|
24.7.2014 |
FI |
Euroopan unionin virallinen lehti |
C 240/1 |
KOMISSION TIEDONANTO
Ohjeet suositeltavista vakiomuotoisista luvista, tietoaineistoista ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevien maksujen perimisestä
2014/C 240/01
1. TIEDONANNON TARKOITUS
Julkisen sektorin hallussa olevien tietojen avaamisesta uudelleenkäytettäväksi seuraa merkittäviä sosioekonomisia etuja. Julkisen sektorin tuottamia tietoja voidaan käyttää raaka-aineena sellaisten innovatiivisten lisäarvopalveluiden ja -tuotteiden tuottamiseen, jotka edistävät talouskasvua luomalla uusia työpaikkoja ja kannustamalla investointeihin datavetoisille aloille. Tiedoilla on myös merkittävä asema hallinnon tilivelvollisuuden ja avoimuuden lisäämisessä. G8-maiden johtajat tunnustivat hiljattain nämä hyödyt, jotka esitetään myös Open Data Charter ‐asiakirjassa (1).
Euroopan komission teettämissä tutkimuksissa on kuitenkin ilmennyt, että teollisuudella ja kansalaisilla on edelleen vaikeuksia löytää näitä tietoja ja käyttää niitä uudelleen. Tämän vuoksi komissio hyväksyi joulukuussa 2011 toimenpidepaketin (2), jolla pyritään poistamaan uudelleenkäytön esteitä ja vähentämään tietomarkkinoiden hajanaisuutta. Keskeinen osatekijä on hiljattain annettu direktiivi 2013/37/EU julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä annetun direktiivin 2003/98/EY muuttamisesta.
Muutetussa direktiivissä kehotetaan komissiota auttamaan jäsenvaltioita uusien sääntöjen täytäntöönpanossa antamalla ohjeita suositeltavista vakiomuotoisista luvista, tietoaineistoista ja asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevien maksujen perimisestä. Ohjeet ovat merkittävä osa komission pyrkimyksiä auttaa EU:n taloutta tuottamaan tiedoilla enemmän tuloksia (mukaan lukien tieteellinen tieto sekä muiden kuin julkisen sektorin lähteiden massadata (big data)). Niillä helpotetaan myös avointen tietoinfrastruktuurien tarjontaa Verkkojen Eurooppa ‐välineen puitteissa.
Komissio käynnisti elokuussa 2013 verkkokuulemisen ja sen jälkeen julkisen kuulemisen sekä järjesti julkisen sektorin hallussa olevia tietoja tarkastelevan jäsenvaltioiden asiantuntijaryhmän kokouksen. Tavoitteena oli kerätä kaikkien intressitahojen näkemykset komission tulevien ohjeiden laajuudesta ja sisällöstä.
Saatu palaute (3) osoittaa, että Euroopassa suuntaus on kohti yhä avoimempia ja yhteentoimivampia lupajärjestelmiä ja että vallitsee yhteisymmärrys tarpeesta saada nopeasti käyttöön useita arvokkaita tietokantoja. Maksujen osalta on selvää, että käytössä on monenlaisia eri lähestymistapoja, mutta suurin osa vastaajista ei kyseenalaistanut hiljattain esiteltyjä hinnoitteluperiaatteita. Julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäyttömarkkinat vaikuttavat siis olevan edelleen kehitysvaiheessa, ja ohjeita tarvitaan kiireesti hiljattain tarkistetun direktiivin keskeisistä osatekijöistä, jotta julkisten tietojen uudelleenkäytön tarjoamia kaupallisia ja muita mahdollisuuksia voidaan hyödyntää täysimääräisesti.
Tämän komission tiedonannon tarkoituksena on antaa ei-sitovia ohjeita parhaista käytännöistä kolmella osa-alueella, jotka ovat erityisen merkittäviä julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytön kannalta Euroopassa.
2. SUOSITELTUJA VAKIOMUOTOISIA LUPIA KOSKEVAT OHJEET
Tarkistetun direktiivin 8 artiklan 1 kohdan mukaan julkisen sektorin elimet voivat sallia asiakirjojen uudelleenkäytön ehdoitta tai ne voivat asettaa ehtoja, tarvittaessa luvan avulla. Näillä ehdoilla ei saa tarpeettomasti rajoittaa mahdollisuuksia käyttää asiakirjoja uudelleen, eikä niitä saa käyttää kilpailun rajoittamiseen. Direktiivin 2013/37/EU johdanto-osan 26 kappaleessa esitetään esimerkkinä kaksi hyväksyttävää ehtoa: lähteen ilmoittaminen ja maininta siitä, onko asiakirjaa muutettu millään tavalla. Saman kappaleen mukaan uudelleenkäyttöön vaadittavilla luvilla saisi joka tapauksessa rajoittaa uudelleenkäyttöä mahdollisimman vähän, esimerkiksi siten, että rajoitus koskee vain lähteen ilmoittamista.
Tarkistetussa direktiivissä myös rohkaistaan käyttämään vakiomuotoisia lupia, joiden on oltava saatavilla sähköisessä muodossa ja sähköisesti käsiteltävissä (8 artiklan 2 kohta). Muutosdirektiivin johdanto-osan 26 kappaleessa rohkaistaan avointen käyttöehtojen käyttöön, joista pitäisi ajan myötä tulla unionin laajuinen käytäntö.
