole samaa mieltä siitä, että viljelijän olisi kannettava riski pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tapauksessa.

51.

Tästä seuraa, ettei mikään Bulgarian tasavallan esittämistä perusteluista ole riittävä kumoamaan sitä päätelmää, että kyseessä olevan kaltaisen kansallisen lainsäädännön olisi katsottava johtavan asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuun tilusjärjestelyyn.

52.

Edellä esitetyn perusteella ja ottaen huomioon ennakkoratkaisupyynnössä esitetyt tosiseikat katson, että asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohtaa olisi tulkittava siten, että sitä sovelletaan pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tapauksessa, jos viljelijän kyvyttömyys noudattaa maatalousrahaston yhteydessä tekemiään sitoumuksia johtuu toimivaltaisten viranomaisten hyväksymästä tilusjärjestelystä, joka vaikuttaa maatilan rakenteeseen, minkä varmistaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä.

53.

Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, oikeuttaako se, että jäsenvaltio ei ole ryhtynyt tarpeellisiin toimenpiteisiin tuensaajan sitoumusten mukauttamiseksi tilan uuteen tilanteeseen, viljelijän kieltäytymään saamiensa varojen takaisinmaksusta.

54.

Tältä osin riittää, kun todetaan, että asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohdassa säädetään, että jos maatalouden ympäristötukien tuensaaja ei voi jatkaa tekemiensä sitoumusten noudattamista tilan tilusjärjestelyjen vuoksi, jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta sitoumukset voidaan mukauttaa maatilan uuteen tilanteeseen. Jos tällainen mukautus osoittautuu mahdottomaksi, sitoumus päättyy, eikä takaisinmaksua edellytetä sitoumuksen tosiasiallisen keston osalta.

55.

Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa pyynnössään, käsiteltävässä asiassa olisi tarpeen arvioida, onko asianomainen jäsenvaltio toteuttanut toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on mukauttaa tuensaajan sitoumuksia, kuten asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohdassa edellytetään. Koska tuensaajaa on vaadittu maksamaan takaisin tietty prosenttiosuus saamastaan tuesta sitoumuksen tosiasiallisen keston osalta, vaikuttaa kuitenkin siltä, ettei tällaisia toimenpiteitä ole toteutettu.

56.

Jos jäsenvaltio ei ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä, jotta tuensaajan sitoumukset voidaan mukauttaa uuteen tilanteeseen, tästä seuraa, että valtion sellaisen saatavan vahvistaminen, jonka nojalla viljelijää vaaditaan maksamaan takaisin osa sitoumuksen neljänä ensimmäisenä vuotena saamastaan tuesta, on asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohdan vastainen.

57.

Asetuksen N:o 1974/2006 45 artiklan 4 kohtaa on näin ollen tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa, jos tuensaajan tilan pinta-alan vähennys, mikä tekee viisivuotisen maatalouden ympäristösitoumuksen noudattamisen mahdottomaksi, on seurausta tilusjärjestelystä, jäsenvaltion on toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta sitoumukset voidaan mukauttaa maatilan uuteen tilanteeseen. Jos tällaisia toimenpiteitä ei toteuteta, sitoumus päättyy, eikä takaisinmaksua edellytetä sitoumuksen tosiasiallisen keston osalta.

58.

Edellä esitetyn tarkastelun perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Varhoven administrativen sadin kahteen ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti: