Markkinapohjaiset ohjauskeinot ympäristöä varten

Komissio katsoo, että markkinapohjaisia ohjauskeinoja, muun muassa kiintiöiden kauppajärjestelmiä, verotoimenpiteitä ja tukia, tulisi käyttää enemmän, jotta saavutettaisiin ympäristöpolitiikkaan ja muuhun politiikkaan liittyvät strategiset tavoitteet. Tällä vihreällä kirjalla komissio haluaa herättää keskustelua aiheesta ja nostaa esiin keskeisiä kysymyksiä, jotka koskevat markkinapohjaisten ohjauskeinojen edistämistä.

ASIAKIRJA

Komission vihreä kirja, annettu 28. maaliskuuta 2007, markkinapohjaisista ohjauskeinoista ympäristöä ja asiaan liittyviä toimintapoliittisia tarkoituksia varten [KOM(2007) 140 lopullinen - Ei julkaistu EUVL:ssä].

TIIVISTELMÄ

Komissio käynnistää tässä vihreässä kirjassa keskustelun markkinapohjaisten ohjauskeinojen edistämisestä Euroopan unionissa (EU). Kannanottoja vihreään kirjaan odotetaan 31. heinäkuuta 2007 mennessä.

Vihreällä kirjalla käynnistetty kuuleminen ja keskustelu antavat mahdollisuuden päättää siitä, miten EU:n politiikkaa olisi suunnattava, jotta markkinapohjaisia ohjauskeinoja käytettäisiin entistä enemmän muun muassa energiaverotuksen tarkistuksen yhteydessä sekä ympäristöpolitiikan eri osa-alueilla.

EU on viime vuosina lisännyt tämäntyyppisten välineiden hyödyntämistä tavoitteidensa saavuttamiseksi. Komissio katsoo, että näitä välineitä on käytettävä entistä enemmän, mitä vaaditaan myös kuudennessa ympäristöä koskevassa yhteisön toimintaohjelmassa, tarkistetussa kestävän kehityksen strategiassa (es de en fr) sekä Lissabonin strategiassa.

Markkinapohjaisten ohjauskeinojen kuvaus

Yhteisön tasolla käytetään pääasiassa kahdentyyppisiä markkinapohjaisia ohjauskeinoja:

• keinoja, joilla vaikutetaan hintoihin niitä muuttamalla: tällaisia ovat pääasiassa verot (jotka nostavat tuotteen tai palvelun hintaa) ja taloudelliset ja verotukselliset kannustimet (jotka alentavat hintaa);
• keinoja, joilla vaikutetaan määriin vahvistamalla enimmäismäärä päästöille (absoluuttisesti tai tuotettua yksikköä kohden): niitä ovat vaihdettavat lupajärjestelmät, kuten esimerkiksi kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä, jossa vahvistetaan päästöjen enimmäismäärä, joka jaetaan talouden toimijoiden välillä ja josta nämä voivat käydä kauppaa tähän tarkoitukseen luoduilla markkinoilla sen mukaan, miten ne kykenevät noudattamaan päästörajaa (ennakoitua vähemmän saastuttava voi myydä käyttämättömät kiintiönsä; ennakoitua enemmän saastuttava voi taas ostaa tarvitsemansa kiintiöt).

Määriin vaikuttavat ohjauskeinot tarjoavat suurempaa varmuutta ja näkyvyyttä erityistavoitteiden saavuttamisen suhteen (esimerkiksi päästörajat). Hintoihin vaikuttavat ohjauskeinot puolestaan tarjoavat varmuuden tavoitteen saavuttamisen kustannuksesta (esimerkiksi verot), ja ne on yleensä helpompi toteuttaa. Verot ovat myös tulonlähteitä, kun taas vaihdettavat lupajärjestelmät tuottavat tuloja vain, jos viranomaiset ensin myöntävät oikeudet huutokauppaamalla ne. On huomattava, että käyttömaksu puolestaan on vastine palvelusta, eikä siten tuota tuloja julkiseen talousarvioon.

