EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 18.4.2017
COM(2017) 171 final
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
sähkö- ja elektroniikkalaiteromusta annetun direktiivin 2012/19/EU (uusi SER-direktiivi) soveltamisalan uudelleentarkastelusta sekä uuden sähkö- ja elektroniikkalaiteromudirektiivin 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen keräystavoitteiden saavuttamiselle asetettujen määräaikojen uudelleentarkastelusta ja mahdollisuudesta asettaa yksilöllisiä keräystavoitteita yhdelle tai useammalle direktiivin liitteessä III mainitulle sähkö- ja elektroniikkalaitteiden luokalle
Johdanto
Tämä kertomus täyttää seuraavat sähkö- ja elektroniikkalaiteromusta annetun direktiivin 2012/19/EU (uusi SER-direktiivi) vaatimukset:
1.uuden sähkö- ja elektroniikkalaiteromudirektiivin 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetyn direktiivin soveltamisalan uudelleentarkastelu, mukaan lukien parametrit pienten ja suurten laitteiden erottamiseksi toisistaan liitteessä III (2 artiklan 5 kohta);
2.direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen keräystavoitteiden saavuttamiselle asetettujen määräaikojen uudelleentarkastelu sekä tarkastelu, joka koskee mahdollisuutta asettaa yksilöllisiä keräystavoitteita yhdelle tai useammalle liitteessä III vahvistetulle luokalle, erityisesti lämmitys- ja jäähdytyslaitteille, aurinkosähköpaneeleille, pienille laitteille, pienille tieto- ja teleteknisille laitteille ja elohopeaa sisältäville lampuille (7 artiklan 6 kohta).
Kertomuksen tarkoituksena on antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle tietoa molempiin osa-alueisiin liittyvistä komission toimista ja päätelmistä.
1. Uuden sähkö- ja elektroniikkalaiteromudirektiivin soveltamisalan uudelleentarkastelu, mukaan lukien parametrit suurten ja pienten laitteiden erottamiseksi toisistaan
1.1.Johdanto
Uuden SER-direktiivin soveltamisalan uudelleentarkastelussa, jota vaaditaan direktiivin 2 artiklan 5 kohdassa, käytettiin tukena komission tilaamaa tutkimusta ”Review of the scope of Directive 2012/19/EU”. Tässä yhteydessä
I.määritettiin, mitä muutoksia sähkö- ja elektroniikkalaitteiden luokkien muuttaminen aiheuttaa uuden SER-direktiivin soveltamisalaan, ja arvioitiin, edellyttävätkö nämä muutokset uuden direktiivin soveltamisalan muuttamista;
II.tarkasteltiin uudelleen parametreja pienten ja suurten laitteiden erottamiseksi toisistaan;
III.verrattiin uuden SER-direktiivin avoimen soveltamisalan sekä RoHS-direktiivin soveltamisalan mahdollisia eroja ja arvioitiin, edellyttävätkö nämä erot uuden direktiivin soveltamisalan muuttamista;
IV.arvioitiin uuden SER-direktiivin soveltamisalan mahdollisten muutosten taloudellisia, sosiaalisia ja ympäristövaikutuksia;
V.ehdotettiin tämän arvioinnin perusteella tarvittaessa muutoksia, joita uuden SER-direktiivin soveltamisalaan olisi tehtävä.
Uudelleentarkastelun yhteydessä kuultiin sidosryhmiä ja asiantuntijoita järjestämällä kohdennettuja haastatteluja. Lisäksi analysoitiin soveltamisalan muuttamiseen liittyviä asiakirjoja etenkin yksilöimällä tuoteryhmiä, jotka kuuluvat uuden SER-direktiivin avoimeen soveltamisalaan.
Jäljempänä esitetty perustuu uudelleentarkastelun keskeisiin havaintoihin.
