[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 10.11.2006

KOM(2006)674 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS

Liittymistä edeltävä rakennepolitiikan väline (ISPA) – Vuosikertomus 2005

SEK(2006)1430

SISÄLLYSLUETTELO

1. Johdanto 3

2. ISPA:n määrärahat 3

3. Hankkeiden rahoitus 3

3.1. Uudet ISPA-hankkeet 3

3.2. Vuosina 2000–2005 rahoitetut hankkeet 4

3.3. Maksumäärärahat 5

4. Tekninen apu 5

4.1. Edunsaajamaan aloitteeseen perustuva apu 5

4.2. Komission aloitteeseen perustuva tekninen apu 6

5. Hallinnointi ja täytäntöönpano 7

5.1. Hankkeiden seuranta 7

5.2. Varainhoito ja sen valvonta – mukaan luettuna EDIS 8

5.3. Riskinarviointi 9

5.4. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätelmät 9

5.5. Yhteisrahoitukseen osallistuvat kumppanit – EIP, EBRD ja KfW 9

6. Yhteisön politiikkojen edistäminen 10

6.1. Julkiset hankinnat 10

6.2. Ympäristöpolitiikka 10

6.3. Liikennepolitiikka 10

7. Koordinointi liittymistä edeltävien välineiden välillä 11

KOMISSION KERTOMUS

Liittymistä edeltävä rakennepolitiikan väline (ISPA) – Vuosikertomus 2005

Tämä kertomus annetaan ISPA:sta annetun asetuksen 12 artiklan mukaisesti. Tämä on järjestyksessä 6. vuosikertomus, ja se kattaa vuoden 2005 ISPA-toimet.

Tässä kertomuksessa annetut tiedot esitellään yksityiskohtaisemmin Euroopan komission työasiakirjassa (tämän kertomuksen liitteenä).

JOHDANTO

Kesäkuussa 2004 kokoontuneessa Eurooppa-neuvoston kokouksessa Kroatia hyväksyttiin ehdokasvaltioksi. Näin ollen tämä kertomus käsittää nyt Bulgarian ja Romanian lisäksi Kroatian, joka on oikeutettu ISPA:sta myönnettävään apuun 1. tammikuuta 2005 lähtien.

ISPA:N MÄÄRÄRAHAT

Vuonna 2005 komission talousarviosta osoitettiin 525,7 miljoonaa euroa ISPA-välineelle. Määrärahat kattoivat kaikki edunsaajamaissa toteutettavien ympäristö- ja liikennealan hankkeiden (toimenpiteiden) yhteisrahoituksesta sekä teknisen avun antamisesta aiheutuvat menot riippumatta siitä, toteutettiinko teknisen avun toimenpiteet edunsaajamaiden vai komission aloitteesta.

Taulukko 1: ISPA:n määrärahat vuonna 2005 (euroina)

Budjettikohta | Maksu-sitoumus-määrärahat | Toteutuneet maksusitoumus-määrärahat | Suoritetut maksut |

Hallintomäärärahat B13.01.04.02 | 3 763 290 | 3 251 762 | 1 414 187 |

Toimintamäärärahat B13.05.01.01 | 521 950 000 | 521 950 000 | 231 243 551 |

Yhteensä | 525 713 290 | 525 201 762 | 232 656 738 |

HANKKEIDEN RAHOITUS

Uudet ISPA-hankkeet

Vuonna 2005 komissio hyväksyi 24 uutta ISPA-toimenpidettä: 11 ympäristöalan ja 4 liikenteen alan investointia, kahdeksan teknisen avun hanketta, joista seitsemän koski liikennealaa ja yksi ympäristöalaa, sekä yhden monialaisen teknisen avun toimenpiteen. Vuonna 2005 ISPA:sta myönnetty kokonaisrahoitus oli 493 miljoonaa euroa, ja sen osuus kaikkiaan 705 miljoonan euron tukikelpoisista hankekustannuksista oli keskimäärin 70 prosenttia. Yhteensä 521,9 miljoonan euron maksumäärärahat käytettiin uusiin hankkeisiin (312 miljoonaa euroa) sekä käynnissä oleviin, edellisenä vuonna hyväksyttyihin hankkeisiin.

