[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 6.11.2008

KOM(2008) 698 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

työterveys- ja työturvallisuusdirektiivien 92/57/ETY (tilapäiset ja liikkuvat rakennustyömaat) ja 92/58/ETY (työpaikkojen turvamerkinnät) käytännön täytäntöönpanosta

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

työterveys- ja työturvallisuusdirektiivien 92/57/ETY (tilapäiset ja liikkuvat rakennustyömaat) ja 92/58/ETY (työpaikkojen turvamerkinnät) käytännön täytäntöönpanosta

1. JOHDANTO

Tämän tiedonannon taustalla on komission ilmoitus[1] siitä, että se aikoo arvioida sääntelykehyksen täytäntöönpanoa selvittääkseen, miten sitä voitaisiin parantaa.

Tiedonanto perustuu pääasiassa jäsenvaltioiden toimittamiin kertomuksiin[2] sekä riippumattomien asiantuntijoiden raporttiin, joissa analysoidaan puheena olevien kahden direktiivin täytäntöönpanoa kaikilla asiaan liittyvillä yksityisillä ja julkisilla talouden aloilla. Lisäksi hyödynnetään 15 jäsenvaltiossa vuosina 2003 ja 2004 järjestettyjen, turvallisuutta rakennusalalla koskeneiden tarkastuskampanjoiden tuloksia, tuoreita Euroopan tason työtapaturmatilastoja sekä komission havaintoja, joita se on tehnyt seuratessaan direktiivien saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä ja niiden soveltamista.

Arvioinnissa tarkastellaan kahden direktiivin soveltamista ja saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä EU15-maissa. Kyse on turvallisuutta ja terveyttä koskevien vähimmäisvaatimusten täytäntöönpanosta tilapäisillä tai liikkuvilla rakennustyömailla 24. kesäkuuta 1992 annetusta neuvoston direktiivistä 92/57/ETY[3] sekä työssä käytettäviä turvallisuus- ja/tai terveysmerkkejä koskevista vähimmäisvaatimuksista 24. kesäkuuta 1992 annetusta neuvoston direktiivistä 92/58/ETY.[4] Komissio uskoo, että arviointi tarjoaa runsaasti hyödyllistä tietoa myös 12 uudelle jäsenvaltiolle niiden soveltaessa direktiivejä.

2. OIKEUDELLISET VAIKUTUKSET

2.1. Direktiivi 92/57/ETY

Jäsenvaltioiden kertomuksista[5] käy ilmi, että direktiivin 92/57/ETY muodollinen vaikutus (yksinkertaistaminen, sujuvoittaminen, konsolidointi ja kodifiointi) auttoi jäsenvaltioita yhtenäistämään ja ajantasaistamaan voimassa olevaa lainsäädäntöään. Joidenkin jäsenvaltioiden mukaan direktiivi ei kuitenkaan ole vaikuttanut oikeudellisiin tai hallinnollisiin periaatteisiin lainkaan.

Direktiivi on vaikuttanut selvästi kaikkien jäsenvaltioiden lainsäädännön sisältöön . Nekin jäsenvaltiot, jotka pitivät lainsäädäntöään jo valmiiksi hyvin kehittyneenä, tekivät siihen muutoksia direktiivin peruskäsitteitten ottamiseksi huomioon. Direktiivin myötä tehtiin aineellisia lisäyksiä kaikkeen kansalliseen työterveys- ja työturvallisuuslainsäädäntöön. Ne liittyivät etenkin suunnitteluun ja työmaan koordinointiin, terveys- ja turvallisuussuunnitelmaan sekä terveys- ja turvallisuusohjekirjaan.

Uudella ennaltaehkäisyajattelulla – ja etenkin siihen sisältyvällä rakennustyömaan eri osapuolten velvollisuuksien ja vastuiden määrittelyllä – on jäsenvaltioiden mukaan ollut suuri vaikutus.

Direktiivi 92/58/ETY

Useimmat jäsenvaltiot päättivät yksinkertaisesti kumota aiemmat turvallisuusmerkintäsäännökset, joilla oli pantu täytäntöön direktiivi 77/576/ETY, ja korvata ne uudella, direktiivin 92/58/ETY mukaisella lainsäädännöllä. Joidenkin maiden mukaan uudet säännökset täydensivät, laajensivat tai ajantasaistivat niiden säädöspuitteita ja tarjosivat mahdollisuuden yhtenäistää kansallisia säännöksiä.

Keskeisillä asiasisällöllisillä muutoksilla otettiin käyttöön uusia turvamerkintöihin liittyviä sääntöjä, kuten sanallisia viestejä ja käsimerkkejä, aiempaan direktiiviin kuulumattomia terveysmerkkejä sekä uusia työnantajan velvollisuuksia, jotka liittyvät työntekijöille tiedottamiseen ja heidän kouluttamiseensa ja kuulemiseensa. Lisäksi direktiivin soveltamisalaa laajennettiin käsittämään kaikki toimialat.

3. DIREKTIIVEIHIN 92/57/ETY JA 92/58/ETY LIITTYVÄT TIEDOTUS- JA RINNAKKAISTOIMENPITEET

Direktiivien antamisen jälkeen komissio ja jäsenvaltiot tiedottivat niistä ja antoivat neuvoja niiden panemiseksi täytäntöön rakennustyömailla ja turvamerkinnöissä. Euroopan työturvallisuuden, työhygienian ja työterveyshuollon teemavuosi 1992, eurooppalaiset työterveyden ja työturvallisuuden teemaviikot ja kansalliset tiedotuskampanjat olivat erityisen tärkeitä keinoja levittää tietoa ja saada eri osapuolet tietoisiksi velvollisuuksistaan. Vuonna 1994 perustettu Euroopan työturvallisuus- ja työterveysvirasto[6] on harjoittanut Euroopan laajuista tiedotustoimintaa ja perustanut puolestaan Euroopan rakennusalan turvallisuusfoorumin, joka edistää kokemustenvaihtoa alan toimijoiden ja erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten kesken. Myös johtavien työsuojelutarkastajien komitea SLIC[7] on järjestänyt täytäntöönpano- ja tiedotuskampanjoita (eurooppalaisia tarkastuskampanjoita).

Jäsenvaltiot ovat laatineet mittavia suunnitelmia, joilla pyritään edistämään aktiivisia ennaltaehkäisytoimia, tiedottamaan integroidusta ennaltaehkäisytoiminnasta sekä luonnostelemaan käytännön ohjeita, jotka auttaisivat työnantajia ja työntekijöitä noudattamaan uutta lainsäädäntöä. Joissakin jäsenvaltioissa nämä toimet kohdistettiin keskeisiin toimijaryhmiin, kuten rakennushankkeitten toteuttajiin. Toimialajärjestöt, ammattiliitot ja arkkitehti- ja insinöörijärjestöt kertoivat nekin jäsenistölleen uudesta lainsäädännöstä seminaareissa ja kokouksissa sekä tiedotteitten ja muun kirjallisen materiaalin avulla. Myös eräät suuret rakennusalan yritykset tiedottivat asiasta työntekijöilleen ja alihankkijoilleen.

4. SAATTAMINEN OSAKSI KANSALLISTA LAINSÄÄDÄNTÖÄ

Vaikka direktiiveistä kuultiin työmarkkinaosapuolia perusteellisesti jo edeltä käsin ja vaikka neuvosto hyväksyi ne yksimielisesti, suurin osa jäsenvaltioista ei saattanut direktiivejä osaksi lainsäädäntöään määräajassa, mikä vaikutti huomattavasti direktiivien käytännön soveltamiseen työpaikoilla.[8]

Sen jälkeen kun täytäntöönpanoon liittyvä lainsäädäntötyö oli saatu päätökseen, komissio selvitti, oliko säännöksiä noudatettu, ja käynnisti kansallisten viranomaisten kanssa keskustelut, joissa selvitettiin mahdollisia ongelmakohtia ja korjaustarpeita. Tarvittaessa komissio käynnisti perustamissopimuksen 226 artiklan mukaisen rikkomisesta johtuvan menettelyn. Myös komissiolle tehdyt valitukset tarjosivat arvokasta tietoa, jonka pohjalta se pystyi kartoittamaan kansallisen lainsäädännön puutteita.

