KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE suuritehoisella vesisärötyksellä tapahtuvasta hiilivetyjen (esimerkiksi liuskekaasun) etsinnästä ja tuotannosta EU:ssa /* COM/2014/023 final */
1. Johdanto Nopeasti kehittyvää energiaympäristöämme
muovaa tarve vähentää energiajärjestelmän hiili-intensiteettiä ja lisätä
energiavarojen kilpailutusta. Siihen vaikuttavat joidenkin tärkeimpien
kilpailijoittemme suorittamat hintojen nostot ja hintaerojen suureneminen.
Euroopan taloudet ja kansalaiset vaativatkin nyt kestävää ja kohtuuhintaista
energiaa sekä energian varmaa ja luotettavaa tarjontaa. Nämä tavoitteet
ohjaavat EU:n energiapolitiikkaa. EU:lla
on kuitenkin tällä hetkellä ja lähitulevaisuudessa edessään useita
energiahaasteita, kuten tuontiriippuvuuden kasvu ja siihen liittyvät energian
toimitusvarmuusriskit, energian sisämarkkinoiden toteutuminen ja
energianhintojen vaikutus kilpailukykyyn. Nämä haasteet liittyvät erityisesti
maakaasuun, jonka osuus EU:n primäärienergian kulutuksesta on tällä hetkellä
neljännes ja joka saattaa vaikuttaa kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen
lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä, jos sillä voidaan korvata
hiili-intensiivisemmät fossiiliset polttoaineet. Viimeisen kahden vuosikymmenen
aikana tuotanto tavanomaisista lähteistä on tasaisesti alentunut. EU:n
maakaasun tuontiriippuvuus nousi 67 prosenttiin vuonna 2011 ja sen ennustetaan
nousevan edelleen, jolloin EU kilpailisi entistä voimakkaammin maailmanlaajuisesta
maakaasun tarjonnasta. Joillakin jäsenvaltioilla on vain yksi toimittaja ja
usein yksi ainoa toimitusreitti 80–100 %:lle niiden kaasunkulutuksesta. Suuri
riippuvuus tuonnista ja yksipuoliset energiavarat ovat muun muassa[1] aiheuttaneet hintojen
nousua EU:ssa, erityisesti verrattuna tärkeimpiin kilpailijoihin. Vaikka
maakaasun hinta onkin vielä alhaisempi kuin joillakin Aasian markkinoilla,
kaasunhinta on kolme–neljä kertaa korkeampi kuin Yhdysvalloissa. Tämä luo
paineita EU:n energiaintensiivisille teollisuudenaloille, jotka käyttävät
syöttöaineena kaasua tai mahdollisia sivutuotteita. Tekniikan
kehitys on mahdollistanut sellaisten epätavanomaisten fossiilisten
polttoaineiden saatavuuden, joita oli aikaisemmin teknisesti liian vaikeaa ja
kallista porata. Yhdysvalloissa epätavanomaisen kaasun osuus sen kotimaisesta
kaasuntuotannosta on 60 prosenttia. Liuskekaasun osuus on tästä määrästä
suurin. Yhdysvaltojen oman maakaasuntuotannon merkittävä kasvu on alentanut
kaasunhintoja – ja väliaikaisesti vaikuttanut nesteytetyn maakaasun
tuontihintoihin EU:ssa – sekä Yhdysvalloista erityisesti EU:hun vietävän hiilen
hintaa, vaikka EU:ssa hiilen hinta on noussut yli kolmanneksen vuodesta 2011. Liuskemuodostumien
mahdolliset maakaasuesiintymät ovat synnyttäneet suuria odotuksia myös osissa
EU:ta: liuskekaasu voi olla hiili-intensiivisempien fossiilisten polttoaineiden
mahdollinen korvaaja, paikallinen maakaasunlähde, joka vähentäisi riippuvuutta
EU:n ulkopuolisista toimittajista, loisi uusia työpaikkoja, aikaansaisi
talouskasvua sekä muodostaisi uuden julkisten tulojen lähteen. Tästä syystä
muutamat jäsenvaltiot etsivät aktiivisesti liuskekaasua. Samaan
aikaan suuritehoiseen vesisärötykseen, jota kutsutaan myös murtamiseksi,
liittyvät riskit (joista useat ovat myös rajatylittäviä) aiheuttavat huolta
kansanterveyteen ja ympäristöön liittyvien haittojensa vuoksi. Merkittävä osa
väestöstä katsoo, että liuskekaasutoimintojen yhteydessä varovaisuuden,
avoimuuden ja julkisen kuulemisen taso on riittämätön. Jotkut jäsenvaltiot ovat
päättäneet kieltää vesisärötyksen kokonaan tai määräaikaisesti. Tässä
yhteydessä on pyydetty EU:n toimia sen varmistamiseksi, että epätavanomaisten
polttoaineiden poraus tapahtuu turvallisesti. Euroopan parlamentti antoi
marraskuussa 2012 julkilausumat liuskekaasun ja -öljyn ympäristövaikutuksista[2] sekä liuskekaasun ja
öljyn teollisista, energia- ja muista näkökohdista[3]. Alueiden komitea antoi
lokakuussa 2013 lausunnon[4],
jossa se toi esille paikallis- ja alueviranomaisten näkemyksen epätavanomaisista
hiilivedyistä. Komissio järjesti asiasta julkisen kuulemisen joulukuun 2012 ja
maaliskuun 2013 välillä. Useimmat vastaajat toivoivat EU:lta lisää toimia
epätavanomaisten hiilivetyjen (esim. liuskekaasun) kehityksen alalla EU:ssa[5]. Eurooppa-neuvosto kehotti
toukokuussa 2013 kehittämään EU:n omia energiavaroja energian
tuontiriippuvuuden vähentämiseksi ja talouskasvun edistämiseksi. Se painotti
kuitenkin tarvetta varmistaa turvallinen, kestävä ja kustannustehokas poraus ja
kunnioittaa niitä valintoja, joita jäsenvaltiot ovat tehneet
energiayhdistelmänsä osalta[6]. Näihin
viesteihin vastaamiseksi komissio päätti laatia kehyksen epätavanomaisten
hiilivetyjen turvalliselle poraamiselle seuraavin tavoittein: –
varmistetaan, että mahdollisuudet monipuolistaa
energiavaroja ja parantaa kilpailukykyä voidaan hyödyntää turvallisesti ja
tehokkaasti niissä jäsenvaltioissa, jotka haluavat niitä hyödyntää, –
lisätään selkeyttä ja ennustettavuutta sekä
markkinatoimijoiden että kansalaisten osalta, myös etsintähankkeissa, –
otetaan täysimääräisesti huomioon
kasvihuonekaasupäästöt sekä ilmasto- ja ympäristöriskien, myös terveysriskien,
hallinta kansalaisten odotusten mukaisesti. Komissio on vuodesta 2012 julkistanut useita tutkimuksia
epätavanomaisista fossiilisista polttoaineista, erityisesti liuskekaasusta,
joissa on käsitelty erityisesti fossiilisten polttoaineiden mahdollisia
vaikutuksia energiamarkkinoihin ja ilmastoon, mahdollisia riskejä ympäristölle
ja ihmisten terveydelle, voimassa olevaa lainsäädäntöä tietyissä jäsenvaltioissa
sekä tiettyjen vesisärötyksessä[7]
mahdollisesti käytettävien aineiden rekisteröintiä REACH-asetuksen[8] mukaisesti. Tässä
tiedonannossa esitellään liuskekaasun poraamiseen Euroopassa liittyviä uusia
mahdollisuuksia ja haasteita. Tiedonannon lisäksi on annettu myös suositus
suuritehoisella vesisärötyksellä tapahtuvaan hiilivetyjen etsintään ja
tuotantoon sovellettavista vähimmäisperiaatteista[9]. Suosituksen
tavoitteena on mahdollistaa näiden varojen turvallinen kehitys sekä tukea tämän
teollisuudenalan tasapuolisia toimintaedellytyksiä kaikissa niissä EU:n
jäsenvaltioissa, jotka päättävät hyödyntää näitä energiavaroja. 2. Liuskekaasun
mahdollisuudet EU:ssa EU:n
alueen epätavanomaisten hiilivetyjen esiintymien katsotaan olevan merkittävät.
Käytettävissä olevien tietojen perusteella liuskemuodostumista saatavalla
maakaasun tuotannolla on suurempaa potentiaalia kuin muilla epätavanomaisilla
fossiilisilla polttoaineillan: teknisesti erotettavissa olevaa liuskekaasua
arvioidaan olevan noin 16 biljoonaa kuutiometriä (tcm), mikä on paljon enemmän
kuin tiheän kaasun (3 tcm) ja hiilikerroksessa olevan metaanin (2 tcm) määrät[10]. Edelleen on kuitenkin
hyvin epävarmaa, miten suuri on näiden energiavarojen taloudellisesti
hyödynnettävissä oleva osuus. Kun etsintähankkeet etenevät, saadaan lisätietoja
liuskemuodostumien ja muiden epätavanomaisten kaasu- ja öljylähteiden
taloudellisesti hyödynnettävistä esiintymistä. EU:ssa
ei ole vielä tuotettu liuskekaasua kaupallisesti, vaikka muutamia tuotannon
pilottitestejä onkin suoritettu. Kaupallinen tuotanto voitaneen aloittaa
edistyneimmissä jäsenvaltioissa vuosina 2015–2017. Vaikka
EU:sta ei tulekaan omavaraista maakaasun osalta, sen tuotanto
liuskemuodostumista voisi ainakin osittain korvata EU:n tavanomaisen kaasun
tuotannon laskua ja osaltaa estää sen, että EU:n riippuvuus kaasuntuonnista
lisääntyy. Parhaassa tapauksessa sen osuus EU:n kaasuntuotannon
kokonaismäärästä voisi olla lähes puolet ja EU:n kaasun kysynnästä noin 10
prosenttia vuoteen 2035 mennessä[11].
Se voisi tarjota jäsenvaltioille, jotka ovat hyvin riippuvaisia energian
tuonnista, mahdollisuuden monipuolistaa energialähteitään ja parantaa
toimitusvarmuutta. Tässä yhteydessä on luonnollisesti otettava huomioon, että
parhaassa tapauksessa epätavanomaisen kaasun mahdollisen osuuden EU:n
energiayhdistelmässä arvioidaan vuoteen 2030 mennessä olevan noin kolme
prosenttia[12].
