KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE LAITONTA MAAHANMUUTTOA KOSKEVASTA YHTEISESTÄ POLITIIKASTA

Sisällysluettelo

1. Yhteenveto

2. I osa: Johdanto

3. II osa - Suuntaviivat, tavoitteet ja vaatimukset

3.1. Ilmiön tausta

3.2. Suhde kansainvälisiin velvollisuuksiin ja ihmisoikeuksiin

3.3. Maahanmuuttoketjun kaikki tekijät on otettava huomioon

3.4. Laittoman maahanmuuton ehkäiseminen

3.5. Voimassa olevien sääntöjen täytäntöönpano

3.6. Rikoksista määrättävä oikeasuhteiset seuraamukset

4. III osa - Toimintasuunnitelma

4.1. Viisumipolitiikka

4.2. Tietojen vaihtaminen ja analysointi

4.3. Toimet EU:n ulkopuolella

4.4. Rajavalvonta: Kohti Euroopan rajavartiolaitosta

4.5. Yhteistyön ja koordinoinnin parantaminen käytännössä

4.6. Europolin roolin vahvistaminen

4.7. Ulkomaalaislainsäädäntö ja rikoslaki

4.8. Takaisinottoa ja maahanmuuttajien kotiinpaluuta koskeva politiikka

5. Päätelmät

1. Yhteenveto

Näin Laekenin Eurooppa-neuvoston kynnyksellä on päästy ratkaisevaan vaiheeseen sekä Amsterdamin sopimuksen että Tampereella kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmien täytäntöönpanossa. Komissio on jo esittänyt neuvostolle useimmat turvapaikkakysymyksiä ja laillista maahanmuuttoa koskevista ehdotuksista; nyt on aika ottaa esiin myös laiton maahanmuutto, jotta maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikka tulee kattavasti käsitellyksi. Komissio esittää ohessa neuvostolle ja Euroopan parlamentille tiedonannon laitonta maahanmuuttoa koskevasta yhteisestä politiikasta.

Komissio on todennut, että toimia laittoman maahanmuuton ehkäisemiseksi ja torjumiseksi voidaan toteuttaa seuraavilla kuudella alalla:

1. Viisumipolitiikka

2. Infrastruktuuri tietojenvaihtoa, yhteistyötä ja toimien koordinointia varten

3. Rajavalvonta

4. Poliisiyhteistyö

5. Ulkomaalaislainsäädäntö ja rikoslaki

6. Maahanmuuttajien kotiinpaluuta ja takaisinottoa koskeva politiikka

Komissio pyrkii tehostamaan kansallisten toimien yhteisvaikutusta täydentämällä käytössä olevia kansallisia välineitä ja toimenpiteitä yhteisön toimilla. Lisäksi komissio haluaa osallistua keskusteluun, jota yhteisössä parhaillaan käydään seuraavista aiheista:

- Koska laittomia maahanmuuttovirtoja on järkevintä ehkäistä mahdollisimman lähellä niiden alkulähteitä, EU:n tulisi tukea toimia, joita toteutetaan lähtö- ja kauttakulkumaissa mm. kyseisten maiden toimesta, ottaen samalla huomioon EU:n ihmisoikeuspolitiikan. Tällaisten toimien tulisi käsittää tiivistä tietojenvaihtoa ja -siirtoa sekä taloudellista tukea aiheellisiksi todetuille valvontatoimenpiteille.

- EU:n tulisi vahvistaa seurantatoimiaan; samalla olisi varmistettava erityisesti viisumipolitiikan ja rajavalvonnan alalla jo laadittujen yhteisten sääntöjen täytäntöönpano.

- Hallinnollista yhteistyötä tulisi tiivistää esimerkiksi kehittämällä yhteyshenkilöiden verkostoa tai tukemalla pyrkimyksiä suorittaa rajavalvontaa yhteisten joukkojen avulla.

- Jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten yhteistyön ja koordinoinnin tehostamiseksi olisi luotava pysyvä tekninen yhteistyöväline helpottamaan tietojen keräämistä, analysointia ja levittämistä ja hallinnollisen yhteistyön koordinointia. Sen tehtävänä olisi myös huolehtia maahanmuuttovirtojen hallinnointiin tähtäävistä yhteisistä tietokannoista.

- Käytännön yhteistyötä olisi tehostettava käyttämällä hyväksi kaikkia modernin teknologian ja televiestinnän mahdollisuuksia, kuten laittomia maahanmuuttovirtoja koskevaa ennakkovaroitusjärjestelmää.

- Tietojen ja erityisesti tilastotietojen ja analyysien vaihtoa olisi kehitettävä eri tavoin, mm. parantamalla tilastojen laatua ja perustamalla Euroopan muuttoliikkeiden seurantakeskus.

- Olisi edelleen kehitettävä ja yhtenäistettävä asianmukaisia ja vertailukelpoisia rangaistuksia laittomassa maahanmuutossa avustaville henkilöille. Tällä tarkoitetaan mm. ankaria rangaistuksia rikollisesta toiminnasta. Keskeisenä tekijänä on pidettävä myös laittomasta toiminnasta saadun taloudellisen hyödyn takavarikoimista.

- Toinen keskeinen huolenaihe ovat laittomien maahanmuuttajien pimeät työsuhteet, joita on pyrittävä karsimaan vähentämällä sekä työnantajien halukkuutta palkata pimeää työvoimaa että laittoman maahanmuuton houkuttelevuutta potentiaalisten maahanpyrkijöiden keskuudessa.

- Poliisiyhteistyötä on vahvistettava ja kehitettävä Europolin asemaa siinä.

- Yhteisön takaisinottopolitiikan kehittämistä olisi jatkettava ja kolmansien maiden kanssa parhaillaan käytävät neuvottelut saatettava loppuun.

Näiden aiheiden lisäksi komissio aikoo käynnistää keskustelun uusista, innovatiivisista tavoista puuttua laittomaan maahanmuuttoon:

- Maahanmuuttajien paluuta koskevan politiikan kehittämistä on jatkettava kansainvälisen yhteistyön pohjalta mm. laatimalla sitä koskevat yhteiset säännöt ja tekemällä aloitteita yhteisiksi toimiksi. Tätä varten komissio esittää lähiaikoina maahanmuuttajien paluuta koskevaa yhteisön politiikkaa käsittelevän vihreän kirjan.

- Euroopan rajavartiolaitoksen perustamista varten laaditaan ensimmäiset valmistelutoimet. Tätä aihetta käsitellään lähemmin yhteisön rajavalvontaa koskevassa tiedonannossa, jonka komissio esittää piakkoin.

- EU:ssa olisi harkittava eurooppalaisen viisumintunnistusjärjestelmän perustamista. Sen avulla voitaisiin vaihtaa tietoja eri jäsenvaltioissa myönnetyistä viisumeista. Komissio tekee toteutettavuustutkimuksen eurooppalaisen viisumintunnistusjärjestelmän perustamisesta.

2. I osa: Johdanto

Laittoman maahanmuuton ehkäisy ja torjunta ovat Euroopan unionin yhteisen, kattavan turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan keskeinen osa-alue. [1] Amsterdamin sopimuksen voimaantulon myötä yhteisö on saanut uusia toimivaltuuksia, kun EY:n perustamissopimukseen on sisällytetty uusi IV osasto. Rajatarkastuksia ja viisumipolitiikkaa koskevien asetusten oikeusperusta on EY:n perustamissopimuksen 62 artikla, kun taas 63 artiklan 3 alakohdassa mainitaan nimenomaisesti laitonta maahanmuuttoa ja laitonta oleskelua sekä laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden palauttamista koskevat toimenpiteet. Koska laittomassa maahanmuutossa avustamisesta ovat useimmiten vastuussa kansainvälisellä tasolla toimivat järjestäytyneet rikollisverkostot, on sovellettava myös Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osaston määräyksiä rikosoikeuden alalla tehtävästä oikeudellisesta ja poliisiyhteistyöstä (sopimuksen 29, 30 ja 31 artikla).

[1] KOM(2000) 755 lopullinen; KOM(2000) 757 lopullinen.

Neuvosto ja komissio totesivat jo joulukuussa 1998 laatimassaan Wienin toimintasuunnitelmassa [2] parhaista tavoista panna täytäntöön Amsterdamin sopimuksen määräykset vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteuttamisesta, että muuttovirtojen hallinnan ohella on myös nopeasti esitettävä käytännön ehdotuksia, joiden avulla voidaan tehostaa laittoman maahanmuuton torjumista.

[2] EYVL C 19, 23.1.1999, s. 1.

Lokakuussa 1999 Tampereella kokoontunut Eurooppa-neuvosto korosti niin ikään päätelmissään [3] tarvetta tehostaa muuttovirtojen hallintaa niiden kaikissa eri vaiheissa ja laittoman maahanmuuton torjumista sen lähteillä. Eurooppa-neuvosto on myös kehottanut jäsenvaltioita tiivistämään yhteistyötään ja vahvistanut, että uusien jäsenvaltioiden on hyväksyttävä asiaa koskeva yhteisön lainsäädäntö kokonaisuudessaan, Schengen-yhteistyön puitteissa laaditut säännöt mukaan luettuina. [4] Jäsenvaltioiden yhteinen etu laittoman maahanmuuton torjumisen alalla, yhteistyön tarve ja päätös taistella tällaista toimintaa harjoittavia rikollisverkostoja vastaan tuli jälleen korostetusti esiin, kun neuvosto hyväksyi äskettäin direktiivin, jossa määritellään laittomassa maahantulossa, liikkumisessa ja maassa oleskelussa avustaminen, ja siihen liittyvän puitepäätöksen rikosoikeudellisten puitteiden vahvistamisesta laittomassa maahantulossa ja maassa oleskelussa avustamisen ehkäisemiseksi sekä direktiivin ilman tarvittavia asiakirjoja jäsenvaltioiden alueelle tulevia kolmansien maiden kansalaisia kuljettavia liikenteenharjoittajia koskevien rahallisten seuraamusten yhdenmukaistamisesta.

[3] Ks. kohdat 22-25.

[4] EYVL L 239, 22.9.2000, s. 1.

Komissio on vahvistanut ensimmäiset laittoman maahanmuuton torjumista koskevat tavoitteet tulostaulussa vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen toteutumisen seuraamiseksi Euroopan unionissa. [5] Tietojen ja tilastojen vaihdon kehittämisen ohella siinä mainitaan ihmiskaupan ja maahanmuuttajien taloudellisen hyväksikäytön torjunnan tehostaminen sekä maahanmuuttajien lähtömaille annettava tuki ja johdonmukaisen takaisinotto- ja palauttamispolitiikan luominen.

[5] KOM(2000) 782 lopullinen; KOM(2000) 167 lopullinen.

Komissio korosti marraskuussa 2000 antamassaan yhteisön maahanmuuttopolitiikkaa koskevassa tiedonannossa [6], että on luotava kattava yhteinen maahanmuuttopolitiikka, jossa otetaan huomioon Euroopan unionin talouden ja väestötilanteen muuttuvat tarpeet. Maahanmuuttoa tulisi säännellä selkein oikeudellisin menettelyin, jotta maahanmuuttovirtoja voidaan hallinnoida tehokkaasti ja välttää kilpailun vääristyminen: Jos henkilö on tullut maahan ja oleskelee siellä laittomasti, hänen ei pitäisi saada vakiinnuttaa asemaansa haluamallaan tavalla. Laillisilla työmarkkinoilla tarvitaan yhä enemmän sekä koulutettuja että kouluttamattomia työntekijöitä. Työvoimapulaan ei kuitenkaan pidä etsiä ratkaisua laittomista maahanmuuttajista, vaikka onkin myönnettävä, että mahdollisuus tehdä töitä pimeästi saattaa olla laittoman maahantulon tärkein houkutin. Laillisten maahanmuuttokanavien luomista tai niiden avaamista uudelleen ei silti voida pitää ihmelääkkeenä, jonka avulla laiton maahanmuutto voitaisiin kokonaan ehkäistä.

