[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 23.12.2005

KOM(2005) 710 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE

EUROOPAN JÄLLEENRAKENNUSVIRASTON TULEVAISUUDESTA

SISÄLLYSLUETTELO

1. Taustaa 3

2. Poliittiset näkökohdat 4

3. Liittymistä valmistelevasta tukivälineestä maksettavan tuen tulevaisuus(2007–2013) 4

4. Siirtymävaihe 6

4.1. Oikeudelliset ja taloudelliset näkökohdat 6

4.2. Hallinto-, henkilöstö- ja budjettikysymykset 7

5. Päätelmä 7

KOMISSION KERTOMUS NEUVOSTOLLE

EUROOPAN JÄLLEENRAKENNUSVIRASTON TULEVAISUUDESTA

1. TAUSTAA

Euroopan jälleenrakennusvirasto, jäljempänä ’virasto’, perustettiin 5. joulukuuta 2000 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 2667/2000[1]. Se suunniteltiin välineeksi, jolla tuetaan EY:n jälleenrakennustoimia Kosovoa vuonna 1999 kohdanneen kriisin vuoksi ja Serbian hätäapuohjelmaa Milosevicin hallinnon kaaduttua vuonna 2000[2]. Viraston toimeksianto laajennettiin entisen Jugoslavian tasavaltaan Makedoniaan vuonna 2001 Ohridin sopimuksen täytäntöönpanon tukemiseksi.

Viraston päätoimipaikka on Thessalonikissa, ja toiminnallisia keskuksia on perustettu Belgradiin (Serbia ja Montenegro-Serbia), Podgoricaan (Serbia ja Montenegro-Montenegro), Pristinaan (Serbia ja Montenegro-Kosovo YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1244 mukaisesti) ja Skopjeen (entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia). Vuonna 2005 viraston henkilöstömäärä oli yhteensä 312, josta 114 henkilöä on väliaikaisia toimihenkilöitä ja 198 paikallisia toimihenkilöitä. Kaikkien palkat maksetaan toimintamäärärahojen budjettikohdista.

Virastolla on johtokunta, jossa on edustajia kaikista jäsenvaltioista, kaksi komission edustajaa, joista toinen toimii johtokunnan puheenjohtajana, ja tarkkailija Euroopan investointipankista. Ulkoisesta valvonnasta vastaa tilintarkastustuomioistuin.

Virasto on toimittanut jälleenrakennusapua Länsi-Balkanille menestyksekkäästi ja tehokkaasti. Se on ollut tehokas ja joustava väline, ja kaikki toimijat ovat tunnustaneet, että se on onnistunut toimittamaan huomattavan määrän apua.

Asetusta (EY) N:o 2667/2000 muutettiin viimeksi 29. marraskuuta 2004 annetulla asetuksella (EY) N:o 2068/2004, jolla muun muassa sen soveltamisaikaa jatkettiin 31. joulukuuta 2006 asti.

Tämä kertomus vastaa komission antamaa oikeudellista sitoumusta raportoida neuvostolle viraston toimeksiannon tulevaisuudesta ennen 31. joulukuuta 2005, kuten asetuksen (EY) N:o 2667/2000[3] 14 artiklassa säädetään.

2. POLIITTISET NÄKÖKOHDAT

EU on käynnistänyt vakautus- ja assosiaatioprosessin voidakseen tukea Länsi-Balkanin maiden tiiviimpää assosiaatiota ja mahdollista liittymistä Euroopan unioniin. Kesäkuussa 2003 hyväksytyssä Thessalonikin toimintasuunnitelmassa vahvistettiin, että tehostettu vakautus- ja assosiaatiopolitiikka, johon vakautus- ja assosiaatiosopimukset kuuluvat, tarjoaa yleiset puitteet Länsi-Balkanin maiden lähentymiselle Eurooppaan aina niiden tulevaan liittymiseen asti.

Poliittisen prosessin, johon kuuluu myös poliittinen vuoropuhelu, sekä taloudellisen avun ja sen täytäntöönpanon yhdistäminen tiiviimmin toisiinsa on osoittautunut välttämättömäksi. Tulevaan jäsenyyteen liittyvät valmistelut edellyttävät myös sitä, että tuensaajamaat valmistautuvat kantamaan taloudellisen vastuun EU:n avun täytäntöönpanosta ottamalla asteittain käyttöön hajautetut täytäntöönpanojärjestelmät, jolloin vastuu ohjelman valmistelemisesta ja toteuttamisesta on ensisijaisesti kansallisilla elimillä aluksi komission valvonnassa (ennakkovalvonta) ja lopulta täysin niiden omalla vastuulla.

