EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 29.6.2017
COM(2017) 341 final
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
rikosrekisteritietojen vaihtamisesta jäsenvaltioiden välillä eurooppalaisen rikosrekisteritietojärjestelmän (ECRIS) kautta
{SWD(2017) 242 final}
1. Johdanto
Eurooppalainen rikosrekisteritietojärjestelmä (ECRIS) otettiin käyttöön huhtikuussa 2012. Sitä säännellään jäsenvaltioiden välisen rikosrekisteritietojen vaihdon järjestämisestä ja sisällöstä 26 päivänä helmikuuta 2009 tehdyllä neuvoston puitepäätöksellä 2009/315/YOS 1 , jäljempänä ’puitepäätös’, ja eurooppalaisen rikosrekisteritietojärjestelmän (ECRIS) perustamisesta puitepäätöksen 2009/315/YOS 11 artiklan mukaisesti 6 päivänä huhtikuuta 2009 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2009/316/YOS 2 .
Järjestelmän tarkoituksena on parantaa kansalaisten turvallisuutta eurooppalaisella vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella auttamalla jäsenvaltioita vaihtamaan tehokkaasti tietoa EU:n rikostuomioistuinten antamista rikostuomioista.
Tämä kertomus on komission ensimmäinen neuvoston päätöksen 2009/316/YOS 7 artiklassa tarkoitettu tilastollinen kertomus ECRISin kautta tapahtuvasta jäsenvaltioiden välisestä rikosrekisteritietojen vaihdosta.
1.1. ECRIS-järjestelmän yleiset periaatteet
ECRIS-järjestelmä perustuu hajautettuun arkkitehtuuriin. Jäsenvaltiot voivat olla sen avulla yhteydessä toisiinsa ja vaihtaa tehokkaasti rikosrekisteritietoja.
·Kukin jäsenvaltio nimeää ECRISiä varten yhteyspisteeksi (yhden tai useamman) keskusviranomaisen, joka vastaa kaikista ECRIS-puitepäätöksen mukaisista tehtävistä.
·Jäsenvaltioiden keskusviranomaiset vaihtavat tietoja standardoidussa sähköisessä muodossa, mikä mahdollistaa tietojen toimittamisen tehokkaasti ja välittömästi ymmärrettävässä muodossa kaikilla EU:n kielillä lyhyissä 10 tai 20 päivän määräajoissa.
·Jos jossakin jäsenvaltiossa annetaan tuomio toisen jäsenvaltion kansalaiselle, tuomion antaneella valtiolla on oikeudellinen velvollisuus ilmoittaa tuomioon liittyvät tiedot ja niihin myöhemmin tehtävät päivitykset (ilmoitukset uusista tuomioista ja päivityksistä) kyseisen henkilön kansalaisuusjäsenvaltiolle tai jäsenvaltioille ECRISin välityksellä.
·Näin kansalaisuusjäsenvaltio voi ylläpitää keskusrekisteriä kaikista sen kansalaisille EU:n alueen rikostuomioistuimissa annetuista tuomioista. Sillä on velvollisuus säilyttää ja päivittää kaikki ECRISin kautta saamansa tiedot sekä toimittaa ECRISin välityksellä kaikki rikosrekisteritiedot (tietopyyntöön vastaaminen), jos jokin toinen jäsenvaltio niitä pyytää (tietopyyntö).
·Tuomiota koskevia tietoja on vaihdettava rikosasian käsittelyä varten, ja kansallisen lainsäädännön salliessa niitä voidaan jakaa myös muita tarkoituksia, kuten hallinnollisia menettelyjä, työhönottoa ja lupa-asioita, varten.
·ECRIS on tarkoitettu pääasiassa EU:n kansalaisia koskevien tietojen vaihtoon, mutta sen kautta voidaan vaihtaa myös tietoja, jotka koskevat kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä (third country nationals and stateless persons, TCN). Komissio on antanut tähän tilastolliseen kertomukseen liittyvässä paketissa myös ehdotuksen täydentävästä lainsäädännöstä, jolla perustettaisiin ECRIS-TCN-keskusjärjestelmä tukemaan kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä koskevaa tehokasta tietojenvaihtoa ECRISin kautta.
Puitepäätöksen mukaan jäsenvaltioiden oli saatava järjestelmän oikeudellinen ja tekninen toteutus päätökseen, muodostettava keskinäiset sähköiset yhteydet ja aloitettava edellä kuvattujen periaatteiden mukainen tietojenvaihto 27. huhtikuuta 2012 mennessä.
1.2. ECRISin ja sitä koskevien tilastojen oikeudellinen perusta
Järjestelmän kautta tapahtuvaa tietojenvaihtoa ja sen toimintaa koskevista yleisistä periaatteista säädetään puitepäätöksessä 2009/315/YOS.
Neuvoston päätöksellä 2009/316/YOS vahvistetaan jäsenvaltioiden välisessä rikosrekisteritietojen sähköisessä vaihdossa käytettävä vakiomuoto, erityisesti siltä osin kuin on kyse tuomioon johtanutta rikosta ja tuomion sisältöä koskevista tiedoista. Lisäksi päätöksessä säädetään eräistä muista, tietojenvaihdon järjestämiseen ja helpottamiseen liittyvistä yleisistä ja teknistä toteuttamista koskevista keinoista.
Neuvosto on hyväksynyt myös muita ECRIS-järjestelmän toimintaa koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä, kuten toiminta-analyysin (ECRIS Business Analysis), yksityiskohtaiset tekniset eritelmät (ECRIS Detailed Technical Specifications) ja tilastotietoja. 3
Näiden järjestelyjen mukaisesti järjestelmä kerää automaattisesti muita kuin henkilötietoja koskevia tilastotietoja, jotta voidaan seurata ECRISin toimintaa ja tehokkuutta sekä sitä, noudatetaanko jäsenvaltioiden välisessä tietojenvaihdossa ECRISiä koskevaa oikeudellista kehystä.