Suoran
hintavaikutuksen Euroopan alueellisiin kaasumarkkinoihin odotetaan jäävän
vähäiseksi, erityisesti jos tilannetta verrataan Yhdysvaltoihin Tämä johtuu
odotetuista varsin alhaisista tuotantomääristä ja suuremmista
tuotantokustannuksista sekä siitä, että hinnat asetetaan edelleen laajalti
öljyn hintaan indeksoiduilla pitkän aikavälin sopimuksilla. Jäsenvaltiot,
erityisesti ne, jotka ovat pitkälti riippuvaisia kaasun tuonnista, kuluttajat
ja erityisesti energiaintensiiviset teollisuudenalat hyötyisivät edes
kohtuullisesta kaasun hintojen alennuksesta tai hintojen nousun välttämisestä,
esimerkiksi paremman tai ennallaan pysyvän neuvotteluaseman kautta EU:n
ulkopuolisten kaasuntoimittajien kanssa käytävissä neuvotteluissa. Liuskekaasutoiminnot
voivat myös tuoda suoria tai välillisiä taloudellisia etuja EU:n
jäsenvaltioille, alueille ja paikallisyhteisöille, kuten myös yrityksille ja
kansalaisille, esimerkiksi infrastruktuuriin tehtävien alueellisten
investointien, suorien tai välillisten työllistymismahdollisuuksien tai
veroina, maksuina ja palkkioina saatavien julkisten tulojen muodossa. Tietyissä
olosuhteissa liuskekaasulla on myös potentiaalia tuottaa ilmastohyötyjä, jos
sillä korvataan hiili-intensiivisempiä fossiilisia polttoaineita, mutta ei
korvata uusiutuvia energialähteitä. Euroopan liuskekaasutuotannosta aiheutuvat
kasvihuonekaasupäästöt, joiden arvioidaan olevan 1–5 prosenttia korkeammat
tuotettua sähköyksikköä kohden verrattuna EU:ssa porattuun tavanomaiseen
maakaasuun (olettaen, että päästöjä valvotaan asianmukaisesti), voisivat olla
41–49 prosenttia alhaisemmat kuin hiilipohjaisen sähköntuotannon päästöt, 2–10
prosenttia alhaisemmat kuin Euroopan ulkopuolelta tuodusta tavanomaisesta
putken kautta siirrettävästä kaasusta valmistetun sähkön päästöt sekä 7–10
prosenttia alhaisemmat kuin Eurooppaan tuodusta nesteytetystä maakaasusta
tuotetun sähkön päästöt[13].
Jotta nämä hyödyt verrattuna tuotuun maakaasuun voitaisiin realisoida, on
porausprosessista syntyviä kasvihuonekaasupäästöjä, erityisesti
metaanipäästöjä, hillittävä asianmukaisesti. 3. Ympäristöriskit
ja yleisön huolenaiheet Asiantuntijoiden
mukaan liuskekaasun poraamisen ympäristöjalanjälki on yleensä suurempi kuin
tavanomaisen kaasuntuotannon[14].
Tämä johtuu siitä, että sen tuotannossa tarvitaan intensiivisempää
kaivonärsytystekniikkaa, tuotanto tapahtuu lähinnä maan päällä ja se vaatii
paljon suurempia alueita. Lisäksi liuskekaasukaivon tuottavuus on yleisesti
ottaen alhaisempi kuin tavanomaisen kaivon ja liuskekaasun tuotannossa on
porattava useampia kaivoja. Joillakin näistä riskeistä ja vaikutuksista voi
olla rajatylittäviä ulottuvuuksia, esimerkiksi veden ja ilman pilaantumisen
osalta. Nykytekniikalla liuskekaasun etsintä
edellyttää sekä suuritehoisen vesisärötyksen että suunnatun (erityisesti
vaakasuoran) porauksen käyttöä. Tähän mennessä Euroopassa on kokemusta lähinnä
pienitehoisesta vesisärötyksestä joidenkin tavanomaisten ja tiheän kaasun
esiintymien ja lähinnä pystysuoran porauksen osalta. Nämä toiminnot ovat vain
pieni osa EU:n öljy- ja kaasutoiminnoista. Suuritehoinen vesisärötys on
laajassa käytössä Pohjois-Amerikassa. Siellä saatujen kokemusten valossa
toiminnanharjoittajat testaavat tätä tekniikkaa edelleen EU:n alueella. Erityisesti
vesisärötys, jossa särötysnestettä – yleensä veden, hiekan ja kemiallisten
lisäaineiden (joiden osuus on noin 0,5–2 prosenttia särötysnesteestä) seosta –
injektoidaan suurella paineella kiven rikkomiseksi ja säröjen avaamiseksi ja
suurentamiseksi, jotta hiilivedyt virtaisivat kaivoon, on herättänyt laajaa
huolestumista ympäristönäkökohtien osalta. Injektoiduista särötysnesteistä
25–90 prosentin odotetaan jäävän maan alle geologisista muodostumista riippuen. Yksi
suurimmista ympäristöön liittyvistä huolenaiheista on pohja- ja pintavesien
pilaantumisriski. Useimmissa jäsenvaltioissa pohjavesi on juomaveden ja muun
veden merkittävä lähde. Pilaantumisriski liittyy vesisärötyksessä käytettäviin
kemikaaleihin. Pohjavesi voi pilaantua vuotojen yhteydessä, esimerkiksi
kaivojen suunnittelu- tai kotelointivirheiden vuoksi, hallitsemattomien säröjen
tai olemassa olevien virheiden taikka hylättyjen kaivojen vuoksi. Nämä riskit
voidaan yksilöidä ja niitä voidaan vähentää huolellisella paikan valinnalla.
Valinnan olisi perustuttava maanalaisten riskien kartoitukseen ja kaivon
asianmukaiseen eristämiseen sitä ympäröiviltä geologisilta muodostumilta.