4.1. Direktiivi 92/57/ETY

Direktiivin 92/57/ETY täytäntöönpano on teknisesti ja hallinnollisesti mutkikas tehtävä; jäsenvaltiot tarkistavat ja ajantasaistavat lainsäädäntöään säännöllisesti. Tämä selittää sen, että direktiivi on joissain jäsenvaltioissa pantu täytäntöön erittäin hajanaisesti useilla eri säädöksillä (joskus niitä on jopa yli 40), mikä vaikeuttaa täytäntöönpanon arviointia. Arvioinnissa tuli esiin kansallisissa säädöksissä olevia eroja, joiden taustalla oli aiempi sääntelykehys sekä se, että direktiivissä säädetään vähimmäisvaatimuksista ja annetaan jäsenvaltioiden vapaasti pitää voimassa tai vahvistaa tiukempia suojamääräyksiä.[9]

Keskeiset ongelmat liittyivät lainsäädännön soveltamisalaan, määritelmiin, yhteensovittamisesta vastaavien henkilöiden (koordinaattorien) nimeämiseen, hankkeen valmisteluun ja toteuttamiseen sekä hankkeiden toteuttajien ja valvojien, yhteensovittajien ja työnantajien vastuisiin.

Joissakin jäsenvaltioissa lainsäädännössä mentiin kuitenkin direktiivin 92/57/ETY vähimmäisvaatimuksia pitemmälle, selkeytettiin tiettyjä koordinointiin liittyviä seikkoja ja vahvistettiin menettelyjä säännösten noudattamista varten.

Havaitut ongelmat direktiivin ja täytäntöönpanosäädösten vastaavuudessa sekä tapaturmien suuri määrä rakennusalalla viittaavat siihen, että direktiivin 92/57/ETY tulkitsemisessa on vaikeuksia, joita kansallisten täytäntöönpanotoimenpiteiden monimutkaisuus vielä pahentaa. Euroopan tason ei-sitovat lisätoimenpiteet voisivat auttaa kaikkia osapuolia ymmärtämään velvollisuutensa ja oikeutensa nykyistä paremmin ja parantaa sillä tavoin direktiivin soveltamista. Sen vuoksi komissio on tiiviissä yhteistyössä neuvoa-antavan komitean[10] ja alan eri ammattiryhmien kanssa ryhtynyt laatimaan ei-sitovaa opasta direktiivin soveltamiseen. |

4.2. Direktiivi 92/58/ETY

Direktiivi on luonteeltaan sellainen, että lähes kaikki jäsenvaltiot ovat saattaneet sen osaksi lainsäädäntöään lähes sellaisenaan. Esiin tulleet hyvin harvat epäilyt täytäntöönpanossa olevista puutteista ratkaistiin yhteydenotoilla kansallisiin viranomaisiin, eikä oikeudellisiin toimiin tarvinnut ryhtyä.

5. DIREKTIIVIN 92/57/ETY KÄYTÄNNÖN TOTEUTTAMINEN KENTÄLLÄ

Arvio antaa tilanteesta työmailla epäyhtenäisen kuvan. Joissakin jäsenvaltioissa direktiivin täytäntöönpano on selvästi auttanut parantamaan työterveys- ja työturvallisuustilannetta ja ehkäisemään tapaturmia, toisissa taas tarvitaan paljon lisätoimia, jotta vaatimuksia onnistutaan noudattamaan ja tehokkaasta ennaltaehkäisystä saadaan koko hyöty irti.

Yrityksestä huolimatta työtapaturmatilastot ovat korutonta ja kiistatonta luettavaa: rakennusala on edelleen erittäin riskialtis toimiala, jolla sattuu kaikkien toimialojen keskiarvoon verrattuna kaksinkertainen määrä tapaturmia ja jopa 2,5-kertainen määrä kuolemaan johtavia onnettomuuksia.[11]

Direktiivissä annetaan kaikille työmaalla toimiville keskeiset ennaltaehkäisyyn liittyvät tehtävät. Direktiivin täytäntöönpanoa arvioitaessa tarkasteltiin sen vuoksi kunkin ryhmän vaikutusta työperäisten riskien ehkäisyssä ja niiltä suojaamisessa. Tärkeimmät esiin tulleet seikat esitetään seuraavassa.

Rakennushankkeen toteuttajat

Direktiivissä asetetaan rakennushankkeitten toteuttajille erinäisiä velvollisuuksia ryhtyä ennaltaehkäiseviin toimenpiteisiin terveyden ja turvallisuuden suojelemiseksi. Velvollisuudet aiheuttavat toteuttajien keskuudessa jonkin verran tyytymättömyyttä.

Toteuttajat voidaan jakaa eri ryhmiin seuraavin perustein:

- toimiala – julkinen vai yksityinen

- työmaan koko – suuri, keskisuuri vai pieni

- rakennus- tai tie- ja vesirakennustöiden suorittamistiheys – säännöllistä vai satunnaista

- oikeussubjekti – yksityishenkilö, rakennusyhtiö tai rakennuttaja, julkiset rakennuttajat.

Eri toteuttajaryhmien panostus ennaltaehkäisyyn vaihtelee huomattavasti, mikä johtuu eroista lainsäädännön tuntemuksessa, ennaltaehkäisyyn osoitettavissa resursseissa ja motivaatiossa. Pienten rakennushankkeitten toteuttajina satunnaisesti toimivat yksityishenkilöt eivät yleensä tunne ennaltaehkäisyyn liittyviä velvollisuuksiaan, kun taas säännöllisesti suurilla työmailla toimivat toteuttajat tavallisesti tuntevat velvollisuutensa ja toimivat aktiivisesti työperäisten riskien torjumiseksi. Nämä hankkeitten toteuttajat pitävät selvänä, että ennaltaehkäisy on olennainen asia, josta syntyy viime kädessä säästöjä, vaikka pyrkivätkin pitämään kustannukset mahdollisimman pieninä. Tämän ryhmän edustajat pitävät pääongelmana sitä, että uusi lainsäädäntö ja etenkin toimien koordinointi kasvattaa kustannuksia. Satunnaisia hankkeita toteuttavat yksityishenkilöt puolestaan ovat erittäin haluttomia ryhtymään ennaltaehkäisytoimiin, joita he pitävät taloudellisena ja byrokraattisena taakkana. He katsovat, että heidän vastuunsa päättyy siihen, kun rakennussopimus allekirjoitetaan. Tämä ongelma ei kuitenkaan johdu suoraan direktiivistä: siinä näet sallitaan jäsenvaltioiden määrittävän ennaltaehkäisyvastuun rakennushankkeen tyypin ja koon mukaan.

Heikko suunnittelu ja aikapula mainittiin useasti tekijöinä, jotka selvästi heikentävät tapaturmien ja sairastumisten ehkäisyä. Syypäinä näihin ongelmiin pidettiin usein rakennushankkeen toteuttajia, jotka pitävät kiinni kohtuuttoman kireistä toteuttamisaikatauluista.

Vaikkei direktiivissä kielletäkään luonnollista tai oikeushenkilöä ottamasta vastuulleen samaan aikaan useampia tehtäviä, esimerkiksi hankkeen toteuttajan ja koordinaattorin roolien yhdistäminen aiheuttaa ilmeisesti käytännön ongelmia. Toteuttaja ei aina pysty suoriutumaan koordinaattorin tehtävistä – häneltä voi esimerkiksi puuttua siihen tarvittavat taidot tai tiedot.

Eräissä jäsenvaltioissa vallitseva tilanne osoittaa, että on tarpeen järjestää tiedotusta ja koulutusta eri toteuttajaryhmille työmaan koon (pienet), oikeussubjektin (yksityishenkilöt) ja työn luonteen (satunnaista vai säännöllistä) mukaan. Kansallisten viranomaisten ja ammattialajärjestöjen olisi otettava tässä ohjat käsiinsä.

Eräät jäsenvaltiot ovat jo ryhtyneet toimiin varmistaakseen, että julkisia hankintoja koskevissa sopimuksissa huolehditaan asianmukaisen tasoisesta työterveyden ja työturvallisuuden suojelusta. Muidenkin jäsenvaltioiden olisi syytä toimia samoin.

Direktiivin tarkoituksena oli, että vetovastuu ennaltaehkäisyjärjestelyissä olisi hankkeen toteuttajalla, jolla on työn toteuttamiseen tarvittavat taloudelliset resurssit. Toteuttajilla ei kuitenkaan useinkaan ole siihen tarvittavia tietoja ja taitoja, minkä vuoksi heidän on direktiivin mukaan nimettävä toimintaan muitakin tahoja. Se ei kuitenkaan vapauta heitä heille kuuluvasta vastuusta.

Rakennushankkeen valvojat

Rakennushankkeen toteuttaja toimii hyvin usein myös hankkeen valvojana. Jotta voitaisiin parantaa ennaltaehkäisytoimien hallintaa työmailla, joilla toimii useita aliurakoitsijoita, hankkeen pääurakoitsija voi toimia direktiivissä 92/57/ETY tarkoitettuna rakennushankkeen valvojana.