Painottamalla tarvetta välttää uudelleenkäytön mahdollisuuksien tarpeetonta rajoittamista ja tukemalla unionin laajuisten käytäntöjen omaksumista direktiivillä kehotetaan jäsenvaltioita avoimuuden ja yhteentoimivuuden takaamiseen luvanantopolitiikassaan.
On muistettava, että direktiiviä ei sovelleta asiakirjoihin, joihin kolmansilla on tekijänoikeudet. Tämä tiedonanto ei koske tällaisia asiakirjoja.
2.1 Ilmoitus vai lupa
Vaikka viranomaiset usein mieluummin laativat erillisiä lupia voidakseen valvoa niiden sanamuotoa ja päivittämistä, direktiivissä ei velvoiteta virallisten lupien käyttöön, vaan pelkästään todetaan, että niitä olisi sovellettava silloin kun se on asianmukaista (”tarvittaessa”). Jäsenvaltioiden olisi harkittava, voidaanko tietyssä tapauksessa ja asiakirjasta riippuen käyttää luvan sijaan ilmoitusta (tekstin, ponnahdusikkunan tai ulkoiselle sivustolle vievän hyperlinkin avulla).
Pelkkää ilmoitusta (esim. vapaasta käytöstä ilmoittava Creative Commonsin merkki (4)), josta käy selkeästi ilmi oikeudellinen asema, suositellaan erityisesti vapaasti käytettävissä oleville asiakirjoille (esim. kun tekijänoikeudet ovat rauenneet tai oikeudenkäyttöalueilla, joilla virallisiin asiakirjoihin ei sovelleta lakisääteistä tekijänoikeussuojaa).
Joka tapauksessa paikassa, jossa tietoja tarjotaan, tai niiden mukana on esitettävä viittaus uudelleenkäytölle asetettuihin ehtoihin.
2.2 Avoimet käyttöehdot
Verkossa on saatavilla useita Open Knowledge Foundationin kuvaamien ”avoimuuden” (5) periaatteiden mukaisia käyttöehtoja sähköisen sisällön rajoittamattoman uudelleenkäytön edistämiseksi. Niitä on käännetty useille kielille, päivitetty keskitetysti, ja ne ovat jo laajalti käytössä eri puolilla maailmaa. Avoimet vakiomuotoiset luvat, esimerkiksi viimeisimmät Creative Commons (CC) luvat (6) (versio 4.0), voivat mahdollistaa julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytön ilman tarvetta kehittää ja päivittää kansallisen tai alueellisen tason yksilöllisiä lupia. Näistä vapaasti käytettävissä olevan aineiston CC0-merkki (7) on erityisen mielenkiintoinen. Oikeudellisena välineenä, jolla luovutaan tekijänoikeuksista ja tietokantaoikeuksista julkisen sektorin hallussa olevien tietojen osalta, sillä varmistetaan uudelleenkäytön täysimääräinen joustavuus ja vähennetään moninaisten, säännöiltään mahdollisesti ristiriitaisten lupien käsittelyyn liittyviä hankaluuksia. Jos vapaasti käytettävissä olevan aineiston CC0-merkkiä ei voida käyttää, julkisen sektorin elimiä rohkaistaan käyttämään avoimia vakiomuotoisia lupia, jotka soveltuvat yhteen jäsenvaltion oman tekijänoikeus- ja sopimuslainsäädännön kanssa ja jotka täyttävät jäljempänä esitetyt suositellut lupasäännökset. Kyseisten suositusten valossa olisi tarkasteltava myös mahdollisuutta kehittää asianmukainen kansallinen avoin lupa.
2.3 Suositeltavat lupasäännökset
2.3.1 Soveltamisala
Säännöksissä olisi määritettävä lupasopimuksen kattama oikeuksien ajallinen ja maantieteellinen laajuus, myönnettyjen oikeuksien tyyppi ja sallittu uudelleenkäyttö. Julkisen sektorin eri elinten hallussa olevaa ja erillisillä avoimilla luvilla annettua yhdistettyä sisältöä uudelleenkäyttävien tuotteiden ja palveluiden kehittämisen helpottamiseksi (asiaan viitataan usein ”luvan yhteentoimivuutena” (8)) suotavampi olisi yleinen määritelmä sen sijaan, että laadittaisiin yksityiskohtaisia luetteloja käyttötapauksista ja oikeuksista.
Luvanvaraisen aineiston uudelleenkäytön edistämiseksi ennakoivasti on suositeltavaa, että luvan antaja antaa (kansallisen lainsäädännön sallimassa laajuudessa) maailmanlaajuiset, jatkuvat, tekijänpalkkioista vapautetut, (kansallisen lainsäädännön sallimassa laajuudessa) peruuttamattomat ja ei-yksinomaiset oikeudet käyttää luvan kattamaa tietoa.
On suotavaa esittää selkeästi oikeudet, joita lupa ei kata, ja määrittää yleisesti annettujen oikeuksien tyypit (tekijänoikeus, tietokantaoikeus ja lähioikeudet).