1.2.Soveltamisalan uudelleentarkastelu
Tutkimuksessa tarkasteltiin uuden SER-direktiivin soveltamisalaa kolmesta näkökulmasta:
uuden SER-direktiivin soveltamisalaan tehdyt muutokset (siirtyminen uuden direktiivin liitteessä I vahvistetuista 10 luokasta, joita sovelletaan edelleen siirtymäkauden ajan, liitteessä III vahvistettuihin kuuteen uuteen luokkaan, joihin sisältyy suurten ja pienten laitteiden kaksi ”avointa” luokkaa);
pienten ja suurten laitteiden erottaminen toisistaan;
uuden SER-direktiivin avoimen soveltamisalan ja RoHS-direktiivin soveltamisalan väliset erot.
1.2.1.Sähkö- ja elektroniikkalaitteiden luokkien muuttamisen aiheuttamat muutokset uuden SER-direktiivin soveltamisalaan
Uuden SER-direktiivin soveltamisala määritellään direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa sekä liitteissä I–IV.
Uuden direktiivin mukaan sen soveltamisala vastaa lähes täysin direktiivin 2002/96/EY (vanha sähkö- ja elektroniikkalaiteromudirektiivi) soveltamisalaa siirtymäkauden eli 13. elokuuta 2012 ja 14. elokuuta 2018 välisen ajan. Ainoa muutos on aurinkosähköpaneelien sisällyttäminen luokkaan 4. Tätä muutosta arvioitiin jo vaikutusten arvioinnissa, joka tehtiin ennen vanhan direktiivin uudelleenlaadintaa, joten sitä ei tarkastella enempää tässä arvioinnissa.
Elokuun 15. päivästä 2018 lähtien sovelletaan avointa soveltamisalaa. Sähkö- ja elektroniikkalaitteet ryhmitellään kuuteen uuteen luokkaan, jotka vahvistetaan uuden direktiivin liitteissä III ja IV
. Näihin sisältyy suurten ja pienten laitteiden kaksi avointa luokkaa, joita ei ollut aikaisemmin.
Tutkimuksessa selvitettiin aluksi, kuuluvatko kaikki uuden SER-direktiivin tällä hetkellä kattamat laitteet myös sen uuteen soveltamisalaan. Siinä todettiin, että uusi direktiivi kattaa kaikki laitteiden luokat, jotka kuuluivat vanhan direktiivin soveltamisalaan. Lisäksi soveltamisalan laajentamisen avoimeksi odotetaan ratkaisevan ongelmat, jotka johtuvat jäsenvaltioiden erilaisista tuoteluokituksista. Tämän puolestaan ennakoidaan lisäävän oikeusvarmuutta ja yhdenmukaistavan uuden direktiivin täytäntöönpanoa.
Uuden direktiivin soveltamisalaan vuodesta 2018 lähtien sisältyviä sähkö- ja elektroniikkalaitteita ovat kotitalouksien valaisimet ja sähköiset kaksipyöräiset ajoneuvot, joita ei ole tyyppihyväksytty. Tutkimuksen mukaan näiden tuoteluokkien sisällyttäminen soveltamisalaan lisää hallinnollisia, taloudellisia ja ympäristöhyötyjä, minkä lisäksi täytäntöönpanokustannusten arvioidaan jäävän vähäisiksi.
Tutkimuksessa todettiin, että uudella direktiivillä ei oteta käyttöön uusia poikkeuksia. Siinä vahvistetaan nimenomaisesti soveltamisalaa koskevat poikkeukset, joita useimmat jäsenvaltiot soveltavat jo käytännössä. Näin varmistetaan direktiivin yhdenmukainen täytäntöönpano. Tämä vastaa myös komission kantaa, jonka mukaan vanhan direktiivin soveltamisalan mukaisia laitteita ei pitäisi sulkea pois tulevaisuudessa.
Lopuksi tutkimuksessa vahvistettiin, että sähkö- ja elektroniikkalaitteiden luokkien muuttaminen ei aiheuta merkittäviä muutoksia uuden SER-direktiivin soveltamisalaan. Siirtymisen 10 luokasta kuuteen avoimeen luokkaan odotetaan lisäävän oikeusvarmuutta ja yhdenmukaistavan uuden direktiivin täytäntöönpanoa.