Hankkeitten valvojat ovat pääsääntöisesti perillä turvallisuus- ja terveysasioiden koordinoinnista hankkeen toteutuksen aikana. Turvallisuusseikkoja ei heidän mielestään kuitenkaan oteta riittävästi huomioon hankkeen suunnittelussa ja valmistelussa, ja hankkeen valvojan ja toteuttajan vastuut olisi valvojien mukaan määriteltävä selvemmin. Jotkin yritykset arvostavat kyllä koordinointia mutteivät pidä siihen liittyvistä hallinnollisista muodollisuuksista. Koordinaattorien ja ennaltaehkäisypalvelujen tarjoajien tehtävänjako ei niiden mukaan ole selkeä.

Vierailukohteena olleissa suurissa yrityksissä vaatimukset tunnettiin hyvin. Ne hankkivat usein ennaltaehkäisypalveluja ulkopuolelta, ja niiden järjestöt tarjoavat niille säännöllisesti tietoja. Pienissä ja mikroyrityksissä vaatimukset eivät ole yhtä hyvin tiedossa, ja nekin, jotka ne tuntevat, ovat haluttomia ryhtymään ennaltaehkäisytoimiin yleensä ja koordinointiin erityisesti. Toimialajärjestöihin kuulumattomilta pk-yrityksiltä puuttuu asiasta tietoja, eivätkä ne siksi tunne työterveys- ja työturvallisuusasioita kattavasti. Sitä paitsi kun alihankintaketju pitenee, puutteellisuus tiedoissa kasvaa. Hankkeitten toteuttajien ja valvojien näkemyksen mukaan vastuunkantoseikat hämärtyvät pitkissä alihankintaketjuissa. Vain ketjun alkupäässä toimivat pienyritykset pääsevät hyötymään pääurakoitsijan kokemuksesta ja hyvistä toimintamalleista.

Ennaltaehkäisytoimet ovat usein pitkälle kehitettyjä erikoistuneissa aliurakointiyrityksissä (jotka suorittavat esim. kaasuasennuksia tai hissien huoltoa).

Vahva yhteistyö koko hankintaketjussa kertoo siitä, että jos rakennushankkeen suunnittelu, hallinta ja koordinointi tehdään tehokkaasti, myös terveys- ja turvallisuusseikat tulevat todennäköisemmin hoidetuksi hyvin. Tällaiset hankkeet saavat muita todennäköisemmin myös taloudellista hyötyä: poissaolopäivien aiheuttama ajanhukka vähenee, jätteitä syntyy vähemmän, ja budjetissa pysyminen on helpompaa. Kaikkien hankintaketjun lenkkien – sekä hankkeitten toteuttajien että urakoitsijoitten – olisi pidettävä tämä mielessä ja toimittava sen mukaisesti. Ketjussa kauimpana pääurakoitsijasta olevia yrityksiä on hankala saavuttaa, ja alihankinta kaipaakin edelleen perinpohjaista tarkastelua. Tällä on vaikutusta myös terveys- ja turvallisuussäännösten täytäntöönpanoon. Komission onkin tarkasteltava tätä ongelmaa yhteisön strategiassa vuosille 2007–2012. |

Arkkitehdit, insinöörit ja konsultit

Direktiivissä ei suoraan viitata arkkitehteihin, insinööreihin tai konsultteihin, mutta ryhmä päätettiin kuitenkin ottaa arviointiin mukaan, koska suunnittelijalla on keskeinen rooli hankkeen valmistelussa ja siis myös työperäisten riskien ehkäisemisessä rakennustyömailla.

Hankkeita suunnittelevat arkkitehdit ja insinöörit ovat tehneet selväksi, että he kyllä tuntevat vaatimukset mutteivät täysin kannata uusia toimenpiteitä. Osa ei pidä hyvänä, että hankkeen toteuttaja nimeää koordinaattorin suunnitteluvaihetta varten, vaan katsoo sen rajoittavan luomisvapauttaan.

Joissakin jäsenvaltiossa arkkitehdit ja insinöörit kuitenkin usein toimivat koordinaattoreina suunnitteluvaiheessa. Heidän järjestämänsä yleiset suojalaitteet ja merkit ovat parantaneet työmaan oloja huomattavasti. Suurin osa hankkeitten suunnittelijoista hyväksyy koordinoinnin taustalla olevan ajattelun muttei mielellään ottaisi vastuulleen lisää tehtäviä. Joidenkuiden mukaan hankkeitten toteuttajia ja valvojia on vaikea saada toteuttamaan tarvittavat ennaltaehkäisytoimet. Arkkitehdit kritisoivat vielä tiettyjen pieniin työmaihin sovellettavien kansallisten sääntöjen muodollisuutta ja erilaisia tulkintamahdollisuuksia.

Ennaltaehkäiseviä terveys- ja turvallisuusseikkoja ei useinkaan oteta osaksi hankkeen valmistelua, koska hankkeen toteuttamisen ja rakennuksen käytön ja kunnossapidon aikaiset turvallisuusseikat eivät vaikuta merkittävällä tavalla suunnittelu- tai arkkitehtonisiin valintoihin. Kaikki jäsenvaltiot ovat vielä kaukana tilanteesta, jossa ennaltaehkäisy kuuluisi aidosti ja vakiintuneesti myös suunnitteluvaiheeseen. Sitä varten toimivaltaisten viranomaisten on panostettava hankkeitten suunnittelijoiden koulutukseen ammatti- ja korkeakouluissa, niin että ennaltaehkäisyseikat ovat keskeinen osa opetussuunnitelmaa. |

Koordinaattorit

Koordinaattorin tehtävänä on direktiivin 92/57/ETY mukaisesti sovittaa yhteen terveyttä ja turvallisuutta koskevien eri säännösten ja määräysten täytäntöönpano hankkeen valmisteluun ja toteuttamiseen osallistuvien toimissa.

Direktiivissä ei määritellä, millainen pätevyys hankkeen valmistelu- ja toteutusvaiheessa toimivalla koordinaattorilla tulee olla. Jäsenvaltiot poikkeavat tässä suhteessa toisistaan suuresti. Joissakin jäsenvaltiossa koordinaattorin pätevyys- ja taitovaatimukset on määritelty hyvinkin tarkasti: joskus edellytetään erityistä koulutusta taikka sekä koulutusta että kokemusta. Toisissa taas edellytetään pelkästään, että koordinaattori on nimettävä, määrittelemättä mitään erityisiä pätevyysvaatimuksia.

Jäsenvaltiot ovat asettaneet koordinaattoreille hyvinkin erilaisia pätevyysvaatimuksia, minkä vuoksi koordinoinnin taso vaihtelee jäsenvaltiosta toiseen. Kentällä tehdyn arvioinnin mukaan täytäntöönpano parantuisi, jos jäsenvaltiot ottaisivat käyttöön joitakin vähimmäispätevyysvaatimuksia työmaan koon ja/tai riskien luonteen mukaan. Olennaista on määritellä peruskriteerit koordinointiin tarvittavan pätevyyden osoittamiseksi. Komissio edistää yhdessä jäsenvaltioiden kanssa tällaisten kriteerien määrittelemistä. |

Kaikki rakennusalan toimijat toteavat, että koordinaattori nimetään liian myöhäisessä vaiheessa. Työntekijöiden edustajien mukaan koordinointia ei harjoiteta suunnitteluvaiheessa. Arvioinnissa kävi lisäksi ilmi, että koordinointi (ja valvonta) on laajalti puutteellista hankkeen valmisteluvaiheessa; tehokkaasti siitä huolehditaan vain toteuttamisvaiheessa.

Koska työperäisten riskien ennaltaehkäisyä ei hankkeen valmistelussa oteta huomioon ennen suunnitelmien valmistumista, puutteet on korjattava hanketta toteutettaessa. Tämä voi osaltaan selittää alan erittäin suuria tapaturmamääriä verrattuna muihin aloihin. Tilanne heikentää työperäisten riskien ennaltaehkäisyä työmaan koko elinkaaren aikana – erityisesti tämä koskee rakennuksen käyttöä, ylläpitoa, korjaamista ja jopa purkamista.

Kansallisessa lainsäädännössä olisi hyvä vaatia, että hankintaviranomaiset ottavat sopimuksen aiheeseen liittyvät ennaltaehkäisytoimet systemaattisesti osaksi tarjouspyyntöjen teknisiä eritelmiä, sopimuksen toteuttamista koskevia lausekkeita ja sopimusperusteista laadunhallintaa. Tämä voisi auttaa muuttamaan asiaan liittyviä asenteita.

Hankkeen toteuttamisvaiheessa on käytössä useita erilaisia järjestelyjä. Jotkin jäsenvaltiot vaativat, että koordinaattorina toimii rakennuksen suunnitellut arkkitehti tai insinööri taikka työmaan pääurakoitsija (hankkeen valvoja). Toisissa jäsenvaltioissa koordinaattori voi olla riippumaton luonnollinen tai oikeushenkilö taikka hankkeen toteuttajan organisaatioon tai yrityksiin kuuluva taho.