Ympäristöalalla ISPA:sta myönnettiin apua ensisijaisesti jäteveden keruu- ja käsittelyhankkeisiin, mutta rahoitusta myönnettiin myös kahteen kiinteitä jätteitä koskevaan hankkeeseen. Liikennealalla tärkein hanke oli yhdistetty raide- ja tieliikennehanke.

Taulukko 2 : Vuonna 2005 hyväksytyt uudet hankkeet (euroina)

Kuljetukset | 11 | 279 886 500 | 193 850 755 | 69,3 | 116 681 100 |

Monialainen tekninen apu | 1 | 20 000 | 20 000 | 100,0 | 10 000 |

Kuljetukset | 28 | 2 306 715 498 | 1 457 115 989 | 63,2 | 1 189 043 388 |

Monialainen tekninen apu | 3 | 1 633 308 | 1 633 308 | 100,0 | 1 492 308 |

Ympäristöasiat | 145 549 014 | 109 694 489 | 255 243 503 |

Kuljetukset | 183 364 692 | 119 346 710 | 302 711 402 |

Tekninen apu | 924 524 | 58 800 | 983 324 |

Yhteensä | 329 838 230 | 229 100 000 | 558 938 230 |

TEKNINEN APU

EDUNSAAJAMAAN ALOITTEESEEN PERUSTUVA APU

Hankkeiden valmisteluun liittyvillä teknisen avun toimenpiteillä on varmistettava, että edunsaajamaat esittävät hyvissä ajoin riittävän monia korkeatasoisia hankkeita rahoitusta varten, myös koheesiorahastosta ja IPA:sta tulevaisuudessa myönnettävää rahoitusta varten. Samaan tapaan instituutioiden lujittamiseen liittyvillä teknisen avun toimenpiteillä pyritään vahvistamaan edunsaajamaan hallinnon valmiuksia hallinnoida ja valvoa mittavien infrastruktuuri-investointien tekemistä.

Vuonna 2005 hyväksyttiin seitsemän hankkeiden valmistelua ja/tai instituutioiden rakentamista koskevaa liikennealan hakemusta sekä yksi hankkeen valmistelua koskeva ympäristöalan hakemus.

Taulukko 5 : Uusi tekninen apu – vuonna 2005 hyväksytyt hankkeet (euroina)

Kuljetukset | 7 | 74 675 500 | 62 199 075 | 83,3 | 46 141 710 |

Monialainen tekninen apu | 1 | 20 000 | 20 000 | 100,0 | 10 000 |

Ympäristöasiat | 7 | 67 481 000 | 47 448 500 |

Kuljetukset | 11 | 84 461 560 | 70 126 620 |

Monialainen tekninen apu | 3 | 1 633 308 | 1 633 308 |

Yhteensä | 21 | 153 575 868 | 119 208 428 |

Komission aloitteeseen perustuva tekninen apu

Komissio toteuttaa teknisen avun toimia joko aikaisempina vuosina käynnistettyjen tilapäistoimien muodossa tai osana teknisen avun toimintaohjelmia :

– Teknisen avun toimintaohjelmiin kuulumattomiin teknisen avun toimiin kuuluu palvelusopimuksia, jotka koskevat teknisen asiantuntemuksen ja rahoitusasiantuntemuksen tarjoamista aluepolitiikan pääosastolle hankkeiden arvioinnin ja politiikan kehittämisen tueksi. Euroopan komission lähetystöjen sisäisille ( intra muros ) hajautustoimille annettava apu päättyi vuonna 2004.

