[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO | Bryssel 27.9.2005 KOM(2005) 459 lopullinen KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE Ilmailun ilmastonmuutosvaikutusten vähentäminen {SEK(2005) 1184} KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE Ilmailun ilmastonmuutosvaikutusten vähentäminen 1. JOHDANTO Lentoliikenteestä on 2000-luvulla tullut tärkeä osa yhteiskuntaa, ja sen ansiosta sekä matkustajat ja rahti voivat liikkua suuria välimatkoja ennennäkemättömällä nopeudella. Ilmailu vaikuttaa kuitenkin myös ilmastonmuutokseen. Vaikka lentokoneiden polttoainetehokkuus on lisääntynyt yli 70 prosentilla viimeisten 40 vuoden aikana, käytetyn polttoaineen kokonaismäärä on myös lisääntynyt lentoliikenteen suuren kasvuvauhdin vuoksi. Edellä mainitun kehityksen vuoksi ilmailun ilmastovaikutukset ovat lisääntymässä: Vaikka Kioton pöytäkirjan säätelemät EU:n kokonaispäästöt vähenivät 5,5 prosentilla (-287 miljoonaa tonnia hiilidioksidiekvivalenttia) vuosien 1990 ja 2003 välillä[1], sen kansainvälisestä lentoliikenteestä peräisin olevat kasvihuonekaasupäästöt lisääntyivät 73 prosentilla (+47 miljoonaa tonnia hiilidioksidiekvivalenttia), mikä merkitsee 4,3 prosentin vuosittaista kasvua. Vaikka ilmailun osuus kaikista kasvihuonekaasupäästöistä on edelleen vähäinen (noin 3 prosenttia), sen nopea kasvu heikentää muilla aloilla saavuttua edistymistä. Jos kasvu jatkuu vastaavankaltaisena, EU:n lentokentiltä lähtevien kansainvälisten lentojen päästöt ovat vuoteen 2012 mennessä nousseet 150 prosentilla vuodesta 1990. EU:n kansainvälisen lentoliikenteen päästöjen lisääntyminen mitätöisi reilun neljänneksen Kioton pöytäkirjan mukaiseen yhteisön tavoitteeseen kuuluvista vähennyksistä . Pitkällä tähtäimellä lentoliikenteestä päästöineen muodostuu huomattava saastuttaja, jos nykyinen suuntaus jatkuu. 2. VALLITSEVAT POLIITTISET OLOSUHTEET Tämä tiedonanto toimii perustana muiden Euroopan unionin toimielinten sekä asiaan liittyvien sidosryhmien kanssa käytäville keskusteluille, joissa käsitellään ilmailun päästöistä aiheutuvien ympäristökustannusten sisällyttämistä EU:n päästökauppajärjestelmään. Ilmailuala on nyt joutunut vastakkain kaikkien aikojen korkeimpien öljyn- ja polttoaineenhintojen kanssa, ja siitä aiheutuu lentoyhtiöille huomattavia taloudellisia seurauksia. Monet viimeaikaiset sääkatastrofit Euroopassa ja sen ulkopuolella ovat muistuttaneet siitä, miten valtavia kustannuksia liittyy vastaavankaltaisiin, tiheästi esiintyviin ja voimallisiin sääilmiöihin, jollaisia ilmastonmuutos todennäköisesti tuo mukanaan. Vaikka taloudellinen tilanne on hankala, ilmastonmuutoksen aiheuttama ongelma vaatii edelleen kiireellisiä toimia ja keskustelun on käynnistettävä välittömästi, jotta voidaan ajoissa vaikuttaa EU:n päästökauppajärjestelmän tulevaan tarkistukseen kesäkuussa 2006. Tässä tiedonannossa hahmoteltu strategia on nähtävä seuraavien vallitsevien poliittisten suuntausten yhteydessä. Keväällä 2005 Euroopan parlamentti ja neuvosto vahvistivat komission tiedonannon “Maailmanlaajuisen ilmastonmuutoksen torjuminen” pohjalta EU:n tavoitteen, jonka mukaan maapallon keskilämpötila ei saisi nousta yli kahta astetta esiteolliseen aikaan verrattuna. Tällä pyritään torjumaan ihmisten toiminnasta johtuva vaarallinen ja peruuttamaton ilmastonmuutos. Neuvosto totesi myös, että - olisi harkittava tavoitetta, jonka mukaan kehittyneiden maiden ryhmän päästöt vähenisivät 15–30 prosenttia vuoteen 2020 mennessä Kioton pöytäkirjan mukaiseen lähtötasoon verrattuna, - komission olisi jatkettava kustannus-hyötyanalyysiaan, joka koskee hiilidioksidipäästöjen vähennysstrategioita, ja - olisi käynnistettävä uudelleen kansainväliset neuvottelut tutkimalla YK:n ilmastonmuutosprosessin yhteydessä vuoden 2012 jälkeen sovelleltavan järjestelmän vaihtoehtoja ja huolehtimalla samalla siitä, että kaikki maat tekevät mahdollisimman laajaa yhteistyötä ja osallistuvat tehokkaaseen ja asianmukaiseen kansainväliseen toimintaan. Näiden suuntaviivojen perusteella on ryhdyttävä toimiin sen varmistamiseksi, että ilmailu ei heikennä vaan edistää mahdollisuuksia tämän yleisen tavoitteen saavuttamiseksi. Tässä tiedonannossa hahmotellaan strategia, jossa tämänhetkisiä toimia täydennetään uuden, markkinaehtoisen EU-tason välineen soveltamisella. Tämä strategia perustuu asianosaisten tahojen kuulemiseen ja vaikutusten arviointiin, joista annetaan erillinen kuvaus. 