Lisäksi olisi käytettävä mahdollisimman laajaa muotoilua viitattaessa siihen, mitä luvan kattamilla tiedoilla voidaan tehdä (käytön, uudelleenkäytön ja jakamisen kaltaisia käsitteitä voidaan kuvata suuntaa-antavin esimerkein).
2.3.2 Lähdemerkintä
Kun lainsäädännössä edellytetään lupaa, jota ei voida korvata pelkillä ilmoituksilla, on suotavaa, että lupa kattaa ainoastaan lähdemerkintävaatimukset, koska muut velvoitteet saattavat rajoittaa luvan saajan luovuutta tai taloudellista toimintaa, millä olisi vaikutusta kyseisten asiakirjojen mahdolliseen uudelleenkäyttöön.
Lähdemerkintää koskevien vaatimusten tavoitteena on velvoittaa uudelleenkäyttäjä ilmoittamaan asiakirjojen lähde luvan antajan (julkisen sektorin elin) täsmentämällä tavalla. (Sovellettavasta lainsäädännöstä riippuen) on suotavaa, että asetetaan vain vähimmäisvaatimuksia, joilla velvoitetaan esittämään enintään
|
a) |
asiakirjan lähteen toteava lause; ja |
|
b) |
linkki asiaa koskeviin lupatietoihin (tarvittaessa). |
2.3.3 Poikkeukset
Kun uudelleenkäytettävien tietoaineistojen yhteydessä saataville asetetaan myös tietoaineistoja, joita ei saa käyttää uudelleen (esim. saman asiakirjan tai taulukon eri osat), on suotavaa selkeästi ilmoittaa, mitä tietoaineistoja lupa ei kata.
Tällä on tarkoitus varmistaa laajempi oikeusvarmuus sekä uudelleenkäyttäjille että julkisen sektorin elimelle. Tähän voidaan yhdistää palautemekanismi, jonka avulla käyttäjät voivat ilmoittaa tapauksista, joissa luvanvaraisia tietoaineistoja vaikuttaa jaetun virheellisesti tai joissa tietoaineistoja vaikuttaa virheellisesti poistetun. Tällaisia tapauksia varten on asianmukaista laatia vastuuvapauslauseke.
2.3.4 Määritelmät
On suotavaa, että luvan keskeiset käsitteet (esimerkiksi luvan antaja, käyttö, tiedot ja luvan saaja) määritetään ytimekkäästi ja mahdollisimman yleistajuisesti linjassa niiden määritelmien kanssa, jotka annetaan direktiivissä että sen saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä annetussa kansallisessa lainsäädännössä.
Edellä 2.3.1 kohdassa esitettyjen huomioiden mukaisesti ja yhteentoimivuuden varmistamiseksi on suotavaa, että ”käyttö” tai ”uudelleenkäyttö” määritetään pikemminkin suuntaa-antavan kuin tyhjentävän oikeuksien luettelon avulla.
2.3.5 Vastuuvapauslauseke
Säännöstä olisi käytettävä (sovellettavan lainsäädännön sallimassa laajuudessa) huomion kiinnittämiseksi siihen, että luvan antaja tarjoaa tiedot sellaisenaan eikä ota vastuuta niiden virheettömyydestä tai kattavuudesta.
Luvassa on myös selkeästi ilmoitettava, jos julkisen sektorin elin ei kykene takaamaan kyseisten tietojen jatkuvaa tarjontaa ja saatavuutta.
2.3.6 Vaatimusten noudattamatta jättämisen seuraukset
Lupaehtojen noudattamatta jättämisen seuraukset voidaan esittää, erityisesti jos niihin sisältyy uudelleenkäyttäjän oikeuksien automaattinen ja välitön peruuttaminen.
2.3.7 Tiedot luvan yhteensopivuudesta ja versioista
Säännöstä voidaan käyttää niiden muiden lupien esittämiseen, joiden kanssa lupa on yhteensopiva. Tällä tarkoitetaan sitä, että yhteensopivien eri lupien mukaisesti eri lähteistä saatuja tietoja voidaan uudelleenkäyttää yhdessä niin kauan kuin lupia noudatetaan.
Lopuksi on tärkeää viitata selkeästi luvan versioon ja suunniteltuun aikatauluun päivitysten ilmoittamiseksi.
2.4 Henkilötiedot
Hyödyllisiä ohjeita ja parhaita käytäntöjä henkilötietojen uudelleenkäytöstä esitetään 29 artiklan tietosuojatyöryhmän lausunnossa 6/2013 (avoimesta datasta ja julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä) (9) ja Euroopan tietotuojavaltuutetun tätä koskevissa asiakirjoissa (10).