Sääntelyvälineisiin verrattuna markkinapohjaiset ohjauskeinot tarjovat seuraavat edut:

• lopulliseen hintaan sisällytetään kustannukset, joita ei ollut otettu huomioon (ulkoisten kustannusten sisällyttäminen);
• yritykset hyötyvät suuremmasta joustavuudesta, kun ne pyrkivät saavuttamaan niille asetetut tavoitteet, ja näin alennetaan vaatimusten noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia;
• yrityksiä kannustetaan investoimaan innovaatiotoimintaan ympäristövaikutusten vähentämiseksi;
• työllisyyttä tuetaan, jos ohjauskeinoja käytetään vihreän verouudistuksen yhteydessä.

Komissio korostaa kuitenkin, että on tärkeää määritellä tarkasti ne alat, joilla markkinapohjaisten ohjauskeinojen käyttöä voidaan suunnitella, jotta edistetään myös kilpailua aiheuttamatta kuitenkaan kohtuutonta taakkaa kuluttajille.

Ympäristöverotuksen uudistus voi hyödyttää kolmea kestävän kehityksen osa-aluetta (ympäristö, talouskasvu, työllisyys). Siten verotaakan siirtäminen pääomasta ja työnteosta (välitön verotus) ympäristölle haitallisen kulutuksen suuntaan antaisi mahdollisuuden keventää elämänlaatua heikentäviä veroja ja vahvistaa niitä veroja, jotka sen sijaan parantavat sitä. Lisäksi verokannustimet kuten innovaatiotukikin voivat hyödyttää samanaikaisesti niin yrityksiä kuin ympäristöä (edellytyksenä on, että julkisia varoja, joita käytetään näihin tukiin, luodaan jollakin muulla tavoin kuin välittömällä verotuksella tai että menoja vähennetään).

Jäsenvaltioiden tehtävänä on löytää oikea tasapaino verojärjestelmäänsä sisältyvien kannustimien ja jarrujen välillä siten, että samalla noudatetaan yleisesti budjettirajoituksia ja vaatimusta siitä, ettei järjestelystä aiheudu talousarviovaikutuksia. Koordinointivälineiden käyttöönotto ja mahdollisuus perustaa markkinapohjaisia ohjauskeinoja käsittelevä yleinen foorumi voisivat edistää näiden ohjauskeinojen käyttöä, mukaan luettuna ympäristöverotuksen uudistus.

Komissio korostaa myös, että on tarpeen uudistaa tai poistaa ympäristölle haitallisia tukia kullakin sektorilla.

Markkinapohjaiset ohjauskeinot ja energiapolitiikka

Komissio tutkii, olisiko tarpeen tarkistaa direktiiviä, joka koskee energiaverotusta (es de en fr) (jossa vahvistetaan energiatuotteisiin ja sähköön sovellettavat vähimmäisverotasot, kun niitä käytetään moottoripolttoaineina tai lämmityspolttoaineina), jotta luotaisiin selvempi yhteys energiaverotuksen ja direktiivin ympäristötavoitteiden ja muiden asiaan liittyvien tavoitteiden välille.

Yksi vaihtoehto voisi olla verotuksen jakaminen energia- ja ympäristöperusteisiin. Energialähteitä verotettaisiin siten energiasisällön perusteella sekä ympäristövaikutusten perusteella (kasvihuonekaasupäästöt, muut saastuttavat päästöt). Järjestelmä antaisi mahdollisuuden suosia helpommin ympäristöystävällisiä energialähteitä, kuten uusiutuvia energialähteitä. Jotkin erottelut voisivat kuitenkin olla tarpeen käytön mukaan, jotta voitaisiin esimerkiksi ottaa huomioon lämmityspolttoaineen välttämättömyys.

Lisäksi energiaverotusta koskevan direktiivin uudelleentarkastaelu antaisi mahdollisuuden varmistaa johdonmukaisuus muiden markkinapohjaisten ohjauskeinojen kanssa täydentämällä niitä ja välttämällä näiden välineiden mahdolliset päällekkäisyydet.

Tämä koskee erityisesti kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa. Kyseistä järjestelmää sovelletaan tiettyihin poltto- ja teollisuuslaitoksiin. Energiaverotusta koskevan direktiivin tarkistaminen antaisi mahdollisuuden sisällyttää direktiivin soveltamisalaan nämä laitokset, kun ne käyttävät energiaa moottori- tai lämmityspolttoaineena, ja soveltaa niihin joko yksinomaan energiaverotusperustetta, jos laitokset kuuluvat päästöoikeuksien kauppaa koskevaan järjestelmään (ja jättää pois ympäristöverotusperuste), tai molempia perusteita eli sekä energia- että ympäristöverotusperustetta, jos laitokset eivät osallistu päästökiintiöiden kaupppaan.