3. LENTOLIIKENTEESTÄ AIHEUTUVAT ILMASTOVAIKUTUKSET Kaupalliset ilma-alukset kulkevat 8–13 kilometrin lentokorkeudessa, jossa niistä vapautuu ilmaan kaasuja ja pienhiukkasia, jotka vaikuttavat ilmakehän koostumukseen ja vauhdittavat ilmastonmuutosta. Hiilidioksidi (CO 2 ) on tärkein kasvihuonekaasu, mikä johtuu sen suurista päästömääristä ja pitkäaikaisesta pysyvyydestä ilmakehässä. Lisääntyvillä pitoisuuksilla on tunnettu ja välitön maapallon pintaa lämmittävä vaikutus. Typen oksidit (NO x ) vaikuttavat ilmastoon välillisesti kahdella tavalla. Auringonvalon vaikutuksesta ne tuottavat otsonia, mutta toisaalta ne myös vähentävät ilmakehän metaanikertymiä. Sekä otsoni että metaani ovat voimakkaita kasvihuonekaasuja. Lopputuloksena on, että otsonin vaikutukset ovat hallitsevia metaaniin nähden, ja seurauksena on maapallon lämpeneminen. Ilma-alusten tuottamalla vesihöyryllä on suora kasvihuonekaasuvaikutus, mutta nopean tiivistymisen vuoksi vaikutukset jäävät pieniksi. Suurissa korkeuksissa ilmaan vapautunut vesihöyry saa kuitenkin usein aikaan tiivistymisvanojen muodostumisen, millä on maapallon pintaa lämmittävä vaikutus. Lisäksi tällaiset tiivistymisjuovat saattavat kehittyä cirrus-pilviksi (jääkidepilviksi). On oletettu, että tällaisilla pilvillä saattaa olla merkittävä lämmittävä vaikutus, mutta tästä ollaan kuitenkin toistaiseksi epävarmoja. Sulfaatti- ja nokihiukkasilla on huomattavasti vähäisempi välitön vaikutus kuin muilla ilma-alusten päästöillä. Noki sitoo itseensä lämpöä, ja sillä on lämmittävä vaikutus; sulfaattihiukkaset heijastavat säteilyä ja niillä on vähäinen viilentävä vaikutus. Lisäksi ne voivat vaikuttaa pilvien muodostukseen ja ominaisuuksiin. Hallitusten välinen ilmastonmuutospaneeli (IPCC) arvioi vuonna 1999, että ilmailun tämänhetkinen kokonaisvaikutus on noin 2–4 kertaa suurempi kuin pelkästään sen aiemmista hiilidioksidipäästöistä aiheutuva vaikutus. Hiljattain toteutettu EU:n tutkimus osoittaa kuitenkin, että tämä suhde voi olla jonkin verran pienempi (noin kaksi kertaa). Missään näistä arvioista ei oteta huomion cirrus-pilvien epävarmaa vaikutusta. 4. POLIITTISEN TOIMINNAN TARVE KAIKILLA TASOILLA 4.1. Lentoliikenteestä aiheutuvat päästöt ilmastonmuutosta koskevassa YK:n puitesopimuksessa ja Kioton pöytäkirjassa Kansainvälistä lentoliikennettä käsitellään eri tavoin kuin useimpia muita aloja, jos ajatellaan sitä, miten sen kasvihuonekaasupäästöt otetaan huomioon ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen (UNFCCC) perusteella. Ei ole päästy yhteisymmärrykseen siitä, asetetaanko näihin päästöihin liittyviä velvoitteita ja miten se voitaisiin tehdä. Sopimuspuolten kansallisiin kokonaispäästömääriin on sisällytetty vain kotimaiset hiilidioksidipäästöt. Kansainvälisestä lentoliikenteestä peräisin olevia päästöjä käsitellään pelkästään ”muistiotietoina”, eikä näihin päästöihin sovelleta määrällisiä rajoituksia, joista Kioton pöytäkirjan ratifioineet teollisuusmaat ovat sopineet. Kansainvälisen lentoliikenteen osalta puuttuu siis yksi poliittisen painostuksen keskeisistä keinoista, joilla valtiot voitaisiin saada toteuttamaan muilla aloilla sovellettavia vähentämistoimenpiteitä. Helmikuussa 2005 julkaistussa tiedonannossaan[2] komissio totesi, että kansainvälinen ilmailu olisi sisällytettävä vuoden 2012 jälkeisiin ilmastonmuutosstrategioihin , millä kannustettaisiin jäsenvaltioita ryhtymään toimiin itse sekä toimimaan yhteistyössä muiden kanssa. 4.2. ICAOn toimintalinjat ilmailusta aiheutuvien päästöjen hallitsemiseksi Koska Kioton pöytäkirjasta neuvotelleet osapuolet eivät päässeet sopimukseen vähennysvelvoitteiden jakamisesta, ne sopivat, että pöytäkirjaan sisällytetään nimenomainen velvoite sitä, että teollisuusmaiden on pyrittävä kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) toiminnan kautta rajoittamaan tai vähentämään ilmailusta aiheutuvia päästöjä. ICAOn toiminnan suurin anti tähän mennessä on ollut, että ilmailun ilmastovaikutuksia voidaan ymmärtää paremmin. ICAOn 188 jäsenvaltiota eivät ole päässeet yksimielisyyteen hiilidioksidipäästöihin sovellettavista kansainvälisistä normeista tai päästömaksuista, ja pyrkimyksissä kehittää ilma-aluksiin sovellettava tehokkuuden indikaattori ja päästä siitä sopimukseen ei ole onnistuttu. ICAO on kuitenkin hyväksynyt vapaaehtoisen päästökaupan pohjalta toteutettavan kansainvälisen, avoimen päästökaupan periaatteen sekä kansainvälisen ilmailun sisällyttämisen jäsenvaltioiden olemassa oleviin järjestelmiin. 