[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 25.10.2007

KOM(2007) 643 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE

EU:n toimet epävakaissa tilanteissa - kestävää kehitystä, vakautta ja rauhaa edistävät toimet vaikeissa olosuhteissa - {SEK(2007) 1417}

SISÄLLYSLUETTELO

1. Lyhenneluettelo 3

2. Johdanto 4

3. Tausta 4

4. EU:n toimet epävakaissa tilanteissa 5

4.1. Epävakauden tunnusmerkit: siihen johtavat tekijät ja sen ominaispiirteet 5

4.2. Toimet epävakaissa tilanteissa: haasteet 5

4.3. Epävakauden ehkäiseminen: vuoropuhelu ja analyysi epävakauteen johtavien tekijöiden tunnistamiseksi ja niiden käsittelemiseksi 6

4.4. Epävakauden haaste: strategiat ja painopisteet 7

4.5. Kriisien jälkeinen tilanne: hätäavun, kunnostustoimien ja kehityksen niveltäminen 8

4.6. Turvallisuus ja epävakaus 8

4.7. Demokraattinen hallinto ja ihmisoikeudet epävakaissa tilanteissa 9

5. Välineiden parantaminen 10

5.1. Rahoitusvälineet ja menettelyt 10

5.1.1. Euroopan kehitysrahasto (EKR) 11

5.1.2. Kehitysyhteisyön rahoitusväline ja Eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline (ENPI) 11

5.1.3. Vakautusväline 11

5.1.4. Humanitaarinen apu 11

5.1.5. Demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen rahoitusväline (EIDHR) ja aihepiirikohtainen ohjelma ”Valtiosta riippumattomien toimijoiden ja paikallisviranomaisten rooli kehityksessä” 11

5.2. Budjettituki 12

6. Etenemistapa: ensisijaiset tavoitteet ja odotetut tulokset 12

1. LYHENNELUETTELO

AKT: Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maat

YUTP: Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka

ENP: Euroopan naapuruuspolitiikka

ENPI: Eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline (European Neighbourhood and Partnership Instrument)

EKR: Euroopan kehitysrahasto

ETPP: Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikka

IMF: Kansainvälinen valuuttarahasto (International Monetary Fund)

OECD/DAC: Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön OECD:n kehitysapukomitea (Organisation for Economic Co-operation and Development / Development Assistance Committee)

YK: Yhdistyneet Kansakunnat

2. JOHDANTO

Epävakaat tilanteet ovat erityinen haaste, sillä ne muodostavat esteen kestävälle kehitykselle, tasapuoliselle kasvulle ja rauhalle ja niistä aiheutuu alueellista epävakautta, kansainvälisiä turvallisuusriskejä, kontrolloimattomia muuttovirtoja, jne. EU:n on pystyttävä käyttämään sekä jäsenvaltioiden että yhteisön tasolla olemassa olevia lukuisia välineitä kyseisten tilanteiden hallitsemiseen sovitun ja koordinoidun strategian mukaisesti. Tämän tiedonannon tarkoituksena on antaa perusta kyseiselle EU:n strategialle, jota neuvosto ja EU:n jäsenvaltiot tulevat yhdessä kehittämään.

Olemassa olevat EU:n politiikat ja välineet, käynnissä oleva kansainvälinen keskustelu ja EU:n suhteelliset edut ja kokemus muodostavat tämän tiedonannon perustan. Teknisessä liitteessä esitetään johtopäätöksiä epävakaissa tilanteissa saaduista kokemuksista. Lisäksi komission yksiköt ja neuvoston pääsihteeristö ovat laatineet yhteisen asiakirjan keskustelun avaamiseksi turvallisuudesta ja kehityksestä. Siinä käsitellään tarkemmin tähän tiedonantoon liittyviä aiheita.

Tähän tiedonantoon sisältyvät tärkeimpien kansalaisyhteiskunnan järjestöjen kanssa käydyn avoimen keskustelun ja syyskuussa 2007 kokoontuneiden EU:n kehitysministereiden epävirallisen tapaamisen tulokset. Se annetaan muiden EU:n toimielinten tarkasteltavaksi tarkoituksena aikaansaada keskustelua epävakaita tilanteita koskevan kattavan EU:n strategian vahvistamiseksi. Tällä edistetään otollisten olosuhteiden luomista kestävälle kehitykselle, vakaudelle, rauhalle ja demokraattiselle hallintotavalle.

3. TAUSTA

Kansainvälinen yhteisö on yhä huolestuneempi epävakauden seurauksista, jotka vaikeuttavat vuosituhattavoitteiden saavuttamista, vähentävät ihmisten hyvinvointia ja vapauksia ja mahdollisesti aiheuttavat kansainvälisiä turvallisuusriskejä. YK, avunantajat ja alueelliset sekä koko mantereen käsittävät järjestöt pitävät etusijalla yhtenäistettyjä lähestymistapoja epävakaissa tilanteissa toteutettavien toimien osalta. Pariisin julistuksessa avun tuloksellisuudesta esitetään, että yhdenmukaistaminen, mukauttaminen ja tulosten hallinta on mukautettava ympäristöihin, jotka ovat hallinnoltaan ja valmiuksiltaan heikkoja. OECD:n kehitysapukomitea hyväksyi poliittiset sitoumukset ja periaatteet, jotka koskevat hyviä kansainvälisiä toimintatapoja epävakaissa valtioissa ja tilanteissa ja korosti koko hallinnon käsittävää lähestymistapaa, joka edellyttää tiivistä yhteistyötä talouden, kehityksen, diplomatian ja turvallisuuden alojen toimijoiden välillä.

Yhteisö ja EU:n jäsenvaltiot ovat yhdessä maailman suurin kehitysavun ja humanitaarisen avun antaja. EU:sta on tullut tärkeä politiikan ja turvallisuuden alan toimija. Sillä on erityinen vastuu epävakaiden tilanteiden muodostamaan haasteeseen vastaamisessa, mutta sillä on myös suhteellisia etuja, kuten maailmanlaajuinen komission lähetystöjen verkosto.