– Teknisen avun vuoden 2001 toimintaohjelmasta rahoitetut teknisen avun toimet käsittävät ISPA:n lakisääteisten seurantakomiteoiden järjestämisen, Via Baltican strategisen analysoinnin, ISPA:sta rahoitettujen julkisten vesi- ja jätepalvelujen laadun parantamisen sekä julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuteen liittyvän neuvonnan antamisen.

– Teknisen avun vuoden 2004–2006 toimintaohjelmasta rahoitettavat teknisen avun toimet ovat teknisen avun vuoden 2001 toimintaohjelman seurantaa, vaikka niissä keskitytäänkin vain Bulgariaan ja Romaniaan ja vaikka ne käsittävätkin uudet puitesopimukset toimintaohjelmiin kuulumattomien, aikaisemmin rahoitettujen ISPA-hanke-ehdotusten arvioimiseksi. Näiden sopimusten lisäksi toimiin kuuluu ulkoista ( extra muros ) tukea Euroopan komission lähetystöjen valvontatoimille, ympäristö- ja liikennehankkeiden laadun parantamista sekä EIP:n toteuttamaa hankkeiden arviointia ja laadunvalvontaa.

– Kroatian teknisen avun vuosien 2005–2006 toimintaohjelmasta rahoitetuilla teknisen avun toimilla tarjotaan Zagrebissa toimivalle Euroopan komission lähetystölle resursseja, jotta se voi hoitaa (sisäisiä ja ulkoisia) valvontatehtäviä, jotka liittyvät ISPA:n täytäntöönpanoon osana hallinnon hajauttamista.

Taulukko 7 : Komission aloitteeseen perustuva tekninen apu vuosina 2000–2005 (euroina)

Toiminto | Ohjeellinen jako | Maksusitoumukset | Maksumäärärahat |

Ohjelmiin kuulumaton toiminta | 4 210 000 | 4 210 000 | 2 885 726 |

Toimintaohjelma 2001(*) | 12 000 000 | 11 860 864 | 7 594 070 |

Toimintaohjelma 2004–2006 | 10 067 680 | 6 419 950 | 3 650 397 |

Kroatian toimintaohjelma 2005–2006 | 1 200 000 | 400 000 | – |

Yhteensä | 27 477 680 | 22 890 814 | 14 130 193 |

(*) Sisältää joitakin toimia, jotka liittyvät ISPA:n edunsaajavaltioihin, joista tuli jäsenvaltioita vuonna 2004.

HALLINNOINTI JA TÄYTÄNTÖÖNPANO

Hankkeiden seuranta

Vaikka komissio hyväksyi ensimmäiset ISPA-hankkeet vuonna 2000, hankkeiden täytäntöönpano alkoi yleisesti parhaimmillaankin vasta vuonna 2001, kun täytäntöönpanon valvontaa koskevista palvelusopimuksista esitettiin tarjouspyynnöt. Koska tarjouspyyntöjen ja hankintasopimusten tekemisessä syntyi jatkuvasti viiveitä, ensimmäiset todelliset urakkasopimukset allekirjoitettiin vasta vuonna 2002. Asioiden kulku on kuitenkin nopeutunut tämän jälkeen, mistä merkkinä ovat maksut, joita komissio on suorittanut kansallisille viranomaisille.

Liittyvissä valtioissa, Bulgariassa ja Romaniassa, hallinnolliset puutteet pysyivät kuitenkin merkittävimpänä ISPA:n täytäntöönpanoon liittyvänä haasteena. Vaikka tarkastustoimet, joita komissio toteutti vuonna 2005, osoittivat ISPA:n toimeenpanoyksiköissä tapahtuneen edistystä, keskeisillä henkilöstön, hankintojen ja taloushallinnon alueilla saavutetut tulokset edellyttivät jatkuvaa seurantaa ja lisää kehittämistä. Monissa tapauksissa hankkeiden täytäntöönpano on viivästynyt kaiken kaikkiaan jopa yli kaksi vuotta alkuperäisestä suunnitelmasta. Komissio on vaatinut monissa tapauksissa kansallisia viranomaisia – ja ympäristöalalla taloudellisia edunsaajia – omaksumaan ennakoivan lähestymistavan, ottamaan tosiasiallisen vastuun hankesyklin eri vaiheista ja tehostamaan hankkeen eri sidosryhmien välistä koordinointia.