4.3. Yhteisön toiminnan tarve EU osallistuu jatkuvasti Yhdistyneiden kansakuntien ilmastonmuutosta koskevaan puitesopimukseen (UNFCCC) liittyvään toimintaan sekä kansainvälisen siviili-ilmailuliiton (ICAO) toimintaan ja tukee niitä. Se edistää näin pyrkimyksiä mahdollisimman laajaan yhdenmukaisuuteen ja osallistumiseen päästöjen vähentämiseksi maailmanlaajuisesti. Kaikkien sopimuspuolina toimivien valtioiden yhteisesti sopimissa poliittisissa linjauksissa on kuitenkin nimenomaisesti otettu huomioon se, ettei ole realistista laskea sen varaan, että ICAO tekisi maailmanlaajuisia päätöksiä kaikissa maissa sovellettavista yhdenmukaisista erityistoimenpiteistä. Tämän toteutumista estää myös se, että kehitysmaat epäröivät sitoutua vaativampiin toimiin, mikäli teollisuusmaat eivät toimi tässä edelläkävijöinä. Lisäksi tietyt merkittävät kauppakumppanit, jotka eivät kuulu Kioton pöytäkirjan sopimuspuoliin, eivät osallistu näihin toimiin. EU:n merkitys kansainvälisen ilmailun kannalta on merkittävä, sillä se tuottaa noin puolet kansainvälisestä ilmailusta peräisin olevista, kehittyneiden maiden raportoimista hiilidioksidipäästöistä[3]. Lisäksi Euroopan yhteisöllä ja EU:n jäsenvaltioilla on teollisuusmaiden järjestönä ja pöytäkirjan sopimuspuolina erityisiä velvoitteita, jotka perustuvat YK:n ilmastonmuutosta koskevaan puitesopimukseen ja Kioton pöytäkirjaan. Tämän vuoksi Euroopan parlamentti ja neuvosto päättivät kuudennen ympäristöä koskevan yhteisön toimintaohjelman puitteissa määritellä ja toteuttaa erityistoimenpiteitä ilmailusta aiheutuvien kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi, mikäli tällaisista toimenpiteistä ei olisi sovittu ICAOn tasolla vuoteen 2002 mennessä. Tämän jälkeen neuvosto on useita kertoja muistuttanut, että on tärkeää toteuttaa pikaisesti kiireellisiä toimia kansainvälisestä lentoliikenteestä aiheutuvien päästöjen vähentämiseksi, ja kehottanut komissiota esittämään tähän tähtääviä ehdotuksia. Tätä taustaa vasten komissio on tarkastellut käytettävissä olevia vaihtoehtoja. Nopeaa ja helppoa teknistä ratkaisua ei ole . Tämän vuoksi on tarpeen soveltaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa vahvistamalla tällä hetkellä toteutettavia toimia ja selvittämällä uusia mahdollisuuksia. 5. Tämänhetkisten strategioiden tarjoamien mahdollisuuksien hyödyntäminen Monissa tällä hetkellä toteutettavissa yhteisön ja jäsenvaltioiden toimenpiteissä on lisäpotentiaalia ilmailun ilmastovaikutusten vähentämiseksi, mutta kuitenkin vain rajoitetussa määrin tai pelkästään pitkällä tähtäyksellä. Näihin toimenpiteisiin kuuluvat yleisön tietoisuuden parantamisen ja vaihtoehtoisten liikennemuotojen toimivuuden ja kilpailukyvyn parantamisen lisäksi erityisesti tutkimus, ilmaliikenteen hallinta ja energiaverotus . 5.1. Vähemmän saastuttavaa lentoliikennettä koskeva tutkimus Euroopan unioni on päättänyt, että ilmailuteollisuus on yksi tutkimuksen ja kehityksen painopisteistä, millä pyritään vähentämään ilma-alusten ympäristövaikutuksia. Toiseen puiteohjelmaan sisältyneen vuosien 1990–1991 pilottivaiheen jälkeen yli 350 tutkimushanketta on saanut rahoitusta yhteensä 4 miljardia euroa. Tästä tutkimustyöstä noin 30 prosenttia on ollut toimintaa, jonka tavoitteena on ollut vähentää ilma-alusten ympäristövaikutuksia ja erityisesti hiilidioksidi- ja typpioksidipäästöjä. Lisäksi ilmailun ilmastovaikutuksia on tutkittu kuudenteen puiteohjelmaan kuuluvan Globaalimuutos ja ekosysteemi -ohjelman yhteydessä. Komission hiljattain ehdottamassa seitsemännessä puiteohjelmassa korostetaan lentoliikenteen kehittämistä ympäristöystävällisemmäksi ja ilmailun ilmastovaikutuksia. Jatkamalla vaihtoehtoisten polttoaineiden tutkimusta saatetaan löytää uusia mahdollisuuksia ilma-aluksista peräisin olevien kasvihuonekaasujen vähentämiseksi. 5.2. Ilmaliikenteen hallinnan parantaminen Tutkimuksella voidaan tarjota uusia tulevaisuuden mahdollisuuksia, mutta aiempaa tehokkaampi ilmaliikenteen hallinta sisältää paljon merkittävää potentiaalia jo lyhyellä aikavälillä. Esimerkiksi polttoaineen kulutusta voidaan vähentää vähentämällä nousua edeltävä jonottaminen minimiin, käyttämällä optimaalisia lentoreittejä ja vähentämällä odotusaikaa, jonka aikana ilma-alus joutuu lentämään päästäkseen laskeutumaan ruuhkaisille lentokentille. Yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevan aloitteen ja Sesame-aloitteen[4] puitteissa on käynnistetty tarpeelliset uudistukset, joiden avulla näissä tavoitteissa onnistuttaisiin. Niiden pikainen toteuttaminen on asetettava etusijalle. 