[6] Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille: Yhteisön maahanmuuttopolitiikka, KOM(2000) 757 lopullinen.

Heinäkuussa 2001 komissio hyväksyi tiedonannon [7], jossa esitetään perustettavaksi yhteisön maahanmuuttopolitiikkaan sovellettava avoimen koordinaation menetelmä täydentämään säädöskehystä. Tätä varten on määriteltävä yhteisön suuntaviivat, joita jäsenvaltiot toteuttavat kansallisella tasolla. Tiedonannossaan komissio ehdotti, että laadittaisiin kuusi suuntaviivaa Tampereella kokoontuneen Eurooppa-neuvoston keskeisinä pitämiä aloja varten. Komission esittämistä suuntaviivoista kolmas liittyy muuttovirtojen hallintaan ja koskee laittoman maahanmuuton, maahanmuuttajien salakuljetuksen ja ihmiskaupan torjunnan tehostamista.

[7] KOM(2001) 387 lopullinen.

Komissio aikoo käsitellä laittomaan maahanmuuttoon liittyviä kysymyksiä kattavasti, hyödyntäen mahdollisimman tehokkaasti perussopimuksissa esitettyjä institutionaalisia mahdollisuuksia. On kuitenkin syytä pitää mielessä, että käytännössä laittomaan maahanmuuttoon liittyy monia eri ulottuvuuksia, kuten jäljempänä kohdassa 4.7 kuvattu ihmisten salakuljetus ja ihmiskauppa.

Vaikka yhteisön tasolla on laadittu maahanmuuttoa koskevat suuntaviivat, joita toteutetaan kansallisella tasolla, on vielä määriteltävä yksityiskohtaisesti, mitä toimia laittoman maahanmuuton torjuntaan tulisi sisältyä EU:n tasolla. Monilta aloilta on yhteyksiä EU:hun kohdistuvaan laittomaan maahanmuuttoon ja laittomaan oleskeluun EU:n alueella. Tämän tiedonannon tarkoituksena on asettaa viimeaikainen kehitys, mitä voidaan pitää vasta ensi askeleina tällä alalla, ja EU:n mahdolliset tulevat aloitteet oikeaan yhteyteensä osana johdonmukaista kokonaisuutta. Tavoitteena on tunnistaa laittoman maahanmuuton torjunnassa sovellettavan politiikan keskeiset tekijät (II osa) ja jäsentää tulevia toimia ja yhteistyömuotoja, joiden avulla laitonta maahanmuuttoa voitaisiin tehokkaasti torjua yhteisin toimin (III osa).

3. II osa - Suuntaviivat, tavoitteet ja vaatimukset

3.1. Ilmiön tausta

Laiton maahanmuutto on yksilötasolla tarkasteltuna hyvin monimuotoinen ilmiö, jossa laittoman maahantulon ja oleskelun muodot vaihtelevat. Osa laittomista maahanmuuttajista on tullut laittomasti jonkin EU:n jäsenvaltion alueelle. He ovat siis joko ylittäneet rajan laittomasti tai esittäneet raja-asemalla väärät tai väärennetyt asiakirjat. Tällaiset maahantulijat saapuvat usein yksinään, muista riippumatta. Yhä useammin laittomassa maahantulossa on kuitenkin osallisena välittäjiä, jotka järjestävät tulijoille kuljetuksen, väliaikaisen majoituksen ja matkustusasiakirjat ja tarjoavat lisäksi tietoa, suojelua tai muita tukipalveluja jo lähtömaassa ja sen jälkeen kauttakulkumaissa kunnes lopullinen määränpää on saavutettu. Ihmisten salakuljettajat perivät palveluistaan hyvin kalliin maksun, ja monien laittomien maahanmuuttajien säästöt ovatkin huvenneet kokonaan tai ainakin suurimmaksi osaksi matkakustannusten maksamiseen. Jos laittomat maahanmuuttajat eivät pysty maksamaan vaadittua hintaa, salakuljettajat perivät saatavansa käyttämällä uhrejaan hyväksi eri tavoin.

Euroopan unionissa oleskelee laittomasti myös paljon sellaisia henkilöitä, jotka ovat tulleet sinne alun perin laillisen viisumin tai oleskeluluvan perusteella mutta eivät ole poistuneet maasta niiden voimassaolon päättyessä. Jotkut voivat myös tulla maahan pelkkien laillisten matkustusasiakirjojen nojalla, koska eivät kansalaisuutensa perusteella tarvitse viisumia lyhytaikaista oleskelua varten. Tällainen alun perin laillinen oleskelu muuttuu laittomaksi, jos asianomainen alkaa tehdä työtä palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana, mihin hänellä ei ole lupaa viisumivapauden tai hänelle myönnetyn viisumin perusteella. Monesti myös asianmukaisen oleskelu- ja työluvan haltijasta tulee laiton maahanmuuttaja, kun hän jää maahan luvan voimassaolon päättymisen jälkeen tai rikkoo muulla tavoin oleskelua koskevia säännöksiä.

Tarvittavien asiakirjojen puuttumisesta johtuvan laittoman oleskelun eri muotojen yleisyyttä on mahdoton arvioida juuri siksi, ettei asiakirjoja ole. Näyttäisi kuitenkin siltä, että kukin niistä muodostaa merkittävän osan laittomasta maahanmuutosta ja että aikanaan toteutettavilla toimenpiteillä on puututtava niihin kaikkiin. Ennen kuin tämä voidaan tehdä tehokkaasti, ilmiötä on kuitenkin analysoitava syvällisemmin, jotta laittomien maahanmuuttajien eri ryhmien ja laittoman oleskelun eri muotojen torjumiseen voidaan määrittää sopivat välineet.

Komissio katsoo, että Euroopan unionin alueella esiintyvän laittoman oleskelun eri muotoja on analysoitava lähemmin, jotta aikanaan toteutettavat toimet voidaan kohdentaa täsmällisemmin todellisiin ongelmiin, niin että laitonta maahanmuuttoa voidaan ehkäistä ja torjua tehokkaasti. Tämän vuoksi komissio esittää tämän tiedonannon III osassa sellaisten välineiden ja rakenteiden luomista, joiden avulla voidaan analysoida tilannetta koko EU:n alueella.

3.2. Suhde kansainvälisiin velvollisuuksiin ja ihmisoikeuksiin

Toteutettaessa toimia laittoman maahanmuuton torjumiseksi on otettava huomioon jäsenvaltioiden oikeus päättää, myöntävätkö ne kolmannen maan kansalaisille pääsyn alueelleen vai epäävätkö ne sen, ja toisaalta niiden velvollisuus antaa kansainvälistä suojelua sen tarpeessa oleville henkilöille. Tässä on kyse erityisesti velvollisuuksista, jotka perustuvat Euroopan ihmisoikeusyleissopimukseen ja sen 3 artiklaan sekä pakolaisten oikeusasemaa koskevaan Geneven yleissopimukseen ja sen 31 ja 33 artiklaan. Geneven yleissopimuksen 31 artiklassa määrätään, että "Sopimusvaltiot eivät ryhdy rankaisutoimenpiteisiin laittoman maahan saapumisen tai oleskelun johdosta niitä pakolaisia kohtaan, jotka tulevat suoraan maasta, missä heidän elämänsä tai vapautensa on ollut uhattuna 1 artiklassa tarkoitetulla tavalla ja jotka ovat luvatta tulleet tai luvatta oleskelevat sopimusvaltion alueella, kuitenkin edellyttäen, että nämä ilmoittautuvat viipymättä viranomaisille ja esittävät hyväksyttäviä syitä laittomalle saapumiselleen tai oleskelulleen".

Laittoman maahanmuuton tehokas torjuminen niin, että turvapaikkajärjestelmän väärinkäyttö voidaan estää, edistää merkittävällä tavalla suuren yleisön myönteistä suhtautumista pakolaisten vastaanottamiseen humanitaaristen syiden perusteella. Laittoman maahanmuuton torjunnassa on kuitenkin noudatettava varovaisuutta ja tasapuolisuutta. Jäsenvaltioiden olisikin selvitettävä mahdollisuuksia tarjota suojelua nopeasti niille, jotka sitä tarvitsevat, ettei pakolaisten tarvitsisi turvautua laittomaan maahanmuuttoon tai ihmisten salakuljettajiin. Jäsenvaltiot voisivat esimerkiksi käyttää harkintavaltaansa siten, että turvapaikkaa voisi hakea myös ulkomailta tai että suojelua koskeva hakemus käsiteltäisiin hakijan kotimaassa ja pakolaisten saapumista jäsenvaltioon helpotettaisiin uudelleensijoittamista koskevin järjestelyin. Näin pakolaisille voitaisiin tarjota riittävä suoja samalla kun laittomia maahanmuuttovirtoja voitaisiin torjua tehokkaasti. Laittoman maahanmuuton torjumiseksi toteutettavien toimien yhteydessä on joka tapauksessa aina otettava huomioon muita heikommassa asemassa olevien ryhmien kuten naisten ja alaikäisten lasten tarpeet.

Komissio esitti jo marraskuussa 2000 antamassaan tiedonannossa "Yhteinen turvapaikkamenettely ja turvapaikan saaneille yhtenäinen asema koko unionissa" [8], että suojelua koskevan hakemuksen käsitteleminen hakijan lähtöalueella ja pakolaisten jäsenvaltioihin saapumisen helpottaminen uudelleensijoittamista koskevin järjestelyin nopeuttaisi suojelun saamista ja auttaisi pakolaisia välttämään laitonta maahanmuuttoa ja ihmiskauppaa harjoittavien verkostojen uhreiksi joutumista. Komissio on pyytänyt kaksi selvitystä tällaisen uuden suojelumuodon luomisesta.

[8] KOM(2000) 755 lopullinen, kohta 2.3.2.

3.3. Maahanmuuttoketjun kaikki tekijät on otettava huomioon

Maahanmuuttovirtoja ei voida hallita ellei jo tapahtumaketjun alkupäässä eli lähtömaassa toteuteta toimenpiteitä mm. rauhan, poliittisen vakauden, ihmisoikeuksien, demokratian periaatteiden ja kestävän taloudellisen, sosiaalisen ja ympäristökehityksen tukemiseksi. Tämän vuoksi maahanmuuttokysymyksiä olisikin käsiteltävä nykyisten kumppanuussuhteiden yhteydessä, sillä ne muodostavat EU:n ja kolmansien maiden välisten suhteiden yleisen kehyksen.

Seuraavassa vaiheessa tulisi kehittää edelleen yhteistyötä kauttakulkumaiden kanssa. Ihmisten salakuljettajat käyttävät laittomissa toimissaan eri kuljetustapoja ja -reittejä. Pääasiallisista lähtömaista ei yleensä ole suoria yhteyksiä haluttuun kohdemaahan. Siksi on turvauduttava kauttakulkuun kolmansien maiden kautta. Laittomat maahanmuuttajat käyttävät hyväkseen rajatarkastuksissa ja muissa valvontatoimenpiteissä esiintyviä puutteita. Jotkut kauttakulkumaat saattavat myös olla vastahakoisia puuttumaan laittomiin maahanmuuttovirtoihin kyllin tiukasti, koska eivät halua itse joutua kohdemaiksi. Siksi on tarpeen tehdä yhteistyötä myös kauttakulkumaiden kanssa, jotta voidaan auttaa niitä tämän ongelman ratkaisemisessa. Tätä varten voitaisiin esimerkiksi tukea nykyistä enemmän näiden maiden valmiuksia määritellä, kenellä on oikeus pakolaisasemaan, sekä niiden vastaanottomahdollisuuksia.