ECRISiä koskevissa yksityiskohtaisissa teknisissä eritelmissä luetellaan tällä hetkellä 225 ECRISin seurantaan tarkoitettua indikaattoria. Järjestelmä tuottaa nämä tilastotiedot automaattisesti kansallisella tasolla, ja jäsenvaltiot toimittavat ne Euroopan komissiolle kuukausittain.
Neuvoston päätöksen 2009/316/YOS 7 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Komission yksiköt julkaisevat säännöllisin väliajoin ECRISin kautta tapahtuvaa jäsenvaltioiden välistä rikosrekisteritietojen vaihtoa koskevan kertomuksen, joka perustuu erityisesti 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin tilastoihin. Kertomus julkaistaan ensimmäisen kerran vuoden kuluttua puitepäätöksen 13 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun kertomuksen esittämisestä.”
Kertomus 4 neuvoston puitepäätöksen 2009/315/YOS täytäntöönpanosta annettiin 19. tammikuuta 2016. Komissio päätti antaa ensimmäisen 7 artiklan mukaisen tilastollisen kertomuksensa osana pakettia, johon kuuluu myös ehdotus 5 asetukseksi kolmansien maiden kansalaisia koskevan eurooppalaisen rikosrekisteritietojärjestelmän (ECRIS-TCN-järjestelmä) perustamisesta. Järjestelmä on tarkoitettu täydentämään nykyistä ECRIS-järjestelmää.
Tässä kertomuksessa esitetään yleiskatsaus siitä, miten ECRISiä on käytetty ja pantu täytäntöön ajanjaksolla järjestelmän käyttöönotosta huhtikuussa 2012 joulukuun 31. päivään vuonna 2016. Pääpaino on vuodella 2016. Kertomuksen tarkoituksena on selvittää, miten jäsenvaltioiden välisessä tietojenvaihdossa on noudatettu ECRISin oikeudellista kehystä, ja eritellä mahdollisia järjestelmän tehokkuuteen liittyviä ongelmia pyrkien korjaamaan tilannetta.
Yleiskatsausta koskevat tilastotiedot kattavat koko viiden vuoden ajanjakson, jonka ECRIS on ollut käytössä. Jäsenvaltioiden välisessä vertailussa käytetyt tilastotiedot ja yksittäisiä jäsenvaltioita koskevat liitteen kohdassa 2 olevat tilastotaulukot kattavat ECRIS-tietojenvaihdon ainoastaan vuosina 2014–2016. Analyysin kohteeksi valittiin ECRISin käyttö kolmen viime vuoden aikana, koska vuonna 2014 järjestelmän kautta oli yhteydessä toisiinsa merkittävä osa jäsenvaltioista, yhteensä 25 jäsenvaltiota, ja tilastojen voidaan kyseisestä ajankohdasta lähtien katsoa antavan edustavan kuvan todellisesta tilanteesta.
Kertomus perustuu järjestelmän automaattisesti luomiin tilastotietoihin, jotka jäsenvaltiot ovat toimittaneet komissiolle. ECRISiä varten vahvistetuista 225 tilastollisesta indikaattorista valittiin julkaistavaksi ainoastaan oleellisimmat ja merkityksellisimmät tilastot.
Jäsenvaltioita pyydettiin myös toimittamaan tilastoja niiden alueella muiden EU-maiden kansalaisille annettujen tuomioiden lukumäärästä, jotta voitaisiin saada yleiskuva ilmoitusmenettelyn toteutumisesta.
Tässä kertomuksessa käsitellään 24 jäsenvaltion toimittamia tuomioita koskevia tietoja. Bulgaria, Kypros, Slovenia ja Tanska eivät toimittaneet tietoja komissiolle.
2. Tärkeimmät tulokset
·Kaikki 28 jäsenvaltiota käyttävät ECRISiä, mutta mahdollisista keskinäisistä yhteyksistä on yhä muodostamatta 24 prosenttia.
Järjestelmä on ollut käytössä viisi vuotta, ja kaikki 28 jäsenvaltiota ovat tällä hetkellä yhteydessä ECRISiin. Slovenia ja Portugali liittyivät järjestelmään tammikuussa 2017. Yksikään jäsenvaltio ei kuitenkaan vaihda ECRISin kautta tietoa kaikkien 27 muun jäsenvaltion kanssa. Vuoden 2016 lopussa jäsenvaltioiden välisiä yhteyksiä oli muodostettu vain 76 prosenttia mahdollisten keskinäisten yhteyksien kokonaismäärästä. Vielä ei siis ole saavutettu lopullista tavoitetta eli sitä, että jokainen jäsenvaltio on yhteydessä kaikkiin muihin jäsenvaltioihin ja vaihtaa niiden kanssa tietoa.
·Vaihdettujen viestien määrä kasvoi kahteen miljoonaan vuonna 2016.
Vuoden 2012 lopussa kaikki tuolloin toisiinsa yhteydessä olleet jäsenvaltiot olivat vaihtaneet 300 000 viestiä. Vuonna 2016 luku oli jo lähes kaksi miljoonaa, ja viestejä vaihdettiin keskimäärin 165 000 kuukaudessa. Tällä hetkellä uusia tuomioita koskevia ilmoituksia, pyyntöjä ja vastauksia pyyntöihin lähetetään kutakin vuodessa noin 350 000. Näissä kolmessa lajissa lähetettyjen viestien kokonaismäärässä mitattuna aktiivisimpia jäsenvaltioita vuonna 2016 olivat DE (24,9 %), UK (13,7 %), IT (7,7 %), PL (6,6 %) ja RO (5,5 %).
·Joka kolmannessa vastauksessa on tietoja aiemmista rikostuomioista.
ECRISin ensimmäisestä toimintavuodesta lähtien 31 prosenttia vastauksista aiempia tuomioita koskeviin tietopyyntöihin on sisältänyt tietoja aiemmista rikostuomioista. Toisin sanoen 31 prosentissa tapauksista tietopyynnön kohteena oleva henkilö oli jo saanut vähintään yhden rikostuomion muualla unionin alueella. Tämä osoittaa, että ECRIS on tärkeä kanava saada rikosrekisteritietoja. Vuonna 2016 yli 105 000 vastauksessa oli tietoa aiemmista rikostuomioista.