Pintavesi voi pilaantua, jos tuotettua suurta jätevesimäärää ei asianmukaisesti
hoitaa ja käsitellä. Tällainen jätevesi sisältää yleensä kemiallisia
lisäaineita, jotka on injektoitu särötysnesteen osana, sekä mahdollisesti hyvin
suolapitoista vettä ja luonnollisesti esiintyviä raskasmetalleja ja
radioaktiivisia aineita liuskemuodostumista. Yhdysvalloissa on raportoitu
kaasun aiheuttamaa veden pilaantumista tapauksissa, joissa kaivoja ei oltu
asianmukaisesti eritetty geologisilta muodostumilta. Toinen veteen
liittyvä riski on vaikutus veden kysyntään erityisesti alueilla, joilla vesi on
niukka resurssi. Maakaasun erottaminen liuskemuodostumista suuritehoisella
vesisärötyksellä edellyttää suurempien vesimäärien[15] käyttämistä kuin
kaasun poraaminen tavanomaisista esiintymistä. Osaa vesisärötyksessä
käytettävästä vedestä ei voida ottaa talteen. Vedenotto porausta ja
vesisärötystä varten voi aiheuttaa ylimääräistä stressiä pohjavettä johtavalle
kerrokselle alueilla, joilla vesi on niukka resurssi ja joilla sille on myös
kilpailevia käyttötarkoituksia (esimerkiksi teollisuus, maatalous tai
juomaveden otto). Tämä voi myös vaikuttaa paikallisiin ekosysteemeihin ja siten
myös luonnon monimuotoisuuteen. Vesienhoitosuunnitelmilla voidaan auttaa
varmistamaan, että vettä käytetään tehokkaasti. Silloin kun se on ympäristön
kannalta kestävää ja EU:n voimassa olevan lainsäädännön mukaista,
vesisärötysprosessissa maanpinnalle takaisin nousevan veden uudelleenkäytöllä
voidaan vähentää makean veden kysyntää. Vuodot
ja läikkyminen voivat myös huonontaa maaperän laatua, jos särötysnesteitä ja
jätevettä ei käsitellä riittävästi. Liuskekaasun
etsinnän ja tuotannon aikana voi aiheutua metaanin hajapäästöjä, ellei niitä
oteta talteen ja rajoiteta. Metaanipäästöt voivat vaikuttaa kielteisesti
paikalliseen ilmanlaatuun ja ilmastoon. Epäpuhtauspäästöjä ilmaan voi aiheutua
myös lisääntyneestä liikenteestä[16]
ja paikalla käytettävistä laitteista. Hyvillä käytänteillä voidaan estää ja
vähentää päästöjä ilmakehään ja niitä olisikin sovellettava systemaattisesti. Nykytekniikoilla
liuskekaasun erotukseen tarvitaan suuri määrä kaivoja ja niihin liittyvää
infrastruktuuria. Tällä voi olla vaikutuksia maan pirstaloitumiseen ja
paikalliseen tieliikenteeseen, jotka voivat puolestaan molemmat vaikuttaa
paikallisiin yhteisöihin ja luonnon monimuotoisuuteen. Tämä riski on otettava
huomioon myös niissä tapauksissa, joissa alueen maalla on kilpailevia
käyttötarkoituksia, kuten maatalous tai matkailu. Muut esille tulleet
huolenaiheet liittyvät aiheutetun seismisyyden riskiin. Nämä
ympäristöriskit, jotka ovat myös terveysriskejä[17], ovat johtaneet
eriasteiseen yleiseen huolestumiseen, joka usein aiheuttaa
liuskekaasuhankkeiden suoranaista vastustusta. Lisäksi
yleisesti katsotaan, että liuskekaasutoiminnoissa sovelletaan riittämättömästi
varovaisuutta, avoimuutta ja kuulemisia. Komission kuulemisen[18] yhteydessä saaduissa
yksittäisissä vastauksissa noin 60 prosentissa painotettiin, että alan
kehityksen suurimpia haasteita ovat avoimuuden ja yleisölle tiedottamisen
puute. Kommenteissa tuotiin esille toiminnanharjoittajien ja toimivaltaisten
viranomaisten tai yleisön välisten tietojen asymmetria, erityisesti
särötysnesteiden ainesosien ja särötyspaikan geologisten olosuhteiden osalta. Viime
vuosina komissio on saanut suuren määrän[19]
tiedusteluja yleisöltä tai sen edustajilta. Näissä tiedusteluissa esitetään
huolenaiheita ja epäilyksiä EU:n voimassaolevan lainsäädäntökehyksen
toimivuudesta, erityisesti kaivannaisjätettä, ympäristövaikutusten arviointia
tai ilman ja veden suojelua koskevan lainsäädännön osalta. Kuten
monien ympäristövaikutuksia aiheuttavien teollisuustoimintojen yhteydessä,
paikallinen väestö yleensä vastustaa hankkeita, jotka ovat lähellä heidän
asuntojaan ("Not in my Backyard -vaikutus")[20]. Kansalaisten toimet
ovat estäneet liuskekaasun etsintähankkeiden etenemisen useissa
jäsenvaltioissa. Mahdollisia
kielteisiä vaikutuksia voidaan hallita ja lieventää soveltamalla liuskekaasun
etsintään ja tuotantoon systemaattisesti vastikään kehitettyjä hyviä teknisiä