5.3. Kohti yhdenmukaisempaa energiaverotusta Vaikka jäsenvaltiot yleensä määräävät energiaverotuksesta omia veropoliittisia tavoitteitaan silmälläpitäen, energiaverotuksen laajemmalla soveltamisella kaupallisessa lentoliikenteessä käytettävään polttoaineeseen edistettäisiin ympäristökustannusten jakaantumista ja vauhditettaisiin hiilidioksidipäästöjen vähenemistä. Komissio on monissa yhteyksissä ilmaissut näkemyksensä siitä, että lentopolttoaineen kohtelu pitäisi normalisoida mahdollisimman pian ilmailua säätelevän kansainvälisen lainsäädännön puitteissa. Periaatteena pitäisi olla, että ilma-aluksissa käytettyyn polttoaineeseen sovellettaisiin samaa energiaverotusta kuin muihinkin moottoripolttoaineisiin. Sen jälkeen, kun annettiin energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskeva yhteisön kehyksen uudistamista koskeva neuvoston direktiivi 2003/96/EY, jäsenvaltiot ovat voineet ottaa käyttöön kotimaan lentoihin sovelletun lentopolttoaineen veron. Kotimaan lennoilla käytettyä polttoainetta verotetaan jo tietyissä EU:n ulkopuolisissa maissa, kuten USA:ssa, Japanissa ja Intiassa, mutta EU-maista vain Alankomaat on toistaiseksi päätynyt tähän ratkaisuun. Keskinäisen sopimuksen nojalla kahden jäsenvaltion välisillä lennoilla voidaan ottaa käyttöön lentopolttoaineen verotus yhteisön voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti. Tällöin verotusta on sovellettava kaikkiin EU:n lentoliikenteen harjoittajiin. On kuitenkin ollut yleinen käytäntö, että kansainvälisillä lennoilla käytetty lentopolttoaine on vapautettu kaikista veroista. Tämän käytännön tarkoituksena oli alun perin ollut edistää lapsenkengissä ollutta siviili-ilmailua. Oikeudellisesti sitovat erivapaudet sisältyvät kahdenvälisiin lentoliikennesopimuksiin[5]. Näin ollen olisi vaikeaa välttää EU:n lentoliikenteen harjoittajiin kohdistuvaa syrjintää reiteillä, joilla EU:n ulkopuolisista maista peräisin olevilla lentoliikenteen harjoittajilla on liikenneoikeudet ja joilla ne voivat edelleen hyötyä kulloinkin kyseessä olevan lentoliikennesopimuksen mahdollistamasta verovapaudesta[6]. Tämän vuoksi Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen 5. marraskuuta 2002 antamat tuomiot ”Open skies” -asioissa[7] ovat merkittäviä. Niistä käynnistyi EU:n ulkoisten ilmailusuhteiden kattava uudistaminen. Tässä uudistuksessa on jo muutettu yli 200 lentoliikennesopimusta EU:n jäsenvaltioiden ja EU:n ulkopuolisten maiden välillä sen varmistamiseksi, että EU:n lentoliikenteen harjoittajille ja EU:n ulkopuolisten maiden lentoliikenteen harjoittajille toimitettavaa polttoainetta voidaan verottaa yhtäläisin perustein. Tätä prosessia on kuitenkin vielä jatkettava, ja sen loppuun saattaminen vie aikaa. Kun tämä ilmailualan erikoislaatu otetaan huomioon, energiaverotuksen laajempaa soveltamista alalla ei voida pitää ilmailun ilmastovaikutusten torjuntastrategian ratkaisevana tekijänä lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä. Tämän vuoksi aiheeseen ei ole keskitytty enempää tässä yhteydessä. 6. Taloudelliset välineet kustannustehokkaina kannustimina Edellä mainittujen tämänhetkisten toimien vaikutus ei yksin riitä estämään lentoliikenteestä aiheutuvien päästöjen kasvua. Tarvitaan uusia lähestymistapoja, jotka ulottuvat perinteisiä teknisiä normeja pidemmälle, sekä vapaaehtoista toimintaa . Kuten vuonna 1999 laaditussa lentoliikennettä ja ympäristöä koskevassa komission strategiassa jo todettiin, kustannustehokkaiden ratkaisujen tarve suosii joustavia taloudellisia välineitä. Näissä toimenpiteissä sovelletaan aiheuttamisperiaatetta ja hyödynnetään lukuisia mahdollisia vähennyksiä, joiden kustannukset ovat parhaiten teollisuuden tiedossa, lähettämällä ympäristöpolitiikan tavoitteita heijastavia hintasignaaleja. Monentyyppisiä markkinaehtoisia välineitä on harkittu (katso vaikutusten arviointi). Lentolippu- ja lentokenttämaksujen kaltaisilla välineillä olisi kuitenkin vaikutusta vain kysynnän vähenemisen kautta , eikä niillä kyettäisi tarjoamaan lentoliikenteen harjoittajille kannustinta pyrkiä ympäristöystävällisempään toimintaan. Kyseiset maksut ovat todennäköisesti hyödyllisiä myös muiden poliittisten tavoitteiden saavuttamisessa[8], mutta päästökauppa ja päästömaksut katsotaan kaikkein lupaavimmiksi tavoiksi käsitellä ilmailun ilmastovaikutuksia. 