Lisäksi EY:n on oltava johdonmukainen käyttöön ottamiensa välineiden ja täytäntöönpanomekanismien suhteen ja sovitettava EY:n avun täytäntöönpano mahdollisissa ehdokasmaissa ja ehdokasmaissa noudatettuihin käytäntöihin ja liittymisestä äskettäin saatuun kokemukseen. Huomautettakoon, että historiallisista syistä virasto toimii vain Serbia ja Montenegrossa, mukaan luettuna Kosovo YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1244 mukaisesti, sekä entisen Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa. Yhteisön muille maille (Kroatia, Bosnia ja Hertsegovina sekä Albania) antama apu pannaan tätä nykyä sen sijaan suoraan täytäntöön hajauttamalla tehtävä komission lähetystöille. Komissio todennäköisesti antaa Kroatian viranomaisille vuoden 2006 ensimmäisellä neljänneksellä luvan hallinnoida apua hajautetusti.

Tällaisen erottelun säilyttämiseen ei ole mitään syytä tulevaa jäsenyyttä koskevien valmistelujen perusteella. Nykytilanteen säilyttäminen vaikeuttaa maiden välisen erottelun perustelemista ja antaa vääriä signaaleja alueen maille.

3. LIITTYMISTÄ VALMISTELEVASTA TUKIVÄLINEESTÄ MAKSETTAVAN TUEN TULEVAISUUS (2007–2013)

Viimeisin laajentuminen on osoittanut, että liittymistä valmisteleviin välineisiin liittyvien nykyisten tehtävien delegoiminen (hajauttaminen ja asteittainen siirtäminen) komission lähetystöille ja tuensaajamaiden kansallisille viranomaisille on onnistunut. Tällä tavoin on pystytty tehokkaasti auttamaan tuensaajamaita liittymisvalmisteluissa yhdentämällä ne asteittain EU:n politiikkoihin ja opettamalla niitä hallinnoimaan EU:n rahoitusapua itsenäisesti ottaen erityisesti huomioon, että liittymisen jälkeen ne osallistuvat rakennerahastojen ja maaseudun kehittämisrahaston hallinnointiin.

Sillä, että yhteisön säännöstön täytäntöönpano ja tuen hallinnointi uskotaan yhdelle toimijalle eli hajautetusti lähetystöille on merkittäviä etuja. Tiiviimpien yhteyksien luominen EU:hun ja mahdollinen jäsenyys edellyttävät päivittäistä kanssakäymistä paikallisella tasolla ja yhteisön menettelytapojen omaksumista. Tämä on mahdollista ainoastaan kehittämällä maiden omavastuuta läheisen vuorovaikutuksen ja tuen avulla. Kun vastuu siirretään vähitellen, maat pystyvät parantamaan valmiuksiaan ottaa täysi vastuu EU:n varojen hallinnoinnista, kun niistä tulee jäsenvaltioita ja niiden on vastattava rakennerahastojen ja maaseudun kehittämisrahaston hallinnoinnista. Phare-ohjelman yhteydessä tämä on onnistunut lähetystöille hajautetun hallinnon ansiosta. Liittymistä valmistelevasta tukivälineestä annettu asetus on tämän tavoitteen mukainen.

Aiemmin saatujen kokemusten perusteella ja ottaen huomioon tilintarkastustuomioistuimen aikaisemmat suositukset komissio on tehnyt parannuksia liittymistä valmistelevasta tukivälineestä annetun asetusehdotuksen säännöksiin Phare-asetuksen nykyisiin säännöksiin verrattuna. Tavoitteena on tukea ja rohkaista tuensaajamaita ottamaan EU:n tuen hajautettu hallinnointi käyttöön ja mukauttaa niiden hallintorakenteita liittymisen edellyttämällä tavalla. Liittymistä valmisteleva tukiväline toimii kolmella eri osa-alueella (aluekehitys, henkilöresurssien kehittäminen ja maaseudun kehittäminen) eli samalla tavoin kuin rakennerahastot ja maaseudun kehittämisrahasto jäsenvaltioissa. Nämä osa-alueet ovat avoimia ainoastaan ehdokasmaille, ja ne voidaan panna täytäntöön ainoastaan hajautetun hallinnoinnin periaatetta noudattaen. Tällä tavoin liittymistä valmistelevasta tukivälineestä tukea saavia maita rohkaistaan komission avulla kehittämään hallintojaan, jotta niille voidaan myöntää näiden osa-alueiden mukaista tukea heti, kun ne on julistettu hakijamaiksi.