1.2.2.Suurten ja pienten laitteiden erottamista koskevien parametrien arviointi
Tutkimuksessa selvitettiin, onko sähkö- ja elektroniikkalaiteromudirektiivissä tehty pienten ja suurten laitteiden välinen ero (ulkomitaltaan alle tai yli 50 cm olevat laitteet) asianmukainen.
Tutkimuksen mukaan mikään luokitteluperuste ei ole täydellinen, mutta pienten ja suurten laitteiden erottamiseksi määritelty ulkomitan 50 senttimetrin kynnysarvo on käytännöllinen ja vastaa toimijoiden käytännön rajoituksia käyttöiän päättyessä. Kokoperuste vaikuttaa olevan olennainen tekijä myös sähkö- ja elektroniikkalaitteiden keräyksessä, jätehuollossa ja loppukäsittelyssä. Jätteenkeräysjärjestelmät sekä loppukäsittely ja siihen liittyvä infrastruktuuri riippuvat laitteen painoakin enemmän laitteen koosta.
1.2.3.Uuden SER-direktiivin soveltamisalan ja RoHS-direktiivin soveltamisalan välisten erojen arviointi
Tärkein direktiivien välinen ero liittyy sähkö- ja elektroniikkalaitteiden määritelmään: a) laitteet, jotka tarvitsevat sähkövirtaa tai sähkömagneettisia kenttiä voidakseen toimia missä tahansa käyttötarkoituksessa (RoHS-direktiivi), tai b) laitteet, jotka tarvitsevat sähkövirtaa tai sähkömagneettisia kenttiä voidakseen toimia ensisijaisessa (perus)käyttötarkoituksessa (SER-direktiivi). Tämä tarkoittaa, että tietyntyyppiset laitteet, jotka kuuluvat tällä hetkellä RoHS-direktiivin soveltamisalaan, jäävät SER-direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle (kuten bensiinikäyttöiset ruohonleikkurit ja kaasukeittimet, joissa on ainoastaan elektroninen sytytysjärjestelmä).
Mahdollisuutta mukauttaa SER-direktiivin soveltamisalaa RoHS-direktiivin soveltamisalaan pohdittiin käyttäen esimerkkinä polttomoottorilla varustettuja puutarhakoneita. Tässä päädyttiin siihen, että tällaisten laitteiden sisällyttäminen SER-direktiivin soveltamisalaan toisi vain vähäisiä ympäristöhyötyjä. Tämä johtuu siitä, että käytännössä vähintään 80 prosenttia laitteista on jo kierrätetty niiden käyttöiän päättyessä. Taloudellisesta näkökulmasta näiden laitteiden sisällyttäminen soveltamisalaan aiheuttaisi tuottajille lisäkustannuksia (esim. tuottajien rekisteröinti kunkin sellaisen jäsenvaltion kansalliseen rekisteriin, jonka markkinoille ne saattavat sähkö- ja elektroniikkalaitteita, aiheuttaisi hallinnollisia kustannuksia).
Yhteenvetona voidaan todeta, että sellaisten laitteiden sisällyttäminen SER-direktiivin soveltamisalaan, joissa sähköä käytetään vain toissijaiseen käyttötarkoitukseen, aiheuttaisi haittoja, jotka ylittävät mahdolliset hyödyt. SER-direktiivin ja RoHS-direktiivin erilaiset tavoitteet ja erilainen luonne oikeuttavat niiden soveltamisalaa koskevat erot. Sen vuoksi ei ole perusteltua mukauttaa uuden direktiivin soveltamisalaa RoHS-direktiivin soveltamisalaan.
1.3.Mahdollista lainsäädäntöehdotusta koskeva päätelmä
Ottaen huomioon tutkimuksen keskeiset havainnot, jotka liittyvät mahdollisuuteen tarkastella uudelleen uuden SER-direktiivin soveltamisalaa, lisämuutokset soveltamisalaan eivät ole perusteltuja. Muutokset aiheuttaisivat lisäksi haittaa siirtymäaikana, jolloin jäsenvaltiot mukautuvat vielä uuden direktiivin määritelmiin ja soveltamisalaan.