·Ilmoitusten määrä on vakiintunut.
Järjestelmään oli liittynyt vuoteen 2014 mennessä 25 jäsenvaltiota. Sen jälkeen uusia tuomioita koskevien ilmoitusten määrä on vähitellen vakiintunut. Vuonna 2016 näitä ilmoituksia annettiin 330 000. Aluksi määrä kasvoi merkittävästi, kun verkostoon liittyi uusia jäsenvaltioita ja maiden välille syntyi enemmän yhteyksiä. Määrän odotetaan edelleen kasvavan jonkin verran tuomioiden määrästä riippumatta, kun jäsenvaltioiden keskinäisten yhteyksien muodostamisaste nousee lähemmäs 100:aa prosenttia.
·Tietopyyntöjen ja vastausten määrä on kasvanut nopeasti.
Tietopyyntöjen ja niihin annettujen vastausten määrä on kasvanut nopeasti viiden viime vuoden aikana. Vuonna 2016 tietopyyntöjä esitettiin 364 000 ja vastauksia annettiin 350 000. Kasvu on myönteinen merkki siitä, että jäsenvaltioissa tiedostetaan yhä laajemmin tarve pyytää ECRISin kautta tietoa rikosasioiden käsittelyä ja muita tarkoituksia, kuten rekrytointia, varten etenkin silloin, kun on kyse direktiivissä 2011/93/EU 6 tarkoitetuista tehtävistä, joissa ollaan suoraan ja säännöllisesti tekemisissä lasten kanssa.
·ECRISin käytössä ja työmäärissä on merkittäviä eroja jäsenvaltioiden välillä.
Osa jäsenvaltioista lähettää huomattavasti enemmän tietopyyntöjä kuin vastaanottaa niitä. Vuonna 2016 tämä koski seuraavia maita: DE, UK, AT ja CZ. Joillekin jäsenvaltioille aiheutuu merkittävästi työtä tietopyyntöihin vastaamisesta, vaikka ne itse lähettävät vähemmän tietopyyntöjä. Näitä maita ovat PL, RO, SK, LT, IT, BG, LV, HU, HR, IE, EL ja EE. Osassa jäsenvaltioista työmäärä koostuu pääasiassa lukuisista uusia tuomioita koskevista ilmoituksista rikoksentekijöiden kansalaisuusvaltioille, mutta ne itse lähettävät vähemmän tietopyyntöjä. Näitä maita ovat IT, BE, ES, FR ja CY.
·Kaikista tuomioista ja päivityksistä ei ilmoiteta.
Eniten ilmoituksia uusista tuomioista lähettivät vuonna 2016 DE (29,7 % kaikista tällaisista ilmoituksista), IT (19,0 %), BE (13,6 %), UK (9,9 %), ES (9,0 %) ja FR (5,2 %).
Jotkin jäsenvaltiot sitä vastoin eivät lähetä lainkaan ilmoituksia maassaan asuville muiden EU-maiden kansalaisille 7 annetuista uusista tuomioista (EL) tai ne lähettävät täälaisia ilmoituksia vain harvoin (vuonna 2016 BG, EE, HR, LT, LV, MT ja RO; vuonna 2015 BG, EE, LV, HR ja LT; vuonna 2014 BG, EE, HR, LT, LV, RO ja SK). Jos tuomioista ei ilmoiteta järjestelmällisesti ja luotettavasti, rikoksentekijät voivat paeta rikollista menneisyyttään tai syyllistyä uudelleen samanlaisiin rikoksiin.
Tuomioita koskeviin tietoihin tehtyjen päivitysten osuus oli vuonna 2016 keskimäärin 27 prosenttia kaikista ilmoituksista. Osa jäsenvaltioista ei lähettänyt lainkaan päivityksiä aiemmin annettuihin ilmoituksiin (vuonna 2016 BG, DK, EE, EL, LV ja RO; vuonna 2015 BG, DK, FI ja EL; vuonna 2014 DK, EE, FI, EL, HR ja RO) tai lähetti niitä vain vähän (vuonna 2016 HR, LT ja LU; vuonna 2015 EE, HR, LT, LU, LV ja RO; vuonna 2014 BG, HU, IE, LT, LU, LV ja SK). Jos tuomioita koskevia tietoja ei päivitetä, kansalaisuusjäsenvaltio päätyy käsittelemään ja levittämään vanhentuneita ja epäluotettavia tietoja tuomioista.
·Aiemmista tuomioista ei aina pyydetä tietoa ECRISin kautta.
Vuonna 2016 eniten pyyntöjä lähettivät seuraavat jäsenvaltiot: DE (38,6 %), UK (26,7 %), CZ (10,1 %), AT (6,9 %), ES (3,7 %) ja FR (3,5 %). Osa jäsenvaltioista ei lähettänyt lainkaan tietopyyntöjä (EL) tai lähetti vain vähän pyyntöjä (vuonna 2016 BG, CY, HU, IT, MT ja SK; vuonna 2015 BG, HU, IT ja SK; vuonna 2014 BG, EE, HR, HU, IT ja SK). Tämä johtaa siihen, että rikostuomioistuimet saattavat antaa tuomioita ilman, että niillä on tietoa muissa jäsenvaltioissa aiemmin annetuista tuomioista, mikä on vastoin puitepäätöksessä 2008/675/YOS 8 asetettuja vaatimuksia. Puutteelliset tiedot aiemmista tuomioista estävät myös tuomioita koskevien luotettavien tietojen hyödyntämisen muihin tarkoituksiin kuin rikosasian käsittelyyn (esim. ennen työhönottoa tehtäviin tarkastuksiin) ja haittaavat siten rikoksentorjuntaa.
·Noin 14 000 tietopyyntöön eli 3,9 prosenttiin pyynnöistä ei saatu vastausta vuonna 2016.