Kansallisten hallintojen vahvuudet Länsi-Balkanilla vaihtelevat maittain, minkä vuoksi komissio haluaa olla läsnä alueella ja auttaa lähetystöjensä avustuksella maita kehittämään hajautetun hallinnoinnin edellyttämiä instituutioita ja valmiuksia ottaen samalla huomioon kunkin maan erityistilanteen.

On myös painotettava, että tilintarkastustuomioistuimen mukaan liittymistä valmistelevan tuen valvontajärjestelmät ovat parantuneet ajan mittaan ja että tästä syystä tilintarkastustuomioistuin pystyi antamaan liittymistä valmistelevan tuen osalta myönteisen tarkastuslausuman vuoden 2004 talousarviota koskevan vastuuvapauden myöntämisen yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuimen kertomuksessa todetaan, että ”valvontajärjestelmät komission keskusyksiköissä ja lähetystöissä sekä varmentamisesta vastaavien viranomaisten luona olivat periaatteessa moitteettomia ja toimivia”.

Liittymistä valmistelevan tukivälineen (kuten aikaisemmin Pharen) yhtenä päätavoitteena on EU tuen hallinnoinnin täydellinen hajauttaminen tuensaajamaissa. Tämä edellyttää tuensaajamailta useita vuosia kestävää oppimisprosessia liittymistä edeltävän tukivälineen koko soveltamisaikana 2007–2013. Jotta tämä onnistuisi, alkuvaiheessa hallinnointiin sovelletaan useiden vuosien ajan osittaista hajauttamista (jolloin lähetystöt huolehtivat hankintojen ja sopimusten ennakkovalvonnasta). Osittainen hallinnointi ennakkovalvonnan alaisuudessa voidaan toteuttaa suhteellisen nopeasti 1–2 vuodessa kuten edellisten ehdokasmaiden tapauksessa saadut kokemukset osoittavat. Esimerkiksi Kroatia, jossa tukea hallinnoidaan tällä hetkellä hajautetusti komission lähetystön välityksellä, alkaa soveltaa osittaisen hajauttamisen järjestelmää jo vuonna 2006 eli 18 kuukautta valmistelujen käynnistämisen jälkeen.

Viraston tapauksessa ei ole monista eri syistä mahdollista käyttää samanlaista oppimisprosessia, joka johtaa liittymistä valmistelevan tuen täyteen hallinnointiin tuensaajamaissa.

Ensinnäkin viraston apu pannaan täytäntöön noudattaen varainhoitoasetuksen 53 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua ”välillisen keskitetyn hallinnoinnin” mallia, toisin sanoen virasto ei voi delegoida edelleen komission sille antamia valtuuksia.

Toiseksi virasto, joka perustettiin ennen nykyisen varainhoitoasetuksen soveltamispäivää (1. tammikuuta 2003), ei vastaa tarkalleen mitään yksikköä, jolle komissio voi uskoa tiettyjä tehtäviä varainhoitoasetuksen 54 artiklan mukaisesti. Virasto on perustettu komission asetuksella samaan tapaan kuin se olisi varainhoitoasetuksen 185 artiklassa tarkoitettu yhteisön perustama elin, mutta se toimii pikemminkin kuin ”toimeenpanovirasto”, joka komission tulisi varainhoitoasetuksen 55 artiklan mukaan perustaa noudattaen toimeenpanovirastojen perussääntöä. Tilanne ei voi säilyä tällaisena pitkällä aikavälillä, ja jos viraston toimintaa päätetään jatkaa, se on muutettava toimeenpanovirastoksi. Toimeenpanovirasto on kuitenkin myös välillisen keskitetyn hallinnoinnin muoto, minkä vuoksi sekään ei ole asianmukainen ratkaisu.

Hajauttamisen toteuttaminen vaatii monien vuosien ajan kestävää oppimisprosessia, joka olisi käynnistettävä välittömästi liittymistä valmistelevan tukivälineen yhteydessä. Nykyisessä sääntelyssä ainoa tähän soveltuva väline on yhteisön tuen hajautettu hallinnointi komission lähetystöjen välityksellä.