ja sääntelykäytäntöjä. Mutta niin kauan kuin näitä ympäristö- ja terveysriskejä
ei käsitellä asianmukaisesti ja niin kauan kuin on epävarmuustekijöitä ja
avoimuuden puutetta, yleisöllä on huolenaiheita. Useat asiantuntijat[21] katsovat, että yleisen
hyväksynnän puute on liuskekaasun tuotannon kehityksen este[22]. Öljy- ja
kaasuteollisuus itse on pitänyt tätä keskeisenä kysymyksenä jo etsintävaiheessa[23]. Näin
ollen mahdollisten hyötyjen saamiseksi onkin erittäin tärkeää ottaa huomioon
nämä toimintojen turvallisuutta koskevat riskit ja yleiset huolenaiheet. 4. Ympäristön,
ilmaston ja kansanterveyden suojelun varmistaminen Liuskekaasutoimintoihin sovelletaan sekä yleistä EU:n
lainsäädäntöä että tiettyjä EU:n ympäristölainsäädäntöön kuuluvia säädöksiä[24] aina
toimintojen suunnittelusta niiden päätökseen saattamiseen. Koska
liuskekaasuhankkeet joka tapauksessa edistyvät, jäsenvaltiot ovat ryhtyneet
tulkitsemaan EU:n ympäristölainsäädäntöä eri tavoin, ja jotkut jäsenvaltiot
ovat antaneet erityisiä kansallisia sääntöjä, kuten kieltoja ja määräaikaisia
kieltoja. Tästä syystä vaatimukset vaihtelevat jäsenvaltiosta
toiseen. Jotkut jäsenvaltiot ovat esimerkiksi toteuttaneet
strategisia ympäristöarviointeja ennen luvan myöntämistä, jotta voitaisiin
ottaa huomioon liuskekaasuhankkeiden kumulatiiviset vaikutukset ja edellyttää
systemaattista ympäristövaikutusten arviointia, jos vesisärötystä aiotaan
käyttää. Toiset jäsenvaltiot eivät ole toimineet näin. Tulkintaeroja on myös
vesi- ja kaivannaisjätelainsäädännön säännöksistä. Tämä on johtanut siihen, että EU:n toimintakehys on
pirstaloitunut ja monimutkainen, mikä heikentää sisämarkkinoiden asianmukaista
toimintaa. Viranomaisten erilaiset lähestymistavat voivat johtaa siihen, että
toimintaedellytykset eivät ole tasapuoliset ja ympäristöä suojaavien ja
varovaisuutta korostavien toimenpiteiden sopivuudesta aiheutuu toistuvasti
huolta. Riski siitä, että säännösten kansalliset tulkinnat viedään
tuomioistuimeen, heikentää toimintaympäristön ennustettavuutta sijoittajien
kannalta. Koska EU:n ympäristölainsäädäntö kehitettiin aikana,
jolloin suuritehoinen vesisärötys ei ollut käytössä Euroopassa, tiettyjä
fossiilisten polttoaineiden etsintään ja tuotantoon tällä menetelmällä
liittyviä ympäristönäkökohtia ei käsitellä kattavasti voimassa olevassa EU:n
lainsäädännössä. Tämä koskee erityisesti strategista ympäristövaikutusten
arviointia ja suunnittelua, maanalaisten riskien arviointia, kaivojen eheyttä,
perustilanteen ja toiminnan seurantaa koskevia johdonmukaisia vaatimuksia,
metaanipäästöjen talteenottoa sekä särötysnesteen koostumuksen ilmoittamista
kaivokohtaisesti. 5. Kohti
EU:n toimintakehystä Muun
muassa IEA:n ja muiden arvostettujen järjestöjen asiantuntijat ovat
vahvistaneet liuskekaasuun liittyvien kattavien ja selkeiden sääntöjen tarpeen
sen varmistamiseksi, että kielteisiä vaikutuksia voidaan vähentää ja riskejä
hallita. Komission
yksiköt laativat vuonna 2011 ohjeet, joissa on tiivistelmä sovellettavasta EU:n
ympäristölainsäädännöstä[25]
ja erityisiä ohjeita ympäristövaikutusten arviointia (YVA) koskevan direktiivin
(2011/92/EU) soveltamisesta liuskekaasuhankkeisiin[26]. Useat
kansalliset ja paikalliset viranomaiset vaativat kuitenkin EU:lta pikaisia
lisätoimia tällä alalla. Myös yleisö haluaa selkeitä tietoja siitä, mitkä ovat
liuskekaasun turvallisen poraamisen edellytykset. Olemassa
olevien ohjeiden ei näin ollen katsottu olevan riittäviä selkeyden ja
ennustettavuuden tarjoamiseksi viranomaisille, markkinatoimijoille ja
yleisölle. Tästä syystä komissio on antanut suosituksen, jossa esitetään
vähimmäisperiaatteet, jotka, jos niitä sovellettaisiin täysimääräisesti,
edistäisivät sitä, että liuskekaasua voidaan porata ja samalla varmistaa
ilmaston ja ympäristön suojelu. Suositus täydentää voimassa olevaa EU:n
lainsäädäntöä ja perustuu komission yksiköiden aikaisempaan työhön. Suosituksen
mukaan jäsenvaltioilla ei ole velvoitetta ryhtyä liuskekaasun etsintä- tai
hyödyntämistoimiin, jos ne eivät sitä halua. Jäsenvaltioita ei myöskään estetä
pitämästä voimassa tai ottamasta käyttöön yksityiskohtaisempia toimenpiteitä,