EU:hun liittyvien uusien jäsenvaltioiden on laajentumisen yhteydessä otettava laitonta maahanmuuttoa koskeva EU:n nykyinen säännöstö osaksi kansallista lainsäädäntöään ja käytäntöjään. Tämä merkitsee myös Schengenin säännöstön hyväksymistä kokonaisuudessaan, kuten todetaan Schengenin säännöstön sisällyttämisestä osaksi Euroopan unionia tehdyn pöytäkirjan 8 artiklassa. Lisäksi uusien jäsenvaltioiden on laadittava yksityiskohtaiset kansalliset toimintasuunnitelmat Schengenin säännöstön täytäntöönpanosta.

On tärkeää tunnustaa, että valvontatoimista huolimatta laittomat maahanmuuttajat siirtyvät edelleen maasta toiseen EU:n sisällä lopullista kohdemaata etsiessään. Vaikka toimenpiteitä laittoman maahanmuuton hallitsemiseksi ja jäsenvaltioiden välisen yhteistyön edistämiseksi onkin jo toteutettu, laittomia muuttovirtoja tulisi edelleen valvoa ja hillitä niitä myös jäsenvaltioiden alueella siten, että pääpaino on tietojenvaihdossa ja tiiviissä yhteistyössä.

EU:n ja sen jäsenvaltioiden tulisi edelleen osallistua aktiivisesti kansainvälisiin foorumeihin ja tehdä asiaa koskevia monenvälisiä sopimuksia. Laajemman kansainvälisen yhteistyön avulla voitaisiin myös helpottaa ja edistää yhteistyötä kolmansien maiden kanssa ja tukea muita toimia laittoman maahanmuuton torjumiseksi. Kansainvälisten järjestöjen, mm. UNHCR:n ja kansainvälisen siirtolaisjärjestön IOM:n asiantuntemus voisi olla monessa suhteessa hyödyksi erityisesti silloin kun laitonta maahanmuuttoa pyritään torjumaan kolmansissa maissa toteutettavilla toimilla. Ensinnäkin tällaiset järjestöt voivat varmistaa, etteivät toimenpiteet ole ristiriidassa perustellun suojelun tarpeen kanssa. Toiseksi voitaisiin hyödyntää yhteisvaikutuksia käyttämällä jo olemassa olevia rakenteita sen sijaan, että perustettaisiin uusia. Lisäksi järjestöt voisivat auttaa parantamaan eri toimijoiden keskinäistä ymmärtämystä.

Maahanmuuttovirtojen tehokas hallinta edellyttää toimia ketjun kaikissa vaiheissa, niin että muuttovirtojen liikkeitä voidaan seurata tarkoin. Komissio noudattaa tulevissa toimissaan kaikki tekijät huomioon ottavaa lähestymistapaa, niin että se voi valvoa ja hillitä laittomia muuttovirtoja sekä lähtömaissa ja -alueilla että kauttakulku- ja kohdemaissa. Tämän vuoksi laittoman maahanmuuton torjunta edellyttää myös eräiden ulkoisiin politiikkoihin liittyvien näkökohtien huomioon ottamista.

3.4. Laittoman maahanmuuton ehkäiseminen

Edellä on jo todettu, että ihmiskauppaa voidaan Euroopan tasolla torjua ja ehkäistä tehokkaasti ja johdonmukaisesti vain monialaisin toimin. Myös laitonta maahanmuuttoa koskevaan, eri näkökulmat huomioon ottavaan politiikkaan on sisällytettävä ehkäisy olennaisena osana Euroopan unionin strategiaa. Laittoman maahanmuuton ehkäisemiseen tulisi sisältyä siihen johtavien syiden selvittäminen, ilmiön tuntemuksen syventäminen ja uusien suuntausten tutkiminen, tiedotuskampanjoiden suunnittelu sekä uusien yhteistyösuhteiden luominen ja jo toimivien verkostojen kehittäminen. Samalla olisi kiinnitettävä huomiota unionin syrjäisimpiin alueisiin, jotka maantieteellisen sijaintinsa vuoksi ovat erityisen alttiita laittomalle maahanmuutolle.

Näitä aloitteita voitaisiin kehittää järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemistä käsittelevässä eurooppalaisessa foorumissa, jonka komissio perusti toukokuussa 2001 ja jossa on kiinnitetty huomiota ihmiskaupan ehkäisemiseen.

3.5. Voimassa olevien sääntöjen täytäntöönpano

Kaikissa EU:n jäsenvaltioissa on tietysti jo säädöskehys laittoman maahanmuuton torjumista varten sekä asetuksia viisumien myöntämisestä, rajatarkastuksista, laittomasta maahantulosta ja oleskelusta, ihmisten salakuljetuksesta ja ihmiskaupasta, laittoman työvoiman käytöstä ja liikenteenharjoittajien vastuusta. Eräitä näihin kysymyksiin liittyviä yhteisiä periaatteita on vahvistettu Maastrichtin sopimukseen perustuvissa suosituksissa. [9] Vielä tärkeämpää on, että Schengen-yhteistyön piirissä on laadittu runsaasti alaan liittyviä sitovia sääntöjä.

[9] EYVL C 5, 10.1.1996, s. 1; EYVL C 5, 10.1.1996, s. 3; EYVL C 304, 14.10.1996, s. 1; EYVL L 342, 31.12.1996, s. 5.

On kuitenkin turha laatia uusia sääntöjä tai yhdenmukaistaa niitä EU:n tasolla, ellei nykyisten täytäntöönpanon valvontaan osoiteta riittävästi resursseja ja ellei siihen ennen muuta paneuduta kyllin määrätietoisesti. Yhteiset tavoitteet eivät voi toteutua, jos jäsenvaltiot eivät noudata yhteisesti hyväksyttyjä sääntöjä esimerkiksi viisumien myöntämisessä ja ulkorajojen valvonnassa. Riippumatta siitä, ovatko jäsenvaltiot kauttakulku- vai kohdemaita, niiden on pyrittävä toimimaan tiiviissä yhteistyössä, joka perustuu eri osapuolten keskinäiseen luottamukseen hoitaa lainvalvontavelvollisuutensa asianmukaisella tavalla.

Vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen luominen edellyttää, että kaikki jäsenvaltiot todella soveltavat yhteisiä sääntöjä. Yhteinen turvallisuusjärjestelmä on vain niin vahva kuin sen heikoin lenkki. Siksi on olennaista ottaa päätavoitteeksi se, että voimassa olevia sääntöjä myös sovelletaan.

Vain soveltamalla voimassa olevia ja myöhemmin määriteltäviä yhteisiä toimia käytännössä ja valvomalla tehokkaasti niiden täytäntöönpanoa voidaan varmistaa, että oikeusvaltion periaate toteutuu uskottavalla tavalla Amsterdamin sopimuksen mukaisesti luotavalla vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvalla alueella. Tämän vuoksi nykyisten yhteisten sääntöjen täytäntöönpanon valvontaa olisi vahvistettava esimerkiksi suorittamalla säännöllisesti konsulaattien ja ulkorajojen yhteisiä tarkastuksia.

3.6. Rikoksista määrättävä oikeasuhteiset seuraamukset

Laittomiin maahanmuuttovirtoihin liittyy usein myös rikollisuutta, mikä on jäsenvaltioiden yhteinen suuri huolenaihe. Erityisesti ihmisten salakuljetusta ja kauppaa pidetään täysin tuomittavana toimintana. Tämän vuoksi on annettava tarvittavat rikosoikeudelliset säännökset. Minkään EU:n jäsenvaltion ei pitäisi olla rikollisten kannalta "turvallinen" maa harjoittaa laittomia toimia. Yhteiset säännökset vahvistaisivat oikeudenkäyttöä EU:ssa ja antaisivat selkeän viestin siitä, että jäsenvaltiot ovat valmiit säätämään ankaria seuraamuksia. Tampereella kokoontunut Eurooppa-neuvosto kehottaakin päätelmiensä 23 kohdassa laatimaan lainsäädäntöä, jossa säädetään vakaville rikoksille ankarat seuraamukset.

Oikeus- ja sisäasioiden neuvosto pääsi syyskuussa 2001 poliittiseen yhteisymmärrykseen ihmiskaupan torjuntaa koskevasta puitepäätöksestä. [10] Puitepäätöksessä esitetään mm. ihmiskaupan yhteinen määritelmä, mikä helpottaa lainvalvonta- ja oikeusviranomaisten oikeudellista yhteistyötä rikosoikeuden alalla. Puitepäätöksessä säädetään paitsi oikeushenkilöiden vastuusta ja niille langetettavista seuraamuksista sekä lainkäyttövallasta ja syytteeseenpanosta myös yhteisestä rangaistusasteikosta, jonka mukaan ihmiskauppaan liittyvistä rikoksista voidaan langettaa vähintään kahdeksan vuoden vankeusrangaistus, jos teko on tehty tiettyjen olosuhteiden vallitessa.

[10] KOM(2000) 854 lopullinen.

Toukokuussa 2001 neuvosto pääsi poliittiseen yhteisymmärrykseen myös maahanmuuttajien salakuljetusta koskevasta puitepäätöksestä, minkä vuoksi nyt on tarpeen yhtenäistää jäsenvaltioiden rikoslainsäädäntöä ja varmistaa, että puitepäätöstä voidaan soveltaa kansallisella tasolla mahdollisimman pian. Lisäksi tarvitaan yhteisiä sääntöjä laittoman työvoiman käytön estämisestä, liikenteenharjoittajien vastuusta sekä laitonta maahantuloa ja oleskelua koskevista asetuksista.

Lisäksi tulisi muistaa, että lähes kaikilla toimijoilla, jotka tavalla tai toisella osallistuvat laittoman maahanmuuton edistämiseen, on päällimmäisenä motiivina taloudellisen hyödyn tavoittelu. Rikosoikeudelliset seuraamukset eivät siis yksinään riitä torjumaan tällaista toimintaa tehokkaasti. Laittoman maahanmuuton kustannuksia olisi korotettava eri toimenpitein, jotka kohdistuisivat paitsi ihmiskauppiaisiin ja ihmisten salakuljettajiin myös laitonta työvoimaa käyttäviin työnantajiin. Tällaisten toimenpiteiden tulisi ensinnäkin käsittää ihmisten salakuljetuksesta ja ihmiskaupasta saatujen varojen jäädyttäminen ja takavarikointi. Kaikki laittomien maahanmuuttajien palauttamisesta aiheutuvat kustannukset olisi perittävä takaisin ihmiskauppiailta, ihmisten salakuljettajilta ja laitonta työvoimaa käyttäneiltä työnantajilta. Myös laitonta työvoimaa käyttämällä saatu kilpailuetu olisi mitätöitävä määräämällä tällaisille työnantajille taloudellisia seuraamuksia.

