EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 21.12.2016
COM(2016) 831 final
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPPA-NEUVOSTOLLE JA NEUVOSTOLLE
Kolmas raportti edistymisestä kohti toimivaa ja todellista turvallisuusunionia
EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 21.12.2016
COM(2016) 831 final
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPPA-NEUVOSTOLLE JA NEUVOSTOLLE
Kolmas raportti edistymisestä kohti toimivaa ja todellista turvallisuusunionia
I. JOHDANTO
Tämä on kolmas kuukausiraportti etenemisestä kohti toimivaa ja todellista turvallisuusunionia. Se on tilannekatsaus kahden pääpilarin osalta: terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden ja niiden tukimekanismien torjunta sekä puolustusvalmiuden ja selviytymiskyvyn parantaminen kyseisten uhkien varalta. Berliinissä 19. joulukuuta tehty raukkamainen ja häpeällinen hyökkäys ja muut kammottavat iskut vuonna 2016 ovat muistutus haavoittuvuudestamme ja siitä, että yhteistyötä kollektiivisen turvallisuutemme vahvistamiseksi on syytä jatkaa vapauksiemme ja elämäntapamme suojelemiseksi. Tämän raportointikauden aikana on onnistuttu kaventamaan toimintatilaa, jossa terroristit ja heitä tukevat tahot operoivat. Raportissa esitellään tänään hyväksytty uusi paketti, jonka avulla torjutaan terrorismin rahoitusta. Se on merkittävä askel kohti terrorismin rahoituslähteiden patoamista. Terroristien toimintatilan edelleen kaventamiseksi komissio tehostaa myös tiedonvaihtoa hyväksymällä joukon ehdotuksia, joilla parannetaan Schengenin tietojärjestelmän tuloksellisuutta ja tehokkuutta. Raportointikaudella EU:n lainsäädäntötyössä on tapahtunut merkittävää edistystä terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan sekä rajaturvallisuuden vahvistamisen aloilla. Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat päässeet poliittiseen yhteisymmärrykseen terrorismintorjuntadirektiivistä, ampuma-asedirektiivin tarkistamisesta ja Schengenin rajasäännöstön tarkistamisesta, mikä mahdollistaa EU:n kansalaisten järjestelmällisen tarkastamisen.
Myös verkon välityksellä tapahtuvan radikalisoitumisen torjunnassa on edistytty merkittävästi. EU:n internetfoorumin toisessa korkean tason kokouksessa suurimmat internetalustat ilmoittivat avainsanojen jakamisaloitteesta. Siihen osallistuvat yritykset voivat käyttää avainsanoja terroristisen sisällön havaitsemiseen ja poistamiseen pysyvästi. Aloitteen odotetaan entisestään rajoittavan terroristijärjestöjen pääsyä internetiin, joka on keskeinen väline propagandan levittämisessä, rekrytoinnissa ja radikalisoitumisessa. Foorumin yhteydessä komissio käynnisti kansalaisyhteiskunnan vaikutusmahdollisuuksien parantamiseen tähtäävän ohjelman, jolla on 10 miljoonan euron rahoitus. Ohjelmalla tuetaan kansalaisyhteiskuntaa edustavia yhteistyökumppaneita, jotta ne tuottaisivat enemmän vaikuttavaa ja vaihtoehtoista verkkopropagandaa.
Muutamilla muillakin aloilla on otettu merkittäviä askelia. On erittäin tärkeää, että EU:n matkustajarekisteridirektiivi pannaan täytäntöön täysimääräisesti ja oikea-aikaisesti. Komissio onkin laatinut matkustajarekisterin täytäntöönpanosuunnitelman ohjeistukseksi jäsenvaltioille. Komissio on myös esittänyt EU:n toimintasuunnitelman matkustusasiakirjoihin kohdistuvien petosten torjumiseksi. Kyseisessä toimintasuunnitelmassa annetaan käytännön suosituksia jäsenvaltioille siitä, miten ne voivat torjua matkustusasiakirjapetoksia. Kyseessä on kasvava ongelma, joka käsittää henkilöllisyyden rekisteröinnin sekä asiakirjojen myöntämisen, tuotannon ja valvonnan. Voidakseen tukea kansalaisten ja kriittisen infrastruktuurin suojelua komissio esitti 30. marraskuuta hyväksytyssä energiaunionipaketissa toimenpiteitä energiaverkkojen turvallisuuden takaamiseksi. Paketin tarkoituksena on tukea jäsenvaltioita unionin sähköjärjestelmiin liittyvien riskien arvioimisessa, riskeihin varautumisessa ja kriisitilanteiden hallinnassa.