Erilaisiin epävakaisiin tilanteisiin vastaamiseksi on jo olemassa poliittiset kehykset. Kehityspolitiikkaa koskevassa eurooppalaisessa konsensuksessa esitetään kattavasti, miten vastata epävakaisiin tilanteisiin. Se on osa laajempaa ulkoisten toimien kehystä, joka on aktivoitava kaikilta osin, jotta unioni voi käsitellä epävakaita tilanteita kohtuullisessa ajassa ja johdonmukaisella tavalla. Siihen sisältyy Euroopan turvallisuusstrategia, EU:n ohjelma väkivaltaisten konfliktien ehkäisemiseksi, Euroopan naapuruuspolitiikka, hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltämistä koskeva strategia, humanitaarista apua koskeva konsensus ja hallintotapaa ja kehitystä koskeva EU:n lähestymistapa. Laajentumisprosessiin sisältyy välineitä, joista voi olla hyötyä tässä yhteydessä. Kehitykseen vaikuttavien politiikkojen johdonmukaisuutta koskevat EU:n sitoumukset ja täydentävyyttä ja työnjakoa koskevat EU:n menettelysäännöt ovat osa kyseistä kehystä.

4. EU:N TOIMET EPÄVAKAISSA TILANTEISSA

4.1. Epävakauden tunnusmerkit: siihen johtavat tekijät ja sen ominaispiirteet

Epävakaudella viitataan heikkoihin tai toimimattomiin rakenteisiin ja tilanteisiin, joissa yhteiskuntasopimus on rikkoutunut sen takia, että valtio on kyvytön tai haluton hoitamaan perustehtäviään, täyttämään velvollisuutensa ja ottamaan vastuun palveluiden tarjonnasta, resurssien hallinnasta, oikeusvaltioperiaatteen soveltamisesta, tasa-arvoisesta vallanjaosta, väestön turvallisuudesta ja kansalaisten oikeuksien ja vapauksien suojelemisesta ja edistämisestä.

Julkiset laitokset, poliittiset prosessit ja sosiaaliset mekanismit, jotka ovat tehottomia, syrjiviä tai joille ei ole oikeutusta, lisäävät epävakautta: edellytykset eivät täyty instituutioiden ja talouden kehittämiseksi vähimmäistasolle, pitkän aikavälin strategioiden käynnistämiseksi ja hallinnon parantamiseksi asteittain. Tässä yhteydessä epävakauden perimmäisenä syynä on suuri köyhyys tai vaurauden epätasainen jakautuminen.

Useimmissa äärimmäistapauksissa valtiot voivat hajota tai osa niiden alueesta voi irrota niistä, mikä voi johtaa jatkuvaan turvattomuuteen, pitkiin väkivaltaisiin konflikteihin ja humanitaarisiin kriiseihin. Kyseisistä tilanteista voi myös aiheutua kansalliset rajat ylittäviä uhkia turvallisuudelle ja vakaudelle, mikä voi heikentää EU:n strategisia tavoitteita ja etuja.

Epävakautta esiintyy useissa alhaisen tulotason ja keskitulotason maissa, joissa talouden rakenne on heikko, joissa yleinen tilanne on epävarma ja jotka ovat alttiita kriiseille, ulkoisille häiriöille, epidemioille, huumausaineiden kaupalle, luonnononnettomuuksille ja ympäristön pilaantumiselle sekä kulttuuriperinnön ja kulttuurin monimuotoisuuden vaarantumiselle. Epävakaus voi myös olla joko globaalistumisen sivuvaikutus maailmantalouden syrjäalueilla tai johtua liiallisesta riippuvuudesta tavanomaisten energianlähteiden tuonnista; nämä voivat heikentää vakautta ja kehitystä. Ilmastonmuutoksen odotetaan lisäävän epävakaita tilanteita, koska sen vaikutukset ovat uusia ja monenlaisia ja niiden tuomiin haasteisiin on vaikeaa vastata, jos voimavaroja on niukasti. Mainittujen tekijöiden välisten yhteyksien tarkastelu edistää innovatiivisten toimien kehittämistä tai olemassaolevien lähestymistapojen mukauttamista.

Ihmisten turvallisuuden kannalta epävakaat tilanteet vaikuttavat eniten köyhiin ja heikoimmassa asemassa oleviin väestönosiin. Tämä voi johtaa väestön muuttoon joko vapaaehtoisesti tai pakkosiirroin, mikä puolestaan lisää epävakautta.

4.2. Toimet epävakaissa tilanteissa: haasteet

Epävakauden tehokas poistaminen edellyttää tietoisten riskien ottamista, joita on verrattava niihin riskeihin, jotka liittyvät reagoimattomuuteen. Kumppanimaiden toimien tukeminen epävakauden ehkäisemiseksi, ratkaisun löytämiseksi sen perimmäisiin syihin ja sen seurausten käsittelemiseksi sisältyy EU:n kumppanuuksiin. Silloinkin kun yhteistyösopimusten soveltaminen on osittain keskeytetty, EU on mukana eri yhteisön välineiden ja EU:n toimien välityksellä solidaarisuuden, turvallisuuden ja avun tehokkuuden varmistamisen vuoksi.

Toimien välttäminen tilanteissa, joissa ei ole merkittäviä poliittisia esteitä, voi johtaa siihen, että kokonainen maa tai alue jää ilman apua ja siten ilman rahoitusvaroja. Toisaalta tiettyyn kriisiin kohdistettu kansainvälinen huomio voi johtaa valtaviin ja koordinoimattomiin rahoitusvirtoihin, mikä aiheuttaa päällekkäisyyttä ja tehottomuutta.

EU:n menettelysääntöjen mukaisilla jatkuvilla pyrkimyksillä täydentävyyteen autetaan ilman apua jääneiden maiden asiaa. Jotta EU:n jäsenvaltiot voisivat kanavoida lisävarat tehokkaasti epävakaille ilman apua jääneille maille, olisi keskusteltava konkreettisista vaihtoehdoista.