Lausunnossa 6/2013 kehotetaan painokkaasti huolehtimaan siitä, että uudelleenkäyttäjät ovat uudelleenkäytettäviin tietoihin sisältyvien henkilötietojen osalta alusta alkaen selvillä tällaisten tietojen käsittelyä koskevista säännöistä. Tämä voidaan toteuttaa sisällyttämällä lupaan asianmukainen säännös, jolla henkilötietojen suojasta tehdään sopimusvelvoite, jota voidaan käyttää myös anonyymiin muotoon muutettujen tietoaineistojen tunnistettavaksi tekemisen ehkäisemiseen. Toinen vaihtoehto on antaa säännös, jolla jätetään henkilötiedot kokonaisuudessaan avointen lupien soveltamisalan ulkopuolelle. On myös muita mahdollisuuksia, kuten esimerkiksi ”älykkäät ilmoitukset” (smart notices) (11), kun julkisen sektorin elin päättää sallia luvat henkilötietojen käyttöön. Tällaiset ilmoitukset voivat olla luvasta erillisiä, ne voidaan tallentaa pysyvästi sähköisesti, niistä voi käydä ilmi henkilötietojen keruun ja käsittelyn alkuperäinen tarkoitus ja niillä voidaan muistuttaa velvoitteesta noudattaa EU:n henkilötietojen suojaa koskevia sääntöjä ja kansallista lainsäädäntöä, jolla EU:n säännökset saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä. Jos ilmoitukset eivät ole osa varsinaista lupaa, ne eivät estä yhdistämästä julkisen sektorin hallussa olevia tietoja, joihin sovelletaan eri lupia.
3. TIETOAINEISTOJA KOSKEVAT SUUNTAVIIVAT
Tietyillä temaattisilla aloilla julkisen sektorin hallussa olevat tiedot muodostavat arvokkaan valtin taloudelle ja koko yhteiskunnalle. Valtionhallinnon tietojen avaamista koskevissa kansainvälisissä aloitteissa (esimerkiksi G8-maiden Open Data Charter -asiakirjassa (12) ja Open Government Partnership -aloitteessa (13)) tämä tunnustetaan, ja niissä painotetaan strategisia tietoaineistoja, jotka määritetään kansalaisilta saadun palautteen tai asiantuntijoiden avun avulla.
Tällaisten tietoaineistojen saatavuus ja uudelleenkäyttö sekä vauhdittavat lisäarvoisten tietotuotteiden ja -palveluiden syntymistä että kannustavat osallistuvaan demokratiaan. Lisäksi niiden laajempi käyttö hallinnon omassa piirissä johtaa konkreettisiin tehokkuushyötyihin julkisten tehtävien suorittamisessa.
3.1 Tietoryhmät – tietojen vapauttamisen prioriteetit
Edellä mainittujen kansainvälisten aloitteiden lähtökohdista käsin ja avoimissa kuulemisissa ilmaistujen kantojen perusteella seuraavien viiden temaattisen tietoaineistoryhmän voidaan sanoa olevan kysytyimpiä uudelleenkäyttöä varten kaikkialla EU:ssa, joten niiden saattaminen uudelleenkäytettäväksi olisi katsottava ensisijaiseksi:
|
Luokka |
Esimerkkejä tietoaineistoista |
||
|
Postinumerot, kansalliset ja paikalliset kartat (kiinteistörekisterikartat, topografiset kartat, merikartat, kartat hallinnollisista rajoista jne.) |
||
|
Avaruustiedot ja in situ -tiedot (sään seuranta, maan ja veden laadun seuranta, energiankulutus, päästötasot jne.) |
||
|
Julkisen liikenteen aikataulut (kaikki liikennemuodot) kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla, tietyöt, liikennetiedotus jne. (14) |
||
|
Kansalliset, alueelliset ja paikalliset tilastotiedot tärkeimpine demografisine ja taloudellisine indikaattoreineen (BKT, ikä, terveys, työttömyys, tulot, koulutus jne.) |
||
|
Yritys- ja kaupparekisterit (luettelot rekisteröidyistä yrityksistä, omistajia ja hallintoa koskevat tiedot, rekisteröintitunnukset, taseet jne.) |
Muita ryhmiä voidaan pitää ”keskeisinä” tai ”arvokkaina” tietoryhminä olosuhteiden mukaisesti (esimerkiksi merkitys strategisten tavoitteiden kannalta, markkinoiden kehitys ja yhteiskunnalliset suuntaukset (15)). Tämän vuoksi on suositeltavaa, että asiasta vastaavat viranomaiset arvioivat etukäteen, mieluiten sidosryhmien antaman palautteen avulla, mitä tietoaineistoja on vapautettava ensisijaisina. Pääasiassa tämän olisi koskettava sen arvioimista, mikä on odotettu vaikutus edellä mainituilla kolmella alalla: innovointi ja yritysten perustaminen, hallinnon tilivelvollisuus ja avoimuus sekä entistä tehokkaampi hallinto.
3.2 Muita suosituksia
Näiden suuren kysynnän tietoaineistojen odotettujen hyötyjen maksimoimiseksi olisi kiinnitettävä erityistä huomiota niiden saatavuuden, laadun, käytettävyyden ja yhteentoimivuuden varmistamiseen.
Tietojen uudelleenkäyttöön liittyy kuitenkin sekä tarjonta- että kysyntäpuolen teknisiä rajoitteita, joista riippuu ratkaisevalla tavalla, hupeneeko julkisen sektorin hallussa olevien tietojen potentiaalinen arvo vai voidaanko se maksimoida yhteiskuntaa ja taloutta varten.