jotka ovat erityisten kansallisten, alueellisten tai paikallisten olosuhteiden
mukaiset. Suosituksessa
pyydetään jäsenvaltioita, kun ne soveltavat tai mukauttavat suuritehoisella
vesisärötyksellä etsittäviin tai tuotettaviin hiilivetyihin sovellettavaa
lainsäädäntöään, varmistamaan erityisesti, että: ·
strateginen ympäristövaikutusten arviointi
suoritetaan ennen hiilivetyjen etsintä- ja/tai tuotantolupien myöntämistä, jos
on odotettavissa että toimintoihin liittyy suuritehoista vesisärötystä, jotta
voidaan analysoida ja suunnitella sitä, miten voidaan estää, hallita ja
lieventää kumulatiivisia vaikutuksia sekä mahdollisia konflikteja
luonnonvarojen tai maanalaisen alueen muiden käyttötarkoitusten kanssa; ·
aluekohtainen riskienkartoitus ja -arviointi
suoritetaan sekä maanalaisen alueen että maanpäällisen alueen osalta sen
määrittämiseksi, onko alue sopiva suuritehoisella vesisärötyksellä tapahtuvaa
hiilivetyjen turvallista etsintää ja tuotantoa varten. Siinä yksilöidään muun
muassa maanalaisten altistumisteiden, kuten säröjen, olemassa olevien virheiden
ja hylättyjen kaivojen aiheuttamat riskit; ·
perustilannetta (esimerkiksi vettä, ilmaa,
seismisyyttä) koskeva raportti laaditaan, jotta voidaan muodostaa vertailukohta
myöhempää arviointia varten häiriötilanteissa; ·
yleisölle tiedotetaan vesisärötyksessä käytettävän
nesteen koostumuksesta kaivokohtaisesti, samoin kuin jäteveden koostumuksesta,
perustilaa koskevista tiedoista ja seurannan tuloksista. Tämä on tarpeen sen
varmistamiseksi, että viranomaisilla ja yleisöllä on tosiseikkoihin perustuvia
tietoja mahdollisista riskeistä ja niiden lähteistä. Avoimuuden lisääntymisen
pitäisi lisätä myös yleistä hyväksyntää; ·
kaivo on riittävän hyvin eristetty ympäröiviltä
geologisilta muodostumilta, erityisesti pohjaveden pilaantumisen välttämiseksi; ·
kaasunpoistot (kaasujen päästäminen ilmakehään)
rajoitetaan kaikkein poikkeuksellisimpiin toiminnan turvallisuuteen liittyviin
tapauksiin, soihdutus (kaasujen valvottu polttaminen) minimoidaan ja kaasu
otetaan talteen myöhempää käyttöä varten (esimerkiksi laitoksella tai putkien
avulla). Tämä on tarpeen päästöjen ilmastolle sekä paikalliselle ilmanlaadulle
aiheuttamien kielteisten vaikutusten vähentämiseksi. Jäsenvaltioiden
suositellaan myös varmistavan, että yritykset soveltavat mahdollisuuksien mukaan
parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa (BAT) sekä alan hyviä käytäntöjä
etsintä- ja tuotantohankkeisiin liittyvien vaikutusten ja riskien estämiseksi,
hallitsemiseksi ja vähentämiseksi. Teollisuuden olisi pyrittävä toimintojensa
mahdollisimman suureen läpinäkyvyyteen ja teknologioittensa ja käytännön
toimintansa jatkuvaan parantamiseen. Parhaita käytettävissä olevia tekniikoita
koskevien vertailuasiakirjojen laatimiseksi komissio järjestää tietojenvaihtoa
jäsenvaltioiden, kyseessä olevien teollisuudenalojen sekä ympäristönsuojelua
edistävien kansalaisjärjestöjen kanssa. Lisäksi
komissio tarkistaa kaivannaisjätedirektiiviin perustuvaa kaivannaisjätteiden
parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa koskevan vertailuasiakirjan (BREF),
jotta sen soveltamisalaan sisällytettäisiin myös suuritehoisella
vesisärötyksellä tapahtuvasta hiilivetyjen etsinnästä ja tuotannosta syntyvän
kaivannaisjätteen hallinta. Se ehdottaa myös Euroopan kemikaalivirastolle, että
tämä tekisi tiettyjä muutoksia REACH-asetuksen mukaiseen rekisteröityjä
kemikaaleja koskevaan tietokantaansa, jotta voitaisiin parantaa ja helpottaa tietojen etsimistä vesisärötystarkoituksissa käytetyistä
rekisteröidyistä aineista. Tästä järjestetään sidosryhmien kuuleminen. On
myös tarpeen lisätä tietämystä epätavanomaisten hiilivetyjen
porausteknologioista ja -käytänteistä mahdollisten terveys- ja
ympäristövaikutusten ja riskien vähentämiseksi edelleen. Tässä yhteydessä on
myös tarpeen, että tiedot ovat yleisön saatavilla. Tämän
prosessin helpottamiseksi komissio perustaa epätavanomaisten hiilivetyjen
porausta käsittelevän Euroopan tiede- ja teknologiaverkoston, joka tuo yhteen
teollisuuden toimijat, tutkijat, tiedemaailman sekä kansalaisyhteiskunnan.