6.1. Vaihtoehtojen arvioiminen Päästökauppa toimii siten, että ensin asetetaan raja tiettyjen yksikköjen kokonaispäästöille, ja sitten annetaan markkinoiden määrätä hinta kunkin ilmaan vapautuvan päästötonnin osalta. Maksuilla puolestaan määrätään hinta päästötonnia kohti, mutta asianomaiset toimijat voivat päättää, missä määrin päästöjä maksujen seurauksena vähennetään. Kyseiset kaksi välinettä poikkeavat toisistaan myös ympäristötehokkuuden, taloudellisen tehokkuuden ja sovellusmahdollisuuksien laajuuden osalta . 6.2. Ympäristötehokkuus ja taloudellinen tehokkuus Jos päästökauppaa tai päästöihin liittyviä maksuja sovellettaisiin ilmailualalla muista sektoreista erillään, nämä kaksi välinettä olisivat periaatteessa yhtä tehokkaita sekä ympäristön että taloudellisuuden kannalta. Päästökauppaa ei kuitenkaan tarvitse soveltaa ilmailualalla muista erillään. Sitä käytetään jo keinona vaikuttaa ilmastonmuutokseen. Sopimuspuolet, joiden päästöjä säätelevät Kioton pöytäkirjan mukaiset rajoitukset, voivat käydä keskenään päästökauppaa. Lisäksi monet näistä sopimuspuolista delegoivat omia päästörajoituksiaan yritystasolle tai ovat harkitsemassa delegointia kansallisten ja alueellisten päästökauppajärjestelmien puitteissa. EU on perustanut direktiivillä 2003/87/EY tähän mennessä laajimman useiden valtioiden ja alojen keskinäisen päästökauppajärjestelmän. Euroopan päästökauppajärjestelmä, jonka piiriin kuuluvat arviolta 12.000:sta energia-intensiivisestä teollisuuslaitoksesta peräisin olevat kasvihuonekaasupäästöt, käynnistyi 1. tammikuuta 2005. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että mitä laajempi päästökauppajärjestelmän kattavuus on, sitä alhaisemmilla kustannuksilla saavutetaan samansuuruiset vähennykset. Mikäli ilmailussa halutaan päästä samanlaajuisiin ympäristötavoitteisiin päästökauppajärjestelmän ja päästömaksujen avulla, sekä kyseisen sektorin että koko EU:n kustannukset jäisivät pienemmiksi, jos tavoitteisiin pyrittäisiin EU:n päästökauppajärjestelmän puitteissa eikä pelkästään ilmailualalla sovellettavan maksusysteemin avulla. 6.3. Laajempia sovellutuksia koskevat mahdollisuudet Komission näkemyksen mukaan sekä päästömaksut että päästökauppa ovat sovitettavissa yhteen voimassa olevan kansainvälisen ilmailulainsäädännön kanssa. Päästömaksujen periaate on kuitenkin kansainvälisen tason keskusteluissa ollut hyvin kiistelty. ICAOn 35. kokouksessa lokakuussa 2004 kaikkein kiistellyin aihe oli se, missä määrin jäsenvaltiot voisivat soveltaa tällaisia maksuja ulkomaalaisiin lentoliikenteen harjoittajiin. Sitä vastoin ICAO on antanut nimenomaisen hyväksyntänsä vapaaehtoisuuteen perustuvalle päästökaupalle sekä sille, että kansainvälisestä lentoliikenteestä aiheutuvat päästöt sisällytettäisiin jäsenvaltioiden jo sovittuihin päästökauppaohjelmiin. Jälkimmäinen lähestymistapa sopii hyvin yhteen EU:n ilmastopolitiikan kanssa, sillä kokonaisvaltainen päästökauppa kuuluu myös Kioton pöytäkirjan perusosiin ja se on EU:n tulevan ilmastonmuutosstrategian keskeinen osa. 7. Päästökaupan suunnitteluun liittyviä erityiskysymyksiä Kun otetaan huomioon kaikki erot kyseisten kahden vaihtoehdon välillä, ilmailun sisällyttäminen EU:n päästökauppajärjestelmään vaikuttaa lupaavimmalta vaihtoehdolta. Keskeisessä asemassa ovat tietyt tekniset perustekijät, jotka on otettava huomioon, jos halutaan hyödyntää kaikki strategian mahdollisuudet sekä ympäristötehokkuuden että taloudellisen tehokkuuden kannalta. Tähän perehtyy myös perustettava uusi työryhmä, ja aihetta käsitellään myös vaikutusten arvioinnissa. Toteutettavuustutkimuksensa[9] perusteella komissio katsoo, että jatkossa on keskusteltava seuraavista neljästä keskeisestä kysymyksestä: millaiset organisaatiot määritellään vastuullisiksi ilmailun ilmastovaikutuksista; missä määrin kaikki vaikutukset otetaan huomioon ; minkä tyyppiset lennot sisällytetään järjestelmään ; mitä periaatetta noudatetaan alan kokonaispäästörajoitusten laskemiseen ja jakamiseen. Myös hintoihin kohdistuvaa vaikutusta ja päästöoikeuksien jakamista on tutkittava lisää. On ratkaisevan tärkeää, että vastuulliseksi määritelty organisaatio on se, jolla on välittömin määräysvalta käytettyihin ilma-aluksiin sekä tapaan, jolla niitä käytetään. Sen vuoksi komissio katsoo, että tahoiksi, jotka ovat EU:n päästökaupassa vastuullisina osapuolina, pitäisi määritellä lentoliikenteen harjoittajat . Jotta voitaisiin vähentää erilaisten vaikutusten välillä mahdollisesti ilmeneviä negatiivisia korrelaatioita ja varmistaa se, että järjestelmässä ei tingitä ympäristötavoitteista, hiilidioksidipäästöjen