Useimmissa jäsenvaltioissa saatujen vastausten määrä oli hieman pienempi kuin lähetettyjen tietopyyntöjen. Erotus oli vuonna 2016 keskimäärin noin 3,9 prosenttia. Useimmiten tietopyyntöihin jättivät vastaamatta CY (66,1 % pyynnöistä vastaamatta), EL (34,9 %), IT (20 %) ja LV (17,8 %).
·Lähes 13 000 tietopyyntöön eli 3,6 prosenttiin pyynnöistä ei vastattu vuonna 2016 lakisääteiseen määräaikaan mennessä.
Vuonna 2016 lähes 13 000 tietopyyntöön ei saatu vastausta lakisääteiseen määräaikaan mennessä. Tämä tarkoittaa 3,6:ta prosenttia pyyntöjen kokonaismäärästä. Eniten vaikeuksia määräaikojen noudattamisessa on seuraavilla jäsenvaltioilla: EL (28,1 % vastaanotetuista pyynnöistä vastaamatta määräaikaan mennessä), FI (21,5 %), EE (20,5 %), RO (9,3 %) ja IT (5,28 %).
·ECRISiä käytetään yhä enemmän myös muihin tarkoituksiin kuin rikosasian käsittelyyn.
Sinä aikana, kun ECRIS on ollut käytössä, keskimäärin 81 prosenttia kaikista pyynnöistä on tehty rikosasian käsittelyä varten ja 19 prosenttia muuta tarkoitusta varten. Vuonna 2016 muita tarkoituksia varten tehtyjen pyyntöjen osuus kasvoi 22 prosenttiin eli 79 000 pyyntöön. Muuta tarkoitusta kuin rikosasian käsittelyä varten esitetyistä pyynnöistä suurin osa on yksityishenkilöiden esittämiä pyyntöjä, jotka koskevat heidän omia rikosrekisteritietojaan. Näiden pyyntöjen osuus on 68 prosenttia kaikista muuta tarkoitusta varten tehdyistä pyynnöistä ja 15 prosenttia kaikista pyynnöistä.
·Nykyisen ECRISin käyttö on vähäistä kolmansien maiden kansalaisia koskevissa asioissa.
Keskimäärin 90 prosenttia kaikista pyynnöistä koskee EU:n kansalaisia ja noin 10 prosenttia koskee kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä. Kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä koskevia tietopyyntöjä esitettiin vuonna 2016 yli 33 000. Pyyntöjen määrän odotetaan kasvavan merkittävästi, jos ECRISiä täydennetään kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä koskevalla keskitetyllä järjestelmällä, kuten komissio esittää osana pakettia, johon tämä kertomus kuuluu.
3. ECRIS-tietojenvaihto lukuina
3.1. Järjestelmään liittyneet jäsenvaltiot
Jäsenvaltion katsotaan liittyneen ECRIS-järjestelmään, kun se vaihtaa rikosrekisteritietoja ainakin yhden muun järjestelmään liittyneen kumppanin kanssa. Tähän mennessä kaikki 28 jäsenvaltiota ovat liittyneet ECRIS-järjestelmään ja vaihtavat rikosrekisteritietoja vähintään yhden muun jäsenvaltion kanssa. Viimeiset jäsenvaltiot (SI ja PT) liittyivät järjestelmään tammikuussa 2017. Maiden liittymisestä ECRIS-verkostoon on tietoa liitteen kohdassa 1.1.
ECRIS on hajautettu järjestelmä, jossa kaikkien jäsenvaltioiden välillä on tarkoitus olla keskinäinen yhteys. Tämä tarkoittaa, että näitä jäsenvaltioiden välisiä yhteyksiä voi olla yhteensä 756 (27×28). Vaikka kaikki jäsenvaltiot ovat liittyneet ECRIS-järjestelmään, yksikään jäsenvaltio ei vaihda ECRISin kautta tietoa kaikkien 27 muun jäsenvaltion kanssa.
Seuraavassa kaaviossa esitetään, kuinka monen muun jäsenvaltion kanssa kullakin jäsenvaltiolla oli keskinäinen yhteys huhtikuussa 2017.
Kun ECRIS otettiin käyttöön vuonna 2012, jäsenvaltioiden välisiä yhteyksiä oli käytössä 173. Mahdollisten yhteyksien kokonaismäärä on 756 (jos kaikki 28 jäsenvaltiota käyttävät järjestelmää). Järjestelmän viidennen toimintavuoden eli vuoden 2016 lopussa yhteyksiä oli 575, mikä on 76 prosenttia mahdollisten yhteyksien kokonaismäärästä ja 88 prosenttia järjestelmään tuolloin liittyneiden maiden välillä mahdollisista yhteyksistä (SI ja PT eivät olleet vielä liittyneet ECRISiin). Yhteyksien määrän kehityksestä vuosien varrella on tarkempaa tietoa liitteen kohdassa 1.1.
Vuonna 2017 suurin yksittäisen jäsenvaltion muodostamien yhteyksien määrä oli 26. Sen oli saavuttanut neljä jäsenvaltiota (AT, ES, UK ja IE).
Vielä ei siis ole saavutettu lopullista tavoitetta eli sitä, että jokainen jäsenvaltio on yhteydessä kaikkiin muihin jäsenvaltioihin ja vaihtaa niiden kanssa tietoa.
3.2. Vaihdettujen viestien kokonaismäärä
Seuraava kaavio havainnollistaa järjestelmään liittyneiden jäsenvaltioiden välillä vaihdettujen viestien vuotuisen määrän nopeaa kasvua ECRISin käyttöönotosta huhtikuussa 2012 vuoden 2016 joulukuun 31. päivään. Vuoden 2012 tietoja analysoitaessa on pidettävä mielessä, että järjestelmä ehti olla kyseisenä vuonna käytössä vain kahdeksan kuukautta.