Verkosto kerää, analysoi ja tutkii poraushankkeista saatuja tietoja sekä arvioi
epätavanomaista kaasua ja öljyä koskevissa hankkeissa käytettyjen
teknologioiden kehittymistä. Horisontti 2020 -puiteohjelman vuosia 2014–2015
koskevassa työohjelmassa ilmoitetaan myös lisätutkimuksista liuskekaasun
etsimisen ja hyödyntämisen ympäristövaikutusten ja riskien ymmärtämiseksi,
estämiseksi ja vähentämiseksi. Puiteohjelmassa julkistetaan myös avustus
epätavanomaiseen kaasuun ja öljyyn liittyvien tutkimus- ja
innovaatiopolitiikkojen todistepohjan kehittämisen ja täytäntöönpanon
tukemiseksi. Riittävän
riskinhallinnan varmistamiseksi ja toiminnanharjoittajien hallinnollisen taakan
välttämiseksi jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että lupaviranomaisilla on
riittävästi resursseja ja tietämystä tästä prosessista ja että lupamenettelyt
yhteensovitetaan asianmukaisesti. Niiden on kuultava kansalaisia ja sidosryhmiä
varhaisessa vaiheessa, ennen toimintojen aloittamista. Jäsenvaltioita ja niiden
toimivaltaisia viranomaisia rohkaistaan myös vaihtamaan hyviä
sääntelykäytäntöjä ja muuta tietämystä. Komissio helpottaa tällaisten tietojen
vaihtoa epätavanomaisten fossiilisten polttoaineiden ympäristönäkökohtia
käsittelevän jäsenvaltioiden teknisen työryhmän kautta. Komissio
seuraa tarkkaan suosituksen täytäntöönpanoa vertailemalla jäsenvaltioiden
tilannetta julkisella tulostaululla. Tulostaulun tarkoituksena on lisätä
avoimuutta ja arvioida kunkin jäsenvaltion kehittymistä suosituksessa
esitettyjen periaatteiden soveltamisessa. Jäsenvaltioiden ja
kansallisten toimivaltaisten viranomaisten olisi tiedotettava yleisölle
toimintoihin liittyvistä keskeisistä kysymyksistä avoimuuden edistämiseksi ja
yleisön luottamuksen palauttamiseksi. Jäsenvaltioita pyydetään saattamaan
suosituksessa esitettävät periaatteet voimaan kuuden kuukauden kuluessa sen
julkaisemisesta ja ilmoittamaan komissiolle toimenpiteistä, jotka ne ovat
toteuttaneet tämän suosituksen täytäntöönpanemiseksi. Komissio tarkastelee
sitä, missä määrin tämä lähestymistapa on riittävä suosituksessa esitettyjen
periaatteiden täytäntöönpanemiseksi sekä ennustettavuuden ja selkeyden
tarjoamiseksi kansalaisille, toiminnanharjoittajille ja viranomaisille. Se
laatii Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen 18 kuukauden kuluessa
suosituksen julkaisemisesta Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Komissio
päättää siitä, onko tarpeen tehdä lainsäädäntöä koskevia ehdotuksia. 5. Päätelmät Jäsenvaltiot
ovat vastuussa energiayhdistelmäänsä koskevista päätöksistä. Niiden on otettava
asianmukaisesti huomioon tarve säilyttää ympäristön laatu ja parantaa sitä.
Näin ollen on jäsenvaltioiden päätettävissä, etsivätkö ja tuottavatko ne
maakaasua liuskemuodostumista tai muista epätavanomaisista
hiilivetymuodostumista. Niiden, jotka päättävät näin toimia, on varmistettava,
että asianmukaiset edellytykset täyttyvät. Näitä edellytyksiä ovat muun muassa
liuskekaasutoimintoihin liittyvien riskien estäminen, hallinta ja vähentäminen.
Tavoitteena on myös yleisön huolenaiheiden huomioon ottaminen. Voimassaolevaan EU:n lainsäädäntöön ja käytettävissä oleviin ja
kehittyviin käytäntöihin ja teknologioihin perustuen komissio kehottaa niitä
jäsenvaltioita, jotka etsivät ja hyödyntävät tai suunnittelevat etsivänsä ja
hyödyntävänsä epätavanomaisia hiilivetyvaroja, kuten liuskekaasua, panemaan
asianmukaisesti täytäntöön EU:n voimassaolevan lainsäädännnön ja soveltamaan
sitä – ja niin tehdessään tai mukauttaessaan täytäntöönpanolainsäädäntöään
epätavanomaisten hiilivetyvarojen tarpeiden ja ominaispiirteiden mukaisesti –
noudattamaan mainittua suositusta sen varmistamiseksi, että tämän toiminnan
turvalliselle toteuttamiselle on asianmukaiset edellytykset, ottaen huomioon
myös mahdolliset vaikutukset naapurimaissa. Komissio pyrkii tällä suosituksella tukemaan jäsenvaltioita sen
varmistamisessa, että ympäristöä suojellaan, resursseja käytetään tehokkaasti
ja yleisölle tiedotetaan, samalla kun mahdollistetaan, että jäsenvaltiot, jotka
niin haluavat tehdä, voivat hyötyä mahdollisista energiavarmuuteen ja
kilpailukykyyn liittyvistä hyödyistä. Lopuksi olisi palautettava mieliin, että EU:n
pitkän aikavälin tavoitteena on tulla resurssitehokkaaksi ja vähähiiliseksi
taloudeksi. Maakaasu ja uusien kotimaisten fossiilisten polttoaineiden
saatavuus voivat lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä vaikuttaa
energiasektorin muuttumiseen, jos niillä korvataan hiili-intensiivisempiä
fossiilisia polttoaineita. Joka tapauksessa pitkän välin tavoitteena on
energiajärjestelmämme hiili-intensiteetin vähentäminen, energian säästäminen
sekä vähähiilisten teknologioiden, erityisesti uusiutuvan energian käyttöönoton
lisääminen. [1] Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan
talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle: Energian hinnat ja
energiakustannukset. [2] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2012-0443&language=EN [3] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2012-0444&language=EN [4] http://cor.europa.eu/en/news/Pages/fracking-environmental-impact.aspx [5] http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/pdf/Shale%20gas%20consultation_report.pdf
[6] http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&t=PDF&gc=true&sc=false&f=ST%2075%202013%20REV%201&r=http%3A%2F%2Fregister.consilium.europa.eu%2Fpd%2Fen%2F13%2Fst00%2Fst00075-re01.en13.pdf [7] http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/uff_studies_en.htm [8] Asetus (EY) N:o 1907/2006/EY kemikaalien
rekisteröinnistä, arvioinnista, lupamenettelyistä ja rajoituksista (REACH). [9] p.m to add reference when available [10] Kansainvälisen energiajärjestön (IEA) kultaisten sääntöjen
(Golden Rules, 2012) Euroopan OECD-jäsenmaita koskevat arviot. Arviot
vaihtelevat lähteittäin. Ks. myös "Unconventional gas: potential energy
market impacts in the European Union", JRC 2012. [11] IEA 2012. [12] IEA 2012: Vuonna 2035 epätavanomaisen kaasun tuotannon
arvioidaan olevan Euroopassa 27 prosenttia 285 bcm:stä, eli 77 bcm (miljardia
kuutiometriä). Samaan aikaan Euroopan ennustetaan kuluttavan 692 bcm kaasua.