ja muiden kuin hiilidioksidipäästöjen vaikutukset on otettava huomioon niin suuressa määrin kuin mahdollista . Näin toimittaessa tiettyihin vaikutuksiin sisältyvät epävarmuustekijät olisi tasapainotettava niihin liittyvien, ilmastoon kohdistuvien riskien osalta. Odotettaessa sitä, että käyttöön saataisiin tieteen kehityksen myötä mittausmenetelmiä, joiden avulla erilaisten vaikutusten vertaaminen olisi helpompaa, joudutaan turvautumaan pragmaattiseen lähestymistapaan. Lyhyellä aikavälillä on tarjolla kaksi erilaista vaihtoehtoa: - ilmailuala velvoitetaan palauttamaan tietty määrä päästöoikeuksia, jotka vastaavat sen hiilidioksidipäästöjä kerrottuna muut vaikutukset varmuuden vuoksi huomioonottavalla keskiarvotekijällä, tai - sovelletaan menetelmää, johon on lähtökohtaisesti sisällytetty vain hiilidioksidi, mutta sen rinnalla toteutetaan lisätoimia kuten lentoasemamaksujen porrastamista typpioksidipäästöjen mukaan. Komissio katsoo, että tavoitteena pitäisi olla sellaisen Euroopan päästökauppaan sisältyvän toimivan mallin luominen ilmailualaa varten, jota voidaan laajentaa ja soveltaa maailmanlaajuisessa mittakaavassa. Täsmällistä soveltamisalaa arvioidaan liitteen mukaisesti perustettavassa työryhmässä. Ympäristökysymysten kannalta suositeltavinta olisi, että soveltamisalaan sisältyisivät kaikki EU:n lentokentiltä lähtevät lennot, sillä järjestelmän rajaamisella pelkästään EU:n sisäisiin lentoihin, joissa sekä lähtö että tulo tapahtuvat EU:ssa, voitaisiin vaikuttaa vain vajaaseen 40 prosenttiin[10] kaikkien EU:sta lähtevien lentojen päästöistä. Ilmailualan kilpailukyvyn kannalta tutkitaan erityisesti EU:n ja toisaalta EU:n ulkopuolisten lentoliikenteen harjoittajien suhteellisia markkinaosuuksia. Kun otetaan huomioon ilmailualan päästöjen yleisten rajoitusten laskeminen ja jakaminen, päästökauppajärjestelmän osanottajia varten jo olemassa olevat säännöt eivät välttämättä sovellu ilmailualalle. Kioton pöytäkirjan perusteella otettaisiin huomioon vain kotimaan lentojen hiilidioksidipäästöt, minkä vuoksi tarvittaisiin erityisjärjestelyjä sen varmistamiseksi, ettei tämä vaikuta haitallisesti EU:n päästökauppajärjestelmän ja Kioton pöytäkirjan yhdistävään kirjanpitojärjestelmään[11]. Kun lisäksi otetaan huomioon yhteisön lentoliikenteen markkinoiden yhtenäistyminen, voidaan todeta, että on tärkeää päästä yhteisymmärrykseen yhdenmukaisesta jakomenetelmästä . 8. Seuraukset ilmailun sisällyttämisestä EU:n päästökauppajärjestelmään Kaikissa skenaarioissa, jotka on esitetty tähän tiedonantoon liittyvässä vaikutusten arvioinnissa sekä komission toimeksiannosta suoritetussa toteutettavuustutkimuksessa, sekä EU:n lentoliikenteen harjoittajia että EU:n ulkopuolisista maista peräisin olevia lentoliikenteen harjoittajia kohdeltaisiin järjestelmään kuuluvilla reiteillä täsmälleen samalla tavoin. Tämän vuoksi ei vaikuta todennäköiseltä, että ilmailun ilmastovaikutusten sisällyttämisellä EU:n päästökauppajärjestelmään olisi mitään haitallisia vaikutuksia EU:n lentoyhtiöiden kilpailuasemaan EU:n ulkopuolisiin lentoyhtiöihin nähden. Komission tutkimuksen mukaan muita vaikutuksia, kuten sellaisten liikenteenharjoittajien ristikkäistukia, jotka hyödyntävät toimenpiteiden soveltamisalaan kuulumattomilta reiteiltä saatua voittoa soveltamisalaan kuuluvilla reiteillä, saattaisi esiintyä, mutta ne olisivat vähäisiä. Kilpailukykyyn liittyviä kysymyksiä tutkitaan kuitenkin lisää osana tämän tiedonannon seurantaa. Yksi vaikutus olisi todennäköisesti se, että kustannusten lisäykset, jotka ovat seurausta ilmailun sisällyttämisestä EU:n päästökauppajärjestelmään, saattaisivat siirtyä lentoliikenteen käyttäjien maksettavaksi. Tiettyjen havainnollisten skenaarioiden perusteella voidaan päätellä, että lipunhintojen kohoaminen olisi kuitenkin vähäistä vaihdellen valittujen parametrien mukaan (katso vaikutusten arviointi). Lentoliikenteen kysyntä ei laskisi, vaan kasvaisi vain hiukan hitaammin (suhteellinen lasku 0,2–2,1 prosenttia viiden vuoden ajanjaksolla (2008–2012) suhteessa yli 4 prosentin tavanomaiseen vuosittaiseen kasvuun. Kun otetaan huomioon arvioitu vähäinen lipunhintojen nousu, matkailuun tai lentoliikenteestä riippuvaisten syrjäseutujen yhteyksiin kohdistuvat vaikutukset näyttäisivät olevan rajallisia. Niitä pitäisi myös tutkia lisää siten, että otetaan huomioon olemassa olevan julkisten velvoitteiden järjestelmän puitteet. 