Koska kansainväliset rikollisjärjestöt osallistuvat yhä enenevässä määrin laittoman maahanmuuton järjestämiseen ja ihmiskauppaan, neuvoston tulisi selvittää järjestäytynyttä rikollisuutta koskevan vuoden 1997 toimintasuunnitelman täytäntöönpanon yhteydessä, mitä erityistoimia tällä alalla voitaisiin toteuttaa ja tarvittaessa antaa etusija tällaisten toimien hyväksymiselle tai niiden täytäntöönpanolle. Laajemmalla kansainvälisellä tasolla perustan ongelman käsittelylle ja vertailevalle lähestymistavalle sen torjumiseksi muodostavat järjestäytyneen rikollisuuden vastainen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimus ja sen kaksi lisäpöytäkirjaa, jotka koskevat ihmiskauppaa ja maahanmuuttajien salakuljetusta. [11] Yleissopimus ja sen lisäpöytäkirjat allekirjoitettiin Palermossa 12.-15. joulukuuta 2000. Nyt onkin erittäin tärkeää varmistaa, että nämä instrumentit ratifioidaan ja että niiden määräykset pannaan täytäntöön koordinoidusti EU:n tasolla.

[11] YK:n asiakirja A/55/383, 2.11.2000, ja KOM(2000) 760 lopullinen.

4. III osa - Toimintasuunnitelma

4.1. Viisumipolitiikka

Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 61 artiklan mukaan viisumipolitiikka on henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen ja ulkorajoilla tehtäviin tarkastuksiin suoraan liittyvä rinnakkaistoimenpide. Viisumipolitiikan avulla voidaan paitsi helpottaa henkilöiden vapaata liikkuvuutta myös torjua laitonta maahanmuuttoa. Viisumipolitiikan avulla ei kuitenkaan voida puuttua sellaiseen laittomaan maahanmuuttoon, jossa kolmansien maiden kansalaiset tulevat EU:n alueelle laillisesti mutta eivät poistu sieltä viisumin umpeutuessa.

4.1.1. Viisumiluettelot

Neuvoston asetus [12] luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske, edistää omalta osaltaan yhtenäisen viisumipolitiikan luomista. Sen avulla voidaan estää henkilöiden tulo jäsenvaltioiden alueelle ilman asianmukaista lupaa.

[12] EYVL L 81, 21.3.2001, s. 1.

4.1.2. Yhtenäiset viisumi- ja turvallisuusvaatimukset

Turvallisuuteen ja tunnistamiseen liittyvät kysymykset on ratkaistu laatimalla turvallisia asiakirjoja, joiden perusteella niiden haltija tulisi voida tunnistaa selkeästi. Matkustusasiakirjojen tarkoituksena on lisäksi osoittaa niiden haltijalle kuuluvat oikeudet. Matkustusasiakirjoja on ilmeisistä syistä väärennetty ja käytetty väärin niin kauan kuin niitä on ollut olemassa. Valtiot ovatkin jatkuvasti pyrkineet tiukentamaan näiden asiakirjojen turvallisuusvaatimuksia. Esimerkki onnistuneesta yhteistyöstä asiakirjojen turvallisuuden alalla on EU:ssa Schengenin alueella käytettävä viisumitarra. Tarrasta säädetään yhtenäisestä viisumin kaavasta 29 päivänä toukokuuta 1995 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1683/95. Se on erittäin korkeat turvallisuusvaatimukset täyttävä asiakirja, jonka avulla väärentämistä voidaan torjua tehokkaasti. Myös kolmansia maita tulisi kannustaa kehittämään turvallisempia asiakirjoja ja tukea niitä tämän tavoitteen toteuttamisessa.

Viisumien turvallisuuden parantaminen vaatii jatkuvia toimia. On kehitettävä uusia ja innovatiivisia ratkaisuja, joiden avulla asiakirjojen käytön turvallisuutta voidaan edelleen lisätä. Yksi keino on ilmoittaa viisumitarrassa selkeästi asianomaisen henkilön henkilöllisyys. Tämä on otettu huomioon 9 päivänä lokakuuta 2001 annetussa komission ehdotuksessa [13] yhtenäisestä viisumin kaavasta annetun asetuksen (EY) N:o 1683/95 muuttamisesta. Siinä esitetään, että yhtenäiseen viisumin kaavaan olisi liitettävä tiukkojen turvallisuusvaatimusten mukainen valokuva. Tämä on vasta ensimmäinen käytännön askel otettaessa käyttöön erilaisia turvallisuutta lisääviä toimenpiteitä, joita olisi kehiteltävä uusien tekniikoiden avulla.

[13] KOM(2001) 577 lopullinen.

4.1.3. Yhteisten hallintorakenteiden perustaminen

Tampereella kokoontunut Eurooppa-neuvosto vaati päätelmiensä 22 kohdassa, että viisumeja ja vääriä asiakirjoja koskevaa yhteistä ja aktiivista politiikkaa tulee kehittää edelleen ja tiivistää kolmansissa maissa sijaitsevien EU:n konsulaattien välistä yhteistyötä sekä tarvittaessa perustaa yhteisiä EU:n viisumeja myöntäviä virastoja.

Tietojenvaihtoa viisumin myöntämisessä noudatettavista käytännöistä ja asiakirjojen väärentämisessä esiintyvistä suuntauksista toteutetaan jo nyt sekä virallisella että epävirallisella tasolla. Tätä hyödyllistä yhteistyömuotoa tulisi edistää ja tehostaa antamalla keskinäistä apua henkilöstön koulutuksessa. Monissa paikoissa on myös yleisenä käytäntönä edustaa toisia jäsenvaltioita sellaisissa maissa, joissa kyseisillä jäsenvaltioilla ei ole omaa edustustoa.

Aika ajoin on ehdotettu yhteisten viisumitoimistojen perustamista, mutta valitettavasti mitään konkreettisia tuloksia ei toistaiseksi ole saatu aikaan asiaan liittyvien käytännön, oikeudellisten ja kustannusten jakamiseen liittyvien hankaluuksien vuoksi.

Näyttäisi kuitenkin selvältä, että yhteisten viisumitoimistojen yksi etu voisi olla juuri viisumien myöntämisestä aiheutuvien kustannusten vähentäminen. Kustannustenjaosta kertyvillä säästöillä voitaisiin rahoittaa viisumien myöntämisessä tarvittavat tekniset laitteet (väärennettyjen asiakirjojen havaitseminen, pääsy online -tietokantoihin, joissa on näytteet matkustusasiakirjoista, tyhjien viisumitarrojen turvallinen säilytys yms.). Lisäksi yhteisen henkilöstön avulla voitaisiin myös vaihtaa kokemuksia ja osaamista arvioitaessa laittomaan maahanmuuttoon liittyviä riskejä ja sitä, ketkä viisumia hakevista ovat mahdollisesti sellaisia, jotka eivät poistu maasta viisumin voimassaolon päättyessä. Keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä yhteisten viisumitoimistojen avulla voitaisiin saavuttaa vielä yksi ja edellisiä merkittävämpi etu, nimittäin yhteisten sääntöjen yhdenmukaisempi soveltaminen. Samalla voitaisiin vähentää ilmiötä, jossa hakijat pyrkivät löytämään edustuston, joka tarjoaisi heille mahdollisimman edullisen viisumikohtelun (visa shopping).

Yhteisten viisumitoimistojen perustamista pitäisi selvittää aluksi sopivassa paikassa toteutettavan pilottihankkeen avulla. Oikeudellisten, taloudellisten ja ehkä myös jossain määrin esiintyvien psykologisten ongelmien voittamiseksi komissio esittää vaiheittaista menettelytapaa: aloitetaan käyttämällä yhteisiä toimitiloja ja palveluja, sitten yhteisiä laitteita ja lopuksi vaihdetaan henkilöstöä, josta lopulta muodostetaan yhteisiä työryhmiä.

4.1.4. Eurooppalainen viisumintunnistamisjärjestelmä

Yhteisten hallintorakenteiden luominen voisi jo sinänsä merkittävästi yhtenäistää jäsenvaltioiden viisumipolitiikkoja ja -käytäntöjä. Lisäksi voitaisiin ajatella hyödynnettävän muita menetelmiä, jotka perustuisivat uuden viestintä- ja tietokoneteknologian käyttöön.

Korkealuokkaisestakaan viisumitarrasta ei ole vastaavaa hyötyä, jos passi, johon se kiinnitetään, ei ole yhtä laadukas. On samantekevää, onko asiakirja turvallinen vai ei, jos haltija on kätkenyt sen tai heittänyt sen pois salatakseen henkilöllisyytensä tai matkareittinsä tai sen, että viisumin voimassaolo on päättynyt. On myös vaikea tunnistaa ja tarkistaa viattomiakaan matkustajia, joilla on voimassaoleva viisumi, jos heillä ei ole matkustusasiakirjoja mukanaan.

Oikeus- ja sisäasioiden neuvosto kehotti 20. syyskuuta 2001 pidetyn kokouksensa päätelmissä komissiota esittämään terrorismiuhkan torjumiseksi ehdotuksia järjestelmästä, jonka perusteella voitaisiin vaihtaa tietoja eri jäsenvaltioissa myönnetyistä viisumeista. Olisi käynnistettävä selvityksiä ja toteutettavuustutkimuksia, joissa selvitettäisiin, voitaisiinko turvallisten asiakirjojen lisäksi ottaa käyttöön yhteinen online -järjestelmä ja luoda näin kaksinkertainen tunnistamismenettely, joka käsittäisi sekä turvalliset asiakirjat että tietokannan, johon asiakirjojen tiedot olisi koottu.

Järjestelmään voitaisiin tallentaa tietoja, joita jo nyt kerätään tai vaaditaan viisumin hakijoilta, kuten yksityiskohtaisia henkilötietoja. Lisäksi tietokantaan voitaisiin tallentaa hakijan valokuva sähköisessä muodossa. Myös itse matkustusasiakirjat olisi skannattava ja tallennettava tietokantaan, mistä olisi kaksi etua. Ensinnäkin matkustusasiakirjaan myöhemmin tehdyt muutokset olisi helppo paljastaa vertaamalla sitä tietokannassa olevaan alkuperäiseen kuvaan. Lisäksi tallennettujen kuvien avulla voitaisiin tehdä nopeasti uusi matkustusasiakirja silloin kun henkilön on poistuttava maasta, mutta hän yrittää estää tämän salaamalla henkilöllisyytensä. Ennen tällaisen järjestelmän perustamista olisi kuitenkin määriteltävä selkeästi siihen liittyvät tarpeet ja tavoitteet ja arvioitava perusteellisesti aiempien aloitteiden (mm. SIS-tietojärjestelmän ja viisumihakemuksia koskevan VISION-verkon) tarjoamat mahdollisuudet sekä tarvittavat resurssit. Tällainen järjestelmä olisi toteutettava tietosuojaa koskevien nykyisten määräysten mukaisesti.

Komissio esittää, että olisi arvioitava mahdollisuuksia perustaa eurooppalainen viisumintunnistusjärjestelmä. Se voisi olla oikea keino varmistaa, että lyhytaikainen oleskelu ja paluu viisumin voimassaolon päättymisen jälkeen tapahtuvat asianmukaisella tavalla. Myöhemmin voitaisiin harkita, olisiko tällainen järjestelmä mahdollista ottaa käyttöön joillakin lähtöalueilla tai -maissa.