Näin ollen epätavanomaisen kaasun tuotanto Euroopassa olisi parhaassa
tapauksessa noin 11 prosenttia koko Euroopan kaasun tuotannosta. Jos tämä
suhteutetaan IEA:n arvioimaan kaasun osuuteen (30 prosenttia) koko
energiayhdistelmässä, epätavanomaisen kaasun osuus olisi näin ollen noin kolme
prosenttia koko EU:n energiayhdistelmästä vuonna 2030. [13] Euroopan komission ilmastotoimien pääosaston tilaama
tutkimus "Climate impact of potential shale gas production in the EU"
(IEA 2012, AEA2012) perustuu hypoteettiseen tapaustutkimukseen, jossa käytetään
Yhdysvaltojen primääridataa ja metaanin maailmanlaajuista lämmitysvaikutusta
sadan vuoden ajalta. Tutkimuksen mukaan tietoja on kerättävä lisää. [14] IEA 2012. [15] Arvioitaessa tuotettua energiayksikköä kohden vedenkulutus
on 2 000–10 000 kertaa suurempi kuin tavanomaisen kaasun yhteydessä (IEA Golden
Rules report, 2012). Liuskekaasukaivokohtainen vedenkulutus vaihtelee
geologisten ominaispiirteiden mukaisesti, mutta yleensä käytetään keskimäärin
15 000 m3 vettä kaivoa kohden. [16] Esimerkkeinä vesisärötyksessä käytettävät vesi, kemikaalit
ja hiekka ja tästä prosessista aiheutuva jätevesi. [17] Terveysvaikutusten arviointi on vasta alussa, koska toiminta
tässä laajuudessa on uutta.
Tärkeimmät huolenaiheet liittyvät kuitenkin suoriin vaikutuksiin eli ilman
epäpuhtauksiin sekä välillisiin vaikutuksiin eli mahdolliseen kemiallisista
aineista, joista jotkut ovat syöpää aiheuttavia, johtuvaan veden
pilaantumiseen. Veden pilaantuminen voi puolestaan aiheuttaa elävien eläinten,
ruoan ja rehun pilaantumista. Työmaiden terveysvaaroihin kuuluvat piin
aiheuttamat vaarat, kemikaalien käsittely, altistuminen laitteista tuleville
dieselhiukkasille ja pakokaasuille sekä korkea melutaso. [18] Painottamaton luku, joka nousee noin 80 prosenttiin
painotetussa tapauksessa. [19] Komissio on vastaanottanut yli sata parlamentin kysymystä
ja kirjettä, yli 3 800 sähköpostia ja yli 10 vetoomusta, jotkut jopa noin 15
000 kansalaisen allekirjoittamina. [20] Syyskuussa 2012 toteutetun yli 25 000 EU:n kansalaisen
haastatteluun perustuvan Flash Eurobarometri -tutkimuksen mukaan kolme
neljäsosaa vastaajista olisi huolestuneita, jos heidän naapurustossaan
käynnistettäisiin liuskekaasuhanke, ja 40 prosenttia olisi hyvin huolestuneita. [21] Esimerkiksi IEA:n Golden rules report 2012; US
Department of Energy 90 days report. [22] Yleinen hyväksyntä oli yksi kolmesta komission julkisessa
kuulemisessa yksilöidystä keskeisestä haasteesta. [23] Esimerkiksi JRC IET workshop on shale gas, maaliskuu 2013. [24] Ks. vaikutustenarvioinnin kohta 3.2 [insert ref when
available]. Sovellettavaa lainsäädäntöä ovat YVA-direktiivi, kaivannaisjätedirektiivi,
vesipolitiikan puitedirektiivi, REACH-asetus, biosidituotteita koskeva
direktiivi, Seveso II ja III-direktiivit (tietyin edellytyksin), luonto- ja
lintudirektiivit sekä ympäristövastuuta koskeva direktiivi (liitteessä III
lueteltujen toimintojen osalta). [25] http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/uff_news_en.htm [26] http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/pdf/guidance_note.pdf