Vaikka työmaalla harjoitettaisiinkin koordinointia, se on usein edelleen erittäin vähäistä. Kun koordinointi ei ole mukana suunnittelussa, koordinaattorin toiminta toteuttamisvaiheessa vaikeutuu. Työmaalle nimetyt koordinaattorit törmäävät usein terveys- ja turvallisuusongelmiin, joita on vaikea ratkaista, koska niitä ei ole otettu huomioon hankkeen valmistelussa. Tilannetta pahentavat auktoriteettiongelmat: muut toimijat eivät aina ymmärrä koordinaattorin toimenkuvaa eivätkä työmaalla toimivat itsenäiset ammatinharjoittajat ja aliurakoitsijat halua senkään vertaa tunnustaa koordinaattorin auktoriteettia.

Koordinaattorin ja työntekijöiden suhteet taas ovat erittäin hyvät silloin, kun koordinaattori on riippumaton (suhteessa hankkeen valvojaan, arkkitehtiin tai insinööreihin jne.). Tällöin työntekijän on helpompi kertoa koordinaattorille ennaltaehkäisyyn liittyvistä ongelmista, joista he eivät välttämättä haluaisi kertoa työmaavastaavalle. Luottamuksen rakentaminen helpottuu, jos koordinaattori käy työmaalla säännöllisesti.

Suurilla työmailla tilanne on kaiken kaikkiaan tyydyttävä: koordinointi on toimivaa ja tehokasta. Pienillä ja keskisuurilla työmailla tilanne on kuitenkin täysin toinen, eikä direktiiviä juurikaan noudateta. Pienillä yksityisillä työmailla koordinointi lyödään lähes poikkeuksetta laimin. Siellä edellytetään ainoastaan ”hallinnollista sääntöjenmukaisuutta”, koordinaattori nimetään usein vasta myöhäisessä vaiheessa, ja pienyritykset pitävät koordinointia yleensä vapaaehtoisena.

Pienten työmaitten koordinointiongelmat olisi otettava huomioon, kun laaditaan ei-sitovia välineitä. Tavoitteena olisi, että olennaiset ennaltaehkäisytehtävät suoritetaan yksinkertaisella tavalla ja suhteessa työmaan kokoon ja siellä ilmeneviin riskeihin. |

Työntekijät

Monissa maissa rakennustyömailla työskentelee eri kansallisuuksia edustavia työntekijöitä, mikä aiheuttaa ongelmia viestinnässä ja viestien ymmärtämisessä. Kielivaikeuksien vuoksi työntekijöiden on hankalampi noudattaa koneiden ja kemikaalien käyttöön liittyviä turvaohjeita. Siirtotyöläiset vaikuttavat saaneen muihin työntekijöihin verrattuna vähemmän koulutusta ja tietoa työperäisten riskien ehkäisemistä. Ennaltaehkäisyajattelun puuttuminen ja erilaiset perusarvot saattavat useinkin saada työntekijät ottamaan kohtuuttomia riskejä. Ennaltaehkäisevään toimintaan liittyvä koulutus on tilanteen parantamiseksi perusedellytys.

Rakennustyöläisten edustajat ovat avainasemassa siinä, että hyviä ennaltaehkäisytoimia sovelletaan joka päivä – ennen muuta pienillä työmailla, joilla hankkeen valvoja tai koordinaattori ei ole koko ajan paikalla. Työntekijöiden edustajien mukaan hygieniaseikoissa (pukuhuoneet, ruokalat, saniteettitilat) ja työmaalle kulussa on direktiivin ansiosta edistytty aidosti.

Työntekijät kertovat, etteivät he ole perillä koordinaattorin roolista tai velvollisuuksista suunnitteluvaiheessa mutta että toteuttamisvaiheessa koordinaattorin tehtävä on heille selvempi.

Hankkeitten toteuttajien mukaan työntekijät eivät suhtaudu ennaltaehkäisyyn aktiivisesti vaan tekevät työnsä huolehtimatta terveydestään tai turvallisuudestaan.

Työmailla tehdyssä arvioinnissa tuli yleisten koulutukseen liittyvien puutteitten lisäksi esiin suuria viestintä- ja ymmärtämisvaikeuksia, jotka ovat sitäkin pahempia, jos työmaalla työskentelee siirtotyöläisiä. Safe Pass[12] -tyyppisistä koulutusohjelmista voisi olla hyvä ottaa mallia. Työoloja voi parantaa myös se, että työmaalla on työntekijöiden edustajia. Työntekijät uskovat usein, että koordinaattorin velvollisuuksiin kuuluvat myös työmaalla tehtävät tarkastukset, jotka liittyvät etenkin henkilönsuojainten käyttöön. |

Itsenäiset ammatinharjoittajat

Alihankinnan yleistyessä työmailla on kaikissa jäsenvaltioissa yhä enemmän itsenäisiä ammatinharjoittajia. Tilanne on otettu huomioon direktiivin 92/57/ETY 10 artiklassa, jonka mukaan työmailla työskentelevien itsenäisten ammatinharjoittajien on täytettävä tietyt velvollisuudet ja noudatettava koordinaattorien antamia ohjeita.

Yksityishenkilöiden toteuttamissa kunnostustöissä työskentelevät itsenäiset ammatinharjoittajat muodostavat vaikean ongelman, sillä he ovat palveluntarjoajia eivätkä aliurakoitsijoita ja työskentelevät tavallisesti ilman teknistä valvontaa eivätkä useinkaan edes tunne alan lainsäädäntöä.

Toimivaltaisten viranomaisten olisi kohdennettava itsenäisiin ammatinharjoittajiin erityisiä tiedotuskampanjoita. Itsenäisiä ammatinharjoittajia palkkaavien hankkeentoteuttajien tai yritysten on otettava vastuu heidän terveydestään ja turvallisuudestaan ja heidän toimintansa vaikutuksista muihin työntekijöihin. |

Ennaltaehkäisypalvelujen tarjoajat

Uuden lainsäädännön myötä työterveys- ja työturvallisuusalan konsulttien määrä on kasvanut. Konsultit osallistuvat kuitenkin vain hankkeen toteuttamiseen, eivät sen suunnitteluun ja valmisteluun.

Joissakin jäsenvaltioissa tällaisten palvelujen tarjoajat tarjoavat erittäin aktiivisesti koulutusta ja tietoa etenkin koordinaattoreille ja hankkeiden toteuttajille. Niiden mukaan niillä ei kuitenkaan ole resursseja osallistua suunnitteluvaiheeseen.

Ennaltaehkäisypalvelujen tarjoajille olisi annettava aktiivisempi rooli työntekijöille työmaalla annettavassa koulutuksessa ja tiedotuksessa.

5.1. Vaadittavat asiakirjat – todellista ennaltaehkäisyä vai pelkkää byrokratiaa?

Yksi eniten kritisoituja piirteitä direktiivissä 92/57/ETY on ollut, että sen on katsottu lisänneen yrityksille (ja etenkin pk-yrityksille) aiheutuvaa hallinnollista taakkaa ja aiheuttaneen kohtuuttomia kustannuksia.

Direktiivissä säädetään kolmesta eri asiakirjasta, joiden tarkoituksena on, että terveys- ja turvallisuusseikat otetaan huomioon rakennushankkeen kaikissa vaiheissa suunnittelusta toteuttamiseen, rakennuksen käytön ja kunnossapidon yhteydessä, muunnos- ja varustamistöissä sekä tapauksen mukaan purkamistöissä.

Ennakkoilmoitus

Direktiivin 92/57/ETY 3 artiklan mukaisesti rakennushankkeen toteuttajan tai valvojan on tietyissä tapauksissa laadittava tiettyjä työmaahan liittyviä hallinnollisia tietoja sisältävä ennakkoilmoitus ja asetettava se näkyville työmaalle. Valtaosassa tapauksista ilmoitus on annettava toimivaltaisille viranomaisille kansallisessa lainsäädännössä vahvistetuissa määräajoissa. Usein käy niin, että koordinaattori, joka nimetään vasta kun hanke on edennyt varsin pitkälle, kehottaa hankkeen toteuttajaa täyttämään tämän velvollisuuden.

Tapa, jolla ennakkoilmoitus laaditaan ja toimitetaan toimivaltaisille viranomaisille, vaihtelee jäsenvaltiosta toiseen. Monesti siitä huolehtii koordinaattori, vaikka direktiivin mukaan tehtävä kuuluu hankkeen toteuttajalle tai valvojalle.