4.2. Tietojen vaihtaminen ja analysointi

4.2.1. Tilastot

Yleisesti tunnustetaan, että laiton maahanmuutto on laaja ilmiö. Se aiheuttaa kohdemaissa mittavia yhteiskunnallisia, taloudellisia ja poliittisia vaikutuksia, joita ei voida sivuuttaa. Koska kyseessä on nimenomaan laiton ilmiö, sen todellisesta laajuudesta EU:n jäsenvaltioissa on mahdotonta saada selkeää käsitystä. Laittoman maahanmuuton yleisyyttä voidaan arvioida ainoastaan aihetta sivuavien numerotietojen perusteella, jotka koskevat mm. maahantulon kieltämistä, maan rajoilta tavattujen laittomien maahanmuuttajien määrää, kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten hylkäämistä, kansallisten laillistamismenettelyjen perusteella tehtyjä hakemuksia ja saattajan kanssa tai pakolla tapahtuneita palautuksia.

Oikeus- ja sisäasiain neuvosto päätti toukokuussa 2001 ryhtyä julkaisemaan vuosiraportteja, joissa esitetään tilastokatsauksia ja analyyseja pohjaksi keskustelulle turvapaikkakysymyksiin ja maahanmuuttovirtoihin liittyvistä suuntauksista ja Euroopan unionin politiikan kehityksestä tällä alalla. Siinä analysoitaisiin myös laittomaan maahanmuuttoon liittyviä tietoja.

Komissio laatii toimintasuunnitelman, jonka tarkoituksena on panna täytäntöön neuvoston päätös ja muita toimia, jotka ovat tarpeen turvapaikka- ja maahanmuuttoasioita koskevien tietojen keräämisen parantamiseksi, kuten todetaan huhtikuussa 2001 laaditussa komission sisäisessä valmisteluasiakirjassa [14].

[14] SEC(2001) 602, 9.4.2001.

4.2.2. Tietojen kerääminen, tiedustelutoiminta ja tietojen analysointi

Muuttoliikeilmiötä ei kuitenkaan ole mahdollista ymmärtää pelkkien lukujen perusteella eikä niiden pohjalta voida valmistella päätöksiä käytännön toimia varten. Tämä vaatii syvällisempää analyysia laittoman muuttoliikkeen syistä, maahantulossa käytetyistä menetelmistä ja ilmiön yhteiskunnallisista vaikutuksista. Jäsenvaltioissa on paljon tietoa ja asiantuntemusta tältä alalta, mutta ilmiön eurooppalaista ulottuvuutta ei ole vielä tutkittu riittävästi. Vaikka vuosien mittaan on perustettu erilaisia virallisia ja epävirallisia verkostoja vaihtamaan alaan liittyviä tietoja, tarvitaan tiedustelua ja tietojenvaihtoa yhteisön tasolla, jotta yhteisö voi kehittää tarvittavat toimintamenetelmät.

Jäsenvaltioiden välistä jatkuvaa tietojenvaihtoa varten on perustettu erityinen keskus, CIREFI [15]. Sen kautta eri jäsenvaltioiden asiantuntijat vaihtavat lähes kuukausittain tietoja erityisesti laittomiin maahanmuuttovirtoihin liittyvistä suuntauksista. Tällaista yhteistyötä voitaisiin kuitenkin lisätä, mikä edellyttäisi jäsenvaltioiden toimintayksiköiltä tiiviimpää verkottumista erityisesti analyysien laatimista varten.

[15] Rajojen yli liikkumista ja maahanmuuttoa koskevien asioiden tiedotus-, tarkastelu- ja tietojenvaihtokeskus, ks. EYVL C 274, 19.9.1996, s. 50.

Komissio harkitsee Euroopan muuttoliikkeiden seurantakeskuksen perustamista. Sen tehtävänä olisi valvoa ja laatia vertailevia analyyseja sekä laillisista että laittomista muuttovirroista. Lisäksi komissio korostaa, että yhteisön tasolla on edelleen kehitettävä rakenteita, joiden avulla voidaan koordinoida jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten toimia tällä alalla.

4.2.3. Ennakkovaroitusjärjestelmän perustaminen

Neuvosto antoi toukokuussa 1999 päätöslauselman ennakkovaroitusjärjestelmästä laitonta maahanmuuttoa ja ihmisten salakuljetusta koskevien tietojen vaihtoa varten. Tarkoituksena oli perustaa standardoitu, pysyvä viestintäverkko, jonka avulla jäsenvaltiot voisivat ilmoittaa toisilleen laittomaan maahanmuuttoon liittyvistä ilmiöistä välittömästi. Ennakkovaroitusjärjestelmä on kuitenkin vasta kehittelyasteella. Suurimpia ongelmia ovat, ettei verkostoa käytetä riittävästi ja ettei tietoja levitetä jäsenvaltioiden asianomaisissa yksiköissä. Lisäksi järjestelmän tekninen toteutus kaipaa kehittämistä. Aluksi olisi täsmennettävä yhteisiä suuntaviivoja siitä, millaisista tapauksista järjestelmässä on ilmoitettava. Suurin este järjestelmän käytölle näyttäisi kuitenkin olevan sen hallinnollinen ja tekninen toteutus. Jäsenvaltioiden operatiivisten yksiköiden on voitava syöttää tietoja järjestelmään ja konsultoida niitä mahdollisimman helposti, kaikkina viikonpäivinä ja vuorokauden ympäri. Ennakkovaroitusjärjestelmää olisikin kehitettävä suojatun intranet-verkoston pohjalta. Tällaisen järjestelmän hyödyllisyys riippuu suurelta osin siitä, miten helposti tietoja tarvitsevat yksiköt voivat käyttää palveluita.

Komissio esittää ehdotuksen, jossa käsitellään ennakkovaroitusjärjestelmän uudistamista ja hallinnointia.

4.3. Toimet EU:n ulkopuolella

4.3.1. Neuvoja ja tukea yhteyshenkilöltä

Ensimmäiset toimet on jo toteutettu yhteyshenkilöiden nimeämiseksi kauttakulku- ja lähtömaihin koordinoimaan työtä jäsenvaltioiden välillä. [16] Neuvoston marraskuussa 2000 ja toukokuussa 2001 hyväksymien päätelmien mukaisesti jäsenvaltioiden yhteyshenkilöiden verkottumista tuetaan esimerkiksi järjestämällä yhteistyötä Länsi-Balkanilla.

[16] Schengenin säännöstön yhteydessä nämä käsitteet on jo otettu käyttöön asiakirjaneuvonantajien ja ulkorajojen alalla, ks. SCH/Comex (98) 59 rev = EYVL L 239, 22.9.2000, s. 308, ja SCH/Comex (99) 7 Rev 2 = EYVL L 239, 22.9.2000, s. 411.

Jatkossa EU:n tulisi edelleen jatkaa maahanmuuton ja lentoyhtiöiden yhteyshenkilöiden verkoston kehittämistä tukemalla yhteistyön tiivistämistä. Olisi varmistettava jatkuva tietojenvaihto näiden yhteyshenkilöiden sekä poliisiyhteyshenkilöiden ja muiden tiedustelusta vastaavien jäsenvaltioiden viranomaisten välillä. Lisäksi olisi järjestettävä säännöllisesti yhteistä koulutusta aiemmin määriteltyjen tehtävien ja toimeksiantojen perusteella. Yhteyshenkilöitä olisi kannustettava avustamaan toisiaan.

Yhteyshenkilöiden tehtäviä, koulutusta ja heidän sijoittamistaan olisi koordinoitava tehokkaasti. Lisäksi näyttäisi hyödylliseltä harjoittaa tilannekohtaista koordinointia kohdealueella esimerkiksi yhteyksien luomiseksi muiden kenttätyöntekijöiden kanssa.

4.3.2. Kolmansissa maissa toteutettavien toimien rahoittaminen

Kaikki tekijät huomioon ottavan lähestymistavan ohella on tärkeää tukea kohdennettuja toimia lähtö- ja kauttakulkumaissa. Jo Tampereella kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä mainitaan joitakin tukimuotoja, joiden tarkoituksena on erityisesti auttaa kyseisiä maita vahvistamaan valmiuksiaan torjua ihmiskauppaa ja selviytymään takaisinottoa koskevista velvollisuuksistaan (ks. jäljempänä kohta 4.8). Maahanmuutto- ja turvapaikkakysymyksiin liittyviä hankkeita voitaisiin rahoittaa seuraavilla aloilla:

* tuki turvapaikanhakijoille tarkoitetun infrastruktuurin luomiseen

* väestörekisterijärjestelmien kehittäminen

* valistustoimet

* asiakirjojen turvallisuuden parantaminen

* yhteyshenkilöiden sijoittaminen

* asiantuntijakokoukset, koulutus ja seminaarit.

Erityisesti kauttakulkumaissa voitaisiin lisäksi rahoittaa seuraavantyyppisiä toimia:

* laittomien maahanmuuttajien paluun tukeminen

* rajatarkastusten hallinnoinnin ja laitteistojen kehittäminen.

Komissio laatii ehdotuksen tätä koskevan uuden ohjelman perustamisesta niiden kokemusten perusteella, joita on saatu turvapaikka- ja maahanmuuttoasioiden korkean tason työryhmän laatimien ja neuvoston vahvistamien toimintasuunnitelmien täytäntöönpanosta. Tarkoituksena on täydentää maahanmuuttoa koskevien yhteisön suuntaviivojen perusteella toteutettuja kansallisia toimia. Ohjelma voisi täydentää muita, aiemmin perustettuja alueellisia ohjelmia, joissa muuttoliikkeeseen liittyvät kysymykset ovat vain yksi monista painopistealueista. EU:n ulkoisten toimien johdonmukaisuuteen tulisi joka tapauksessa kiinnittää erityistä huomiota.

4.3.3. Valistustoimet

Tampereella kokoontunut Eurooppa-neuvosto mainitsi päätelmiensä 22 kohdassa, että laittomiin maahanmuuttovirtoihin voitaisiin vaikuttaa myös lähtömaissa toteutettavien tiedotuskampanjoiden avulla. Tiedotuskampanjan käsitettä on tulkittava tässä yhteydessä laajasti. Sillä voidaan tarkoittaa aloitteita, joilla pyritään lisäämään suuren yleisön tietoisuutta laittomaan maahanmuuttoon liittyvistä ongelmista ja riskeistä, sekä aloitteita, jotka on suunnattu tietyille kohderyhmille, kuten työttömille, naisille tai opiskelijoille. Aloitteiden toteuttamisessa voitaisiin käyttää eri keinoja, esimerkiksi järjestää seminaareja ja pyöreän pöydän keskusteluja, tai levittää tietoa sanomalehtien sekä radion ja television välityksellä.

Tiedotuskampanjat on räätälöitävä erikseen kutakin lähtömaata tai -aluetta varten. Kulttuurierot on otettava tarkoin huomioon tällaisia kampanjoita suunniteltaessa. Kampanjat onkin valmisteltava huolellisesti siten, että ne saavuttavat halutun kohdeyleisön asianomaisella alueella.

Komissio kehittää edelleen valistuskampanjoita ottamalla niiden valmistelussa huomioon alueelliset ja kulttuurierot, jotta niistä voi muodostua tehokas ja kohdennettu tiedottamisen väline lähtömaissa.

4.4. Rajavalvonta: Kohti Euroopan rajavartiolaitosta

Tehokkaat tarkastukset ulkorajoilla ovat keskeinen tekijä laittoman maahanmuuton ehkäisemisessä. On syytä ottaa huomioon myös se, että maahanmuuttokysymysten ohella rajavalvonnassa tulee eteen tilanteita, jotka liittyvät mm. tulliin, liikenneturvallisuuteen, vaarallisten tai laittomien tavaroiden maahantuontiin ja sellaisten henkilöiden tunnistamiseen, joita oikeusviranomaiset etsivät pidättämistä tai luovuttamista varten.