Kroatiassa kahden ensimmäisen, joulukuussa 2005 hyväksytyn hankkeen täytäntöönpanoa ei ole vielä aloitettu.

Varainhoito ja sen valvonta – mukaan luettuna EDIS

ISPA :ssa sekä varainhoitoa ja valvontaa että väärinkäytösten käsittelyä koskevat pääasialliset vaatimukset ovat lähellä koheesiorahastoon ja rakennerahastoihin sovellettavia vaatimuksia. Ne liittyvät varainhoidon sisäisten valvontajärjestelmien ja -menettelyjen käyttöönottoon. Näillä järjestelmillä ja menettelyillä voidaan varmistaa hankintamenettelyjen avoimuus ja syrjimättömyys, ilmoitettujen menojen paikkansapitävyys, asianmukaiset valmiudet sisäiseen tarkastukseen, riittävä kirjausketju ja väärinkäytösten asianmukainen käsittely.

Vuonna 2005 tehty Bulgariaa ja Romaniaa koskeva tarkastustyö käsitti kahdeksan tarkastustoimea. Ne muodostuivat pitkälti paikan päällä toteutetusta tiivistä seurannasta, joka kohdistui kansallisten viranomaisten kanssa vuonna 2004 sovittuihin toimintasuunnitelmiin ja määräaikoihin sekä laajennetun hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän (EDIS) alalla saavutettuun edistykseen. Valmistuttuaan EDIS-järjestelmä mahdollistaa luopumisen käytännöstä, jonka mukaisesti komissio hyväksyy ennakkoon tarjouspyynnöt ja hankintasopimukset.

Romaniassa järjestelmät ovat kehittyneet varsin voimakkaasti vakuuttavampaan suuntaan vuoteen 2004 verrattuna. Komissio sai vuoden 2006 alussa kaikkia ISPA-toimeenpanoyksikköjä koskevan EDIS-järjestelmän hyväksymispyynnön. Viimeisen tarkastuksen jälkeen kaikille toimeenpanoyksiköille myönnettiin ISPA:n EDIS-hyväksyntä kesäkuussa 2006.

Bulgariassa on pyritty vuonna 2005 voimakkaasti kuromaan umpeen hallinto- ja valvontajärjestelmissä havaittuja aukkoja. ISPA-toimeenpanoyksikköjä koskeva EDIS-järjestelmän hyväksymispyyntö toimitettiin komissiolle vuoden 2006 huhtikuun lopussa, ja komission yksiköt arvioivat sitä parhaillaan. Kaksi erityistä huolenaihetta on silti yhä jäljellä: julkisia hankintoja koskeva kysymys sekä pula pätevästä ja kokeneesta henkilöstöstä. Vaikka Euroopan komission lähetystö onkin seurannut tiiviisti hankintoja, tässä suhteessa ISPA:sta saatuja kokemuksia leimaavat useat valitukset, syytökset jne.

Näissä maissa tehtiin myös useita hanketarkastuksia. Niissä tehdyt merkittävimmät havainnot heijastivat yleisesti järjestelmien tarkastuksissa havaittuja puutteita, joita olivat tarjous- ja sopimusasiakirjojen laadulliset puutteet, sääntöjenvastaiset menettelyt hankintaprosessin aikana, tarve kehittää menoilmoitusten tarkistamista, sellaisten menojen varmennus, jotka eivät ole tukikelpoisia, (asianmukaisten) tukiasiakirjojen puute sekä puutteet julkisuutta ja tiedottamista koskevien vaatimusten noudattamisessa. Lisäksi, kuten edellä on mainittu, toistuvana ongelmana oli pula pätevästä ja kokeneesta henkilökunnasta ja henkilöstön suuri vaihtuvuus. Koska tämä tilanne voi todennäköisesti haitata merkittävästi myös koheesio- ja rakennerahastojen tehokasta käyttöä tulevaisuudessa, tilanteen kehittymistä seurataan tiiviisti.