2.Uuden SER-direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen keräystavoitteiden saavuttamiselle asetettujen määräaikojen uudelleentarkastelu sekä mahdollisuus asettaa yksilöllisiä keräystavoitteita yhdelle tai useammalle direktiivin liitteessä III vahvistetulle sähkö- ja elektroniikkalaitteiden luokalle
2.1.Johdanto
Tätä kertomusta valmistellessaan uuden SER-direktiivin 7 artiklan 6 kohdan mukaisesti komissio antoi riippumattomille konsulteille olennaisten tilastotietojen, kirjallisuuden ja teknisten tietojen arviointia koskevan toimeksiannon. Se järjesti kuulemisia sekä työpajan kaikkien keskeisten sidosryhmien kanssa (jäsenvaltiot, teollisuusliitot, laajennettua tuottajan vastuuta koskevat järjestelmät, kansalaisjärjestöt ja riippumattomat asiantuntijat). Tässä yhteydessä
a.kuvattiin vaikeuksia, joita jäsenvaltioilla voi olla uuden direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa asetettujen keräystavoitteiden saavuttamisessa;
b.selvitettiin direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa vahvistettujen keräystavoitteiden saavuttamiselle asetettujen määräaikojen muuttamisen todennäköinen vaikutus;
c.selvitettiin direktiivin 7 artiklan 7 kohdassa ehdotetun syntyvän sähkö- ja elektroniikkalaiteromun määrään perustuvan keräystavoitteen tarkistamisen todennäköinen vaikutus;
d.tarkasteltiin mahdollisuutta asettaa yksilöllisiä keräystavoitteita yhdelle tai useammalle direktiivin liitteessä III vahvistetulle sähkö- ja elektroniikkalaitteiden luokalle ja mahdollisuutta esittää asiaa koskevia ehdotuksia, jos sitä pidetään asianmukaisena.
Jäljempänä esitetään arvioinnin keskeiset havainnot.
2.2.Keräystavoitteiden saavuttamiselle asetettujen määräaikojen uudelleentarkastelu
Keskeisten sidosryhmien kuuleminen ja arviointi, jossa tarkasteltiin jäsenvaltioiden ilmoittamaa keräystasoa viiden viime vuoden ajalta, osoittavat, että joillain jäsenvaltioilla voi olla vaikeuksia saavuttaa vuoden 2019 keräystavoitteet, jos nykyinen keräystahti ja keräyskäytännöt säilyvät ennallaan. Tavoitteen saavuttamiseen tarvittava työ ja edistymistahti on otettu huomioon yksilöitäessä jäsenvaltioita, joissa sähkö- ja elektroniikkalaiteromun keräystavoite uhkaa jäädä saavuttamatta.
Jäsenvaltioiden ja keskeisten sidosryhmien mukaan ongelmana on korkea keräysaste, jota ei oteta huomioon sähkö- ja elektroniikkalaiteromun keräystilastoissa. Ongelma liittyy erityisesti tilanteeseen, jossa sähkö- ja elektroniikkalaiteromua kerätään laajennetun tuottajan vastuun mukaisten järjestelmien ulkopuolella tai jätettä käsittelevät muut kuin luvan saaneet kierrättäjät. Jäsenvaltioiden rajalliset valvonta- ja seurantavalmiudet pahentavat ongelmaa. Erilaisia sähkö- ja elektroniikkalaiteromun käsittelytoimintoja suorittavien toimijoiden laaja kirjo, yleisön vähäinen tietoisuus ja riittämätön keräysinfrastruktuuri ovat muita tekijöitä, jotka vaikeuttavat tavoitteiden saavuttamista.
Vuoden 2019 keräysasteen saavuttamiseen liittyvien jäsenvaltioiden haasteiden käsittelemiseksi on ehdotettu kahta mukautusta:
I.siirretään vuoden 2019 määräaikaa myöhempään ajankohtaan, jotta jäsenvaltioilla on enemmän aikaa saavuttaa keräystavoite, rajoittamatta nykyisten poikkeusten soveltamista;
II.alennetaan syntyvän sähkö- ja elektroniikkalaiteromun 85 prosentin keräystavoitetta määräaikaa muuttamatta.