II. TERRORISMIA JA JÄRJESTÄYTYNYTTÄ RIKOLLISUUTTA TORJUVAT UUDET EU-SÄÄDÖKSET
Terrorismirikokset
Intensiivisten neuvottelujen tuloksena Euroopan parlamentti ja neuvosto pääsivät 17. marraskuuta poliittiseen yhteisymmärrykseen terrorismin torjuntaa koskevasta direktiiviehdotuksesta 1 , jonka komissio teki joulukuussa 2015. Kyseessä on ratkaiseva askel toiminnassa, jolla EU torjuu terroristeja ja heidän tukijoitaan. Direktiiviin on koottu voimassa oleva EU:n lainsäädäntö ja kansainvälinen normisto 2 terrorismirikosten kriminalisoinnista, ja se sisältää ”uusia” terrorismiin liittyviä rikoksia, joita ovat muun muassa terrorismin rahoitus, ulkomaille matkustaminen terrorismirikoksen tekemistä tai valmennukseen osallistumista varten, takaisinpaluu tällaisen toiminnan jälkeen sekä valmennuksen antaminen ja saaminen. Direktiivi on olennainen osa terrorismiin syyllistyvien vierastaistelijoiden torjuntaa. Siihen sisältyy myös säännöksiä, joilla vastataan terrorismin uhrien erityistarpeisiin tiedon, tuen ja suojelun muodossa. Euroopan parlamentin ja neuvoston on nyt nopeasti annettava muodollinen hyväksyntänsä direktiiviehdotukselle, minkä jälkeen jäsenvaltioilla on 18 kuukautta aikaa panna direktiivi täytäntöön.
Ampuma-aseiden valvonta
Euroopan parlamentti ja neuvosto pääsivät lukuisten kehotusten jälkeen 13. joulukuuta 2016 poliittiseen yhteisymmärrykseen komission marraskuussa 2015 tekemästä ehdotuksesta EU:n ampuma-asedirektiivin tarkistamiseksi 3 . Kyseessä on tärkeä etappi pyrittäessä estämään sotilaskäyttöön tarkoitettujen rynnäkköaseiden laillinen saanti. Tarkistetulla direktiivillä laajennetaan niiden aseiden valikoimaa, jotka ovat kiellettyjä ja joihin sovelletaan tiukinta A-luokan valvontaa, mukaan lukien puoliautomaattisiksi muunnetut automaattiaseet sekä suurilippaiset ja latauslaitteella varustetut puoliautomaattiaseet. Jatkossa tällaisten aseiden ostaminen tai kauppaaminen on mahdollista vain erittäin tiukasti rajatulle ryhmälle lisenssinhaltijoita (esim. museot ja urheiluampujat), joihin sovelletaan tiukkoja turvallisuus- ja valvontavaatimuksia. Ensimmäistä kertaa sekä pitkä- että lyhytpiippuisten puoliautomaattiaseiden lipaskoolle asetetaan rajoituksia ja kaikki ampuma-aseiden olennaiset komponentit on merkittävä ja rekisteröitävä. 4
Sen lisäksi, että laillisesti hallussa pidettyjen ampuma-aseiden valvontaa kiristetään, komissio pyrkii tehostamaan laittomien ampuma-aseiden kaupan torjuntaa erityisesti Länsi-Balkanilla vuosien 2015–2019 toimintasuunnitelmassa esitetyn mukaisesti. Länsi-Balkanin maiden kanssa 16. joulukuuta järjestetty ministerikokous oli tältä osin tärkeä välietappi. EU ja osallistujamaat antoivat yhteisen julkilausuman korostaakseen toimenpiteitä, joita tarvitaan laittoman asekaupan torjunnan tehostamiseksi sekä Euroopassa että Länsi-Balkanilla.
Komissio on myös tiukentanut räjähteiden lähtöaineisiin sovellettavia toimenpiteitä, jotta terroristien olisi entistä vaikeampaa saada räjähteiden laittomassa valmistuksessa käytettäviä aineita. Asetuksessa (EU) N:o 98/2013 esitetään yhdenmukaistetut säännöt sellaisten aineiden ja seosten saatavuudesta, tuonnista, hallussapidosta ja käytöstä, joita voitaisiin käyttää väärin räjähteiden laittomaan valmistukseen. Sääntöjen tarkoituksena on rajoittaa suuren yleisön mahdollisuuksia hankkia tällaisia aineita ja seoksia sekä varmistaa, että epäilyttävistä liiketoimista koko toimitusketjussa ilmoitetaan asianmukaisesti. Räjähteiden lähtöaineiden käytön valvonnasta on annettu kolme delegoitua asetusta (alumiinijauheesta, magnesiumnitraatista ja magnesiumjauheesta) 5 . Asetuksissa säädetään lähtöaineiden myyntiä koskevasta tiukasta ilmoitusvelvollisuudesta, jonka tarkoituksena on estää niiden tarkoituksenvastainen siirto kotitekoisten räjähteiden laittomaan valmistukseen.