Direktiivin mukaan ennakkoilmoituksessa olisi annettava perustietoja, joilla yksilöidään työmaa ja hankkeen keskeiset toimijat sekä työmaalla toimivien työntekijöiden, yritysten ja yksityisten ammatinharjoittajien määrä. Ilmoitus vaaditaan kuitenkin vain tietyntyyppisistä työmaista. Ennaltaehkäisyn kannalta asiakirjan tarkoituksena on saattaa hankkeen toteuttaja ja/tai valvoja tietoiseksi velvollisuuksistaan sekä antaa toimivaltaisille viranomaisille mahdollisuus varmistaa, että velvollisuudet on täytetty jo suunnitteluvaiheesta lähtien ennen kuin työt käynnistetään.

Suurin osa jäsenvaltioista vaatii ennakkoilmoituksen järjestelmällisesti, vaikka direktiivissä sitä edellytetään vain tietyistä rakennustyömaista. Jäsenvaltioiden olisi hallinnollista taakkaa keventääkseen harkittava ennakkoilmoituksen yhdistämistä muihin hallinnollisiin menettelyihin, kuten rakennusluvan myöntämiseen. |

Turvallisuutta ja terveyttä koskeva suunnitelma

Direktiivin 92/57/ETY 3 artiklan 2 kohdassa säädetään, että rakennushankkeen toteuttajan tai valvojan on varmistettava, että ennen rakennustyömaan käynnistämistä laaditaan turvallisuutta ja terveyttä koskeva suunnitelma. Koordinaattori laatii suunnitelman, jossa vahvistetaan työmaalla sovellettavat säännöt.

Arvioinnissa kävi ilmi, että suunnitelmien laatu vaihtelee erinomaisesta hädin tuskin hyväksyttävään. Joissakin tapauksissa valmisteluvaiheen koordinaattori pyytää toteuttamisvaiheen koordinaattoria auttamaan sovellettavien turvatoimien määrittelyssä. Turvallisuus- ja terveyssuunnitelmassa olisi esitettävä työmaalla sovellettavat turvalliset työskentelymenetelmät, ja sitä pitäisi tarvittaessa päivittää. Sillä on erityistä merkitystä silloin, kun suuri osa työstä annetaan aliurakoitsijoiden tehtäväksi.

Suunnitelma perustuu usein vakioasiakirjoihin – etenkin pienillä työmailla ja pienissä yrityksissä –, jolloin siitä tulee pelkkä hallinnollinen muodollisuus eikä kuvaus kyseisellä työmaalla tarvittavista erityisistä toimenpiteistä. Joskus se jää yleisten hyvien ennaltaehkäisytoimien luetteloksi, jossa kyseinen työmaa on sivuseikka.

Näin toimivat yritykset väittävät, että rakennustyömaa muuttuu koko ajan eikä hyvin yksityiskohtaista suunnitelmaa kannata tehdä, koska se voi hyvinkin nopeasti vanhentua.

Suuri osa rakennusalalla sattuvista tapaturmista johtuu kuitenkin huonosta suunnittelusta ja ennakoinnin puutteesta. Se osoittaa, ettei turvallisuus- ja terveyssuunnitelma ole pelkkä byrokraattinen vaatimus vaan työolojen parantamisen kannalta olennainen tekijä, joka muuttuu työmaan tilanteen muuttumisen myötä.

Käytännössä jäsenvaltiot ovat lisäksi vain harvoin hyödyntäneet direktiivin tarjoamaa mahdollisuutta vapauttaa yritys turvallisuus- ja terveyssuunnitelman laatimisesta, vaikka niin voidaan menetellä kaikissa muissa kuin direktiivissä täsmennetyissä tapauksissa (työt, joihin liittyy erityisiä vaaroja tai jotka edellyttävät ennakkoilmoitusta). Tilanne on sitäkin oudompi siksi, ettei tästä mahdollisuudesta oltu tietoisia eikä siihen viitattu direktiivin aiheuttamasta hallinnollisesta taakasta käydyissä keskusteluissa.

Rakennushankkeitten toteuttajien ja valvojien tehtävien helpottamiseksi laaditaan ei-sitova opas, jossa käsitellään turvallisuus- ja terveyssuunnitelmaan liittyviä eri näkökohtia ja direktiivin tarjoamaa mahdollisuutta vapauttaa yritys laatimasta tiettyjä asiakirjoja silloin, kun se ei ole riskien luonteen vuoksi perusteltua. |

Turvallisuus- ja terveysohjekirja

Direktiivin 5 artiklan mukaisesti hankkeen koordinaattorin on laadittava ohjekirja, joka sisältää tarkoituksenmukaiset turvallisuus- ja terveystiedot, jotka on otettava huomioon suoritettaessa mahdollisia myöhempiä töitä. Ohjekirjaa ei useinkaan laadita suunnitteluvaiheen lopussa, vaan monesti sen laatii toteuttamisvaiheen koordinaattori, joka antaa sen hankkeen toteuttajalle, kun työt on saatu valmiiksi.

Ohjekirja sekoitetaan usein turvallisuus- ja terveyssuunnitelmaan ja laaditaan rutiinitoimenpiteenä. Pienillä työmailla turvallisuus- ja terveysohjekirjan pitäisi kuitenkin sopia yhteen hankkeen luonteen kanssa, olla yksinkertainen ja sisältää vain myöhemmän käytön kannalta olennaiset turvallisuus- ja terveystiedot. Direktiivissä sallitaan nimenomaisesti, että ohjekirjan sisältö voidaan sovittaa hankkeeseen.

Eräät toimijat pitävät turvallisuus- ja terveyssuunnitelmaa ja -ohjekirjaa hallinnollisina muodollisuuksina, joista ei ole hyötyä työmaan turvallisuus- ja terveysoloille. Turvallisuus- ja terveysohjekirjan merkityksestä työperäisten riskien torjumisessa ei selvästikään olla vielä täysin perillä. Pienillä työmailla asiakirjaan on usein kopioitu vakiomalleja, jotka eivät vastaa työmaan todellisia olosuhteita eivätkä siis omalta osaltaan paranna työoloja. Ongelmaan puututaan ei-sitovassa oppaassa, jonka tarkoituksena on keventää yritysten hallinnollista taakkaa turvan tasoa kuitenkaan heikentämättä sekä saada yritykset tuntemaan terveys- ja turvallisuusasiakirjat omakseen. |

5.2. Työmaan eri toimijoiden vastuu

Direktiivin 92/57/ETY 7 artiklassa määritellään rakennushankkeen toteuttajien ja valvojien sekä työnantajien vastuut.

Direktiivin kansallisissa täytäntöönpanosäädöksissä ei aina kuvata selkeästi näiden toimijoiden vastuita. Käytännössä käy niin, että kukin toimija tulkitsee vastuunsa omalla tavallaan, jolloin tehtäviä ja vastuuta voidaan siirtää toimijalta toiselle: suunnittelijat siirtävät vastuunsa yrityksille ja ne edelleen aliurakoitsijoille, ja valmisteluvaiheen koordinaattori vetäytyy tehtävistään heti, kun suunnitelmat ja eritelmät on saatu valmiiksi, vaikkei yksityiskohtaista suunnitelmaa olisi vielä laadittukaan.

Työmailla tehdyssä arvioinnissa kävi ilmi, että rakennushankkeen toteuttaja on usein siinä käsityksessä, että hän voi siirtää työterveys- ja työturvallisuusseikkoihin liittyvän vastuunsa arkkitehdille tai hankkeen valvojalle. Tätä ei sallita niissä jäsenvaltioissa, joiden täytäntöönpanosäädöksissä säädetään, että ennaltaehkäisystä vastaa hankkeen toteuttaja eikä sen valvoja. Toteuttajat uskovat edelleenkin, että työmaan terveys- ja turvallisuuskysymyksistä vastaa hankkeen valvoja. Ilmiö on erityisen yleinen pienillä yksityisillä työmailla.

5.3. Soveltamisen valvonta

Direktiivin 92/57/ETY täytäntöön panemiseksi annetun kansallisen lainsäädännön noudattamista valvoo jäsenvaltioissa yleensä työsuojeluhallinto.

Vuonna 2001 johtavien työsuojelutarkastajien komitea SLIC päätti järjestää EU:n laajuisen säännösten täytäntöönpanoa käsittelevän kampanjan rakennusalalla. Ensimmäinen kampanja järjestettiin vuonna 2003 silloisissa 15 jäsenvaltiossa. Tuossa tarkastus- ja tiedotuskampanjassa aiheena oli direktiivin 92/57/ETY täytäntöönpano ja erityisenä teemana putoamisten ehkäiseminen. Kampanja uusittiin vuonna 2004, jolloin siihen otettiin mukaan työpaikalla tapahtuvat kuljetukset, putoavat esineet ja taakkojen nostaminen.