Määräajan siirtäminen antaisi jäsenvaltioille lisäaikaa ottaa käyttöön sähkö- ja elektroniikkalaiteromun keräämiseen ja käsittelyyn tarvittava infrastruktuuri. Ne voisivat tehdä tämän lisäämällä keräyspisteiden määrää, optimoimalla keräys- ja käsittelylaitosten välisen logistiikan, kehittämällä valmiuksia käsitellä arvokkaita materiaaleja ja maksimoida hyötyjä sekä lisäämällä kerättyjen jätevirtojen seurantaa. Vanhan SER-direktiivin uudelleenarviointia varten vuonna 2008 laaditussa vaikutustenarvioinnissa kuitenkin todettiin, että markkinoille saatettujen sähkö- ja elektroniikkalaitteiden 65 prosentin keräystavoite on mahdollista saavuttaa vuoteen 2016 mennessä. Sen vuoksi voimassa olevan määräajan pidentäminen ei olisi asianmukaista.
Tarkasteltaessa, pitäisikö syntyvän sähkö- ja elektroniikkalaiteromun 85 prosentin keräystavoitetta tarkistaa, otettiin huomioon jäsenvaltioiden ilmoittamat keräysasteet viiden viime vuoden ajalta sekä tavoitteiden saavuttamisen edistyminen. Tältä osin todettiin, että jäsenvaltioiden on ratkaistava epävirallisesti kerätyn sähkö- ja elektroniikkalaiteromun ilmoittamattomia määriä koskeva ongelma, sillä se vaikuttaa olennaisesti tavoitteen saavuttamiseen. Keräystavoitteen tarkistamista ei voida harkita, jos ei saada täsmällisiä tietoja sähkö- ja elektroniikkalaiteromun ilmoittamattomista määristä. Määräajan siirtäminen tai keräystavoitteen alentaminen vaarantaisi myös uuden SER-direktiivin tavoitteiden saavuttamisen ja johtaisi arvokkaiden materiaalien kierrätyksestä saatavien resurssien ja tulojen huomattavaan menetykseen. Keräystavoitteen alentaminen vähentäisi kuitenkin sähkö- ja elektroniikkalaiteromun käsittelykustannuksia. Tämä johtuu siitä, että käsiteltävänä olisi vähemmän sähkö- ja elektroniikkalaiteromua, ja siihen voisi sisältyä helpommin käsiteltävää ja kierrätettävää jätettä. Käsittelyn kokonaiskustannusten ei kuitenkaan ennakoida vaihtelevan merkittävästi, sillä teknisen kehityksen mukana pysyminen edellyttää jatkuvia investointeja ja mittakaavaedut voivat kompensoida näitä kustannuksia.
Näin ollen analyysissa todettiin, että keräystavoitteen alentaminen tai määräajan pidentäminen johtaisi taloudellisten ja ympäristöhyötyjen huomattavaan menetykseen. Vuoden 2019 keräystavoite on kunnianhimoinen. Se voidaan kuitenkin saavuttaa, jos jäsenvaltiot pyrkivät asteittain ratkaisemaan määritetyt ongelmat, jotka liittyvät varsinkin eri tavoin kerätyn sähkö- ja elektroniikkalaiteromun ilmoittamattomiin määriin ja tehokkaiden valvonta- ja seurantavalmiuksien puutteeseen. Tästä ovat osoituksena ne jäsenvaltiot, jotka ovat jo saavuttaneet korkeat keräysasteet. Tavoitteen saavuttamisen kannalta ratkaisevan tärkeitä ovat kansalliset toimenpiteet, joilla otetaan käyttöön sähkö- ja elektroniikkalaiteromun hallintaan liittyvät toiminnot koko prosessissa, kuten direktiivin 16 artiklassa vaaditut pakolliset kertomukset, sekä kansallisten viranomaisten suorittamat säännölliset tarkastukset.