Vuoden 2012 lopussa kaikki tuolloin toisiinsa yhteydessä olleet jäsenvaltiot olivat vaihtaneet 300 000 viestiä, mutta vuonna 2016 luku oli lähes kaksi miljoonaa ja viestejä vaihdettiin keskimäärin 165 000 kuukaudessa. Määrissä ovat mukana kaikenlaiset viestit, kuten ilmoitukset, päivitykset, pyynnöt, vastaukset, kieltävät vastaukset, muut vastaukset ja lisätietojen vaihto.
Seuraavassa kaaviossa esitetään ilmoitusten, pyyntöjen ja pyyntöihin annettujen vastausten määrän kehitys ECRISin viiden toimintavuoden aikana. Luvuissa on huomioitu ainoastaan uusia tuomioita koskevat ilmoitukset, ei tietojen päivityksiä. Vastauksiin lukeutuvat pyyntöihin annetut vastaukset, pyyntöjä koskevat kieltävät vastaukset ja muut vastaukset 9 .
Tällä hetkellä ilmoituksia, pyyntöjä ja vastauksia pyyntöihin annetaan vuodessa noin 350 000 kutakin.
Järjestelmään oli liittynyt vuoteen 2014 mennessä 25 jäsenvaltiota. Sen jälkeen uusia tuomioita koskevien ilmoitusten määrä on vähitellen vakiintunut. Alkuvaiheen merkittävä kasvu korreloi sen kanssa, että järjestelmään liittyi uusia jäsenvaltioita ja maiden välille syntyi enemmän yhteyksiä. Määrän odotetaan lisääntyvän myös jatkossa tuomioiden määrästä riippumatta, kun kaikkien jäsenvaltioiden välille saadaan muodostettua keskinäinen yhteys.
Tietopyyntöjen ja niihin annettujen vastausten lukumäärä sitä vastoin kasvaa nopeasti. Tämä on myönteinen merkki siitä, että jäsenvaltioissa osataan rikosasioiden käsittelyn yhteydessä yhä paremmin pyytää tietoa ECRISin kautta, jotta aiemmat tuomiot voidaan ottaa huomioon puitepäätöksen 2008/675/YOS mukaisesti. Positiivinen kehitys johtuu osittain myös muita tarkoituksia kuin rikosasian käsittelyä varten esitettyjen tietopyyntöjen määrän kasvusta (muu tarkoitus voi olla esim. työhönotto erityisesti direktiivissä 2011/93/EU tarkoitettuihin tehtäviin, joissa ollaan suoraan ja säännöllisesti tekemisissä lasten kanssa).
3.3. Ilmoitusten, pyyntöjen ja vastausten määrä jäsenvaltiota kohden
Seuraavassa kaaviossa esitetään kunkin järjestelmään liittyneen jäsenvaltion muille jäsenvaltioille vuonna 2016 lähettämien uusia tuomioita koskevien ilmoitusten, tietopyyntöjen ja vastausten määrät. Vuosien 2014 ja 2015 tiedot ovat liitteen kohdassa 1.2.
Näissä kolmessa lajissa lähetettyjen viestien kokonaismäärässä 10 mitattuna aktiivisimpia jäsenvaltioita olivat
– vuonna 2016: DE (24,9 %), UK (13,7 %), IT (7,7 %), PL (6,6 %) ja RO (5,5 %)
– vuonna 2015: DE (25,6%), UK (14,7%), IT (9,1%), PL (7,0%) ja RO (5,6%)
– vuonna 2014: DE (28,7 %), IT (10,9 %), UK (9,7 %), FR (8,3 %) ja PL (6,8 %).
Luvut osoittavat, että ECRISin käytössä ja työmäärissä on merkittäviä eroja jäsenvaltioiden välillä.
Osa jäsenvaltioista pyytää tietoja huomattavasti useammin kuin niitä pyydetään toimittamaan tietoja. Näitä maita ovat DE, UK, AT ja vuonna 2016 myös CZ. Osalle jäsenvaltioista aiheutuu merkittävästi työtä pääasiassa tietopyyntöihin vastaamisesta, ja ne itse lähettävät vähemmän tietopyyntöjä. Tällaisia maita ovat PL, RO, SK, LT, IT, BG, LV, HU, HR, IE, EL ja EE. Osassa jäsenvaltioista työ koostuu lähinnä lukuisista rikoksentekijöiden kansalaisuusvaltiolle lähetettävistä uusia tuomioita koskevista ilmoituksista, kun taas ne itse lähettävät vähemmän tietopyyntöjä. Näitä maita ovat IT, BE, ES, FR ja CY.
3.4. Ilmoitukset
Seuraavassa kaaviossa esitetään kaikkien toisiin jäsenvaltioihin yhteydessä olevien jäsenvaltioiden vuonna 2016 antamien ilmoitusten määrä jaoteltuna uusia tuomioita koskeviin ilmoituksiin ja aiemmin lähetettyjä ilmoituksia koskeviin päivityksiin. Vuosien 2014 ja 2015 tiedot ovat liitteen kohdassa 1.3.
Lähetettyjen ilmoitusten määrä vaihtelee merkittävästi jäsenvaltioista toiseen. Enimmillään uusista tuomioista annetaan vuodessa lähes 100 000 ilmoitusta (DE) ja vähimmillään ei yhtään (EL). Vaihtelun analysoinnissa on otettava huomioon ennen kaikkea kaksi seikkaa: maan koko ja muiden EU-maiden kansalaisille annettujen tuomioiden määrä. Jäsenvaltiokohtaisia tilastoja analysoidaan tarkemmin liitteen kohdassa 2.
Uusia tuomioita koskevia ilmoituksia lähettivät aktiivisimmin seuraavat jäsenvaltiot:
– vuonna 2016: DE (29,7 %), IT (19,0 %), BE (13,6 %), UK (9,9 %), ES (9,0 %) ja FR (5,2 %)
– vuonna 2015: DE (28,7 %), IT (19,8 %), BE (12,5 %), UK (11,4 %), FR (6,3 %) ja ES (5,9 %)
– vuonna 2014: DE (30,0 %), IT (20,8 %), FR (11,2 %), BE (8,4 %), UK (7,9 %) ja ES (5,8 %).