Osana humanitaarista apua yhteisö on laatinut unohdettuja kriisejä koskevan arviointimenetelmän, jolla helpotetaan tuen antamista sellaisten kriisien uhreille, jotka saavat vähän tai eivät lainkaan tiedotusvälineiden ja avunantajien huomiota.

Kattavat ja koordinoidut toimet epävakaissa tilanteissa koko hallinnon käsittävän lähestymistavan mukaisesti ovat välttämättömiä. Tietojen välittäminen, yhteisvaikutus ja hyvät yhteydet toimielinten, valtion ja valtiosta riippumattomien toimijoiden (humanitaarisella alalla, kehityksen, diplomatian, lainvalvonnan ja turvallisuuden alalla) sekä monenvälisten ja muiden avunantajien välillä on varmistettava. Merkittävää edistystä on tapahtunut, mutta tärkeimmät esteet on vielä poistettava.

EU:n sisällä tarvitaan lisää koordinaatiota. Komission, neuvoston pääsihteeristön ja jäsenvaltioiden henkilöstön olisi osallistuttava yhteiseen koulutukseen, suunnitteluun ja arviointiin järjestelmällisemmin, eikä ainoastaan kriisitilanteissa ja konfliktien jälkivaiheessa, vaan myös silloin, kun yhteinen arviointi osoittaa, että tilanne heikkenee siinä määrin, että epävakaus voi lisääntyä.

Komission, neuvoston pääsihteeristön tai EU:n jäsenvaltioiden olisi edistettävä suorien kontaktien lisäämistä epävakauteen liittyvissä maantieteellisissä ja aihekohtaisissa kysymyksissä sekä EU:n lähetystöjen päälliköiden keskinäistä tietojenvaihtoa ja koordinaatiota. YK, muut monenväliset kumppanit, avunantajat, kansalaisyhteiskunnan järjestöt ja muut instituutiot kuin keskushallinto (parlamentit, paikallisviranomaiset, alueelliset ja mantereen kattavat järjestöt) olisi myös tarpeen mukaan otettava mukaan koordinaatioprosessiin. Epävakauden ehkäiseminen ja sen syiden käsittely sisältyy EU:n ja Afrikan yhteiseen strategiaan. Asiaa koskevaa vuoropuhelua jatketaan Kiinan ja muiden kumppanimaiden kanssa, jotka eivät ole OECD:n jäseniä ja jotka ovat merkittävästi läsnä kehitysmaissa.

4.3. Epävakauden ehkäiseminen: vuoropuhelu ja analyysi epävakauteen johtavien tekijöiden tunnistamiseksi ja niiden käsittelemiseksi

Avunantajat, kumppanimaat, alueet ja järjestöt, kansainväliset instituutiot, kansalaisyhteiskunta ja hallinnot ovat kehittäneet järjestelmiä epävakaista tilanteista varoittamiseksi, niiden analysoimiseksi, seuraamiseksi ja arvioimiseksi. Hyvin usein kyseisten järjestelmien lisäksi tarvitaan asianmukaisia välineitä, jotta analyysin perusteella voidaan ryhtyä ajoissa toimiin.

Poliittinen vuoropuhelu kumppanimaiden ja -alueiden sekä koko mantereen kattavien järjestöjen kanssa on keskeistä kaikissa EU:n tekemissä kumppanuus- ja yhteistyösopimuksissa. Vuoropuhelussa voidaan käsitellä epävakauden syitä ja seurauksia, mikä voi edistää maakohtaisten strategioiden laatimista epävakaan tilanteen ratkaisemiseksi kestävällä tavalla.

Maakohtaisia strategia-asiakirjoja olisi hyödynnettävä tehokkaammin epävakauden ehkäisyssä: konfliktien perimmäisiin syihin, väkivaltaisuuksiin, turvattomuuteen ja haavoittuvuuden riskiin olisi puututtava järjestelmällisemmin kehitysohjelmien avulla ja varmistamalla, että sovelletaan lähestymistapoja, joissa otetaan huomioon konfliktiriski. Samoin kriisien hallinta, riskien vähentäminen ja valmiustoimet on yhdistettävä kehityskysymyksiin sekä yleisenä EU-viitteenä maakohtaisiin strategia-asiakirjoihin.

4.4. Epävakauden haaste: strategiat ja painopisteet

Epävakaissa tilanteissa maa, alue tai tietty yhteisö joutuu kestämään ylivoimaisia rasitteita ja uhkia. Kukin tapaus on käsiteltävä eriytyneellä, jäsennetyllä ja kokonaisvaltaisella tavalla, jossa diplomatia, humanitaarinen apu, kehitysyhteistyö ja turvallisuus nivoutuvat yhteen.

Maakohtaiset strategia-asiakirjat, jotka on laadittu yhdessä kumppanimaiden hallitusten kanssa, ovat ne puitteet, joissa epävakautta olisi mieluiten tarkasteltava. Jotta EU:n toimista haasteeseen vastaamiseksi saataisiin parempi yleiskuva, maakohtaisissa strategia-asiakirjoissa olisi viitattava myös yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) ja vakautusvälineen mukaisiin toimiin. Maakohtaiset strategia-asiakirjat voivat taata EU:n koordinaation epävakaissa tilanteissa etenkin yhteisen ohjelmasuunnittelun kautta, jolla lisätään ennakoitavuutta ja helpotetaan yhteisvaikutusta kumppaneiden tarpeiden ja painopisteiden huomioon ottamiseksi. Yhteisön toimilla voi olla lisäarvoa, koska tietyissä olosuhteissa se voidaan kokea puolueettomammaksi kuin kahdenvälinen yhteistyö.