Tietojen käytön helpottamiseksi julkisella sektorilla ja samalla tietoaineistojen arvon lisäämiseksi merkittävästi niiden myöhempää uudelleenkäyttöä varten on suositeltavaa, että tietoaineistot
|
a) |
julkaistaan sähköisesti niiden alkuperäisessä ja muokkaamattomassa muodossa oikea-aikaisen julkistamisen varmistamiseksi; |
|
b) |
julkaistaan ja päivitetään korkeimman mahdollisen rakeisuustason mukaisesti kattavuuden varmistamiseksi; |
|
c) |
julkaistaan ja säilytetään pysyvässä sijainnissa, mieluiten hallinnon korkeimmalla organisatorisella tasolla, helpon ja pitkäaikaisen saatavuuden varmistamiseksi; |
|
d) |
julkaistaan koneella luettavassa (16) ja avoimessa muodossa (17) (esimerkiksi CSV, JSON, XML ja RDF) saatavuuden parantamiseksi; |
|
e) |
kuvataan rich metadata -muodossa ja luokitellaan vakiomuotoisten sanastojen (esimerkiksi DCAT, EUROVOC ja ADMS) mukaisesti hakujen ja yhteentoimivuuden helpottamiseksi; |
|
f) |
ovat saatavilla ”tietokasoina” (data dump, suurina tietomassoina) sekä sovellusrajapintojen (API) kautta automaattisen käsittelyn helpottamiseksi; |
|
g) |
täydennetään tarkemmilla ohjeilla, jotka koskevat metadataa ja käytettyjä valvottuja sanastoja, tietokantojen yhteentoimivuuden edistämiseksi; ja |
|
h) |
ovat jatkuvan uudelleenkäyttäjien palautteen (esimerkiksi julkiset kuulemiset, huomautuslaatikko, blogit ja automatisoitu raportointi) kohteena, jotta ylläpidetään laatua ja edistetään kansalaisten osallistumista. |
4. MAKSUJEN PERIMISTÄ KOSKEVAT SUUNTAVIIVAT
Tässä luvussa viitataan tilanteisiin, joissa julkisen sektorin elinten hallussa olevat asiakirjat ovat saatavilla uudelleenkäyttöön maksua vastaan, kunhan kyse on direktiivin kattamasta toiminnasta, toisin sanoen kun asiakirjat on laadittu julkista tehtävää varten, ottaen huomioon direktiivin 1 artiklassa esitetty soveltamisala, ja niitä uudelleenkäyttää julkisen tehtävän ulkopuolella ulkopuolinen uudelleenkäyttäjä tai julkisen sektorin elin itse (18).
Tutkimukset (19) ja komission toteuttamien julkisten kuulemisten tulokset (20) tukevat matalia maksuja.
4.1 Marginaalikustannusten menetelmä
Tarkistetussa direktiivissä (6 artiklan 1 kohta) esitetään periaate, jota sovelletaan kaikkiin julkisen sektorin asiakirjojen uudelleenkäytöstä perittäviin maksuihin EU:ssa, lukuun ottamatta 6 artiklan 2 kohdassa esitettyjä tilanteita: julkisen sektorin elimet eivät saa periä maksuja, jotka ylittävät asiakirjojen jäljentämisestä, saataville asettamisesta ja jakelusta aiheutuvat marginaalikustannukset (21).
4.1.1 Kustannuserät
Käytäntö on osoittanut, että julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytössä kolme pääasiallista kustannusluokkaa koskevat
|
a) |
tietojen tuotantoa (kerääminen ja ylläpito mukaan luettuina); |
|
b) |
tietojen jakelua; ja |
|
c) |
myyntiä ja markkinointia tai lisäarvopalveluiden tarjontaa. |
Kun näitä luokkia verrataan siihen, mikä voitaisiin direktiivin mukaan katsoa marginaalikustannuksiksi, on selvää, että a ja c kohdat ylittävät jäljentämisen, tarjonnan ja jakelun. Sen sijaan marginaalikustannusten perimisperiaate soveltuu parhaiten laajaan luokkaan ”tietojen jakelu”, jossa se voitaisiin tietojen uudelleenkäytön osalta määrittää asiakirjan uuden toisinnon jäljentämiseen ja uudelleenkäyttäjien saataville antamiseen suoraan liittyviksi ja sen edellyttämiksi kustannuksiksi.
Maksujen taso voi vaihdella myös käytetyn jakelumenetelmän (sähköinen/muu) tai tietojen muodon (sähköinen/muu) mukaan.
Maksuja laskettaessa seuraavat kustannukset voidaan katsoa hyväksyttäviksi:
— infrastruktuuri: kehittämiskustannukset, ohjelmistojen ylläpito, laitteistojen ylläpito ja liitettävyys niissä rajoissa, mitä asiakirjojen antaminen saataville ja uudelleenkäyttöön edellyttää,
— jäljentäminen: kustannukset esimerkiksi DVD:n, USB-avaimen ja SD-kortin jäljentämisestä,
— käsittely: pakkausmateriaali, tilauksen valmistelu,
— asiointi: yhteydenpito uudelleenkäyttäjien kanssa puhelimitse ja sähköpostitse, asiakaspalvelukustannukset,
— toimittaminen: postikulut, niin tavanomaiset kuin pikalähetykset,
— erityispyynnöt: pyynnöstä tapahtuvan tietojen valmistelun ja muotoilun kustannukset.