Järjestelmälliset rajatarkastukset
Kolmansien maiden kansalaisille tehdään maahantulon yhteydessä jo nyt järjestelmällisesti asiakirja- ja turvallisuustarkastukset asiaankuuluvia tietokantoja käyttäen. Lainsäätäjien 5. joulukuuta sopimalla Schengenin rajasäännöstön kohdennetulla tarkistuksella 6 tietokantoihin perustuvat pakolliset järjestelmälliset tarkastukset otetaan käyttöön myös EU:n kansalaisten osalta. Lisäksi kolmansien maiden kansalaiset on nyttemmin tarkastettava järjestelmällisesti myös maasta poistumisen yhteydessä Schengenin tietojärjestelmää (SIS) ja Interpolin varastettujen ja kadonneiden matkustusasiakirjojen tietokantaa käyttäen. Tämä muutos auttaa havaitsemaan kaikki etsinnän kohteena olevat henkilöt, joista on tehty kuulutus, myös terrorismiin syyllistyneet vierastaistelijat.
III. TERRORISMIN RAHOITUKSEN TORJUNNAN TEHOSTAMINEN TOIMINTASUUNNITELMAN AVULLA
Komissio esitti helmikuussa 2016 kokonaisvaltaisen toimintasuunnitelman terrorismin rahoituksen torjunnan vahvistamiseksi 7 . Siinä käsitellään kaikkia terroristien käyttämiä varainhankinta- ja varainsiirtotapoja. Komissio on tänään hyväksynyt uuden paketin ehdotuksia, joilla toteutetaan ne toimet, jotka komissio oli sitoutunut viemään päätökseen vuoden 2016 loppuun mennessä. Ehdotettujen välineiden ansiosta rikollisen toiminnan rahoittaminen vaikeutuu ja rikollisten rahaliikenteen jäljittäminen, rikollisen toiminnan pysäyttäminen ja siihen syyllistyvien oikeuteen saaminen helpottuu. Toimenpiteissä keskitytään terrorismiin ja rikollisuuteen liittyvän rahanpesun ja käteisvarojen laittomien siirtojen torjumiseen tehostamalla omaisuuden jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista sekä selvittämällä, miten voidaan parantaa terroristien rahaliikenteen havaitsemista ja jäljittämistä.
1.Rahanpesun kriminalisointi ja käteisvarojen laittomien siirtojen havaitseminen
Rikosoikeudellisten säännösten on oltava sellaisia, että toimivaltaiset viranomaiset voivat nostaa syytteet rikollisia ja terroristeja vastaan ja saada heidät kaltereiden taakse. Ehdotettu direktiivi rahanpesun kriminalisoinnista 8 sisältää kattavan määritelmän rahanpesurikoksista ja niistä määrättävistä rangaistuksista koko EU:ssa. Direktiivi vahvistaa voimassa olevaa rahanpesun torjuntakehystä. Sillä myös varmistetaan, että EU täyttää alan kansainväliset velvoitteet, myös Varsovan yleissopimuksesta 9 johtuvat velvoitteet, ja noudattaa rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen vastaisen toimintaryhmän (FATF) suosituksia. Näin direktiivi auttaa purkamaan esteitä rahanpesun torjumiseksi tehtävältä rajatylittävältä oikeudelliselta ja poliisiyhteistyöltä ja parantamaan lainvalvontaa. Ehdotetun direktiivin pitäisi estää rikollisia käyttämästä kansallisten lainsäädäntöjen välisiä eroja hyväkseen ja toimia tehokkaana pelotteena.
Jotta näihin rikoksiin voidaan puuttua tuloksellisesti, toimivaltaisilla viranomaisilla on oltava riittävät välineet terroristien ja heidän tukijoidensa löytämiseksi. Käteisrahan valvonta-asetuksen 10 mukaan EU:hun saapuvien ja sieltä lähtevien henkilöiden, joilla on käteistä vähintään 10 000 euron arvosta, on tehtävä asiasta ilmoitus. Sen sijaan postitse, rahtina tai lähettipalvelua käyttäen lähetetystä käteisestä ei ole säännöksiä, ja toimivaltaiset viranomaiset ovatkin havainneet, että rikolliset käyttävät kyseisiä toimitustapoja käteisen lähettämiseen ja vastaanottamiseen välttyäkseen asetuksen mukaisen ilmoituksen tekemiseltä.