Jos tilanne on pahentunut siinä määrin, että pitkän aikavälin kehitysyhteistyö ei ole enää mahdollista tai toivottavaa, EU pyrkii soveltamaan poliittisia ja diplomaattisia toimia yhdessä tietyn tasoisen kehitysyhteistyön ja kriisinhallintavälineiden kanssa. Humanitaarista apua voidaan antaa, mutta epävakaa tilanne ei yksistään johda avun antamiseen, ellei synny kriisiä, jolla on humanitaarisia vaikutuksia. EU:n solidaarisuuden osoituksena ihmisen aiheuttamien suuronnettomuuksien tai luonnononnettomuuksien uhreja kohtaan humanitaarinen apu on puolueetonta ja riippumatonta: se ei merkitse poliittista sitoutumista eikä sitä voida pitää kriisinhallintavälineenä.

Kriisinhallinnan osalta unioni on vahvistanut kykyään toimia nopeammin ja joustavasti kriiseissä ja epävakaissa tilanteissa. Poliittinen vuoropuhelu ja poliittiset toimenpiteet kuten pakotteet ovat myös EU:n käytössä olevia keinoja epävakaissa tilanteissa. Epävakaissa tilanteissa toteutettavien toimien olisi oltava avoimia monille eri toimijoille kuten YK:n järjestöille, Punaiselle Ristille tai maassa oleville toimijoille. Parlamenteilla, keskushallinnosta hajautetuilla viranomaisilla ja kansalaisyhteiskunnalla on suuret mahdollisuudet edistää muutosta, ja tätä voidaan maksimoida helpottamalla niiden rahoituksen saantia.

Alkuvaiheen strategioissa olisi vastattava väestön välittömiin tarpeisiin, vaikka strategioissa on oltava pitemmän aikavälin perspektiivi. Tämän vuoksi on tärkeää ymmärtää, kuinka epävakaus vaikuttaa yhteiskunnan eri ryhmiin, erityisesti naisiin ja haavoittuvassa asemassa oleviin ryhmiin, kuten lapsiin, nuoriin, vammaisiin ja vähemmistöihin, jotta heidän tarpeisiinsa voitaisiin vastata tehokkaasti.

Kyseiset ryhmät voivat myös toimia muutosvoimina. Erityisesti naisia ei saa pitää ainoastaan passiivisina uhreina, vaikka konfliktitilanteissa he ovat erityisen haavoittuvaisia, koska he joutuvat usein seksuaalirikosten ja hyväksikäytön uhreiksi. Naisilla ja vähemmistöillä on tärkeä rooli kestävän rauhan ja turvallisuuden edistämisessä, mutta he eivät yleensä voi osallistua yhteiskunnan toimintamekanismeihin, heillä ole mahdollisuutta käyttää valtaa tai varoja ja lainsäädäntö on monesti heitä syrjivää. Siirtymäkaudet tarjoavat mahdollisuuksia ottaa esille sukupuolikysymyksiä ja vähemmistöjen oikeuksia silloin, kun perustuslakia ja muuta lainsäädäntöä tarkistetaan, oikeuslaitosta uudistetaan sekä jälleenrakennusohjelman painopistealueet vahvistetaan.

4.5. Kriisien jälkeinen tilanne: hätäavun, kunnostustoimien ja kehityksen niveltäminen

Toimien johdonmukaisuus, riittävä, kokenut ja hyvin koordinoitu henkilöstö ja rahoituksen jatkuvuus ovat äärimmäisen tärkeitä. Hätäapu, kriisinhallinta, jälleenrakennukseen annettava apu ja pitkän aikavälin kehitysyhteistyö on liitettävä toisiinsa asianmukaisella tavalla osana kestävän kehityksen periaatteelle perustuvaa yhtenäistettyä lähestymistapaa. Tässä yhteydessä yhteisö on pyrkinyt noudattamaan hätäavun, kunnostamisen ja kehityksen niveltämistä koskevaa strategiaa 1990-luvun lopulta lähtien. Se on pitkä ja monimutkainen prosessi, johon liittyy monia eri toimijoita ja rahoitusvälineitä.

Hätäavun, kunnostamisen ja kehityksen niveltämistä koskevan lähestymistavan päätavoite on ollut laatia pitkän aikavälin strategioita sellaisten alojen ja toimijoiden osalta, jotka ovat olennaisen tärkeitä perinteisen hätäavun kannalta. Tällä tavoin varmistetaan jatkuvuus ja helpotetaan yhteisvaikutusta. Hallinnolla, toimielinten kehittämisellä ja turvallisuudella on kuitenkin oltava suurempi osuus strategioissa. Lisäksi rahoitusmekanismit, kuten kansainvälisten järjestöjen hallinnoimat rahastot, joita usein käytetään tässä yhteydessä, eivät aina pysty rahoittamaan jälleenrakennus- ja kunnostusohjelmien täytäntöönpanoa yhtä nopeasti kuin tarvittaisiin, ja vaikka ne voisivat periaatteessa auttaa avunantajien koordinaation ja johdonmukaisuuden varmistamisessa, niitä ei olisi syytä käyttää korvaamaan paikallista vastuunottoa tai EU:n toimia.

Hätäavun, kunnostamisen ja kehityksen niveltämistä koskevan strategian täytäntöönpanomenetelmiä on vielä päivitettävä ottaen asianmukaisesti huomioon hallintoa ja turvallisuutta koskevat kysymykset, ja menettelyt ja rahoitusmekanismit on mukautettava tilanteisiin, joissa joustavuus on olennaisen tärkeää. Tarkoituksena on edelleen yhdenmukaistaa analyysit ja politiikat, yhtenäistää strategiat (mukaan luettuina koordinointi, johdonmukaisuus ja täydentävyys) ja luoda toimien välille synergiaa tietyllä aikavälillä ottaen huomioon sekä humanitaarinen että kehitystä koskeva lähestymistapa.