Komissio katsoo myös, että EU:n olisi edistettävä markkinapohjaisten ohjauskeinojen käyttöä kansainvälisellä tasolla erityisesti kauppakumppaneidensa parissa.

Markkinapohjaiset ohjauskeinot ja ympäristöpolitiikka

Liikenne on yksi suurimmista ilmansaasteiden ja hiilidioksidipäästöjen aiheuttajista. Komissio on jo ehdottanut, että yksityisautojen verotus (es de en fr) liitettäisiin hiilidioksidipäästöihin ja että lentoliikenne (es de en fr) sisällytettäisiin kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa koskevaan järjestelmään.

Mitä tulee laivaliikenteen päästöihin, niiden vähentämiseen tähtäävän markkinapohjaisen ohjauskeinon käyttöönotossa olisi otettava huomioon Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimuksen (FR) tariffimääräykset sekä alan erityispiirteet (erityisesti maantieteellisen eriyttämisen ja valvontamekanismien osalta).

Maainfrastruktuurien (maantiet ja rautatiet) soveltuva hinnoittelu ja ympäristönäkökohtien sisällyttäminen direktiiviin, joka koskee " eurovinjettiä ", antaisi mahdollisuuden muun muassa ottaa entistä paremmin huomioon kustannukset, jotka liittyvät esimerkiksi rikkidioksidin, typen oksidien tai hiukkasten aiheuttamaan ilman saastumiseen sekä melusaasteeseen ja liikenneruuhkiin. Komissio tukee edelleen tietojenvaihtoa kaupunkiliikenteen alalla ja pyrkii erityisesti jakamaan tietoa hyvistä käytänteistä, jotka liittyvät onnistuneisiin paikallisiin kokeiluihin esimerkiksi Lontoossa ja Tukholmassa.

Lisäksi EU kannustaa jäsenvaltioita käyttämään markkinapohjaisia ohjauskeinoja saastumisen vähentämisessä ja luonnonvarojen suojelemisessa. Niinpä vesipolitiikan puitedirektiivissä vaaditaan jäsenvaltioita ottamaan käyttöön sellainen veden hinnoittelu, joka kannustaa veden tehokkaaseen käyttöön. Sitä edistää tiiviimpi yhteys kansallisiin hankkeisiin tehtävien investointien ja vastaavien hinnoitteluperiaatteiden välillä.

Myös kaatopaikkojen verottaminen edistäisi kierrätystä ja jätteiden hyödyntämistä, kunhan verojen taso olisi suhteellisen yhdenmukainen jäsenvaltioiden välillä (hyvin erisuuruiset tasot voisivat johtaa niin kutsuttuun verodumppaukseen). Komissio ehdottaa lisäksi, että otettaisiin käyttöön markkinapohjaisia ohjauskeinoja myös pakkausten osalta sen mukaan, mikä tuotteiden ja pakkausten vaikutus on, jotta edistettäisiin kestävämpää kuluttamista.

Useantyyppisiä markkinapohjaisia ohjauskeinoja käytetään jo luonnon monimuotoisuuden suojelemiseen, ja niitä voitaisiin hyödyntää entistä enemmän. Voidaan esimerkiksi maksaa ympäristöpalvelujen tuottamisesta (kyseessä voivat esimerkiksi olla maatalouden ympäristötoimenpiteet yhteisessä maatalouspolitiikassa) tai ottaa käyttöön luonnon monimuotoisuutta korvaavia järjestelmiä (luontotyyppien korvauskauppa).

Ilman saastumisen kannalta voi olla aiheellista hyödyntää päästökiintiöiden kauppaa tavanomaisten ilmansaasteiden (rikkidioksidi ja typen oksidit) aiheuttamien paikallisten ongelmien torjumiseksi, erityisesti samassa yhteydessä kun tarkistetaan direktiiviä, joka koskee ilmansaasteiden kansallisia päästörajoja sekä ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämistä koskevaa direktiiviä.

Viimeisin päivitys 11.06.2007