Käteisrahan valvonta-asetuksessa edellytetään ainoastaan, että toimivaltaiset viranomaiset asettavat ilmoituksen sisältämät tiedot sen jäsenvaltion rahanpesun selvittelykeskuksen käyttöön, jossa tiedot on kerätty. Tämä jokseenkin passiivinen vaatimus täyttyy yksinkertaisesti sillä, että täytetty ilmoituslomake annetaan selvittelykeskuksen tarkastettavaksi. Tämä ei kuitenkaan riitä, koska tiedot pitäisi toimittaa selvittelykeskukselle aktiivisesti, jotta se voisi analysoida ne. Ilmoituksen sisältämiä tietoja voidaan vaihtaa toisten jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa vain, jos on viitteitä laittomasta toiminnasta, ja silloinkin se on vapaaehtoista. Tämä on johtanut siihen, että täytäntöönpano on epäyhtenäistä ja järjestelmällistä tietojenvaihtoa on vain vähän.
Asetuksella ei myöskään anneta viranomaisille mahdollisuutta ottaa käteisvaroja väliaikaisesti haltuun tilanteissa, joissa ne havaitsevat sellaisia raja-arvon alle jääviä käteissiirtoja, joihin liittyy viitteitä laittomasta toiminnasta. Myös käteisrahan määritelmää pidetään puutteellisena. Lisäksi voimassa olevien sääntöjen täytäntöönpanoaste vaihtelee jäsenvaltioittain suuresti.
Näistä syistä laittoman käteisrahaliikenteen torjuntaa koskevalla asetusehdotuksella 11 laajennetaan voimassa olevan käteisrahan valvonta-asetuksen soveltamisalaa niin, että siihen lisätään rahtina tai postitse kuljetetut käteisvarat, ja annetaan viranomaisille mahdollisuus ryhtyä toimiin pienempienkin käteismäärien tapauksessa, jos on syytä epäillä laitonta toimintaa. Ehdotuksessa ilmoitusvelvollisuus laajennetaan koskemaan kultaa (kun se on muodossa, jossa sitä voidaan käyttää erittäin likvidin arvon säilyttäjänä) ja valmistaudutaan järjestelmään, jossa postitse ja rahtina siirrettävä käteinen on ilmoitettava pyynnöstä (nk. tietojenluovutusjärjestelmä).
2.Varojen jäädyttäminen
Varojen jäädyttäminen on tehokas tapa estää terroristeja käyttämästä ja vastaanottamasta varoja ja rajoittaa heidän toimintakykyään. Varojen tosiasiallinen takavarikointi tyrehdyttää terroristijärjestöjen tulolähteet pitkäksi aikaa ja vie rikollisilta mahdollisuuden nauttia laittomasti hankkimistaan varoista.
Varojen jäädyttäminen ja menetetyksi tuomitseminen oikeudenkäynnissä
Yksi käytettävissä oleva keino on jäädyttää rikoksella hankitut varat ja tuomita ne menetetyksi oikeudenkäynnissä. Näin tyrehdytetään terroristijärjestöjen tulolähteet pitkäksi aikaa ja viedään rikollisilta mahdollisuus nauttia laittomasti hankkimistaan varoista.
Komissio on ehdottanut asetusta rikoksella saatujen varojen jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevien päätösten vastavuoroisesta tunnustamisesta 12 täydentääkseen jäädyttämisestä ja menetetyksi tuomitsemisesta vuonna 2014 annettua direktiiviä 13 (jossa vahvistetaan rikoksella saatujen varojen jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemisesta koskevat vähimmäisvaatimukset) ja terrorismin torjuntaa koskevaa direktiiviä (jossa terrorismin rahoitus luokitellaan itsenäiseksi rikokseksi), josta sovittiin hiljattain. Ehdotus tehostaa rikoksella saatujen varojen jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista koskevien, rikosoikeudenkäynnissä annettujen päätösten täytäntöönpanoa rajatylittävissä tapauksissa ilman välivaiheen muodollisuuksia. Yhdessä nämä säädökset parantavat mahdollisuuksia jäädyttää ja tuomita menetetyksi terrorismiin ja rikoksiin liittyviä varoja oikeuden päätöksellä. Tämä on erittäin tärkeää, koska rikosoikeudenkäynnissä tapahtuva varojen oikeudellinen jäädyttäminen on varmempaa kuin varojen hallinnollinen jäädyttäminen.
Varojen hallinnollinen jäädyttäminen
Kun havaitaan terrorismiin ja rikoksiin kytkeytyviä rahoitustoimia, viranomaiset voivat jäljittää ja tarvittaessa estää ne ja jäädyttää kyseiset varat. Varojen hallinnollinen jäädyttäminen on väliaikainen ja luonteeltaan ehkäisevä keino, jolla terrorismista epäiltyjä voidaan estää käyttämästä ja vastaanottamasta varoja silloin, kun rikosoikeudellista menettelyä ei ole pantu vireille.