4.6. Turvallisuus ja epävakaus

Rauhan, turvallisuuden ja kehityksen niveltäminen yhteen maan sisällä ja maan rajojen ulkopuolella on usein tärkein varteenotettava kysymys epävakaissa tilanteissa. Kehitysyhteistyöllä edistetään olennaisesti rauhaa ja vakautta, sillä sen myötä tarkastellaan väkivaltaisuuksia ja turvattomuuden ja väkivaltaisten konfliktien syitä.

EU on lisännyt konfliktien ehkäisyn ja kriisinhallinnan valmiuksiaan. Se pystyy toimimaan nopeammin ja joustavammin kriiseissä ja epävakaissa tilanteissa. Yhteisön välineiden yhdistetty käyttö, mukaan luettuina Afrikan rauhanrahasto, vakautusväline ja yhteisen ulko- ja puolustuspolitiikan/Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan (YUTP/ETPP) välineet, helpottaa kansallisten, alueellisten ja mantereen käsittävien, epävakautta koskevien lähestymistapojen vahvistamista.

Jos turvallisuuteen omaksutaan laaja, kehityksen perustuva lähestymistapa, jossa ihmisten turvallisuutta koskevat kysymykset sisällytetään hallintoon liittyviin ohjelmiin (kuten turvallisuusalan uudelleenjärjestely ja aseistariisunta, demobilisaatio ja yhteiskuntaan sopeuttaminen), yksilöiden turvallisuus, perustarpeet ja -oikeudet voidaan nostaa keskeiselle sijalle. Yhtenäistetty koko hallintoa koskeva lähestymistapa, jota sovelletaan turvallisuusalan uudelleenjärjestelyyn, on perustana valtiorakenteiden kehittämisstrategioille ja poliittiselle legitiimiydelle konfliktien jälkeisessä tilanteessa.

4.7. Demokraattinen hallinto ja ihmisoikeudet epävakaissa tilanteissa

Epävakauden alkuunpanijoina ovat useimmiten hallinnon puutteet ja virheet. Hallinnolla ei ole poliittista legitiimiyttä, ja tilannetta pahentaa köyhyydestä johtuva institutionaalisen kapasiteetin rajallisuus. EU:n toiminnan ohjenuorana tulisi olla demokraattisen hallinnon tukeminen, valtiorakenteiden kehittäminen, sovitteluprosessit, ihmisoikeuksien suojelu ja poliittisen uudistustahdon edistäminen vuoropuhelun ja kannustimien avulla, ei niinkään ehtojen ja sanktioiden kautta.

Se, että kaikki yhteiskunnan toimijat, myös kaikkein heikoimmassa asemassa olevat, pääsevät vaikuttamaan uudistuksiin, on erityisen tärkeää myös epävakaissa tilanteissa. Ohjelmasuunnittelua koskevan vuoropuhelun tuloksena AKT-mailla on mahdollisuus saada lisärahoitusta sen mukaan, kuinka merkityksellisiä, vaativia ja uskottavia niiden hallintosuunnitelmat ovat. Kyseiset hallintosuunnitelmat arvioidaan ottaen huomioon kriisin jälkeinen tilanne ja epävakaus. Kyseistä lähestymistapaa voitaisiin laajentaa muille alueille, ja EU:n jäsenvaltiot voisivat käyttää sitä kahdenvälisessä yhteistyössään. Yhteisö on myös perustanut hallintotaparahaston Euroopan naapuruuspolitiikan (ENP) puitteissa.

Ihmisoikeuksien edistäminen ei ole aina varmaa epävakaissa tilanteissa, joissa niitä usein rikotaan. Sen lisäksi, että kansalaisyhteiskunnan järjestöjä, ihmisoikeuksien puolustajia ja kansallisia instituutioita, kuten ihmisoikeuskomissiota tai oikeusasiamiestä, tuetaan suoraan ja parlamentteihin ja hajautetun hallinnon viranomaisiin luodaan yhteyksiä, vuoropuhelu on olennaisen tärkeää ihmisoikeuksiin liittyvien ongelmien tunnistamisessa ja niihin puuttumisessa.

Demokratiakehityksen edistäminen edellyttää tarpeiden priorisointia. Vaalit ovat välttämättömät, mutta ne eivät riitä demokratiakehityksen liikkeelle panemiseen. Aluksi tarvitaan toimia poliittista osallisuutta edistävän yhteiskunnan ja toimivan monipuoluejärjestelmän edistämiseksi keskittyen instituutioiden kehittämiseen, ja jatkossa olisi edistettävä uusien, vaaleilla valittujen instituutioiden tehokasta toimintaa. Keskittymisellä pelkästään vaaleihin voi olla myös kielteisiä vaikutuksia, jos se johtaa alkuvaiheen avunantajien avustustoiminnan päättymiseen.

Äärimmäisissä tapauksissa keskushallinto ei ole sitoutunut demokraattiseen hallintoon. Tällöin on välttämätöntä luoda yhteyksiä muihin toimijoihin, kuten kansalaisyhteiskuntaan, paikallisviranomaisiin tai parlamentteihin. Lisäksi keskushallinnon kanssa olisi jatkettava vuoropuhelua vähemmän kiistanalaisista aiheista, kuten palveluiden tarjoamisesta ja työpaikkojen luomisesta, poliittisen uudistustahdon asteittaiseksi lisäämiseksi. Peruspalvelujen tarjoamisen uudelleen aloittaminen ja työpaikkojen luominen ovat etusijalla epävakaissa tilanteissa, joissa usein on ristiriitaa institutionaalisten valmiuksien kehittämisen ja palveluiden saatavuuden takaamisen välillä, ja joissa on valittava näistä toinen.

Kestävän rauhan edellytyksenä on laillinen ja tehokas oikeuslaitos, joka on erityisen heikko epävakaissa tilanteissa. Konfliktien jälkeisissä tilanteissa on olennaisen tärkeää kehittää kansallinen siirtymäkauden oikeus- ja lainvalvontajärjestelmä, jossa on mukana sekä virallisia ja valtiosta riippumattomia instituutioita. Oikeus- ja sovittelualoitteiden rinnakkainen edistyminen on edistänyt jakaantuneiden yhteiskuntien vakauttamista konfliktin jälkeen. EU:n ja kumppanimaiden olisi myös yhdessä varmistettava, että kansainvälisen yhteisön huolen aiheena olevista kaikkein vakavimmista rikoksista nostetaan syyte ja ne eivät jää rankaisematta.