Tästä syystä komissio ehdottaa, että tulevaa liittymistä valmistelevaa tukivälinettä käytetään alusta alkaen tuen täytäntöönpanossa edellisessä liittymisprosessissa käytetyn mallin mukaisesti. Tämä tarkoittaa sitä, että komission lähetystöt panevat tuen täytäntöön hajautetusti ja samaan aikaan maat valmistelevat tulevaa hajautettua täytäntöönpanojärjestelmää siihen asti, kun niiden hallinto- ja valvontajärjestelmät täyttävät varainhoitoasetuksen 164 artiklassa vahvistetut perusteet ja järjestelmät otetaan käyttöön aluksi komission lähetystöjen ennakkovalvonnan alaisina, minkä jälkeen ne siirtyvät kokonaan maiden vastuulle. Turkin ja Kroatian osalta tämä toteutuu, kun liittymistä valmisteleva tukiväline otetaan käyttöön vuonna 2007, sillä Turkki soveltaa jo nyt hajautettua järjestelmää ja Kroatia saanee siihen luvan lähiaikoina.

Virasto vastaa tällä hetkellä vuonna 2006 päättyvän Cards-ohjelman toteuttamisesta. Tästä syystä olisi asianmukaista lakkauttaa viraston toiminta vähitellen suhteellisen lyhyessä ajassa vuoden 2006 jälkeen, jotta virasto saa tämän tehtävän päätökseen (tai ainakin suurimman osan siitä). Tämä edellyttää sen toiminnan jatkamista vielä kahden vuoden ajan 31. päivään joulukuuta 2008.

4. SIIRTYMÄVAIHE

4.1. Oikeudelliset ja taloudelliset näkökohdat

Viraston tehtävänä on panna täytäntöön yhteisön apu, joka on Cards-asetuksen mukaisesti myönnetty entisen Jugoslavian tasavallalle Makedonialle sekä Serbia ja Montenegrolle, mukaan luettuna Kosovo YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1244 mukaisesti, siltä osin kuin komissio on delegoinut virastolle asiaa koskevien Cards-ohjelmien toteuttamisen. Komission virastolle siirtämä toimivalta päättyy samalla kun viraston toiminta päättyy. Jos asiaa koskevien Cards-ohjelmien toteuttaminen on vielä kesken viraston toiminnan päätyttyä, komission on jatkettava ohjelmien toteuttamista.

Koska virasto toimii Euroopan yhteisön nimissä, on Euroopan yhteisön otettava vastuulleen kaikki sen oikeudet ja velvollisuudet kolmansia osapuolia kohtaan. Koska komissio toimii Euroopan yhteisön edustajana (EY:n perustamissopimuksen 282 artikla), on komission toimittava viraston sijasta kantajana tai vastaajana kaikissa oikeudellisissa menettelyissä.

Virasto itse vastaa toimintansa tosiasiallisesta lakkauttamisesta (työsopimusten irtisanominen ja omaisuuden realisointi). Tarvittavat päätökset tekee viraston johtaja tai johtokunta oman toimivaltansa puitteissa.

Asiakirjojen ja arkistojen komission yksiköille siirtämistä koskevista yksityiskohdista sovitaan hyvissä ajoin komission yksiköiden ja viraston johtajan välisen hallinnollisen järjestelyn yhteydessä.

4.2. Hallinto-, henkilöstö- ja budjettikysymykset

Samaan aikaan kun viraston toiminta lakkautetaan on kyseisissä maissa olevien komission lähetystöjen aloitettava vähitellen yhteisön tuen hajautettu täytäntöönpano. Rahoitusvastuun siirtäminen komissiolle edellyttää sitä, että Serbia ja Montenegrossa sekä entisen Jugoslavian tasavallassa Makedoniassa olevia lähetystöjä uudistetaan. Lisäksi Podgoricaan ja Pristinaan olisi avattava toimistot.

Suunnitellun lähestymistavan mukaisesti tällä hetkellä valmistellaan EY:n yhteystoimiston perustamista Podgoricaan Belgradissa sijaitsevan EY:n lähetystön aluetoimistoksi.

Syyskuussa 2004 aloitti Euroopan jälleenrakennusviraston Pristinassa sijaitsevissa toimitiloissa toimintansa EY:n yhteystoimisto Kosovossa, sellaisena kuin se määritellään YK:n päätöslauselmassa 1244.

Viraston Länsi-Balkanin toiminnan lakkauttamisesta siirtymäkauden lopussa (eli vuonna 2009) koituvat säästöt vastaavat lähetystöille/aluetoimistoille koituvia ylimääräisiä hallintomenoja, sillä viraston toiminnan päätyttyä kokonaan säästöt koskevat toimintamäärärahoja. Vuosina 2007 ja 2008 hallintomenot kuitenkin kasvavat hieman, koska lähetystöt/aluetoimistot ja virasto toimivat rinnakkain. Vuonna 2009 hallintomenot laskevat vuoden 2006 tasolle.