Komissio aikoo tarjota jäsenvaltioille tukea ja ohjausta, jonka avulla ne voivat käsitellä tavoitteiden saavuttamiseen liittyviä vaikeuksia. Tämä tehdään osana kohdennettua aloitetta, jolla kannustetaan jäsenvaltioita täyttämään SER-direktiivin vaatimukset. Aloite käynnistetään samanaikaisesti tämän kertomuksen kanssa, ja siinä keskitytään uuden direktiivin tärkeimpiin vaatimuksiin.
Toteutetun arvioinnin perusteella komissio päättelee, että SER-direktiivissä vahvistetun keräystavoitteen saavuttamiselle asetettujen määräaikojen tarkistamiselle tai syntyvän sähkö- ja elektroniikkalaiteromun määrään perustuvan keräystavoitteen tarkistamiselle ei ole perusteita. Tällaiset tarkistukset aiheuttaisivat myös merkittävää hallinnollista rasitetta aikana, jolloin toimet olisi keskitettävä uuden direktiivin täytäntöönpanoon.
2.3.Mahdollisuutta asettaa yksilöllisiä keräystavoitteita yhdelle tai useammalle sähkö- ja elektroniikkalaitteiden luokalle koskeva tarkastelu
Arvioitaessa yksilöllisten keräystavoitteiden asettamista yhdelle tai useammalle kuudesta sähkö- ja elektroniikkalaitteiden luokasta, jotka vahvistetaan uuden SER-direktiivin liitteessä III, sekä sen vaikutuksia ja toteutuskelpoisuutta tarkasteltiin kahta skenaariota. Perusskenaario vastaa uuden direktiivin säännöksiä. Siinä asetetaan syntyvän sähkö- ja elektroniikkalaiteromun painoon perustuva yleinen 85 prosentin keräystavoite, jota sovelletaan vuodesta 2019 lähtien. Sähkö- ja elektroniikkalaitteiden eri luokille ei aseteta yksilöllisiä tavoitteita. Oletuksena on, että yleinen 85 prosentin keräystavoite saavutetaan pääasiassa lisäämällä sellaisen raskaan ja helposti saatavilla olevan sähkö- ja elektroniikkalaiteromun keräystä, jolla on positiivinen taloudellinen arvo ja jonka käsittely on suhteellisesti edullisempaa (tai kannattavampaa). Toisessa skenaariossa tarkastellaan syntyvän sähkö- ja elektroniikkalaiteromun painoon perustuvia 85 prosentin yksilöllisiä keräystavoitteita kussakin sähkö- ja elektroniikkalaitteiden luokassa.
Analyysilla pyrittiin määrittämään taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristövaikutukset, joita kerätyn sähkö- ja elektroniikkalaiteromun eri määrät aiheuttavat kussakin luokassa kahdessa skenaariossa. Siinä todettiin, että vaikka yksilöllisten keräystavoitteiden asettaminen voi tuoda joitakin taloudellisia, sosiaalisia ja ympäristöhyötyjä, on vaikea päätellä, miten mahdollista tällaisten tavoitteiden asettaminen olisi EU:n tasolla. Edellytykset vaihtelevat jäsenvaltioittain. Joissain tapauksissa syntyvän sähkö- ja elektroniikkalaiteromun 85 prosentin keräystavoitteen saavuttaminen kussakin luokassa vaatii vielä huomattavasti työtä. Lisäksi sidosryhmille ja jäsenvaltioille aiheutuisi lisävelvoitteita (esim. kertomukset, seuranta) ja hallinnollinen rasitus kasvaisi merkittävästi. Nykyisen tavoitteen muuttaminen voi tässä vaiheessa olla haitallista ja aiheuttaa epätietoisuutta.
Ottaen huomioon arvioinnin keskeiset havainnot komissio toteaa, että SER-direktiivissä ei ole tässä vaiheessa asianmukaista asettaa yksilöllisiä keräystavoitteita.