Ympäristön pilaantuminen ja luonnonvarojen jakaminen tai hallinta on keskeisessä asemassa joissakin konflikteissa, ja sillä on vaikutuksia rauhan aikaansaamiseen ja konfliktin jälkeiseen jälleenrakentamiseen. Luonnonvarojen runsauden myönteiset tai kielteiset vaikutukset riippuvat erityisesti luonnonvarojen hallinnasta vastuussa olevien kyvyistä ja siitä, mihin suuntaan he haluavat kehityksen etenevän. Avunantajilla on usein rajalliset mahdollisuudet vaikuttaa näihin kysymyksiin rahoituksen kautta tai poliittisesti, joten kysymykset on otettava toimissa huomioon, jotteivät ne aiheuttaisi uusia konflikteja. Yksityisen sektorin rooli voi olla myös ratkaiseva. EU edistää edelleen luonnonvarojen laittoman kaupan torjuntaa koskevien kansainvälisten aloitteiden yhteydessä tehtävää yhteistyötä ja luonnonvarojen avointa ja tasapuolista hallinnointia.

Tärkeimpien tilastotietojen saatavuus on usein olennaisen tärkeää käsiteltäessä hallintoa, demokraattista prosessia, peruspalveluiden tarjoamista ja luonnonvarojen jakamista koskevia kysymyksiä. Tehokas tilastojärjestelmä on korvaamaton köyhyyden vähentämisen, kestävän kehityksen ja tasapuolisen kasvun kannalta.

5. VÄLINEIDEN PARANTAMINEN

5.1. Rahoitusvälineet ja menettelyt

Epävakauden vähentäminen tehokkaasti merkitsee riskien ottamista ja edellyttää poliittisten päätösten nopeutta ja joustavuutta ja niiden toimeenpanemista kenttätyössä. Samalla on otettava huomioon kumppanimaiden rajoitukset, jotka usein ilmenevät valmiuksien puutteena. Tässä yhteydessä tarvitaan myös joustavampia ja nopeampia menettelyjä, jotta voidaan laatia nopeampia avoimuuden ja vastuullisuuden takaavia järjestelmiä ja edistää tuloshakuisen lähestymistavan kehittämistä.

EU:n on parannettava laaja-alaisten välineidensä käyttöä politiikkojen soveltamiseksi käytännössä, mahdollistettava kokonaisvaltaiset toimet epävakaissa tilanteissa ja korjattava täytäntöönpanossa olevat puutteet. Tarvitaan vielä huomattavia ponnisteluja, jotta kaikki yhteisön välineet (maantieteelliset, vakautta edistävät, humanitaariset, aihekohtaiset välineet), YUTP/ETPP-järjestelmät, EU:n jäsenvaltioiden kahdenvälinen apu ja muiden avunantajien tarjoamat mahdollisuudet saadaan paremmin yhdistettyä ja nivellettyä toisiinsa.

Tässä tiedonannossa ei edellytetä uusien rahoituslähteiden käyttöönottoa olemassa olevan vuosia 2007-2013 koskevan rahoituskehyksen lisäksi. Sen tarkoituksena on kuitenkin paremman synergian aikaansaaminen jo olemassa olevien rahoitusvälineiden välillä ja tarvittaessa rahoitusosuuksien jakaminen asianmukaisesti ja tasapuolisesti Euroopan kehitysrahaston (EKR) kanssa.

5.1.1. Euroopan kehitysrahasto (EKR)

Cotonoun sopimuksen humanitaarista ja hätäapua koskevassa luvussa määrätään hätävaiheen jälkeisistä joustavista menetelmistä ja siirtymisestä kehitysvaiheeseen. Niitä on käytetty menestyksellä useissa tapauksissa. Komissio on parhaillaan laatimassa joustavampia täytäntöönpanomenettelyjä sovellettavaksi epävakaissa tilanteissa. Uudet määräykset maakohtaisten määrärahojen käytöstä suunnittelemattomiin tarpeisiin tarjoavat lisää joustovaraa. Lisäksi AKT-maiden luonnononnettomuuksiin kehitetyllä välineellä (parhaillaan hyväksyttävänä) pyritään vähentämään sellaisten maiden haavoittuvuutta, joissa esiintyy usein luonnononnettomuuksia, Hyogon toimintakehyksen 2005–2015 mukaisesti.

5.1.2. Kehitysyhteisyön rahoitusväline ja Eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline (ENPI)

Kriisien jälkeiset tilanteet ja epävakaat valtiot mainitaan nimenomaisesti kehitysyhteistyön rahoitusvälineen mukaisissa maantieteellisissä ohjelmissa, jotka on laadittu yhteisön avun täytäntöönpanemiseksi. Kriiseissä, konfliktien jälkeisissä tilanteissa tai tilanteissa, jotka uhkaavat demokratiaa, oikeusvaltiota, ihmisoikeuksia tai perusvapauksia, sovelletaan erityistä kiireellistä menettelyä maantieteellisten strategia-asiakirjojen ja monivuotisten maaohjelmien uudelleen tarkastelemiseksi tarkoituksena siirtyä pitkän aikavälin yhteistyöhön ja kehitykseen. Lisäksi luonnononnettomuuksissa, yhteiskunnallisissa levottomuuksissa tai kriiseissä, joissa ei voida käyttää vakautusvälinettä tai antaa humanitaarista apua, voidaan panna täytäntöön erityisiä toimenpiteitä, joista ei määrätä kyseisissä strategioissa ja ohjelmissa. Eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline sisältää samanlaisia määräyksiä.