Vuoden 2003 kampanjassa kävi ilmi, että kun tarkastellaan koordinointia, turvallisuus- ja terveyssuunnitelmaa, ennakkoilmoitusta ja hankkeen ohjeasiakirjaa, direktiiviä noudatetaan paremmin suuremmilla työmailla: yli 50 työntekijän työmaat suoriutuvat tässä suhteessa selvästi paremmin kuin pienet. Vaikka suuret työmaat ovat käytännössä turvallisempia kuin pienet, säännösten noudattamisen taso jättää edelleen toivomisen varaa (puutteita on 20–30 prosentilla suuremmista työmaista, 40–50 prosentilla pienemmistä).

Vuoden 2004 kampanjan tulokset eivät olleet sen parempia. Esiin tuli näyttöä, jonka perusteella tilanne olisi pienillä työmailla voinut jopa huonontua, mikä vain vahvistaa jo vuonna 2003 tehtyä päätelmää, jonka mukaan rakennusalalla on pakko kiinnittää enemmän huomiota turvallisuus- ja terveyskysymyksiin ja parantaa työoloja.

6. DIREKTIIVIN 92/58/ETY KÄYTÄNNÖN TOTEUTTAMINEN KENTÄLLÄ

Alan toimijat ovat useimmissa jäsenvaltioissa perillä turvallisuus- ja terveysmerkeistä, koska niitä käytettiin jo ennen direktiivin 92/58/ETY antamista. Aiempien merkkien muotoa, logoja, värejä ja niin edelleen ei juuri muutettu. Ainoa poikkeus olivat merkit, jotka osoittavat tulipalon sattuessa käytettävien poistumisteiden sijainnin.

Useimmissa jäsenvaltioissa työnantajat pyytävät neuvoja ennen tietyntyyppisten merkkien hankkimista. Yleensä kysytään käytettävien merkkien tyypistä ja niiden parhaista sijoittamispaikoista.

Vaikka yritykset olivat jäsenvaltioiden valtaosassa hyvin perillä lainsäädännöstä, ne eivät aina noudattaneet sitä, koska lainsäädäntöä pidettiin yleisesti vähämerkityksisenä ja vain täydentävänä.

Yritykset tunsivat pääsääntöisesti parhaiten palovaara- ja evakuointimerkit, sillä niihin liittyvät riskit ovat toimivaltaisten viranomaisten ja vakuutusyhtiöiden useimmin esiin nostamia riskejä. Useimmat yritykset olivat tietoisia velvollisuudestaan varoittaa vaaroista merkeillä. Pienet yritykset olivat kuitenkin asiasta perillä heikommin kuin suuret, ja joillakin aloilla (esim. maatiloilla, ravintoloissa, hotelleissa ja rakennustyömailla) säännösten noudattaminen oli vähemmän yleistä. Suoraan yrityksen pääasialliseen toimintaan liittyvistä vaaroista (esim. kemikaaleihin liittyvät riskit kemianyrityksissä) varoitetaan useammin kuin muista (kuten liikenteestä tai raskaiden taakkojen kuljettamisesta). |

Uudet yritykset soveltavat lainsäädäntöä johdonmukaisemmin kuin vanhat. Silloinkin kun uutta merkintälainsäädäntöä noudatetaan, ilmenee käytännössä monia puutteita. Merkkejä ei useinkaan uusita.

Säännösten noudattamatta jättämisestä voi koitua vakavia seurauksia. Ellei työpaikalla liikkuvista ajoneuvoista, riippuvista taakoista, avoviemäreistä, sähköiskuvaarasta jne. varoiteta merkein, voi sattua vakavia tapaturmia. |

Erityistä koulutusta merkkien ja muiden työntekijöille suunnatun visuaalisen informaation merkityksestä ei useimmissa jäsenvaltioissa näköjään ole laajalti saatavissa. Tavallisimmin työntekijöille annetaan yleistä koulutusta ja tietoa turvallisuus- ja terveyskysymyksistä, eikä merkeille varata siinä kuin pieni osuus. Siirtotyöläiset muodostavat erityistapauksen, jota on syytä tarkastella lähemmin, jotta selvitettäisiin, miten hyvin he ymmärtävät merkkejä.

Tulkintaongelmia aiheuttavat myös poistumistietä ja hätäpuhelinta ilmaisevat merkit suhteessa palontorjuntavälineitä ja palohälytyspuhelinta ilmaiseviin merkkeihin. Nämä merkkiryhmät eroavat toisistaan vain taustaväriltään.

7. YLEISARVIO

7.1. Direktiivien keskeiset myönteiset vaikutukset

Direktiivi 92/57/ETY

Jäsenvaltiot ilmoittavat kansallisissa kertomuksissaan, että direktiivin 92/57/ETY täytäntöönpano on selvästi lisännyt tietoisuutta turvallisuus- ja terveysasioista ja saanut ne ajantasaistamaan lainsäädäntöään. Jäsenvaltiot pitävät uutta lainsäädäntöä välttämättömänä, myönteisenä, hyödyllisenä, relevanttina, perusteltuna ja tyydyttävänä.

Direktiivistä 92/57/ETY on ollut erittäin paljon hyötyä työolojen parantamisessa rakennustyömailla. Se on erityisesti parantanut ennaltaehkäisyajattelua tällä toimialalla, joka on työtapaturmien ja ammattitautien suhteen musta vyöhyke. Monet jäsenvaltiot kertovat, että palvelut ja järjestelyt työmailla ovat parantuneet selvästi (hygienia, koulutustilat, ruokalat, saniteettitilat ja toimistot) ja että direktiivi on parantanut työmaan eri toimijoiden välistä viestintää hankkeen eri vaiheissa.

Keskeinen direktiivin mukanaan tuoma uudistus, jota kaikki pitävät askelena eteenpäin, on se, että vastuuta kantavat kaikki toimijat – päävastuu kuuluu rakennushankkeen toteuttajalle. Myös koordinoinnin käyttöönottoa hankkeen valmistelu- ja toteuttamisvaiheessa pidetään erittäin hyödyllisenä samoin kuin velvollisuutta laatia turvallisuus- ja terveyssuunnitelma ja -ohjekirja.

Joidenkin jäsenvaltioiden kertoman mukaan yritykset tunnustavat yhä laajemmin työterveys- ja työturvallisuusseikkojen merkityksen. Turvallisuus- ja terveystoimenpiteitä ei enää pidetä pelkästään kustannustekijöinä, vaan niistä katsotaan saatavan myös taloudellista hyötyä, koska ne voivat vähentää poissaoloja ja viime kädessä parantaa tuottavuutta.

Direktiivi 92/58/ETY

Uudessa säädöksessä määriteltiin merkit käytännöllisellä ja kattavalla tavalla, minkä ansiosta työpaikoilla käytettävät merkit voidaan yhdenmukaistaa kaikissa jäsenvaltioissa. Myönteisenä pidettiin myös sitä, että direktiivissä on mukana ja siinä säännellään muitakin kuin visuaalisia merkkejä: valo- ja äänimerkkejä, suullisia viestejä ja käsimerkkejä.

Jäsenvaltioiden kertomuksista käy ilmi, että direktiivi tarjosi niille tilaisuuden uudistaa ja täydentää lainsäädäntöään. Ne pystyivät tekemään lainsäädännöstään johdonmukaisempaa ja ottamaan käyttöön yhtenäisen EU:n tason turvallisuus- ja terveyssäännöstön.

7.2. Keskeiset ongelmat täytäntöönpanossa

Direktiivi 92/57/ETY

Pääasialliset jäsenvaltioiden ilmoittamat ongelmat liittyvät vaatimukseen laatia turvallisuus- ja terveyssuunnitelma ja nimetä koordinaattoreita jo hankkeen valmisteluvaiheessa.

Useimpien maiden lainsäädännön mukaan vastuu ennaltaehkäisytoimista kuuluu hankkeen toteuttajalle. Toteuttajien on vaikea selviytyä lisääntyneistä tehtävistään. Koordinaattorien nimeämiseen liittyy vielä puutteita tai sitä lykätään valmisteluvaiheessa, koska myös sitä pidetään hallinnollisena taakkana.

Jollei turvallisuus- ja terveyssuunnitelmaa ole laadittu tai koordinaattoria nimetty ennen hankkeen toteuttamisvaihetta, velvollisuutta ottaa ennaltaehkäisyperiaatteet mukaan hankkeen valmisteluun ei ole täytetty. Turvallisuus- ja terveyssuunnitelmaan liittyvät eri kansalliset säännökset ovat lisäksi liian epämääräisiä ja yleisiä, jotta asiasta vastaavat voisivat tietää, mitä heidän olisi suunnitelmaan sisällytettävä. Työsuojeluviranomaiset havaitsivat toisenkin vakavan ongelman: jotkin yritykset turvautuvat pelkkiin vakiomuotoisiin turvallisuussuunnitelmamalleihin, joiden pohjalta yksittäisen työmaan työoloja ei voida tarkastaa. Jäsenvaltiot kertovat, etteivät yritykset ymmärrä turvallisuus- ja terveysohjekirjan roolia ennaltaehkäisyssä.