Kaikki nämä elementit on otettava huomioon laadittaessa johdonmukaista strategiaa. Euroopan rajavartiolaitoksen perustaminen tällaisen strategian keskeiseksi osaksi on jo saanut voimakasta poliittista tukea, ja taustaselvitykset on jo aloitettu Odysseus-ohjelmasta saatavan rahoituksen turvin. Ensimmäiset toimet tämän kattavan lähestymistavan perustan luomiseksi voidaan toteuttaa jo lähitulevaisuudessa.

4.4.1. Yhteinen perus- ja jatkokoulutus

Kuten edellä korostettiin, rajatarkastuksia suoritetaan yhteiseen normiin perustuvien yhtenäisten periaatteiden mukaisesti. Näitä sääntöjä on kuitenkin kehitettävä edelleen. Yhteistyön laatua voitaisiin parantaa olennaisesti laatimalla rajavartijoille yhtenäinen koulutussuunnitelma, joka perustuu kansallisten koulutussuunnitelmien erityispiirteisiin.

Rajavalvontaviranomaisten yhteistyötä voitaisiin vahvistaa myös suunnittelemalla rajavartijoille yhtenäistä jatkokoulutusta. Ensimmäisiä tähän liittyviä toimia suunnitellaan toteutettavaksi Euroopan poliisiakatemian (CEPOL) piirissä. Tässä yhteydessä on kuitenkin korostettava, että maahanmuuttoon ja toisaalta rajavalvontaan ja poliisiyhteistyöhön liittyvät kysymykset on pidettävä tiukasti erillään toisistaan. Rajavalvontaan liittyvä koulutus on annettava alaan erikoistuneen yksikön tehtäväksi. Asianmukainen rajavalvonta edellyttää selkeästi kohdennettua ammatillista koulutusta. Lisäksi tulee ottaa huomioon, että alalla on oma säädöskehyksensä.

Olisikin pohdittava, voitaisiinko näihin erityistarpeisiin vastata paremmin luomalla erillinen erikoisyksikkö, joka perustuisi nykyisten kansallisten koulutuslaitosten verkostoon ja voisi tarjota asianmukaisia ja kohdennettuja koulutuspalveluja kuten ohjelmasuunnittelua, seminaareja, työpajoja jne. Aikanaan siitä saattaisi muodostua Euroopan rajavartijakoulu. Siellä voitaisiin kouluttaa myös EU:n kanssa yhteistyötä tekevien kauttakulkumaiden virkamiehiä.

4.4.2. Rajatarkastukset ja rajavalvonta yhteisten joukkojen tehtäväksi

Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 7 ja 47 artiklassa vaaditaan tiiviimpää yhteistyötä rajatarkastusten alalla. Tällaista yhteistyötä voidaan tehdä mm. yhteyshenkilöitä vaihtamalla. Yhteyshenkilöiden vaihtoa tapahtuu jo nyt kahdenvälisten sopimusten perusteella. Yhteyshenkilöt voidaan sijoittaa rajavartiostoihin EU:n ulkorajoille. He eivät suorita mitään valtioiden suvereniteettiin liittyviä tehtäviä vaan toimivat varsinaisten rajavalvontaviranomaisten neuvonantajina ja tukena. Olisi selvitettävä, miten tällaista vaihtoa voitaisiin parantaa ja kehittää edelleen jäsenvaltioiden kahdenvälisen yhteistyön ohella myös yhteisön johdonmukaisen toiminnan avulla. Jäljempänä 4.5 kohdassa mainittu tekninen yhteistyötuki voisi olla tässä hyödyksi.

Komissio aikoo kehittää näitä ehdotuksia edelleen piakkoin annettavassa tiedonannossa yhteisön rajavalvonnasta. Tämän kattavan selvityksen keskeisenä tehtävänä on pohtia, olisiko keskipitkällä aikavälillä tarpeen ja mahdollista toteuttaa Euroopan rajavartiolaitos.

4.5. Yhteistyön ja koordinoinnin parantaminen käytännössä

Jäsenvaltioiden toimia voitaisiin mukauttaa ja koordinoida paremmin tiivistämällä yhteistyötä mm. seuraavilla aloilla:

* yhteyshenkilöiden ja asiantuntijoiden sijoittamisen koordinointi (ks. kohta 4.3.1)

* yhteyshenkilöiden ja asiantuntijoiden sekä muiden kohdealueen toimijoiden keskinäinen koordinointi (ks. kohta 4.3.1)

* käytännön kenttätyöstä vastaavien jäsenvaltioiden yksiköiden verkottuminen ja niiden keskinäinen yhteydenpito (ks. 4.4.2).

Tähän mennessä on toteutettu monia hyödyllisiä aloitteita joko yksittäisten jäsenvaltioiden tai neuvoston aloitteesta, usein Odysseus-ohjelmasta saatavan yhteisön rahoituksen tuella. Nyt on kuitenkin aika siirtyä yksittäisistä hankkeista johdonmukaiseen ja yhtenäiseen toimintaan.

Komissio on ottanut yhteistyön vahvistamistarpeen huomioon laatiessaan ehdotuksen [17] Odysseus-ohjelman seuraajaksi. Olisi myös pohdittava pysyvän teknisen yhteistyötuen perustamista, jonka avulla voitaisiin helpottaa käytännön toimien suunnittelua, kohdentamista ja koordinointia.

[17] Ehdotus neuvoston päätökseksi unionin ulkorajojen sekä viisumi-, turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan alan hallinnollisen yhteistyön toimintaohjelmasta (Argo-ohjelma), KOM(2001) 567 lopullinen.

Tässä tiedonannossa mainitaan myös muita aloja, joilla koordinaation ja yhteistyön parantaminen saattaa edellyttää uusia välineitä tai rakenteita esimerkiksi tietojen keräämistä, analysointia ja levittämistä varten (ks. 4.2) tai nykyisten ja myöhemmin perustettavien sähköisten tietojärjestelmien hallinnointia (ks. 4.1.4 ja 4.2.3) sekä koulutusta varten (ks. 4.4.1). Jos neuvosto päättää hyväksyä nämä ehdotukset, komissio esittää, että asiassa edettäisiin selkeyden vuoksi vaiheittain ja ulkoistamisen pohjalta siten, että keskipitkällä aikavälillä voitaisiin perustaa erillinen teknisen tuen toimisto. Toimisto vastaisi alan kolmesta keskeisestä tehtävästä eli tietojen keräämisestä ja levittämisestä (Euroopan muuttoliikkeiden seurantakeskus, ennakkovaroitusjärjestelmä), hallinnollisen yhteistyön koordinoinnista (koulutus, Euroopan rajavartijakoulu, käytännön yhteistyön suunnittelu ja koordinointi) ja järjestelmien (SIS, Eurodac, eurooppalainen viisumintunnistusjärjestelmä) hallinnoinnista muuttovirtojen hallinnoinnin alalla yleensä.

Komissio esittää Odysseus-ohjelman seuraajaksi monivuotista Argo-ohjelmaa, jonka tarkoituksena on edistää EY:n perustamissopimuksen 62 ja 63 artiklaan perustuvien politiikkojen ja välineiden asianmukaisen täytäntöönpanon edellyttämää hallinnollista yhteistyötä. Tässä yhteydessä otetaan huomioon monet edellä mainituista tavoitteista. Neuvostoa pyydetään sen vuoksi hyväksymään ohjelman oikeusperusta mahdollisimman pian.

Lisäksi olisi suunniteltava asianmukaisten rakenteiden perustamista yhteisön tasolla, jotta voidaan varmistaa tiiviimpään yhteistyöhön liittyvien käytännön tehtävien koordinointi ja tehokas toteuttaminen. Tämä olisi tehtävä johdonmukaisesti sen jälkeen kun sekä kansallisen että yhteisön tason tarpeista ja käytettävissä olevista varoista on laadittu yhteinen arvio, jotta voidaan välttää päällekkäisyydet.

4.6. Europolin roolin vahvistaminen

Rikollisverkostojen paljastaminen ja hajottaminen ovat tärkeitä prioriteetteja laittoman maahanmuuton torjunnassa. Tätä työtä edistetään poliisiyhteistyöllä, missä Europolin roolia voitaisiin korostaa.

Kuten muillakin aloilla, Europolin toiminnan tarkoitus laittoman maahanmuuton torjunnassa on tukea jäsenvaltioita siihen liittyvien rikosten ehkäisemisessä sekä niiden tutkimisessa ja analysoinnissa. Europol tuottaa strategisia palveluita, jotka eivät pelkästään kuvaa rikollista toimintaa vaan pyrkivät myös ehkäisemään sitä. Näiden perusteella voidaan arvioida asiaan liittyviä uhkia ja riskejä. Europol antaa käytännön tukea julkaisemalla tiedotuslehtisiä ja analyyseja. Se myös tukee yhteisiä tutkimuksia ja operaatioita. Tähän mennessä toteutettujen yhteisten operaatioiden pohjalta on tehty seurantatutkimuksia ja tarkkailtu, pidätetty ja tuomittu useita epäiltyjä.

Euroopan poliisipäälliköiden toimintaryhmä on kehottanut Europolia järjestämään asiantuntijakokouksia, arvioimaan ja analysoimaan laittomien maahanmuuttajien salakuljetusta ja ihmiskauppaa koskevia uhkia ja analyyseja ja raportoimaan niistä toimintaryhmälle. Toimintaryhmä on pyytänyt jäsenvaltioita toimittamaan Europolille tähän tarvittavat tiedot. Europolia on myös pyydetty laatimaan laitonta maahanmuuttoa ja ihmiskauppaa koskeva strategia.

Jotta Europolin roolia voitaisiin kehittää, sille tulisi antaa enemmän toimivaltuuksia, niin että se voisi toimia yhteistyössä kansallisten viranomaisten kanssa ihmiskauppaa ja laittomien maahanmuuttajien salakuljetusta koskevissa asioissa. Tämän totesi myös Euroopan poliisipäälliköiden toimintaryhmä maaliskuussa 2001.

Tätä varten olisi sovellettava täysimääräisesti Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 30 artiklaa, ja Europolin tulisi oikeudellisesti sitovalla tavalla voida:

* helpottaa ja tukea jäsenvaltioiden viranomaisten erityistutkintatoimien valmistelua, koordinointia ja toteuttamista, mukaan luettuina sellaiset yhteisten tutkintaryhmien operaatiot, joihin osallistuu tukihenkilöinä Europolin edustajia,

* pyytää jäsenvaltioiden viranomaisia suorittamaan tiettyihin tapauksiin liittyviä tutkimuksia ja kehittää erityisasiantuntemusta, jonka perusteella se voi avustaa jäsenvaltioita laittomien maahanmuuttajien salakuljetusta tai ihmiskauppaa koskevien tapausten tutkinnassa,

* kerätä ja vaihtaa yhdessä lainvalvontaviranomaisten kanssa tietoja ihmisten salakuljettamiseen ja ihmiskauppaan liittyvistä epäilyttävistä varojen siirroista. Europolin hallintoneuvostoa pyydetään pohtimaan sopimusten tekemistä kauttakulkumaiden kanssa käytännön toimiin liittyvän tietojenvaihdon aloittamisesta.