4.1.2 Maksujen laskeminen
Direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa ei estetä maksuttomuutta. Sen mukaan asiakirjat voidaan antaa saataville maksutta uudelleenkäyttöä varten. Samalla siinä rajataan mahdolliset maksut asiakirjojen jäljentämisestä, saataville asettamisesta ja jakelusta aiheutuviin marginaalikustannuksiin.
Kun muita kuin sähköisiä asiakirjoja käsitellään fyysisesti, maksu voidaan laskea edellä esitettyjen kustannusluokkien perusteella. Sähköisessä ympäristössä kokonaismaksut voidaan kuitenkin rajata kustannuksiin, jotka liittyvät suoraan infrastruktuurin (sähköinen tietokanta) ylläpitoon ja toimintaan, siinä määrin kuin se on välttämätöntä asiakirjojen jäljentämiseksi ja niiden tarjoamiseksi yksittäiselle uudelle uudelleenkäyttäjälle. Koska tietokannan keskimääräiset ylläpitokustannukset ovat vähäisiä ja vähenevät edelleen, luku on todennäköisesti lähellä nollaa.
Tämän vuoksi suositellaan, että julkisen sektorin elimet arvioivat säännöllisesti maksuttomuuden ja marginaalikustannuksiin perustuvien maksujen potentiaalisia kustannuksia ja hyötyjä pitäen mielessä, että maksujen perimiseenkin liittyy kustannuksia (esimerkiksi laskujen hallinnointi, maksujen seuranta ja valvonta).
Marginaalikustannusten menetelmää voidaan siis soveltaa kattamaan menot, joita aiheutuu muiden kuin sähköisten asiakirjojen jäljentämisestä ja fyysisestä jakelusta, mutta kun sähköisiä asiakirjoja (tiedostoja) jaetaan sähköisesti (lataaminen), suositeltavaa on soveltaa maksuttomuutta.
4.2 Kustannusten kattamismenetelmä
Direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa esitetään olosuhteet, joissa marginaalikustannusten perimisperiaatetta ei sovelleta tiettyihin julkisen sektorin elimiin tai tiettyihin asiakirjaluokkiin. Näissä tapauksissa direktiivissä sallitaan aiheutuneiden kustannusten kattaminen (”kustannusten korvaaminen”).
4.2.1 Kustannuserät
Direktiivin mukaan asiakirjojen toimittamisesta ja uudelleenkäyttöoikeuksien luovuttamisesta saadut kokonaistulot eivät saa ylittää niiden keräämisestä, tuottamisesta, jäljentämisestä ja jakelusta aiheutuvia kustannuksia ja investoinneille saatavaa kohtuullista tuottoa.
Käytännössä seuraavat suorat kustannukset voidaan hyväksyä:
|
A) |
tietojen luomiseen liittyvät kustannukset: — tuottaminen: tietojen ja metatietojen tuottaminen, laadunvalvonta, koodaus, — kerääminen: tiedon kerääminen ja lajittelu, — anonymisointi: tietojen poistaminen, piilotus ja harvennus tietokannoissa; |
|
B) |
”jakamiseen” laajasti liittyvät kustannukset: — infrastruktuuri: kehittäminen, ohjelmistojen ylläpitäminen, laitteistojen ylläpitäminen, tiedontallennusvälineet, — jäljentäminen: kustannukset esimerkiksi DVD:n, USB-avaimen ja SD-kortin jäljentämisestä, — käsittely: pakkausmateriaali, tilauksen valmistelu, — asiointi: yhteydenpito uudelleenkäyttäjien kanssa puhelimitse ja sähköpostitse, asiakaspalvelukustannukset, — toimittaminen: postikulut, niin tavanomainen posti kuin pikalähetykset; |
|
C) |
kirjastoihin (myös yliopistojen kirjastot), museoihin ja arkistoihin liittyvät kustannukset: — säilyttäminen: tiedonhoidon ja varastoinnin kustannukset, — oikeuksien selvittäminen: aika ja työpanos, joka käytetään oikeuksien haltijoiden selvittämiseen ja lupien saamiseen. Yleiskustannuksista voidaan hyväksyä vain edellä esitettyihin luokkiin kuuluvat kustannukset. |
4.2.2 Maksujen laskeminen
Direktiivin mukaan maksut on laskettava objektiivisten, avointen ja varmistettavissa olevien perusteiden mukaisesti, mutta vastuu näiden määrittämisestä ja hyväksymisestä jätetään kokonaan jäsenvaltioille.
Kustannusten laskemisen ensimmäisessä vaiheessa lasketaan yhteen kaikki asiaan liittyvät ja hyväksyttävät kustannuserät. On suotavaa erotella kokonaiskustannuksista tulot, joita seuraa asiakirjojen keräämisestä tai tuottamisesta, esim. rekisteröintimaksuista tai veroista, jotta voidaan osoittaa keräämisen, tuottamisen, jäljentämisen ja jakamisen ”nettokustannukset” (22).