FATF edellyttää, että jäsenvaltioilla on säännökset sellaisten henkilöiden tai yhteisöjen varojen jäädyttämiseksi viipymättä, joilla on kytköksiä terrorismiin. Varojenjäädytysjärjestelmän puuttuminen muutamista jäsenvaltiosta sekä se tosiasia, että osa olemassa olevista kansallisista järjestelmistä ei ole täydellisiä tai tehokkaita, on herättänyt epäilyn siitä, noudattavatko kyseiset maat alan kansainvälisiä vaatimuksia kaikilta osin. Tuoreessa analyysissä 14 FATF katsoo, että 14 EU:n jäsenvaltiota ei pysty soveltamaan varojenjäädytystoimia henkilöihin, joita se kutsuu EU:n sisäisiksi terroristeiksi 15 . Lissabonin sopimuksen voimaantulon johdosta EU sai Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 75 artiklalla nimenomaiset valtuudet toteuttaa luonnollisia henkilöitä, oikeushenkilöitä, ryhmiä ja muita kuin valtiollisia yhteisöjä vastaan sellaisia hallinnollisia toimenpiteitä, jotka ovat tarpeen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen tavoitteiden saavuttamiseksi. Helmikuussa antamassaan toimintasuunnitelmassa komissio sitoutui arvioimaan, onko terroristien varojen jäädyttämiseen EU:n sisällä tarkoitetulle täydentävälle hallinnolliselle järjestelmälle tarvetta.
Euroopan tämänhetkisistä turvallisuusuhista suurin on jihadistiterrorismi 16 , kun taas muiden terroristiryhmien muodostama yleinen turvallisuusuhka arvioidaan muutamia erittäin harvoja poikkeuksia lukuun ottamatta vähäiseksi. 17 Siksi SEUT-sopimuksen 75 artiklassa tarkoitetun järjestelmän lisäarvoa lainvalvonnan ja terrorismin torjunnan osalta pidetään tällä hetkellä vähäisenä.
Kansainvälisen terrorismin uhka on sitä paitsi katettu voimassa olevilla EU:n oikeuden säännöksillä. Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) nojalla käyttöön otetut EU:n varojenjäädytysjärjestelmät mahdollistavat terrorismiin kytkeytyvien varojen ja muun omaisuuden jäädyttämisen. Näitä järjestelmiä on hiljattain paranneltu, ja nyt niiden nojalla on ensimmäistä kertaa mahdollista ottaa oma-aloitteisesti käyttöön tiettyjä toimenpiteitä, esimerkiksi jäädyttää ISILiin (Daesh) ja al-Qaidaan kytköksissä olevien henkilöiden varat. 18 Uusi järjestelmä mahdollistaa sellaisten henkilöiden ja yhteisöjen varojen jäädyttämisen, jotka ovat näitä järjestöjä lähellä tai osallistuvat terrorismiin liittyvään toimintaan (esim. rahoitus, koulutus, värväys ja terroritekoihin yllyttäminen) tai matkustavat EU:hun tai sen ulkopuolelle osallistuakseen ISILin (Daesh) tai al-Qaidan toimintaan. Näitä järjestelmiä sovelletaan kolmansien maiden kansalaisiin ja EU:n kansalaisiin, jos heillä on kytkös kansainväliseen terrorismiin. Tästä seuraa, että EU voi jäädyttää kenen tahansa Euroopassa toimivan terroristin varat, jos tällä on yhteyksiä näihin ryhmiin.
Mitä tulee muihin EU:n sisällä toimiviin ryhmiin, vahvistettu rikosoikeudellinen kehys tarjoaa uusia vaihtoehtoisia tapoja jäädyttää terrorismiin kytkeytyvät varat. Ne ovat varmempia kuin varojen hallinnollinen jäädyttäminen ja mahdollistavat nopean ja tuloksellisen toiminnan.
Komission mielestä tällä haavaa ei ole tarvetta lisätoimille, koska uuden, SEUT-sopimuksen 75 artiklaan perustuvan uuden järjestelmän lisäarvo lainvalvontatoiminnan osalta olisi rajallinen, koska olemassa olevat välineet kattavat jo nykyisistä uhista kumpuavat tarpeet ja koska EU:n rikoslainsäädäntöön sisältyy uusia mahdollisuuksia terrorismiin liittyviä varojen jäädyttämiseksi. Komissio aikoo kuitenkin jatkossakin seurata tiiviisti terrorismiuhan mahdollista muuttumista EU:n sisällä ja arvioida säännöllisesti tarvetta ottaa käyttöön SEUT-sopimuksen 75 artiklaan perustuvia toimenpiteitä.