4.7. Ulkomaalaislainsäädäntö ja rikoslaki

Perinteisesti laitonta maahanmuuttoa on pyritty torjumaan antamalla ulkomaalaislainsäädäntöön liittyviä säännöksiä esimerkiksi laittomia maahanmuuttajia kuljettaville liikenteenharjoittajille määrättävistä seuraamuksista tai laittoman työvoiman käytön torjumiseen tähtäävistä toimenpiteistä. Yleensä ottaen voidaan todeta, että kaikki ulkomaalaislainsäädäntöön liittyvät säännökset sisältävät toimenpiteitä, joilla on laitonta maahanmuuttoa ehkäisevä vaikutus sekä EU:n sisällä että sen ulkopuolella, jos niitä sovelletaan asianmukaisesti.

Jotta voidaan löytää tehokas tapa puuttua ihmisten salakuljettamiseen ja ihmiskauppaan, on saatava käyttöön ne erilaiset oikeudelliset ja käytännön välineet, joita EU on vähitellen luonut näihin ongelmiin läheisesti liittyvillä aloilla, kuten oikeudellisen ja poliisiyhteistyön alalla. Toimintansa jo aloittaneiden yhteystuomareiden, Euroopan oikeudellisen verkoston ja etenkin Eurojust-yksikön tulisi kehittää toimintaansa tämäntyyppisten rikosten torjumiseksi. Ihmisten salakuljettamisen ja ihmiskaupan torjumiseen liittyvää oikeudellista yhteistyötä tehostavat merkittävästi myös 29. toukokuuta 2000 hyväksytty yleissopimus keskinäisestä oikeusavusta sekä viime aikoina tehty työ siihen liittyvän pöytäkirjan laatimiseksi keskinäisen oikeusavun parantamisesta rikosasioissa ja erityisesti järjestäytyneen rikollisuuden, rikoksen tuottaman hyödyn pesun ja talousrikollisuuden torjunnan alalla. Yleissopimus ja aikanaan sen pöytäkirja olisi ratifioitava nopeasti.

4.7.1. Ihmisten salakuljetus

* On erotettava toisistaan ihmisten salakuljetus ja ihmiskauppa

"Ihmiskaupalla" tarkoitetaan usein varsinaisen ihmiskaupan ohella myös ihmisten salakuljettamista. Nämä käsitteet tulisi kuitenkin pitää erillään monien poikkeavien piirteidensä vuoksi. Tästä olisi hyötyä myös lainvalvonnan kannalta. Terminologiaa ja määritelmiä on selkeytetty kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden torjumisesta tehdyssä Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksessa ja sen kahdessa lisäpöytäkirjassa, jotka koskevat ihmiskauppaa ja maahanmuuttajien salakuljetusta. Yleissopimus ja sen lisäpöytäkirjat allekirjoitettiin Palermossa 12.-15. joulukuuta 2000. [18]

[18] Maitse, meritse ja ilmateitse tapahtuvan maahanmuuttajien salakuljetuksen kieltämisestä tehdyn lisäpöytäkirjan 3 artiklassa määrätään, että 'maahanmuuttajien salakuljetus' tarkoittaa henkilön laittoman maahantulon järjestämistä sellaiseen sopimusvaltioon, jonka kansalainen kyseinen henkilö ei ole tai jossa hän ei asu pysyvästi, välittömän tai välillisen rahallisen tai muun aineellisen hyödyn saamiseksi.

Näiden määritelmien perusteella on selvää, että salakuljetuksella tarkoitetaan avustamista laittomassa rajanylityksessä ja maahantulossa. Salakuljetus on siten luonteeltaan kansainvälistä toimintaa. Sen sijaan ihmiskauppa ei sitä välttämättä ole, vaan sen olennaisena piirteenä on toisen ihmisen hyväksikäyttö. Ihmiskauppaan sisältyy hyväksikäyttötarkoitus; sillä, miten uhri on tullut paikkaan, missä hyväksikäyttö tapahtuu, ei periaatteessa ole väliä. Silloin kun tapaukseen liittyy rajojen ylittäminen, kohdemaahan voidaan siirtyä joko laillisesti tai laittomasti. Laittomaan maahanmuuttoon saattaa liittyä jossain määrin myös ihmiskaupan piirteitä, mutta se on kaiken kaikkiaan laajempi käsite, jolla yleensä tarkoitetaan lähinnä laitonta maahantuloa ja laitonta maassaoleskelua. Laittomat maahanmuuttajat eivät siis välttämättä ole ihmiskaupan uhreja termin yleisessä merkityksessä.

* Toimet ihmisten salakuljetuksen torjumiseksi

Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 27 artiklassa vaaditaan maahanmuuttajien salakuljetukseen liittyen, että "sopimuspuolet sitoutuvat ottamaan käyttöön soveltuvia seuraamuksia kaikkia niitä kohtaan, jotka hyötyä tavoitellakseen auttavat tai yrittävät auttaa ulkomaalaista pääsemään jonkin sopimuspuolen alueelle tai oleskelemaan siellä kyseisen sopimuspuolen ulkomaalaisten maahantuloa ja oleskelua koskevan lainsäädännön vastaisesti".

Neuvosto pääsi hiljattain poliittiseen yhteisymmärrykseen direktiivistä, jossa määritellään laittomassa maahantulossa, liikkumisessa ja maassa oleskelussa avustaminen, ja siihen liittyvästä puitepäätöksestä, joka koskee rikosoikeudellisten puitteiden vahvistamista laittomassa maahantulossa ja maassa oleskelussa avustamisen ehkäisemiseksi. [19]

[19] Ehdotuksia ei ollut vielä virallisesti hyväksytty marraskuun alussa 2001 menettelyllisistä syistä. Ehdotukset perustuvat aloitteeseen neuvoston direktiivin antamiseksi laittomassa maahantulossa, liikkumisessa ja maassa oleskelussa avustamisen määrittelystä ja puitepäätöksen tekemiseksi rikosoikeudellisten puitteiden vahvistamisesta laittomassa maahantulossa ja maassa oleskelussa avustamisen ehkäisemiseksi; EYVL C 253, 4.9.2000.

Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen tulosten perusteella on arvioitava, onko ihmisten salakuljettamista koskevia sääntöjä edelleen tarpeen yhdenmukaistaa. Olisi ainakin saatava aikaan sitova säädöskehys, jonka perusteella laittomassa maahantulossa avustaneet tai siihen yllyttäneet tai siihen osallistuneet henkilöt voidaan panna syytteeseen. Yhteisten määritelmien ja kyseisistä rikoksista langetettavien rangaistusten enimmäismäärää koskevien perusvaatimusten lisäksi säädöskehyksen tulisi sisältää myös uudet vähimmäisseuraamukset.

4.7.2. Ihmiskauppa

Kuten kohdassa 3.6 todetaan, neuvosto on saavuttanut poliittisen yhteisymmärryksen puitepäätöksestä, jossa käsitellään ihmiskauppaan liittyvän rikoslainsäädännön keskeisiä näkökohtia. Ihmiskauppaa koskevien lainsäädäntötoimien yhteydessä on tärkeää tuoda esiin myös uhrin asema. Erityisen tärkeä asiakirja tässä suhteessa on 15. maaliskuuta 2001 hyväksytty puitepäätös uhrin asemasta rikosoikeudellisessa menettelyssä. Siinä säädetään toimenpiteistä, joiden tarkoituksena on taata uhreille oikeus tiedonsaantiin ja suojeluun rikosoikeudellisen menettelyn yhteydessä. On myös selvitettävä ihmiskaupan uhrien asemaa siltä osin, millainen oleskeluoikeus heille voidaan myöntää silloin kun he ovat valmiit tekemään yhteistyötä tutkimuksissa hyväksikäyttäjiään vastaan. Tällaisen selvityksen pohjalta voitaisiin ensinnäkin organisoida paremmin uhreille annettavaa apua ja suojelua heidän henkilökohtaisen tilanteensa ja tarpeidensa mukaan. Toisaalta voitaisiin ottaa huomioon lainvalvonta- ja oikeusviranomaisten tarve suorittaa tehokkaita tutkimuksia ihmiskauppaan syyllistyneiden kiinnisaamiseksi.

Sen jälkeen kun ihmiskaupan torjuntaa koskeva puitepäätös on lopullisesti hyväksytty ja sen täytäntöönpanoa voidaan arvioida, on harkittava toissijaisuusperiaatteen pohjalta, olisiko tämän alan rikostunnusmerkistöjä ja seuraamuksia koskevia vähimmäissääntöjä syytä edelleen lähentää jäsenvaltioiden välillä. Komissio aikoo tehdä lainsäädäntöesityksen toimenpiteistä lyhytaikaisten oleskelulupien myöntämiseksi niille ihmiskaupan uhreille, jotka ovat valmiit tekemään yhteistyötä hyväksikäyttäjiään koskevissa tutkimuksissa ja oikeudenkäynneissä.

4.7.3. Laittoman työvoiman käyttö

Huomattava osa laittomista maahanmuuttajista on tullut kohdemaahan laillisesti, mutta on jäänyt sinne vielä oleskeluluvan päättymisen jälkeen jatkaakseen työntekoa. Neuvosto on antanut 27. syyskuuta 1996 suosituksen kolmansien maiden kansalaisten laittoman työnteon torjumisesta [20], mutta sen koommin se ei ole käsitellyt tätä arkaluontoista aihetta. [21] Vuonna 1998 komissio antoi laitonta työntekoa koskevan tiedonannon, jossa käsitellään myös laittomasti maassa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten laitonta työntekoa. [22] Tiedonannon tarkoituksena oli pohjustaa jäsenvaltioissa ja työmarkkinaosapuolten kesken käytävää keskustelua siitä, miten laitonta työntekoa voitaisiin parhaiten torjua.

[20] EYVL C 304, 14.10.1996, s. 1.

[21] Vrt. kuitenkin 19. tammikuuta 2001 tehty neuvoston päätös jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikan suuntaviivoista vuodeksi 2001, EYVL L 22, 24.1.2001, s. 18-23, jossa käsitellään laittoman työnteon torjumista yleensä.

[22] KOM(1998) 219 lopullinen.

Näyttäisi selvältä, että jos laittomaan maahanmuuttoon halutaan puuttua kattavasti, on neuvottelupöydissä otettava uudelleen esiin myös laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden käyttö laittomana työvoimana. Laittomien työntekijöiden kysyntä lähtee työnantajista itsestään. Laittoman työvoiman käytöstä määrättävät seuraamukset olisi yhtenäistettävä, jotta sen avulla saadut kilpailuedut voidaan poistaa. Tämä on yhteisön lainsäädännön keskeinen periaate. Tämä käsittää rikosoikeudellisten vähimmäisseuraamusten määrittelyn. Myös saavutettu taloudellinen hyöty olisi poistettava, kuten jäljempänä esitetään.

Komissio tutkii, olisiko syytä laatia ehdotus direktiiviksi kolmansista maista tulevien laittomien maahanmuuttajien laittomasta työnteosta. Siinä tulisi keskittyä ongelman ratkaisemisen edellyttämiin erityisvaatimuksiin.

4.7.4. Laiton maahanmuutto ja taloudellinen hyöty

Puitepäätös rahanpesusta, rikoksentekovälineiden ja rikoksen tuottaman hyödyn tunnistamisesta, jäljittämisestä, jäädyttämisestä tai takavarikoimisesta ja menetetyksi tuomitsemisesta on tärkeä väline, jonka avulla voidaan ehkäistä laittomien maahanmuuttajien salakuljetusta ja ihmiskauppaa ja rangaista siihen syyllistyneitä.