Kroatian viranomaiset ovat omalta osaltaan pyrkineet valmistautumaan Pharen ja ISPA:n osalta hajautetun täytäntöönpanojärjestelmän (DIS) käyttöönottoon. Näin ollen komissio saattoi myöntää tukea ISPA:n hallinnoinnin hajauttamiseen helmikuussa 2006 (samalla kun Euroopan komission lähetystö tekee yhä ennakkotarkastuksia).

Riskinarviointi

Ennakkohyväksyntään perustuvassa järjestelmässä edunsaajamaihin sovellettava tarkastusstrategia perustuu pitkälle ehkäisyyn, millä varmistetaan se, että kukin maa ottaa hankkeiden täytäntöönpanon ja maksujen osalta käyttöön riittävät valvontamenettelyt. EDIS-järjestelmän joka vaiheessa toistuvilla tarkastuksilla pyritään havaitsemaan puutteet seuranta- ja valvontajärjestelmien käyttöönotossa ja varmistamaan, että suositukset pannaan täytäntöön ja puutteet saadaan paikattua.

Euroopan tilintarkastustuomioistuimen päätelmät

Varainhoitovuotta 2004 koskevassa vuosikertomuksessaan tilintarkastustuomioistuimen yleinen kanta liittymistä edeltävistä välineistä oli se, että seuranta- ja valvontajärjestelmät olivat pohjimmiltaan kunnossa ja toimivat käytännössä, vaikka täytäntöönpano-organisaatioihin liittyy edelleen riskejä. Kanta vahvistettiin ISPA:n vuoden 2005 toimien rajallisen tarkastelun yhteydessä, jonka seurauksena tuomioistuin kehotti komissiota seuraamaan tiiviisti kyseisiä järjestelmiä.

Yhteisrahoitukseen osallistuvat kumppanit – EIP, EBRD ja KfW

Koska nämä luottolaitokset ovat asiantuntijoita hankkeiden valmistelun ja täytäntöönpanon alalla, komissio tapasi niitä säännöllisesti ja järjesti – milloin mahdollista – hankkeiden tunnistamista ja arviointia koskevia yhteisiä toimia niiden hankkeiden osalta, joille haettiin lainarahoitusta. Vuonna 2005 Euroopan investointipankki (EIP) myönsi lainaa kahdelle hankkeelle, Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki (EBRD) kuudelle hankkeelle ja Kreditanstalt für Wiederaufbau -pankki (KfW) kahdelle hankkeelle.

YHTEISÖN POLITIIKKOJEN EDISTÄMINEN

Julkiset hankinnat

PRAG-oppaaseen sisältyvien, julkisten hankintojen moitteettomuutta, tasapuolisuutta ja avoimuutta koskevien lakisääteisten vaatimusten täyttäminen on osoittautunut valtavaksi haasteeksi liittymässä oleville edunsaajamaille. Tämä johtuu siitä, että näissä maissa henkilökunnan osaaminen ei ole aina sillä tasolla, jota monimutkaisten infrastruktuurihankkeiden hallinnointi edellyttää, sikäli kuin kyse on tarjouspyyntöjen ja hankintasopimusten tekemisestä. Tällä alalla havaittujen vaikeuksien vuoksi komissio on pyrkinyt voimakkaasti kehittämään teknisen avun toimia, joilla parannetaan vastaanottajien osaamista hankintojen alalla ja kehitetään niiden hankintajärjeste lmiä ja -menettelyjä. Komissio on jatkanut muun muassa monenlaisten seminaarien ja koulutustilaisuuksien järjestämistä ja levittänyt käsikirjoja ja käytännön oppaita.