3.Terrorismin rahoituksen jäljittäminen
Terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevassa toimintasuunnitelmassa korostetaan sitä, että rahanpesun selvittelykeskukset ja EU:n ja Yhdysvaltojen terrorismin rahoituksen jäljittämisohjelman (TFTP) kaltaiset jäljittämisjärjestelmät ovat keskeisiä välineitä pyrittäessä havaitsemaan rahoitustoimien muodossa tapahtuvaa varojen siirtoa ja tunnistamaan terroristiverkostot ja niiden sidosryhmät. Valmiuksia pitäisi kuitenkin vahvistaa sekä monimutkaisten ja suuren mittakaavan rahoitusoperaatioiden osalta että sellaisten ”halpojen” operaatioiden osalta, joissa terroristit käyttävät uusia, vaikeasti jäljitettäviä maksutapoja. Myös reagointinopeus on tärkeä seikka, koska terroristien on nykyisten rahoituspalvelujen avulla mahdollista siirtää varoja erittäin nopeasti paikasta toiseen. Tämä on selkeä osoitus siitä, että yhteistyötä ja rahanpesuun ja lainvalvontaan liittyvien tiedustelutietojen vaihtoa on parannettava. Kansainvälisten liiketoimien jäljittäminen TFTP:n avulla on osoittautunut toimivaksi. Marraskuussa 2013 annetussa komission tiedonannossa todetaan vaikutustenarvioinnin perusteella, että EU:n järjestelmän (terrorismin rahoituksen jäljittämisjärjestelmä, TFTS) perustaminen TFTP:n rinnalle ei olisi oikeasuhteista eikä toisi lisäarvoa.
Terrorismin rahoituksen nopeasti muuttuvan luonteen takia olisi kuitenkin aiheellista analysoida, tarvitaanko TFTP:n rinnalle täydentäviä mekanismeja siinä mahdollisesti olevien puutteiden korjaamiseksi (eli sellaisten liiketoimien kattamiseksi, jotka eivät kuulu TFTP-sopimuksen soveltamisalaan – lähinnä EU:n sisäiset euromääräiset liiketoimet – ja joita ei ehkä ole mahdollista jäljittää muulla tavoin).
Tilanne on muuttunut vuodesta 2013. Terrorismin uhka on muuttunut luonteeltaan, ja terroristien käyttämät rahamäärät ovat usein pienempiä eikä niitä välttämättä liikuteta TFTP:n soveltamisalaan kuuluvien siirtojärjestelmien välityksellä. Lisäksi markkinoille on tullut monia uusia maksutapoja, joiden avulla terroristit voivat rahoittaa toimintaansa.
Europolin ja jäsenvaltioiden kanssa käytyjen keskustelujen perusteella TFTP:tä täydentävä eurooppalainen järjestelmä voisi antaa toimivaltaisille viranomaisille täydemmän kuvan tällä hetkellä piiloon jäävistä rahoitustoimista ilman, että viranomaisten täytyy etsiä tietoa lukuisista tietokannoista (joista useimmat sisältävät vain kansallisen tason tietoa), ja ilman riskiä siitä, että olennainen tieto jää huomaamatta. Eurooppalainen järjestelmä mahdollistaisi myös tietojen ristiintarkastuksen muiden jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa. Yhdessä muiden tiedustelutietojen kanssa järjestelmä auttaisi tunnistamaan terrorismista epäillyt tutkimuksen aikaisemmassa vaiheessa ja siten estämään iskut. Lisäksi sen avulla saataisiin hyödyllistä tietoa heti iskun tapahduttua, tekijät ja heidän kannattajat voitaisiin identifioida nopeammin ja terroristien oikeudenkäyntiä varten saataisiin tärkeää todistusaineistoa.
Täydentävän eurooppalaisen järjestelmän lisäarvoa punnittaessa olisi kuitenkin huomioitava eräitä muita seikkoja. Niistä tärkeimpiä ovat i) arvio määrätyn terrorismin rahoituskanavan riskeistä ja aiotun toimenpiteen oikeasuhteisuudesta; ii) monilta eri tahoilta peräisin olevan suuren tietomäärän keruun ja käsittelyn tekninen vaativuus, toteutuskelpoisuus ja hinta ja kyseisille tahoille siitä aiheutuvat taloudelliset vaikutukset; ja iii) vaikutus perusoikeuksiin, joista tässä yhteydessä tärkeimpiä ovat yksityisyyden suoja ja oikeus henkilötietojen suojaan.
Yksi avainkysymys olisi tällaisen järjestelmän soveltamisala, eli mitkä maksu- ja rahansiirtopalvelut otettaisiin sen piiriin ja mitkä rahoitustietoja hallussaan pitävät tahot voitaisiin velvoittaa luovuttamaan tietoja järjestelmään.