Kun otetaan huomioon kaikki lähetetyt ilmoitukset, mukaan lukien päivitykset, osuudet jakautuvat pitkälti samalla tavalla kuin edellä. Ainoastaan ES nousee tällöin vuoden 2016 osalta kolmannelle sijalle ja vuosien 2014 ja 2015 osalta neljännelle sijalle.
Vuonna 2016 uusia tuomioita koskevien ilmoitusten osuus oli keskimäärin 73,2 prosenttia ja päivityksiä koskevien ilmoitusten osuus 26,8 prosenttia. Vuosien 2014 ja 2015 tiedot ovat liitteen kohdassa 1.3. Osuudet vaihtelevat merkittävästi jäsenvaltioiden välillä. Osassa maista päivitysten määrä on ilmoituksiin nähden kaksinkertainen (esim. AT ja PL), osassa molempia viestejä on lähes yhtä paljon (esim. ES ja NL) ja osassa päivitysten osuus kaikista ilmoituksista on hyvin pieni (esim. BE ja UK). Eniten kaikkia ilmoituksia lähettää DE, jonka lähettämistä ilmoituksista noin 22 prosenttia on päivityksiä.
Asiaa koskevien tilastotietojen tarkassa analysoinnissa nousi esiin kaksi ongelmaa.
Ensinnäkin osa jäsenvaltioista ei lähetä lainkaan ilmoituksia maassaan asuville muiden EU-maiden kansalaisille annetuista uusista tuomioista (EL) tai lähettää vain hyvin vähän tällaisia ilmoituksia (vuonna 2016 BG, EE, HR, LT, LV, MT ja RO; vuonna 2015 BG, EE, LV, HR ja LT; vuonna 2014 BG, EE, HR, LT, LV, RO ja SK). Tästä seuraa, että ilmoittamatta jätettyjä tuomioita ei ole kirjattu rikoksentekijöiden kansalaisuusjäsenvaltion tai jäsenvaltioiden rekistereihin, ja rikoksentekijät ovat saattaneet voida välttää rikollisen menneisyytensä seuraukset.
Lisäksi osa jäsenvaltioista ei lähetä lainkaan päivityksiä aiemmin antamiinsa ilmoituksiin (vuonna 2016 BG, DK, EE, EL, LV ja RO; vuonna 2015 BG, DK, FI ja EL; vuonna 2014 DK, EE, FI, EL, HR ja RO) tai lähettää niitä vain harvoin (vuonna 2016 HR, LT ja LU; vuonna 2015 EE, HR, LT, LU, LV ja RO; vuonna 2014 BG, HU, IE, LT, LU, LV ja SK). Jos tuomion antanut jäsenvaltio ei lähetä päivityksiä, kansalaisuusjäsenvaltio päätyy käsittelemään ja levittämään vanhentuneita ja epäluotettavia tietoja.
3.5. Tietopyynnöt
Seuraavassa kaaviossa verrataan kaikkien toisiin jäsenvaltioihin yhteydessä olevien jäsenvaltioiden vuonna 2016 lähettämien tietopyyntöjen määrää pyyntöihin saatujen vastausten määrään. Vuosien 2014 ja 2015 tiedot ovat liitteen kohdassa 1.4.
Esitettyjen tietopyyntöjen määrässä on merkittäviä eroja jäsenvaltioiden välillä. Eniten pyyntöjä lähettänyt maa (DE) on lähettänyt vuodessa 140 000 pyyntöä ja vähiten lähettänyt (EL) ei yhtään. Erojen analysoinnissa on otettava huomioon ennen kaikkea tietyssä jäsenvaltiossa asuvien muiden EU-maiden kansalaisten määrä.
Tietopyyntöjä lähettivät aktiivisimmin seuraavat jäsenvaltiot:
– vuonna 2016: DE (38,6 %), UK (26,7 %), CZ (10,1 %), AT (6,9 %), ES (3,7 %) ja FR (3,5 %)
– vuonna 2015: DE (40,0 %), UK (29,4 %), AT (8,2 %), FR (4,5 %), ES (4,0 %) ja CZ (3,3 %)
– vuonna 2014: DE (45,3 %), UK (18,7 %), AT (13,7 %), FR (7,6 %), CZ (4,1 %) ja NL (2,8 %).
Osa jäsenvaltioista ei lähetä lainkaan (EL) tai lähettää vain vähän alueellaan asuvia muiden EU-maiden kansalaisia koskevia tietopyyntöjä (vuonna 2016: BG, CY, HU, IT, MT, EE, HR, LV, RO ja SK; vuonna 2015: BG, HU, IT, EE, HR, LV, RO, CY ja SK; vuonna 2014: BG, EE, HR, HU, IT, LV, CY ja SK). Tämä johtaa siihen, että rikostuomioistuimet saattavat antaa tuomioita tietämättä muissa jäsenvaltioissa annetuista tuomioista, mikä on vastoin aiemmin annettujen tuomioiden huomioon ottamisesta uudessa rikosprosessissa tehdyssä puitepäätöksessä 2008/675/YOS asetettuja vaatimuksia. Se heikentää myös ennaltaehkäisevää vaikutusta, joka voi olla sillä, että rikosrekisteritietoja pyydetään rikosasian käsittelyn sijaan muuta tarkoitusta, kuten työhönottoa, varten.
Tiedoista voidaan päätellä myös, että kaikkiin tietopyyntöihin ei vastata. Useimmissa tapauksissa saatujen vastausten määrä on hieman pienempi kuin lähetettyjen tietopyyntöjen määrä. Erotus oli vuonna 2016 keskimäärin noin 3,9 prosenttia. Eniten tietopyyntöjä lähettäneistä jäsenvaltioista DE ei saanut vuonna 2016 vastausta 7 prosenttiin pyynnöistään (9 577), AT 4 prosenttiin pyynnöistään (869) ja UK 2 prosenttiin pyynnöistään (1 709).