Ympäristöpolitiikka

Myöntämällä ISPA:sta suoraa apua ympäristöalan ensisijaisiin hankkeisiin nopeutetaan ympäristöpolitiikan täytäntöönpanoa ja EU:n vaatimusten noudattamista edunsaajamaissa. Erityisesti on vahvistettu hallinnollisia valmiuksia suunnitella ympäristöinvestointeja ja asettaa ne tärkeysjärjestykseen, ja ympäristövaikutusten arviointia koskevan direktiivin asianmukaisessa täytäntöönpanossa on siinäkin tapahtunut jatkuvaa edistymistä muun muassa julkiseen kuulemiseen liittyvien näkökohtien osalta. Ympäristöviranomaisten vaikeudet saada riittävästi rahoitusta ja henkilöstöä sekä politiikan alojen ja strategisen suunnittelun välisen koordinoinnin puuttuminen ovat näissä maissa kuitenkin ongelmia, joihin on puututtava jatkossakin.

Liikennepolitiikka

Bulgarian ja Romanian tapauksessa liikenteen infrastruktuuritarpeiden arviointia koskevan TINA-ohjelman puitteissa hyväksytyt edunsaajamaiden liikenneverkot on rakennettu yleiseurooppalaisten liikennekäytävien yhteyteen. Kyseisiä verkkoja käytetään ISPA:a varten laadittavien kansallisten liikennestrategioiden suunnittelun perustana; niissä on siis kyse jonkin verkko-osuuden, solmukohdan tai liittymän rakentamisesta tai kunnostamisesta. Edellä mainituista käytävistä kuusi kulkee Bulgarian, Kroatian ja Romanian alueen läpi. Euroopan laajuisen liikenneverkon (TEN-T) kehittämiseksi laadittujen yhteisön uusien suuntaviivojen mukaan kolmessa verkon ensisijaisessa hankkeessa on kyse liikenneväylistä, jotka kulkevat Bulgarian ja Romanian kautta ( moottoritieyhteys Igoumenitsa/Patra–Ateena–Sofia–Budapest , sisävesiyhteys Rein/Maas–Main–Tonava ja rautatieyhteys Ateena–Sofia–Budapest–Wien–Praha–Nürnberg/Dresden ). Lisäksi yksi väylä kulkee Kroatian kautta ( rautatieyhteys Lyon–Trieste–Divaca/Koper–Divaca–Ljubljana–Budapest–Ukrainan raja ) .

KOORDINOINTI LIITTYMISTÄ EDELTÄVIEN VÄLINEIDEN VÄLILLÄ

KOMISSIO VARMISTAA KOLMEN LIITTYMISTÄ EDELTÄVÄN VÄLINEEN ELI PHAREN, SAPARDIN JA ISPA:N VÄLISEN TIIVIIN KOORDINOINNIN, KUTEN TUEN KOORDINOINNISTA ANNETUSSA ASETUKSESSA EDELLYTETÄÄN. ASETUKSESSA ERITELLÄÄN TARKASTI, MILLÄ ALOILLA KUSTAKIN VÄLINEESTÄ ANNETAAN TUKEA, JA NÄIN MINIMOIDAAN ERI VÄLINEIDEN MAHDOLLISET PÄÄLLEKKÄISYYDET.

Phare-ohjelman hallintokomitea vastaa näiden kolmen välineen välisestä koordinoinnista. Lisäksi koordinoinnista huolehditaan Pharen yhteisessä seurantakomiteassa ja yksiköiden välisessä koordinointikomiteassa sekä edunsaajamaissa sijaitsevissa Euroopan komission lähetystöissä määräajoin järjestettävissä tapaamisissa.