5. PÄÄTELMÄ

Edellä esitetyn perusteella komissio aikoo esittää neuvostolle ennen 31. maalikuuta 2006 asetusehdotuksen, jonka tavoitteena on:

lakkauttaa viraston toiminta, mutta jatkaa sen nykyistä toimeksiantoa ja säilyttää sen asema 31. joulukuuta 2008 asti, jotta sen Cards-ohjelmaan liittyvät toimet saadaan päätettyä vähitellen.

Samaan aikaan komissio valmistelee lähetystöjensä avulla liittymistä valmistelevaa tukivälinettä koskevan tulevan asetuksen hajautettua täytäntöönpanoa kyseisissä maissa vuodesta 2007 alkaen.

Viraston toimeksiannon jatkamisen tavoitteena on näin ollen ainoastaan antaa sille mahdollisuus saattaa päätökseen Cards-ohjelmat, joita se tällä hetkellä hallinnoi. Päätavoitteena on avun toimittaminen keskeytyksettä mahdollisimman tehokkaasti ja kustannustehokkaalla tavalla.

Viraston toiminnan päättäminen asteittain 31. joulukuuta 2008 mennessä ja liittymistä edeltävän tukivälineen täytäntöönpanosta alusta alkaen vastaavien hajautettujen lähetystöjen/aluetoimistojen perustaminen samaan aikaan tekee EU:n läsnäolosta avoimempaa ja tehokkaampaa. Tämä koskee erityisesti Kosovoa, sillä EU tehostaa läsnäoloaan sen alueella heti, kun Kosovon lopullinen asema on vahvistettu.

Toimeksiannon jatkaminen vielä kahden vuoden ajan tarjoaa mahdollisuuden siirtää viraston velvoitteet asianmukaisesti komission yksiköille ja erityisesti sen lähetystöille. Sen ansiosta virasto pystyy saattamaan päätökseen suurimman osan jäljellä olevista Cards-hankkeista ja välttämään mahdollisimman suuressa määrin keskeneräisten tapausten siirron komissiolle.

[1] EYVL L 306, 7.12.2000, s. 7, asetus sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna asetuksella (EY) N:o 2068/04 (EUVL L 358, 31.12.2004, s. 2).

[2] Asetuksen 2 artiklan 1 kohdassa määritellään viraston tehtävät seuraavasti:"2 artikla

1. Edellä 1 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetun tavoitteen saavuttamiseksi virasto huolehtii toimivaltansa rajoissa ja komission tekemien päätösten mukaisesti seuraavista tehtävistä:

a) tietojen kerääminen, analysoiminen ja toimittaminen komissiolle seuraavista seikoista:

i) vahingot, jälleenrakentamiseen sekä pakolaisten ja kotiseudultaan siirtymään joutuneiden henkilöiden paluuseen liittyvät tarpeet samoin kuin hallitusten, paikallisten ja alueellisten viranomaisten sekä kansainvälisen yhteisön tällä alalla toteuttamat toimet;

ii) asianomaisen väestön välittömät tarpeet ottaen huomioon siirtymään joutunut väestö ja mahdollisuudet siirtymään joutuneiden palaamiseen;

iii) ensisijaiset alat ja maatieteelliset alueet, joilla tarvitaan kansainvälisen yhteisön pikaista apua;

b) Jugoslavian liittotasavallan jälleenrakentamista sekä pakolaisten ja kotiseudultaan siirtymään joutuneiden paluuta koskevien ohjelmaehdotusten laatiminen komission antamien suuntaviivojen mukaisesti;

c) edellä 1 artiklassa tarkoitetun yhteisön avun täytäntöönpanosta huolehtiminen mahdollisuuksien mukaan yhteistyössä paikallisen väestön kanssa ja käyttäen tarvittaessa tarjouskilpailujen avulla valittujen toimijoiden palveluja."

[3] Neuvoston asetuksen (EY) N:o 2068/2004 14 artikla: ”Komissio esittää viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2005 neuvostolle kertomuksen viraston toimeksiannon tulevaisuudesta. Komission olisi esitettävä kaikki mahdolliset ehdotukset viraston toimeksiannon jatkamisesta 31 päivän joulukuuta 2006 jälkeen neuvostolle viimeistään 31 päivänä maaliskuuta 2006.”