5.1.3. Vakautusväline

Vakautusvälineen käyttö lyhyellä aikavälillä mahdollistaa komission strategisen tuen mahdollisissa tai todellisissa kriisitilanteissa ja avustustoimien käynnistämisen, jota seuraa pitkän aikavälin tuki muista yhteisön välineistä. Sitä voidaan käyttää todellisissa tai orastavissa kriisitilanteissa, kriisien jälkeisen poliittisen vakauttamisen alkuvaiheissa ja luonnononnettomuuksien jälkeisissä tilanteissa pääasiallisista yhteisön ulkoisista välineistä annettavan tuen täydentämiseksi tai sitä edeltävästi. Vakautusvälineen pitkän aikavälin käyttö liittyy alueiden välisiin uhkiin, mukaan luettuina aseiden leviäminen ja järjestäytynyt rikollisuus.

5.1.4. Humanitaarinen apu

Humanitaarisen avun tarkoituksena on ihmishenkien pelastaminen ja välittömän avun antaminen kriisien uhreille huolimatta epävakauden tasosta tai kriisien syistä. Nykyisiä menettelyjä humanitaarisen avun antamiseksi mukautetaan tätä lähestymistapaa vastaavaksi.

5.1.5. Demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskeva eurooppalainen rahoitusväline (EIDHR) ja aihepiirikohtainen ohjelma ”Valtiosta riippumattomien toimijoiden ja paikallisviranomaisten rooli kehityksessä”

Kaikkein vaikeimmissa tilanteissa avunantajat lopettavat suorat yhteydet hallituksiin ja alkavat tukea muita toimijoita, jotka voivat vauhdittaa muutosta. Aihepiirikohtaisen ohjelman ”Valtiosta riippumattomien toimijoiden ja paikallisviranomaisten rooli kehityksessä” ja EIDHR:n menettelyt on mukautettu epävakaisiin tilanteisiin, ja ne tukevat vaihtoehtoisia toimijoita tilanteissa, jotka eivät ole suotuisia osallistavalle kehitykselle tai ihmisoikeuksille. Tukea voidaan antaa myös ihmisoikeuksien puolustajille ja asianomaiselle kansainväliselle viitekehykselle.

EIDHR on epävakaissa tilanteissa erittäin tärkeä, koska siinä keskitytään tilanteisiin, joissa perusoikeuksien ja turvallisuuden puute on vakava, kansalaisyhteiskuntaan ja ihmisoikeuksien puolustajiin kohdistuu suuria paineita ja poliittista monimuotoisuutta on vähennetty. EIDHR:n tarkoituksena on tukea demokraattista osallistumista politiikkaan ja demokraattista edustusta sekä edistää eri ryhmien etujen rauhanomaista sovittelua. Alueiden välisessä ja alueellisessa tuessa keskitytään vuoropuheluun ja käytännön yhteistyötoimiin, joilla pyritään ratkaisemaan syvään juurtuneita konflikteja tai väkivaltaisen konfliktin uhkia. Yksi EIDHR:n ominaispiirteistä on se, että sitä voidaan käyttää toimien rahoittamisessa ilman kumppanimaan hallituksen hyväksyntää. Tämä voi olla lisäetu tietyissä epävakaissa tilanteissa. EIDHR voi kuitenkin ainoastaan täydentää sovellettavia maantieteellisiä ohjelmia.

5.2. Budjettituki

Hankkeiden täydentämiseksi ja epävakauden syistä riippuen budjettitukea voidaan myös käyttää kiireellisten rahoitustarpeiden kattamiseen, tärkeimpien valtion toimintojen vahvistamiseen (julkisten varojen hallinto) ja yhteiskunnallisen vakauden ylläpitämiseen (palkkojen maksaminen tai tuonnin rahoitus). Sillä voidaan myös tehokkaasti vaikuttaa turvallisuusalan uudelleenjärjestelyä, aseistariisuntaa, demobilisaatiota ja yhteiskuntaan sopeuttamista tai julkishallinnon uudistusta koskevaan poliittiseen vuoropuheluun silloin, kun nämä tekijät vaikuttavat makrotaloudelliseen vakauteen.

Komissio on käyttänyt budjettitukea useissa konflikteista toipuvissa maissa elpymisprosessin tukemiseksi. Poliittiset, kehitykseen liittyvät, ilman vakuuksia annettuun lainaan liittyvät riskit tai mainetta koskevat riskit ovat suuria kaikissa epävakaissa tilanteissa, mutta niitä on verrattava odotettavissa oleviin etuihin sekä uusien kriisien kustannuksiin. Budjettituki on räätälöity kyseisten riskien hallitsemiseksi (kohdistamalla se kriittisiin menoihin, tarkastettuihin maksurästeihin, jne.), ja se perustuu jatkuvaan makrotaloudellisen tilanteen arviointiin, julkisen varainhoidon uudistuksiin ja kehitysstrategioiden tuloksiin.

6. ETENEMISTAPA: ENSISIJAISET TAVOITTEET JA ODOTETUT TULOKSET

Kun kumppanimaat pyrkivät korjaamaan epävakauden syitä ja seurauksia, EU:n on varmistettava, että yhteisö, EU:n toimielimet ja jäsenvaltiot reagoivat nopeammin ja ovat joustavampia tukiessaan kumppanimaiden pyrkimyksiä epävakauden poistamiseksi. Komissio ehdottaa sellaisen vuoropuhelun aloittamista, jossa ovat mukana kansalaisyhteiskunta ja muut toimijat, sekä seuraavia toimia EU:n toiminnan valmistelemiseksi epävakaissa tilanteissa:

- EU:n olisi virallisesti tuettava OECD:n kehitysapukomitean laatimia periaatteita, jotka koskevat hyvää kansainvälistä toimintatapaa epävakaissa valtioissa ja tilanteissa, ja sitouduttava panemaan ne täytäntöön kaikissa epävakaissa tilanteissa.