Vaikka soveltamisala rajattaisiin sähköiseen varojensiirtoon yhtenäisellä euromaksualueella (SEPA), lainvalvonnan kannalta lisäarvoa voisi silti syntyä. Valtaosa Euroopassa sijaitsevista terroristisoluista on saanut osan tuloistaan laillisista lähteistä, useimmiten virallisen pankkijärjestelmän välityksellä, ja niiden jäsenet käyttävät pankkitilejä ja luottokortteja sekä päivittäiseen taloudelliseen toimintaan että iskuihin liittyviin menoihin. Potentiaalisia tietojen luovuttajia olisivat rahoitustietoja välittävät viestipalvelut ja automaattiset selvityskeskukset, mahdollisesti myös luottolaitokset. SEPA-siirrot kattavan järjestelmän etuna olisi voimassa oleva sääntelykehys ja yhteiset normit. Sen ulkopuolelle jäisivät kuitenkin ne EU:n sisäiset liiketoimet, jotka eivät ole euromääräisiä ja joissa on käytetty muita maksutapoja.
Lainvalvonnan näkökulmasta lisäarvo voisi kasvaa, jos soveltamisala laajennettaisiin kattamaan siirrot muissa valuutoissa, maksut luotto-, pankki- ja rahakortilla, verkkokukkaropalvelut, rahalähetykset ja virtuaalivaluutat. Soveltamisalan laajentamisen myötä tietojen ja niiden luovuttajien määrä kasvaisi merkittävästi, millä saattaisi olla suuri vaikutus järjestelmän kustannuksiin ja oikeasuhteisuuteen.
Komissio jatkaa edellä esitetyn perusteella arviointityötä ja punnitsee eri vaihtoehtoja TFTP:tä täydentäväksi, terrorismin rahoituksen eurooppalaiseksi jäljittämisjärjestelmäksi, myös kyseisten vaihtoehtojen vaikutuksia perusoikeuksiin. Koska asiaan liittyvät seikat ovat teknisesti ja oikeudellisesti monimutkaisia, rahoituspalvelujen tarjoajia on syytä kuulla tarkkaan. Komissio raportoi päätelmistään kesällä 2017.
Työ terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpanemiseksi jatkuu vuonna 2017. Erityisesti pyritään lisäämään tulliviranomaisten valtuuksia terrorismin rahoituksen torjunnassa laatimalla ehdotus, jolla puututaan tavarakaupalla ja kulttuuriomaisuuden laittomalla kaupalla tapahtuvaan terrorismin rahoittamiseen. Lisäksi selvitetään mahdollisuutta parantaa lainvalvontaviranomaisten ja muiden viranomaisten pääsyä pankkitilirekistereihin. Komissio kehottaa lainsäätäjiä nostamaan jo esitetyt säädösehdotukset etusijalle ja sopimaan neljännestä tarkistetusta rahanpesudirektiivistä viipymättä. 19
IV. TIETOJÄRJESTELMIEN PARANTAMINEN JA PUUTTEIDEN KORJAAMINEN
Tehokas ja järjestelmällinen tiedonvaihto jäsenvaltioiden välillä ja vahvat yhteenliitetyt tietojärjestelmät ovat tärkeitä välineitä, kun pyrimme vahvistamaan terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa. Komissio vetää tätä työtä varmistamalla, että jäsenvaltiot panevat olemassa olevat säädökset paremmin täytäntöön, ja nopeuttamalla huhtikuussa 2016 aloittamaansa työtä, jonka tavoitteena on vahvemmat ja älykkäämmät tietojärjestelmät rajaturvallisuuden ja sisäisen turvallisuuden tueksi 20 . Näin pyritään varmistamaan, että toimivaltaisilla viranomaisilla on järjestelmällisesti käytössään eri tietojärjestelmien tiedot, joita tarvitaan nykyisiin turvallisuushaasteisiin vastaamiseksi.
Tiedonhallintaa EU:n tasolla parannettaessa on tärkeää korjata olemassa olevien järjestelmien puutteet ja optimoida niiden toiminta. Sitä varten komissio on esittänyt joukon ehdotuksia, joilla parannetaan Schengenin tietojärjestelmän (SIS) tuloksellisuutta ja tehokkuutta. SIS on tärkein ja eniten käytetty tiedonjakoväline tänä päivänä. 21 Komission uudet ehdotukset 22 perustuvat kattavaan arviointiin, ja niillä pyritään parantamaan järjestelmän toimintoja uusien operatiivisten tarpeiden täyttämiseksi.