Ongelmana tuotiin esiin myös se, etteivät rakennustyöläiset juurikaan osallistu edustajiensa kautta työperäisten riskien ehkäisemiseen.

Työntekijöille, aliurakoitsijoille, itsenäisille ammatinharjoittajille ja pk-yrityksille suunnatussa koulutuksessa oli puutteita. Pk-yritykset joutuvat lisäksi kärsimään liiallisesta byrokratiasta ja kansallisen lainsäädännön joustamattomuudesta.

Monen jäsenvaltion lainsäädännössä ei määritellä koordinaattorien pätevyysvaatimuksia. Silloin voi käydä niin, ettei koordinointi voikaan olla tehokasta, kun sen hoitaakseen ottaneilla ei ole siihen tarvittavia tietoja.

Direktiivi 92/58/ETY

Jäsenvaltioiden kertomusten ja asiantuntijoiden arvion perusteella pääongelma on työntekijöiden koulutuksen puutteellisuus. Tavallisimmin työntekijöille annetaan yleistä koulutusta turvallisuus- ja terveyskysymyksistä, eikä merkeille varata siinä kuin pieni osuus. Yleisemmän tason ongelmana mainittiin se, etteivät yritykset ja johtajat näytä olevan kiinnostuneita direktiivin täytäntöönpanosta.

8. PARANNUSEHDOTUKSIA

Direktiivi 92/57/ETY

Direktiivin soveltaminen on joidenkin jäsenvaltioiden mukaan vaikeaa, koska sen termit ovat liian yleisluonteisia. Komissiota on pyydetty laatimaan täytäntöönpanon avuksi ei-sitovia ohjeita, joissa puututaan mahdollisiin kysymyksiä ja epävarmuutta aiheuttaviin seikkoihin.

Jäsenvaltioiden kertomusten mukaan niille aiheuttavat eniten huolta puutteet hankkeen valmisteluvaiheessa tehtävän turvallisuusasioiden koordinoinnin kehittämisessä. Eräät maat haluaisivatkin, että komissio antaisi ei-sitovia ohjeita tuon vaiheen koordinoinnista.

Toiset taas haluaisivat selkeyttää omassa lainsäädännössään hankkeen koordinaattorin, suunnittelijoiden ja toteuttajan sekä toisaalta koordinaattorin, valvojien, itsenäisten ammatinharjoittajien ja toteuttajan vuorovaikutusta.

Direktiivi 92/58/ETY

Sekä itse lainsäädännön että sen soveltamistavan parantamiseksi tehtiin joitakin ehdotuksia.

Lainsäädäntöä voitaisiin parantaa sisällyttämällä siihen vaatimus, että työntekijöille annetaan turvamerkkeihin liittyvä koulutusta, jonka kuitenkin pitäisi olla laajuudeltaan oikeassa suhteessa riskeihin. Myös käsimerkkejä koskevia sääntöjä voitaisiin tarkistaa niiden soveltamisen parantamiseksi. Direktiivi olisi pyrittävä saattamaan yhdenmukaiseksi kansainvälisten standardien kanssa.

9. ARVIO LAINSÄÄDÄNNÖN VAIKUTTAVUUDESTA

Direktiivi 92/57/ETY

On hyvin vaikeaa osoittaa objektiivisesti direktiivin täytäntöönpanon yhteyttä tilanteen paranemiseen eli työtapaturmien ja ammattitautien vähenemiseen rakennusalalla.

Direktiivin vaikuttavuuden arvioimista vaikeuttavia tekijöitä ovat rakennusalan kasvu direktiivin voimaantulon jälkeen, uuden teknologian käyttöönotto, ennaltaehkäisyjärjestelmän mutkikas käyttöönotto työmailla, toimijoiden runsas määrä, kausivaihtelut sekä se, että osa direktiivin säännöksistä on uusia ja osa sisällytetään jäsenvaltioiden voimassa olevaan lainsäädäntöön.

Rakennusalalla tapahtuu edelleen enemmän työtapaturmia kuin muilla toimialoilla. Rakennusalalla sattuvien tapaturmien määrä on direktiivin täytäntöönpanon myötä pienentynyt vuosien mittaan muttei niin paljon kuin odotettiin.

a) Vaikutukset työtapaturmiin ja ammattitauteihin

Tuoreimmat Euroopan tason tilastot EU-15-maiden työmailla sattuneista työtapaturmista koskevat vuotta 2005. Tapaturmasuhteen[13] on havaittu parantuneen asteittain vuodesta 1996 sekä kuolemaan johtaneiden tapaturmien (1996: 13,3 – 2005: 8,8) että yli kolmen päivän työkyvyttömyyden aiheuttaneiden tapaturmien (1996: 8 203 – 2005: 6 609) kohdalla. On kuitenkin huomattava, että rakennusalalla sattuu kaikkien toimialojen keskiarvoon verrattuna (mukana myös rakennusala) lähes 2,5-kertainen määrä kuolemaan johtavia tapaturmia ja kaksinkertainen määrä yli kolmen päivän poissaolon vaativia tapaturmia.

b) Vaikutus tuottavuuteen, työllisyyteen ja kilpailukykyyn

Useimmat jäsenvaltiot eivät toimita lainkaan tietoja siitä, miten uusi lainsäädäntö on vaikuttanut tuottavuuteen, työllisyyteen ja kilpailukykyyn. Yleisesti ottaen uusia toimenpiteitä pidetään osassa jäsenvaltioita tuottavuuden ja kilpailukyvyn kannalta hyödyllisinä etenkin pitemmän päälle. Näiden jäsenvaltioiden mukaan direktiivin täytäntöönpano on rohkaissut yrityksiä modernisoimaan ja virtaviivaistamaan tuotantoprosessejaan, mikä on ymmärrettävästi parantanut tuottavuutta, kun työn organisointitapaa suunnitellaan ja tarkistetaan.

Direktiivi 92/58/ETY

a) Vaikutukset työtapaturmiin ja ammattitauteihin

Asiasta ei ole käytettävissä nimenomaan sitä koskevia tietoja, sillä tilastoissa ei yleensä oteta huomioon merkeistä johtuvia tapaturmia. Etenkään merkkien puuttumista ei yleensä pidetä tapaturmaan liittyvänä aineellisena tekijänä, eivätkä merkit sen vuoksi ole mukana tapaturmatilastoihin yhdistettyjen aineellisten tekijöiden luettelossa. Niinpä turvallisuus- ja terveysmerkkien puuttuminen ei ole ollut mukana myöskään selvityksissä, joissa kartoitetaan työtapaturmien syitä.

b) Vaikutus tuottavuuteen, työllisyyteen ja kilpailukykyyn

Jäsenvaltioiden mukaan direktiivin vaikutuksia tuottavuuteen, työllisyyteen ja kilpailukykyyn on hankala mitata. Erään jäsenvaltion mukaan direktiivi on hallintovälineenä parantanut tuottavuutta, erään toisen mukaan taas vähentänyt sairauspoissaoloja ja parantanut yleisesti työoloja.

10. PÄÄTELMÄT

Direktiivi 92/57/ETY

Vaikka sekä kuolemaan johtaneiden tapaturmien että yli kolmen päivän työkyvyttömyyden aiheuttaneiden tapaturmien tapaturmasuhde ja määrä ovatkin pienentyneet (mikä on jo sinänsä osoitus direktiivin myönteisistä vaikutuksista työntekijöiden turvallisuuteen ja terveyteen EU:ssa), luvut eivät edelleenkään ole hyväksyttävissä: rakennusalalla työntekijät altistuvat suurimmille riskeille.

Arvioinnin ja edellä mainittujen lukujen perusteella vaikuttaa selvältä, että rakennustyömailla työskentelevien terveyttä ja turvallisuutta voidaan parantaa vain tehostamalla direktiivin 92/57/ETY käytännön täytäntöönpanoa. Nyt ei vaikuttaisi olevan oikea aika ryhtyä muuttamaan direktiiviä, vaan sitä ennen olisi ryhdyttävä muihin kansallisen ja/tai Euroopan tason toimiin, joiden ansiosta direktiivin vaikutukset toteutuisivat täysimääräisesti ja sen noudattaminen voitaisiin varmistaa. Jäsenvaltiot voisivat kansallisia terveys- ja turvallisuusstrategioita laatiessaan pyrkiä myös tehostamaan direktiivin 92/57/ETY soveltamista – etenkin virtaviivaistamalla ja yksinkertaistamalla sääntelykehyksiään johdonmukaisen ja tehokkaan lainsäädännön periaatteita noudattaen. Komission parhaillaan toteuttamat toimet hallinnollisen rasituksen keventämiseksi Euroopan unionissa ovat tässä yhteydessä olennaisia.[14] Toimiin kuuluvat arviointi direktiivistä 92/57/ETY ja kartoitus sekä kansallisen että EU:n tason lainsäädännön aiheuttamasta turhasta hallinnollisesta rasituksesta.