- Epävakautta koskevat kysymykset sisällytetään järjestelmällisemmin säännölliseen poliittiseen vuoropuheluun sellaisten kumppanimaiden kanssa, jotka osoittavat merkkejä epävakaudesta.

- Koko hallintoa koskevan lähestymistavan varmistamiseksi olisi vaihdettava säännöllisesti tietoja riskianalyyseistä ja EU:n asianomaisista toimista kenttätasolla EU:n lähetystöjen päälliköiden kokouksissa ja päätoimipaikassa toimielinten, jäsenvaltioiden ja neuvoston ryhmien välisen suoran vuoropuhelun avulla.

- EU:n epävakaille maille antamalla tuella olisi johdonmukaisesti edistettävä sukupuolten tasa-arvoa, ihmisoikeuksia, mukaan luettuna lasten oikeudet, sekä sosiaalista osallisuutta.

- Komissio helpottaa tiettyjen epävakaiden tilanteiden poistamiseksi toimivien väliaikaisten maa- ja aihepiirikohtaisten ryhmien perustamista, joissa ovat mukana neuvoston pääsihteeristö ja jäsenvaltiot. Ryhmien tarkoituksena on:

- kehittää edelleen käsitteellisiä ja analyyttisiä lähestymistapoja epävakauden ja konfliktien poistamiseksi, mukaan luettuina turvallisuusalan uudelleenjärjestely ja hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön niveltämistä koskevan strategisen kehyksen laajentaminen käsittämään kriisien jälkeiset yhtenäistetyt toimet sekä hallintoa ja turvallisuutta koskevien toimien täytäntöönpanomenettelyt;

- vahvistaa EU:n suhteellisia etuja epävakaissa tilanteissa, myös EU:n ulkomaanedustuksen tulevaisuus huomioon ottaen;

- edetä kohti johdonmukaisempaa ja koordinoidumpaa toimintaa kussakin maassa erityisesti hyödyntämällä kaikkia mahdollisuuksia laatia yksi yhteinen analyysi ja yhteinen ohjelma maakohtaisten strategia-asiakirjojen yhteisten puitteiden mukaisesti. Kyseisiä puitteita tarkastellaan uudelleen tilanteen kehittyessä.

- Kahdenvälisen avun ja eri pilareiden mukaisen EU:n avun yksityiskohtaisia sääntöjä kartoitetaan, jotta voitaisiin määritellä, toimivatko ne epävakaissa tilanteissa, ja jotta voitaisiin arvioida niiden vaikutuksia ja yhteisvaikutusta kentällä. Erityistä huomiota kiinnitetään kriisinhallintaan liittyvien välineiden täydentävyyteen. Tällaisia välineitä ovat YUTP/ETPP:n yhteiset toimet, vakautusväline, Afrikan rauhanrahasto ja pitkän aikavälin yhteistyövälineet.

- Komissio tarkastelee turvallisuusuhkien vähentämistä ja ehkäisemistä koskevia EU:n avustustoimia, tekee ehdotuksia EU:n ulkoisen avun tehokkuuden ja johdonmukaisuuden parantamiseksi turvattomissa tilanteissa ja ehdottaa keinoja kansallisten ja alueellisten toimien täydentämiseksi erityisen, kansainvälisiä ja alueiden välisiä haasteita koskevan toimintakehyksen puitteissa.

- Löydettyään huomattavia maakohtaisia päällekkäisyyksiä tai puutteita EU jakaa käytettävissä olevat varat ja lisävarat täydentävällä tavalla täydentävyyttä ja työnjakoa koskevien EU:n menettelysääntöjen mukaisesti. Täydentävyys olisi otettava huomioon sekä maan sisäisissä toimissa että rajat ylittävissä toimissa päättämällä, kuka antaa apua millekin maalle. Komissio ehdottaa EU:n jäsenvaltioille seuraavien vaihtoehtojen tarkastelua lisävarojen kanavoimiseksi epävakaille valtioille ottaen erityisesti huomioon ilman apua jääneet maat:

- maakohtaisten määrärahojen lisääminen silloin, kun strateginen kahdenvälinen yhteistyökehys on olemassa;

- komission ja kumppanimaiden allekirjoittamien ja komission hallinnoimien maaohjelmien puitteissa täytäntöönpantujen maakohtaisten strategia-asiakirjojen mukaisen rahoituksen lisääminen silloin, kun kahdenvälistä yhteistyökehystä ei ole tai kun rahoituslähteiden yhdistämisellä saadaan parempia tuloksia.

- Toteutetaan kattava tarkastelu hallintoa, konflikteja ja onnettomuuksien seurantaa koskevista arviointi- ja analyysimenetelmistä.

- Epävakaus sisällytetään AKT-maille tarkoitetun hallintotapa-aloitteen tarkasteluprosessiin. Tarkastelun puitteissa asiantuntijat tekevät säännöllistä yhteistyötä, ja komissio laatii tarkastelusta kertomuksen vuonna 2008.

- Komissio parantaa valmiuksiaan antaa budjettitukea ottaen huomioon epävakaissa tilanteissa siihen liittyvät erityiset riskit ja odotettavissa olevat edut. Koordinaatiota Maailmanpankin, Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) ja Afrikan kehityspankin kanssa vahvistetaan.

- Komissio laatii ohjeet, joissa selvennetään soveltamisehdot niiden säännösten osalta, jotka mahdollistavat joustavien menettelyjen käytön pitkän aikavälin maantieteellisten välineiden puitteissa.

- EU pyrkii entisestään lujittamaan kumppanuuttaan YK:n ja muiden monenvälisten toimijoiden kanssa epävakaiden tilanteiden ratkaisemiseksi. Rauhanrakennuskomission vahvistaminen ja EU:n jatkuva aktiivinen tuki YK:n uudistukselle, jolla pyritään antamaan YK:lle valmiudet toimia tehokkaasti epävakaissa tilanteissa, ovat tässä mielessä olennaisen tärkeitä.