9. Päätelmät ja jatkotoimet Tähän mennessä ilmastonmuutoksen torjumiseksi toteutetut kansainvälisen, alueellisen tai kansallisen tason toimet eivät ole edellyttäneet ilmailualalta erityistä panostamista. Koska lentoliikenne tulevaisuudessa kasvaa, tarvitaan poliittisia lisätoimenpiteitä, jotta tämä tilanne ei johtaisi alan aiheuttamien ilmastovaikutusten jatkuvaan lisääntymiseen. Komissio on tutkinut monia eri vaihtoehtoja ja päätynyt siihen, että taloudelliselta kannalta ja ympäristönäkökohtien vuoksi paras ratkaisu on, että ilmailualan ilmastovaikutukset sisällytetään EU:n päästökauppajärjestelmään . On todennäköistä, että päästökauppa on jatkossakin kaikkien ilmastonmuutoksen torjuntaan tähtäävien strategioiden perusta, ja EU:n päästökauppajärjestelmän avulla voidaan kehittää aidosti kansainväliset hiilidioksidimarkkinat, joilla hyödynnetään päästöjen vähenemiseen liittyviä mahdollisuuksia tehokkaimmalla mahdollisella tavalla kaikkialla maailmassa. Tarpeellisten päätösten valmistelemiseksi komissio: - perustaa ilmailua käsittelevän työryhmän eurooppalaisen ilmastonmuutosohjelman[12] puitteissa. Ryhmän tehtävänä on tämän tiedonannon liitteenä olevan tehtävänkuvauksen mukaisesti pohtia keinoja, joilla ilmailuala sisällytetään EU:n päästökauppajärjestelmään. Tuloksia hyödynnetään EU:n päästökauppajärjestelmän käynnissä olevassa tarkistuksessa[13], jota koskeva kertomus on määrä julkaista 30. kesäkuuta 2006 mennessä. Tämän jälkeen, vuoden 2006 loppuun mennessä, komissio pyrkii tekemään lainsäädäntöehdotuksen ; - kehottaa neuvostoa ja Euroopan parlamenttia ottamaan huomioon tässä tiedonannossa esitetyt toimenpiteet ja suositukset aikatauluun liittyvät näkökohdat mukaan luettuna valmistellessaan tulevia lainsäädäntöä koskevia päätöksiä. Samalla monia sovittuja politiikkoja ja toimenpiteitä olisi jatkettava ja niitä olisi vahvistettava osana kattavaa ja yhdenmukaista lähestymistapaa: - Samalla kun jatketaan tutkimusta, jolla tähdätään epävarmuustekijöiden vähentämiseen ja ilmailun ilmastovaikutusten parempaan ymmärtämiseen, etusijalle on asetettava EU:n ilmailualan tutkimus , jolla pyritään vähentämään lentoliikenteestä aiheutuvia haitallisia ilmastovaikutuksia. Tämän painotuksen on näyttävä myös seitsemännessä puiteohjelmassa[14]. - Yhtenäistä eurooppalaista ilmatilaa koskevalla aloitteella käynnistettyjä prosesseja on viivytyksettä pyrittävä edistämään Euroopan ilmaliikenteen hallintajärjestelmän tehostamiseksi. - Mitä tulee energiaverotuksen soveltamiseen lentopolttoaineeseen, oikeudellisten esteiden poistaminen kahdenvälisistä lentoliikennesopimuksista on edelleen keskeisen tärkeää, ja näitä pyrkimyksiä jatketaan. - Komissio toteuttaa tarvittavat toimenpiteet sekä eurooppalaisella että kansainvälisellä tasolla säilyttääkseen mahdollisuudet käyttää kaikkia taloudellisia välineitä mikäli ilmailun ilmastovaikutusten käsitteleminen vaatii täydentäviä toimenpiteitä päästökaupan rinnalle. - Komissio työskentelee ICAOn puitteissa EU:n jäsenvaltioiden kanssa voimassa olevien teknisten normien parantamiseksi ja tarvittaessa uusien normien kehittämiseksi, jotta ilma-alusten päästöjä voitaisiin rajoittaa jo niiden lähteellä. LIITE: Eurooppalaisen ilmastonmuutosohjelman puitteissa perustetun ilmailualan työryhmän tehtävänkuvaus Työryhmän tarkoituksena on neuvoa komission yksiköitä, ja se koostuu asiantuntijoista, jotka edustavat jäsenvaltioita ja asiaan liittyviä organisaatioita, mukaan luettuna teollisuus-, kuluttaja- ja ympäristöjärjestöt. Työryhmä arvioi niitä jäljempänä lueteltuja tarpeellisia keinoja, joilla ilmailun ilmastovaikutukset voidaan sisällyttää Euroopan päästökauppajärjestelmään[15], ja ottaa joka suhteessa huomioon ennalta varautumisen periaatteen. Ilmailun ilmastovaikutusten huomioonottaminen Työryhmällä on seuraavat tehtävät: - Selvittää keinoja seurata ilmailun ilmastovaikutuksia ja raportoida niistä siten, että päätökseen 2004/156/EY lisätään uusia liitteitä, käyttäen vertailukohtana kyseisessä päätöksessä esitettyjä menetelmiä ja ottaen huomioon mahdollisuuden lisätä tarkkuutta ajan myötä; - Tutkia, voidaanko päätöksen 2004/156/EY tasojärjestelmän tarjoamaa joustavuutta soveltaa ilmailualaan vai onko suurempi yhdenmukaistaminen tarpeen; - Selvittää, olisiko mahdollista, että jonkin ilmailun ilmastovaikutuksen riittämätön huomioiminen saattaa johtaa tilanteeseen, jossa yhtä järjestelmään sisältyvää vaikutusta vähennetään toisen järjestelmään kuulumattoman vaikutuksen kustannuksella; - Tutkii maksujen ja muiden lisätoimenpiteiden täydentävää