3.6. Tietopyyntöihin vastaaminen
Seuraavassa kaaviossa verrataan kaikkien toisiin jäsenvaltioihin yhteydessä olevien jäsenvaltioiden vuonna 2016 lähettämien vastausten määrää niiden saamien tietopyyntöjen määrään. Vuosien 2014 ja 2015 tiedot ovat liitteen kohdassa 1.5.
Vastaanotettujen tietopyyntöjen ja niihin liittyvien vastausten määrät vaihtelevat merkittävästi jäsenvaltioiden välillä. Eniten pyyntöjä vastaanotti vuodessa PL (62 000) ja vähiten MT (63). Vaihtelun analysoinnissa on otettava huomioon ennen kaikkea kaksi seikkaa: jäsenvaltion väkiluku ja sen muissa jäsenvaltioissa asuvien kansalaisten määrä. Jäsenvaltiokohtaisia tilastoja analysoidaan tarkemmin liitteen kohdassa 2.
Seuraavat jäsenvaltiot vastaanottivat eniten tietopyyntöjä ja siten myös antoivat eniten vastauksia tietopyyntöihin (absoluuttisesti mitattuna, ei välttämättä eniten suhteessa saatujen pyyntöjen määrään):
– vuonna 2016: PL (17,4 % kaikista vastauksista), RO (16,2 %), SK (9,1 %), DE (6,2 %), IT (5,1 %) ja FR (4,6 %)
– vuonna 2015: PL (18,9 %), RO (17,9 %), DE (7,5 %), IT (6,5 %), LT (5,2 %) ja FR (4,9 %)
– vuonna 2014: PL (20,0 %), RO (13,0 %), DE (9,9 %), IT (8,5 %), FR (5,2 %) ja LT (5,0 %).
Vaikka kaikki jäsenvaltiot yleisesti ottaen vastaavat niille esitettyihin tietopyyntöihin, kaikkiin tietopyyntöihin ei vastata. Useimmiten vastauksia annetaan hieman vähemmän kuin tietopyyntöjä vastaanotetaan. Tämä erotus oli vuonna 2016 keskimäärin noin 3,9 prosenttia.
Vuonna 2016 eniten tietopyyntöjä vastaanottaneista jäsenvaltioista IT ei vastannut 20,4 prosenttiin saamistaan tietopyynnöistä (5 579 pyyntöä), FR ei vastannut 3,9 prosenttiin (657), DE 2,5 prosenttiin (552), PL 1,9 prosenttiin (1 174), RO 1,7 prosenttiin (970) ja SK 0,1 prosenttiin (47).
Prosenttiosuuksina mitattuna tietopyyntöihin jättivät vastaamatta vuonna 2016 useimmin seuraavat jäsenvaltiot: CY (66,1 % vastaanotetuista pyynnöistä), EL (34,9 %), IT (20,4 %) ja LV (17,8 %).
3.7. Vastausten lakisääteisten määräaikojen noudattamatta jättäminen
Ongelmana on myös se, että kaikkiin tietopyyntöihin ei vastata lakisääteisiin määräaikoihin mennessä. Seuraavassa taulukossa esitetään kaikkien jäsenvaltioiden osalta niiden vuonna 2016 annettujen vastausten määrät, joita ei annettu lakisääteisiin määräaikoihin mennessä.
Vuonna 2016 noin 13 000 tietopyyntöä (3,6 % kokonaismäärästä) jäi vaille vastausta lakisääteiseen määräaikaan mennessä. Eniten vaikeuksia määräaikojen noudattamisessa oli seuraavilla jäsenvaltioilla: EL (28,1 % vastaanotetuista pyynnöistä vastaamatta määräaikaan mennessä), FI (21,5 %), EE (20,5 %), RO (9,3 %) ja IT (5,28 %). Vastauksia lähetetään myös määräajan umpeutumisen jälkeen. Esimerkiksi LT lähetti vastauksistaan määräajan jälkeen 27,33 prosenttia (4 198), IE 21,33 prosenttia (2 153), CY 19,56 prosenttia (134), RO 6,12 prosenttia (3 535) ja PL 4,92 prosenttia (3 056).
3.8. Rikosasian käsittelyä ja muita tarkoituksia varten esitetyt tietopyynnöt
Seuraavissa kaavioissa esitetään rikosasian käsittelyyn liittyvien ja muita tarkoituksia varten esitettyjen pyyntöjen osuudet vuodesta 2012 vuoteen 2016.
Sinä aikana, kun ECRIS on ollut käytössä, keskimäärin 81 prosenttia kaikista pyynnöistä on tehty rikosasian käsittelyä ja 19 prosenttia muuta tarkoitusta varten. Vuonna 2016 muuta tarkoitusta varten esitettiin 79 000 pyyntöä.
Muita tarkoituksia varten esitettyjen pyyntöjen osuus pysyi vuosina 2012–2014 vakaana. Vuonna 2016 osuus kasvoi 22 prosenttiin. Syynä oli ennen kaikkea se, että työhönottoa ammatillisiin tehtäviin tai järjestäytyneeseen vapaaehtoistyöhön, joissa ollaan suoraan ja säännöllisesti tekemisissä lasten kanssa, koskevien pyyntöjen määrä kasvoi direktiivin 2011/93/EU täytäntöönpanon myötä. Vuonna 2016 näitä pyyntöjä oli 8 000 eli 10 prosenttia kaikista muuta tarkoitusta kuin rikosasian käsittelyä koskevista pyynnöistä. Vertailun vuoksi voidaan todeta, että vuonna 2012 kyseisiä pyyntöjä ei esitetty juuri lainkaan (seitsemän pyyntöä).