Yleisen periaatteen etusija tulisi antaa sille, että laittomaan maahanmuuttoon liittyvästä rikollisesta toiminnasta saatu taloudellinen hyöty tuomitaan menetetyksi. Tätä varten on laadittava ja pantava asianmukaisesti täytäntöön säännökset menetetyksi tuomitsemisesta, jos näin ei ole vielä tehty. Tulisi säätää myös tällaiseen toimintaan sekaantuneiden oikeushenkilöiden vastuusta. Oikeushenkilöille määrättäviä seuraamuksia voisivat olla esimerkiksi sulkeminen julkisten avustusten ulkopuolelle tai liiketoimintakielto. Lisäksi ihmiskauppiailta, salakuljettajilta tai vastuussa olevilta oikeushenkilöiltä olisi perittävä takaisin kaikki laittomien maahanmuuttajien palauttamiseen liittyvät kustannukset, myös maassa oleskelun aikana maksettu sosiaaliturva ja muut julkisista varoista maksetut kustannukset.

Työnantajat, jotka ottavat palvelukseensa laittomia työntekijöitä, luovat kysyntää työskentelytarkoituksessa tapahtuvalle laittomalle maahanmuutolle. Tieto siitä, ettei työtä ja ansaitsemistilaisuuksia ole helposti saatavilla, vähentäisi laittoman maahanmuuton houkuttelevuutta. Tämän syyseuraussuhteen vuoksi on perusteltua toteuttaa tehokkaita toimenpiteitä, joihin liittyy huomattavia taloudellisia seurauksia. Toimenpiteiden avulla voitaisiin myös välttää kilpailun vääristymistä.

Jäsenvaltiot voisivat myös periä laittomia työntekijöitä käyttäviltä työnantajilta takaisin kaikki työntekijöiden palauttamisesta aiheutuvat kustannukset sekä näiden oleskelusta jäsenvaltiossa aiheutuneet kustannukset, jotka nykyään katetaan yleensä sosiaaliturvasta tai muista julkisista varoista. Laittomia työntekijöitä käyttäville työnantajille voitaisiin määrätä taloudellisia seuraamuksia, jotka vähentäisivät taloudellista houkutusta käyttää laitonta työvoimaa. Seuraamusten suuruus voisi perustua siihen, miten paljon työnantajan arvioidaan säästäneen laitonta työvoimaa käyttämällä. Näin kertyvät varat voitaisiin käyttää vapaaehtoista paluuta tukeviin ohjelmiin, niin että ne ohjautuisivat kotimaihinsa palaavien muuttajien avuksi. Tällaiset taloudelliset toimenpiteet vähentäisivät merkittävästi kiinnostusta laittoman maahanmuuton edistämiseen. Jäsenvaltioiden tulisi varmistaa, ettei tällainen liiketoiminta kannata.

Komissio suosittelee, että yhteisön tasolla tehostetaan taloudellisen hyödyn takavarikointia siten, että luodaan asiaa koskeva säädöskehys ja yhteiset säännöt. Ensimmäisenä konkreettisena toimenpiteenä olisi säädettävä komission esittämän ehdotuksen pohjalta sitovat vähimmäisrangaistukset ja luettelo vaihtoehtoisista rangaistuksista, jotka koskevat kuljetustapoja ja paluuseen liittyviä kustannuksia.

4.7.5. Liikenteenharjoittajan vastuu

Liikenteenharjoittajilla on jo nykyään velvollisuus kuljettaa takaisin ulkomaalaiset, joilta evätään maahanpääsy; tästä määrätään 14 päivänä kesäkuuta 1985 tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 26 artiklassa. Liikenteenharjoittajan on myös kaikin mahdollisin keinoin varmistuttava siitä, että ulkomaalaisella on voimassa olevat matkustusasiakirjat. Neuvosto on antanut kesäkuussa 2001 kyseisen 26 artiklan määräysten täydentämiseksi direktiivin, jossa esitetään kolme vaihtoehtoista rangaistusta velvollisuutensa laiminlyöville liikenteenharjoittajille.

Kaikkien asianosaisten osapuolten kesken olisi kuitenkin keskusteltava liikenteenharjoittajan vastuuta koskevien uusien, yhtenäisempien sääntöjen laatimisesta. Tätä varten onkin tarkoitus järjestää kolmikantaneuvotteluja jäsenvaltioiden, kuljetusalan edustajien ja komission välillä.

Näin löydetään toivottavasti tasapuolinen ratkaisu, jonka avulla voidaan varmistaa liikenteenharjoittajien vastuu ja tunnustaa samalla niiltä edellytettyihin valvontatoimiin liittyvät vaikeudet. Tässä yhteydessä olisi kiinnitettävä huomiota myös matkustaja- ja rahtiliikenteen erityispiirteisiin. Lisäksi kaupallisille liikenteenharjoittajille olisi järjestettävä koulutusta ja teknisiä apuneuvoja, jotta he voivat täyttää velvollisuutensa asianmukaisella tavalla.

4.8. Takaisinottoa ja maahanmuuttajien kotiinpaluuta koskeva politiikka

Maahanmuuttajien kotiinpaluuta koskevan yhteisön politiikan tulisi perustua kolmeen tekijään: yhteisiin periaatteisiin, yhteisiin vaatimuksiin ja yhteisiin toimenpiteisiin. Tärkeitä yhteisiä periaatteita ovat esimerkiksi vapaaehtoisen paluun ensisijaisuus pakolla tapahtuvaan palauttamiseen nähden ja omien kansalaisten takaisinottoa koskevan, kansainväliseen oikeuteen perustuvan velvollisuuden vahvistaminen. Näiden periaatteiden pohjalta voitaisiin laatia maasta poistamista, säilöönottoa ja karkottamista koskevat yhteiset vaatimukset. Olisi myös pohdittava perusteellisemmin, millaisia seurauksia laittomasta maahantulosta ja oleskelusta on yksityiselle henkilölle. Olisi mm. pohdittava mahdollisuuksia ryhtyä toteuttamaan tarkastuksia maastapoistumisen yhteydessä.

Yhteisissä toimenpiteissä ja asetuksissa tulisi käsitellä jäsenvaltioiden hallinnollista yhteistyötä. Esimerkiksi edellä kuvatun kaltainen eurooppalainen viisumintunnistusjärjestelmä voisi huomattavasti helpottaa laittomien maahanmuuttajien tunnistamista ja matkustusasiakirjojen hankkimista heille kotiinpaluuta varten. Euroopan pakolaisrahaston toteuttamisesta saatujen kokemusten perusteella voitaisiin myös arvioida, olisiko syytä luoda erityinen rahoitusväline palauttamisesta aiheutuvien kustannusten kattamiseksi, jotta jäsenvaltioita voitaisiin kannustaa tehostamaan toimenpiteitä tällä alalla.

Yhteistyötä on tiivistettävä myös kauttakulkua ja takaisinottoa koskevissa kysymyksissä. Tampereella kokoontunut Eurooppa-neuvosto mainitsi päätelmiensä 27 kohdassa takaisinottosopimukset, ja aiheen käsittelyä on jatkettava. Ennen takaisinottosopimuksia koskevien neuvottelujen aloittamista on kuitenkin otettava huomioon kyseisen lähtö- tai kauttakulkumaan poliittinen ja ihmisoikeustilanne. Sen jälkeen kun yhteisö on tehnyt ensimmäiset tällaiset takaisinottosopimukset ja niiden soveltamisesta on kertynyt kokemusta, on arvioitava niiden vaikutuksia. Takaisinottolausekkeet olisi sisällytettävä myös kaikkiin yhteisön jatkossa tekemiin assosiaatio- ja yhteistyösopimuksiin. Tarvittaessa niille voidaan tarjota kohdennettua teknistä apua, joka voidaan mahdollisesti rahoittaa yhteisön varoin. EU:n olisi myös käytettävä poliittista vaikutusvaltaansa kannustaakseen kolmansia maita täyttämään takaisinottovelvollisuutensa. Jäsenvaltioiden olisi harkittava myös keskinäisten takaisinottomenettelyjensä sääntelemistä. Takaisinottoon liittyy läheisesti kauttakulku. Olisi laadittava säännöt paluumuuttajien kauttakulusta sekä yhteisön sisällä että tarvittaessa yhteisön ulkopuolisten maiden kanssa.

Maahanmuuttajien paluuta koskeva politiikka on olennainen osa laittoman maahanmuuton torjuntaa. Tätä tärkeää erityisaihetta tarkastellaan lähemmin maahanmuuttajien paluuta koskevaa yhteisön politiikkaa käsittelevässä vihreässä kirjassa. Siinä esitettävistä aiheista on tarkoitus käydä laajaa keskustelua, jonka pohjalta komissio voi laatia esimerkiksi ehdotuksen neuvoston direktiiviksi paluumenettelyjä koskevista vähimmäisvaatimuksista.

5. Päätelmät

Tampereella kokoontunut Eurooppa-neuvosto vaati unionia "kehittämään yhteistä turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaa ottaen samalla huomioon tarpeen ulkorajojen yhtenäiseen valvontaan laittoman maahanmuuton lopettamiseksi ja niiden vastustamiseksi, jotka järjestävät sitä". Erityisesti rajavalvonnassa on pystyttävä vastaamaan haasteisiin, joita rikollisjärjestöjen tehokas torjunta ja terrorismiuhkien uskottava ehkäiseminen edellyttävät. Lisäksi on luotava luottamukselliset suhteet niiden jäsenvaltioiden kesken, jotka ovat luopuneet rajavalvonnasta sisärajoillaan. Tehokkaat toimet laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan torjumiseksi ja ehkäisemiseksi ovat sen vuoksi keskeinen tekijä, jonka avulla kyseisissä päätelmissä ja perustamissopimuksessa esitetty kunnianhimoinen ohjelma voidaan toteuttaa menestyksellisesti. Ilman näitä toimia ei myöskään voida saada suuren yleisön luottamusta ja tukea kipeästi kaivatulle, korkeimmat humanitaariset vaatimukset täyttävälle yhteiselle turvapaikkajärjestelmälle tai vieraanvaraisuutta ja solidaarisuutta koskevien eurooppalaisten perinteiden mukaiselle maahanmuuttopolitiikalle, jossa otetaan huomioon maailmanlaajuisten muuttoliikkeiden uudet mittasuhteet ja varmistetaan laillisten maahanmuuttajien kotoutuminen eurooppalaiseen yhteiskuntaan.

Myös kansalaisyhteiskunta on saatava aktiivisesti mukaan laittoman maahanmuuton torjuntaan ja ehkäisemiseen. Jotta toimenpiteille saadaan mahdollisimman laaja kannatus, on kuultava paitsi poliittisia puolueita ja ammattiliittoja sekä teollisuuden ja talouden edustajia myös alalla toimivia valtiosta riippumattomia järjestöjä. Tällaista integroivaa menetelmää tulisi soveltaa sekä kansallisella että yhteisön tasolla yhteisön maahanmuuttopolitiikkaa varten ehdotetun avoimen koordinaation menetelmän mukaisesti.

Neuvostoa pyydetään hyväksymään tämä toimintasuunnitelma mahdollisuuksien mukaan jo ennen vuoden loppua, niin että sen kehittely voi alkaa nopeasti. Neuvostoa pyydetään myös ilmoittamaan, mitä toimia sen mielestä olisi kehitettävä ensisijaisesti. Komissio puolestaan pyrkii edistämään toimintasuunnitelman toteuttamista laatimalla ensimmäiset suuntaviivat, jotka se aikoo esittää neuvostolle vuoden 2002 alussa, jotta maahanmuuton alalla voidaan käynnistää avoimeen koordinaatioon perustuva politiikka.