Kaikki jäsenvaltiot ovat kentällä tehdyn arvioinnin lailla yhtä mieltä siitä, että direktiivin 92/57/ETY käytännön soveltamista olisi helpotettava ei-sitovilla Euroopan tai kansallisen tason välineillä. Useimpien jäsenvaltioiden erityisesti esiin nostamat ongelmat liittyivät terveys- ja turvallisuussuunnitelman ymmärtämiseen ja laatimiseen sekä sen selvittämiseen, keiden se olisi laadittava. Myös turvallisuus- ja terveysohjekirjan rooli kaipaa selvennystä.

Jäsenvaltioitten mukaan ongelmia aiheutti myös se, ettei käytettävissä ollut selkeitä tietoja koordinaattoreiden määritelmästä, roolista, tehtävästä ja pätevyysvaatimuksista sen mukaan, minkä tyyppisestä hankkeesta on kyse.

Nyt on lisättävä koulutusta ja tiedottamista, jotta hankkeitten toteuttajat saadaan paremmin tietoisiksi vastuulleen kuuluvista asioista ja vakuuttuneiksi siitä, ettei koordinointi ole ylimääräinen kustannuserä vaan tehokas keino vähentää kustannuksia koko hankkeen mitalta. Myös suunnitteluun osallistuville arkkitehdeille ja insinööreille on annettava koulutusta työperäisten riskien ehkäisemisestä – mieluiten osana heidän korkeakouluopintojaan. Koordinaattoreita varten olisi muotoiltava peruskoulutusvaatimukset. Lisäksi myös pienyrityksille ja työntekijöille (etenkin siirtotyöläisille ja itsenäisille ammatinharjoittajille) olisi annettava tietoja ja asianmukaista koulutusta lainsäädännöstä ja heidän vastuulleen kuuluvista asioista.

On olennaista, että direktiivin soveltamista valvotaan yhtenäisellä tavalla koko EU:ssa. Rakennushankkeen toteuttamisvaiheen painottamisen lisäksi valvonnassa on kiinnitettävä enemmän huomiota siihen, että hankkeen toteuttajat ja suunnittelijat täyttävät velvollisuutensa hankkeen suunnitteluvaiheessa. Työmaille olisi tehtävä tiheämmin tarkastuksia, ja turvallisuus- ja terveyssuunnitelmat ja -ohjekirjat olisi tarkastettava sekä muotonsa että sisältönsä osalta. Jos hankkeen toteuttaja tai valvoja jättää velvollisuutensa täyttämättä, siitä olisi määrättävä tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia. Johtavien työsuojelutarkastajien komitealla on tässä suhteessa perustavanlaatuinen asema, ja sen olisikin otettava rakennusalan erityinen tilanne prioriteetiksi tulevissa toimissaan.

Joko kansallisella tai EU:n tasolla olisi ryhdyttävä seuraaviin toimiin:

- Laaditaan ei-sitovia välineitä (ohjeita).

- Otetaan turvallisuuteen ja terveyteen liittyviä aiheita mukaan niiden ammattilaisten ammatilliseen ja korkea-asteen koulutukseen, joilla on ratkaiseva asema direktiivin täytäntöönpanossa.

- Vahvistetaan koordinaattoreille kansalliset pätevyysvaatimukset.

- Huolehditaan siitä, että hankintaviranomaiset ottavat sopimuksen aiheeseen liittyvät ennaltaehkäisytoimet systemaattisesti osaksi tarjouspyyntöjen teknisiä eritelmiä, sopimuksen toteuttamista koskevia lausekkeita ja sopimusperusteista laadunhallintaa.

- Parannetaan työntekijöille annettavaa koulutusta ja heidän kanssaan harjoitettavaa viestintää erityisillä koulutusohjelmilla (kuten Safe Pass).

- Järjestetään erityisiä itsenäisiin ammatinharjoittajiin kohdennettavia kansallisia tiedotuskampanjoita.

- Yhdistetään ennakkoilmoituksen laatiminen muihin asiaan liittyviin hallinnollisiin menettelyihin (kuten rakennusluvan myöntämiseen).

- Lisätään työmaille tehtävien tarkastusten tiheyttä.

- Otetaan käyttöön tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia.

Rakennusala on edelleenkin aivan erityisen vaarallinen toimiala, jolla direktiivin 92/57/ETY täytäntöönpanon merkittävään parantamiseen tarvitaan lisää panostusta kaikilta toimijoilta. Komissio antaa oman panoksensa mm. laatimalla ei-sitovan käytännön oppaan, jossa selvitetään tiettyjä keskeisiä käsitteitä ja jolla autetaan kaikkia toimijoita täyttämään velvollisuutensa.

Direktiivi 92/58/ETY

Kaikki jäsenvaltiot ovat sitä mieltä, että direktiivi 92/58/ETY on vaikuttanut erittäin myönteisesti työntekijöiden ja kolmansien osapuolten turvallisuuden ja terveyden suojelemiseen. Riskialttiit tilanteet pystytään direktiivin ansiosta tunnistamaan selkeästi kielitaidosta riippumatta, ja sillä on ollut ratkaiseva osuus työntekijöiden vapaan liikkumisen, yhteisön oikeuden yhden keskeisen periaatteen, toteuttamisessa.

Kemikaalien maailmanlaajuisesti yhdenmukaistetun luokitus- ja merkintäjärjestelmän GHS:n (jolla muutetaan myrkyllisyyttä, syttyvyyttä ja muita kemiallisia riskejä koskevia kriteereitä, kuvia ja symboleja) käyttöönotolla on vaikutusta direktiiviin, jota on sen vuoksi ajantasaistettava.

[1] Komission tiedonanto Työn laadun ja tuottavuuden parantaminen: yhteisön työterveys- ja työturvallisuusstrategia vuosiksi 2007–2012 , KOM(2007) 62 lopullinen, 21.2.2007.

[2] Toimitettu komissiolle direktiivien 14 ja 11 artiklan mukaisesti. Kyseiset artiklat on kumottu direktiivillä 2007/30/EY.

[3] EYVL L 245, 26.8.1992, s. 6.

[4] EYVL L 245, 26.8.1992, s. 23.

[5] Kaksi jäsenvaltiota, jotka halusivat varmistaa, että direktiiviä arvioidaan puolueettomasti, teettivät selvityksiä riippumattomilla ulkoisilla konsulteilla. Työmarkkinaosapuolet osallistuivat raportin laatimiseen erittäin merkittävällä panoksella lähes kaikissa jäsenvaltioissa.

[6] Neuvoston asetus (EY) N:o 2062/94, annettu 18. heinäkuuta 1994, Euroopan työturvallisuus- ja työterveysviraston perustamisesta (EYVL L 216, 20.8.1994, s. 1). Viimeksi muutettu asetuksella (EY) N:o 1112/2005 (EUVL L 184, 15.7.2005, s. 5).

[7] Komission päätös, tehty 12. heinäkuuta 1995, johtavien työsuojelutarkastajien komitean perustamisesta (EYVL L 188, 9.8.1995, s. 11).

[8] Useimmissa jäsenvaltioissa kuultiin kaikkia rakennusalan edustajia (työmarkkinaosapuolia, arkkitehtejä, rakennushankkeitten toteuttajia ja valvojia jne.) ennen direktiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja lisäksi näillä tahoilla oli mahdollisuus osallistua kyseiseen lainsäädäntötyöhön.

[9] Ks. yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-84/94 Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto antaman tuomion 17 kohta (Kok. 1996, s. I-5755).

[10] Neuvoston päätös, tehty 22. heinäkuuta 2003, työturvallisuuden ja työterveyden neuvoa-antavan komitean perustamisesta (EUVL C 218, 13.9.2003, s. 1).

[11] Lähde: Eurostatin työtapaturmatilasto 2005.

[12] Irlannin koulutus- ja työllisyysviranomaisten yksipäiväisessä Safe Pass -ohjelmassa käsitellään työterveys- ja työturvallisuusasioita. Ohjelman tavoitteena on, että kaikilla Irlannin rakennustyöläisillä olisi perustiedot työterveys- ja työturvallisuusasioista, jotta he voivat työskennellä rakennustyömailla asettamatta vaaraan itseään tai muita, joihin heidän toimintansa voi vaikuttaa.

[13] Euroopan työtapaturmatilastoissa (ESAW) käytetyssä menetelmässä tapaturmasuhde on työtapaturmien määrä 100 000 työntekijää kohti.

[14] Toimintaohjelma hallinnollisen rasituksen keventämiseksi Euroopan unionissa. Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle (KOM(2007) 23, 24.1.2007 – SEC(2007) 84, SEC(2007) 85).