Ehdotuksella parannetaan ja laajennetaan SIS-järjestelmän käyttöä ja lisäarvoa lainvalvonnan kannalta sekä lisätään toimivaltaisten EU:n erillisvirastojen, kuten Europolin ja Eurojustin, käyttöoikeuksia. Sillä laajennetaan joitakin olemassa olevia kuulutusluokkia ja tarkastustyyppejä sekä otetaan käyttöön uusi kuulutusluokka (tuntemattomat etsityt henkilöt) ja ennakoiva kuulutus lapsista, joilla on suuri riski joutua siepatuiksi. Lisäksi ehdotuksella otetaan käyttöön velvollisuus tehdä SIS-kuulutus henkilöstä, jota etsitään terrorismirikokseen liittyen. Sillä myös parannetaan sääntöjenvastaisesti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista tehtyjen palauttamispäätösten täytäntöönpanoa ottamalla käyttöön uusi kuulutusluokka palauttamispäätöksiä varten. Ehdotus tukee kolmansien maiden kansalaisille annettujen maahantulokieltojen tosiasiallista täytäntöönpanoa ulkorajoilla tekemällä kieltojen viemisestä SIS-järjestelmään pakollista. Ehdotuksessa järjestelmään luodaan uusia toimintoja, esimerkiksi tietojen (mm. kasvokuvien ja sormenjälkien) tehokkaampi käyttö. Sillä myös parannetaan SIS-järjestelmään tallennettujen tietojen turvaamista ja laatua esimerkiksi asettamalla virkailijoille yhdenmukaiset vaatimukset siitä, miten SIS-järjestelmän tietoja käsitellään turvallisesti.
Ehdotuksella vahvistetaan tietosuojaa ottamalla käyttöön lisäsuojatoimia sen varmistamiseksi, että tietoja kerätään, käsitellään ja annetaan tutustuttavaksi vain siinä mitassa kuin se on ehdottoman välttämätöntä ja EU:n lainsäädäntöä ja perusoikeuksia kaikilta osin kunnioittaen, mukaan lukien oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin.
Olemassa olevien järjestelmien toiminnan kehittämisen ohella jatketaan tietojärjestelmien välisen vuorovaikutuksen selvittämistä. Puheenjohtaja Junckerin syyskuussa 2016 pitämässä puheessa unionin tilasta ja joulukuussa 2016 annetuissa Eurooppa-neuvoston päätelmissä todetaan, että on tärkeää korjata tiedonhallinnan puutteet ja parantaa tietojärjestelmien yhteentoimivuutta ja -kytkentää. Tietojärjestelmiä ja niiden yhteentoimivuutta käsittelevä komission korkean tason asiantuntijaryhmä arvioi eri vaihtoehtoja, joilla kyseinen tavoite voidaan saavuttaa. Asiantuntijaryhmä noudattaa monialaista ja monen viraston yhteistyöhön perustuvaa lähestymistapaa, joka esitetään Euroopan turvallisuusagendassa. Siihen sisältyy mahdollisia synergioita rajaturvallisuudesta, lainvalvonnasta ja tullista vastaavien viranomaisten tietojärjestelmien kanssa EU:n tulliliiton hallintojärjestelmän uudistuksen mukaisesti.
Täytäntöönpanon nopeuttamiseksi tietojärjestelmiä ja niiden yhteentoimivuutta käsittelevä komission korkean tason asiantuntijaryhmä esitti 21. joulukuuta puheenjohtajansa väliraportin ja ehdotuksen keskitetyn hakuportaalin luomisesta. Portaali mahdollistaisi sen, että lainvalvonnasta ja rajaturvallisuudesta vastaavat viranomaiset voivat tehdä samanaikaisesti hakuja EU:n tietokannoista ja -järjestelmistä. Jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset voisivat tehdä samanaikaisia hakuja myös Europolin tietokannoista järjestelmäliittymän ansiosta, jollaista Europol on kehittämässä jäsenvaltioiden kanssa. Raportissa korostetaan tietojen laadun merkitystä ja annetaan suosituksia EU:n järjestelmissä olevien tietojen laadun parantamiseksi.
Korkean tason asiantuntijaryhmä esittää loppuraporttinsa vuoden 2017 alkupuoliskolla. Komissio harkitsee loppuraportin päätelmien ja Euroopan parlamentin ja neuvoston kanssa käytävien keskustelujen perusteella toimenpiteitä, joilla voidaan kehittää edelleen EU:n tietojärjestelmien yhteentoimivuutta ja lisätä järjestelmien tuloksellisuutta vallitsevien turvallisuusuhkien torjunnassa.
IV. PÄÄTELMÄT
Komissio jatkaa työtä Euroopan turvallisuusagendan täytäntöönpanemiseksi tavoitteenaan toimiva ja todellinen turvallisuusunioni. Se raportoi saavutetusta edistyksestä tammikuussa. Raportissa keskitytään puolustusvalmiuden vahvistamiseen muun muassa tietojärjestelmiä ja niiden yhteentoimivuutta käsittelevän korkean tason asiantuntijaryhmän väliraportin perusteella.