Suurin osa muuta tarkoitusta kuin rikosasian käsittelyä varten vuonna 2016 esitetyistä pyynnöistä oli yksityishenkilöiden tietopyyntöjä, jotka koskivat heidän omia rikosrekisteritietojaan. Niiden osuus oli 68 prosenttia muuta tarkoitusta varten tehdyistä pyynnöistä ja 15 prosenttia kaikista pyynnöistä. Seuraavaksi eniten oli toimivaltaisten hallintoviranomaisten pyyntöjä, jotka liittyivät muun kuin rikosasian käsittelyyn (14 % kaikista muuta tarkoitusta varten esitetyistä pyynnöistä ja 3,1 % kaikista pyynnöistä), direktiivissä 2011/93/EU tarkoitettua työhönottoa koskevia pyyntöjä (9,9 % ja 2,2 %) ja aseenkantolupaan liittyviä pyyntöjä (3,5 % ja 0,8 %).
Toisen maan kansalaisuuden saamiseen liittyvien tärkeiden tietopyyntöjen osuus oli 1,4 prosenttia kaikista muuta tarkoitusta varten esitetyistä pyynnöistä ja 0,3 % kaikista pyynnöistä.
Eri tarkoituksia varten vuosina 2014–2016 esitetyistä pyynnöistä on tarkempia tietoja liitteen kohdassa 1.6.
3.9. EU:n kansalaisia sekä kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä koskevat tietopyynnöt
Seuraavissa kaavioissa esitetään EU:n kansalaisia ja kolmansien maiden kansalaisia koskevien pyyntöjen osuudet vuositasolla 11 ja keskimäärin koko ECRIS-järjestelmän käyttöajalta.
Keskimäärin 90 prosenttia kaikista pyynnöistä koskee EU:n kansalaisia ja noin 10 prosenttia koskee kolmansien maiden kansalaisia. Kansalaisuudettomia henkilöitä koskevien pyyntöjen määrä on lähes olematon (0,03 %).
ECRIS-järjestelmän ensimmäisen käyttövuoden aikana kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä koskeneiden pyyntöjen osuus oli hyvin pieni (5 %). Vuonna 2013 osuus oli kaksinkertainen ja on sittemmin pysynyt vakaana. Kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä koskevia tietopyyntöjä esitettiin vuonna 2016 yli 33 000.
Komissio on tämän kertomuksen yhteydessä antanut ehdotuksen täydentävästä lainsäädännöstä, jolla parannettaisiin ECRIS-järjestelmää kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden osalta ottamalla käyttöön heitä koskeva keskitetty järjestelmä, jolla pystyttäisiin tehokkaammin selvittämään, millä jäsenvaltioilla on rikosrekisteritietoja kyseisistä henkilöistä. Toimenpiteen odotetaan lisäävän näitä ryhmiä koskevien pyyntöjen määrää merkittävästi.
3.10. Tuomioita koskevia tietoja sisältävät vastaukset
Seuraavissa kaavioissa annetaan tietoa siitä, kuinka suuressa osassa vastauksista on vuositasolla 12 tai keskimäärin koko ECRIS-järjestelmän käyttöaikana annettu tietoa yhdestä tai useammasta tuomiosta ja kuinka suuressa osassa ei mainita aiempia tuomioita.
ECRISin ensimmäisen käyttövuoden jälkeen 31 prosenttia vastauksista on sisältänyt tietoa aiemmista tuomioista. Toisin sanoen 31 prosentissa tapauksista tietopyynnön kohteena oleva henkilö oli jo saanut vähintään yhden rikostuomion. Tämä todistaa, että ECRIS on arvokas kanava rikosrekisteritietojen hankintaan. Vuonna 2016 annetuista vastauksista 105 000 vastausta sisälsi tietoa tuomioista. Vastauksia, joiden mukaan kyseisellä henkilöllä ei ollut aiempia tuomioita, on viiden viime vuoden aikana ollut keskimäärin 63 prosenttia kaikista vastauksista. Muita vastauksia on ollut keskimäärin 6 prosenttia.
EUVL L 93, 7.4.2009, s. 23.
EUVL L 93, 7.4.2009, s. 33.
Neuvoston päätöksen 2009/316/YOS 6 artiklan 2 kohdassa mukaisesti neuvosto voi hyväksyä ECRISiä koskevia täytäntöönpanotoimenpiteitä, jotka koskevat erityisesti sellaisten keruujärjestelmien ja menettelyjen käyttöönottoa, joilla voidaan seurata ECRISin toimintaa, sekä ECRISin kautta tapahtuvaan rikosrekisteritietojen vaihtoon liittyvien muita kuin henkilötietoja koskevien tilastojen laatimista.
Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle jäsenvaltioiden välisen rikosrekisteritietojen vaihdon järjestämisestä ja sisällöstä 26 päivänä helmikuuta 2009 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2009/315/YOS täytäntöönpanosta, COM(2016) 6 final.
COM(2017) 344 final.
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/93/EU, annettu 13 päivänä joulukuuta 2011, lasten seksuaalisen hyväksikäytön ja seksuaalisen riiston sekä lapsipornografian torjumisesta ja neuvoston puitepäätöksen 2004/68/YOS korvaamisesta, EUVL L 335, 17.12.2011, s. 1.
Ks. Eurostatin tilastot: http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/File:Non- national_population_by_group_of_citizenship,_1_January_2016_(%C2%B9).png
Neuvoston puitepäätös 2008/675/YOS Euroopan unionin jäsenvaltioissa annettujen tuomioiden huomioon ottamisesta uudessa rikosprosessissa (EUVL L 220, 15.8.2008, s. 32).
Muita vastauksia ovat vastaukset esimerkiksi silloin, jos järjestelmästä löytyy useita pyyntöä vastaavia henkilöitä tai jos kyseinen henkilö ei ole pyynnön saaneen jäsenvaltion kansalainen.
Eniten ilmoituksen, pyyntöjä ja vastauksia lähettäneitä jäsenvaltioita koskeva vertailutaulukko (kukin viestilaji erikseen) on liitteen kohdassa 1.2.
Ks. myös liitteen kohdassa 1.7. oleva taulukko.
Ks. alaviite 9 ja liitteen kohdassa 1.8. oleva taulukko.