Maksut on kenties vahvistettava uudelleenkäytön arvioidun mahdollisen kysynnän perusteella tietyllä ajanjaksolla (tosiasiallisten uudelleenkäyttöä koskevien pyyntöjen määrän sijaan), koska maksujen rajaaminen koskee kokonaistuloja, jotka eivät ole tiedossa laskenta-ajankohtana.
Koska kustannusten laskeminen yksittäisen asiakirjan tai tietoaineiston osalta olisi raskasta, olennaista on, että viitteenä käytetään mitattavissa olevaa tuotosta julkisen sektorin toiminnasta sen varmistamiseksi, että maksut lasketaan oikein ja varmennettavalla perusteella. Tämä vaatimus on parhaiten täytettävissä tietokannan tai luettelon tasolla – on suositeltavaa, että tällaista aggregoitua tasoa käytetään maksujen laskemisen viitteenä.
Julkisen sektorin elimiä kehotetaan arvioimaan säännöllisesti kustannuksia ja kysyntää sekä mukauttamaan maksuja tämän mukaisesti. Direktiivissä tarkoitettu ”asianmukainen tilikausi” voi useimmissa tapauksissa olla yksi vuosi.
Kokonaistulojen laskeminen voi siis perustua kustannuksiin,
|
a) |
jotka kuuluvat yhteen edellä esitetyistä luokista (ks. kohta 4.2.1); |
|
b) |
jotka liittyvät määrällisesti vahvistettuun määrään asiakirjoja (esim. tietokanta); |
|
c) |
jotka oikaistaan tuottamisen tai keräämisen aikana saatujen tulojen määrällä; |
|
d) |
jotka arvioidaan ja joita mukautetaan vuosittain; ja |
|
e) |
joihin lisätään investoinneille saatavaa kohtuullista tuottoa vastaava määrä. |
4.2.3 Kirjastojen (myös korkeakoulujen kirjastojen), museoiden ja arkistojen erityistilanne
Edellä mainitut instituutiot on vapautettu velvoitteesta soveltaa marginaalikustannusmenetelmää. Näihin instituutioihin sovelletaan kohdassa 4.2.2 kuvattuja vaiheita kolmella merkittävällä poikkeuksella:
|
a) |
Instituutioiden ei edellytetä ottavan huomioon jäsenvaltioiden vahvistamia objektiivisia, avoimia ja varmistettavissa olevia perusteita. |
|
b) |
Kokonaistulojen laskemiseen voi sisältyä kaksi lisäkohtaa: tietojen säilyttämisen ja oikeuksien selvittämisen kustannukset. Tämä heijastaa kulttuurialan erityistä asemaa, joka käsittää vastuun kulttuuriperinnön säilyttämisestä. Tietojen ylläpidon ja varastoinnin suorat ja välilliset kustannukset sekä kustannukset oikeuksien haltijoina olevien kolmansien selvittämisestä, pois lukien varsinaiset kustannukset luvista, olisi katsottava hyväksyttäviksi. |
|
c) |
Laskettaessa investoinneille saatavaa kohtuullista tuottoa nämä instituutiot voivat ottaa huomioon yksityisen sektorin perimät maksut vastaavanlaisten tai identtisten asiakirjojen uudelleenkäytöstä. |
4.2.4 Investoinneille saatava kohtuullinen tuotto
Vaikka direktiivissä ei täsmennetä, mikä on investoinneille saatava kohtuullinen tuotto, sen pääpiirteet voidaan esittää viittaamalla marginaalikustannusten periaatteesta poikkeamisen syyhyn, joka on julkisen sektorin elinten tavanomaisen toiminnan turvaaminen, mahdollisesti tilanteessa, jossa niihin kohdistuu taloudellisia lisärajoitteita.
”Investoinneille saatava tuotto” voidaan näin ollen käsittää hyväksyttävien kustannusten lisäksi tulevana prosentuaalisena osuutena, joka mahdollistaa
|
a) |
pääomakustannusten kattamisen; ja |
|
b) |
todellisen tuottoprosentin sisällyttämisen (voitto). |
Jos kyseessä olisivat vastaavien markkinoiden kaupalliset toimijat, tuottoprosentissa otettaisiin huomioon liiketoiminnan riskitaso. Kun on kyse julkisen sektorin hallussa olevien tietojen uudelleenkäytöstä, ei kuitenkaan ole sopivaa viitata liiketoiminnan riskeihin, koska kyseisten tietojen tuottaminen kuuluu julkisen sektorin elinten tehtäviin. Direktiivissä edellytetään kohtuullista tuottoprosenttia, joka voisi olla hieman yli nykyisten pääomakustannusten mutta selvästi alle kaupallisten toimijoiden keskimääräisen tuottoprosentin, joka todennäköisesti on paljon korkeampi toimintaan liittyvän korkeamman riskitason vuoksi.