käyttöä ilmailun kaikkien ilmastovaikutusten huomioimiseksi, jotta vältyttäisiin riittämättömästä huomioimisesta mahdollisesti aiheutuvilta kielteisiltä vaikutuksilta. Päästöt, jotka otetaan huomioon Työryhmä pohtii, mitä lentoja ja päästöjä otetaan huomioon, ja ottaa huomioon seuraavat tarpeet: vähennetään eroja lyhyiden ja pitkien lentojen käsittelyssä, tutkitaan eroja syrjäisten alueiden saavutettavuuden välillä, selvitetään sitä, miten yhteisön mallia voidaan soveltaa muissa maissa EU:n päästökauppajärjestelmän laajetessa, ja ehkäistään merkittävä määrä päästöistä ilmastonmuutoksen torjumiseen liittyvien ympäristötavoitteiden mukaisesti. Ilmailualan yleisten päästörajoitusten laskutapa ja oikeuksien jakaminen Työryhmä arvioi: - erilaisia EU:ssa ja kansainvälisellä tasolla käytettäviä malleja, joiden avulla lasketaan päästöjen lisääntymisen ja muodostumisen ennusteita sekä ilmailualalle että muille talouden aloille, ja niiden perustana olevia oletuksia; - yleisiä päästörajoituksia, joiden soveltamista ilmailualalla olisi harkittava, ottaen huomioon mallien tarjoamat erilaiset tulokset; - mitä yleisten päästörajoitusten asettamisen ja jakamisen osatekijöitä voidaan yhdenmukaistaa EU:n tasolla; - vaikutuksia yhteisön ilmailualan kilpailukykyyn, lippujen hintoihin (ottaen huomioon mm. vaihtoehtoisten liikennemuotojen olemassaolon) ja päästöoikeuksien jakamiseen ja kustannusten suhteelliseen jakautumiseen ilmailualan ja lentoliikenteen loppukäyttäjien välillä. - miten varmistetaan se, ettei komission asetuksella (EY) N:o 2216/2004 luotu kirjanpitojärjestelmä, jolla yhdenmukaistetaan EU:n järjestelmän mukainen päästökauppa ja Kioton pöytäkirjan mukainen kauppa, kärsi ilmailualan sisällyttämisestä siihen. Kaikissa ratkaisuissa on punnittava ilmailualan erityissääntöjen asettaminen sitä yleistä tavoitetta vasten, jonka vuoksi ala on sisällytetty päästökauppajärjestelmään, eli ilmastonmuutoksen torjuminen yksinkertaisimmalla ja kannattavimmalla tavalla. Vaatimustenmukaisuus Työryhmä pohtii, miten ilmailualalla jo sovellettavia vaatimustenmukaisuuteen liittyviä toimenpiteitä voidaan hyödyntää EU:n päästökauppajärjestelmän mukaisten toimenpiteiden ohella järjestelmästä aiheutuvien velvoitteiden noudattamiseksi . Hallinto Työryhmä arvioi, miten ilmailualan sisällyttämistä EU:n päästökauppajärjestelmään hallinnoidaan parhaiten ottaen huomioon päästörajoituksia, rekisterijärjestelmää ja vaatimustenmukaisuutta koskevat päätelmät. Työryhmä luovuttaa päätelmänsä kertomuksen muodossa 30. huhtikuuta 2006 mennessä. [1] Euroopan yhteisön vuosittainen kasvihuonekaasupäästöjen inventaario 1990–2003 ja vuoden 2005 inventaariokertomus. [2] KOM(2005) 35, 9.2.2005. [3] 103.411 miljoonaa tonnia hiilidioksidiekvivalenttia 202.779:stä - UNFCCC:n liitteen I sopimuspuolten ilmoittamien vuoden 2002 tietojen pohjalta. [4] Yhtenäistä eurooppalaista ilma-tilaa koskeva lainsäädäntö hyväksyttiin vuonna 2004. Sillä luotiin institutionaalinen ja lainsäädännöllinen perusta yhtenäiselle ja yhteentoimivalle eurooppalaiselle lennonvalvonnalle. SESAME-ohjelma kattaa yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan tekniseen toteuttamiseen kuuluvat näkökohdat. [5] Vastoin yleistä käsitystä vuoden 1944 Chicagon yleissopimuksessa myönnettiin lentopolttoainetta koskeva verovapaus vain kauttakulkuliikenteelle, millä on yksinkertaisesti pyritty välttämään kaksinkertaista verotusta. [6] Lentoliikennesopimuksilla säädellään liikenneoikeuksia ja muita kansainvälisiin lentoliikennepalveluihin liittyviä kysymyksiä. [7] Komissio oli nostanut kanteen kahdeksaa jäsenvaltiota vastaan USA:n kanssa tehtyjen kahdenvälisten lentoliikennesopimusten vuoksi. [8] Viimeaikoina ECOFIN-neuvostossa on esimerkiksi keskusteltu mahdollisuudesta koota kehitysapuvaroja lentolipuilla. [9] ”Giving Wings to Emission Trading”, tekijänä CE Delft, heinäkuu 2005. [10] Arviot hiilidioksidipäästöistä Eurocontrolin toimittamia. Vuoden 2004 arvioiden mukaan EU:n sisäisistä lennoista aiheutui 52 miljoonan tonnin hiilidioksidipäästöt, kun taas kaikista lähtevistä lennoista aiheutuvat hiilidioksidipäästöt olivat 130 miljoonaa tonnia. [11] Komission asetus (EY) N:o 2216/2004. [12] Eurooppalainen ilmastonmuutos -ohjelma (ECCP) on monenvälinen kuulemisprosessi, jonka puitteissa komissio, kansalliset asiantuntijat, teollisuus ja kansalaisjärjestöt tekevät yhteistyötä. [13] Katso direktiivin 2003/87/EY 30 artikla. [14] KOM(2005) 119. [15] Direktiivi 2003/87/EY.