Koska pääomakustannukset ovat tiiviissä yhteydessä luottolaitosten korkokantoihin (jotka puolestaan perustuvat EKP:n perusrahoitusoperaatioihin soveltamaan kiinteään korkokantaan), ”investoinneille saatava kohtuullinen tuotto” ei yleisesti ottaen voi ylittää yli viidellä prosentilla EKP:n kiinteää korkokantaa. Tätä mieltä olivat myös komission julkiseen kuulemiseen vastanneet, joista vain yksi kymmenestä kannatti yli viiden prosentin osuutta (23). Euroalueen ulkopuolisten jäsenvaltioiden osalta ”kohtuullinen tuotto” olisi kytkettävä sovellettavaan kiinteään korkokantaan.
4.3 Avoimuus
Direktiivissä (7 artikla) edellytetään, että seuraavat tiedot vahvistetaan etukäteen ja julkistetaan, silloin kun se on mahdollista ja tarkoituksenmukaista, sähköisessä muodossa ja siten, että ne visuaalisesti ja toiminnallisesti liittyvät uudelleenkäytön kohteena oleviin asiakirjoihin:
|
a) |
sovellettavat ehdot, maksujen laskentaperusteet ja vakiomaksujen määrä (toisin sanoen maksut, joita voidaan soveltaa automaattisesti ennalta määritettyihin asiakirjoihin tai asiakirjaryhmiin ilman tapauskohtaista arviointia); |
|
b) |
tekijät, jotka on otettava huomioon laskettaessa muita kuin vakiomaksuja; ja |
|
c) |
syyt, joiden vuoksi on tuotettava riittävästi tuloja kattamaan huomattavan osan niiden asiakirjojen keräämisestä, tuottamisesta, jäljentämisestä ja jakelusta aiheutuvista kustannuksista, joiden osalta sallitaan 6 artiklan 2 kohdan b alakohdassa marginaalikustannusten ylittävä maksu. |
Julkisen kuulemisen tulosten mukaisesti julkisen sektorin elimiä rohkaistaan myös julkistamaan tulot, joita ne ovat saaneet hallussaan olevien asiakirjojen uudelleenkäyttömaksuista. Tällaiset tiedot olisi kerättävä aggregoidulla tasolla (tietokanta tai koko instituutio) ja päivitettävä vuosittain.
(1) http://www.gov.uk/government/publications/open-data-charter
(2) http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-11-891_en.htm?locale=en
(3) Lopullinen raportti, jossa esitetään yhteenveto kuulemisen tuloksista, on saatavilla osoitteesta: http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/results-online-survey-recommended-standard-licensing-datasets-and-charging-re-use-public-sector
(4) http://creativecommons.org/publicdomain/mark/1.0/
(5) http://opendefinition.org/
(6) http://creativecommons.org/licenses/
(7) http://creativecommons.org/publicdomain/zero/1.0/
(8) LAPSI 2.0 Licence Interoperability Report, http://lapsi-project.eu/sites/lapsi-project.eu/files/D5_1__Licence_interoperability_Report_final.pdf
(9) http://ec.europa.eu/justice/data-protection/article-29/documentation/opinion-recommendation/files/2013/wp207_en.pdf
(10) Euroopan tietosuojavaltuutetun 18. huhtikuuta 2012 antama lausunto komission avointa dataa koskevasta paketista ja Euroopan tietosuojavaltuutetun 22. marraskuuta 2013 esittämät huomautukset julkisessa kuulemisessa, joka koski suunniteltuja ohjeita suositeltavista vakiomuotoisista luvista, tietoaineistoista ja julkisen sektorin asiakirjojen uudelleenkäyttöä koskevien maksujen perimisestä, http://edps.europa.eu
(11) Ks. alaviite 8: LAPSI 2.0 Licence Interoperability Report, suositus nro 5, s. 17.
(12) Ks. alaviite 1.
(13) http://www.opengovpartnership.org/
(14) Alakohtaiset säännöt (esim. EU:n rautateitä koskeva lainsäädäntö) voivat olla ensisijaisia.
(15) Tässä voidaan hyödyntää eurooppalaisten julkishallintojen yhteentoimivuusratkaisuja käsittelevän komitean (ISA) raporttia korkean lisäarvon tietoaineistoista: http://ec.europa.eu/isa/actions/01-trusted-information-exchange/1-1action_en.htm
(16) Ks. direktiivin 2013/37/EU johdanto-osan 21 kappaleessa esitetty ”koneellisesti luettavan” määritelmä.
(17) Ks. direktiivin 2 artiklan 7 kohta.
(18) Direktiivin täsmällinen soveltamisala esitetään sen 1 artiklassa. ”Uudelleenkäyttö” määritetään 2 artiklan 4 kohdassa.
(19) https://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/economic-analysis-psi-impacts
(20) Komission yksiköiden valmisteluasiakirja SEC(2011) 1552 lopullinen, ks. alaviite 3.
(21) Talousterminologiassa ”marginaali” viittaa yhden lisäyksikön aikaansaamaan muutokseen.
(22) Lisäohjeita: ks. EFTAn tuomioistuimen 16 päivänä joulukuuta 2013 asiassa E-7/13 Creditinfo Lánstraust hf. v þjóðskrá lslands og íslenska antama tuomio.
(23) Ks. yhteenveto kuulemisen tuloksista lopullisen kertomuksen sivulla 14: http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/news/results-online-survey-recommended-standard-licensing-datasets-and-charging-re-use-public-sector