Tiiviimpi yhteistyö

JOHDANTO

Euroopan unionin tuleva laajentuminen Keski- ja Itä-Eurooppaan edellyttää Euroopan unionin toimielinten toiminnan tarkistamista. Nykyinen toimielinrakenne on peräisin ajalta, jolloin järjestelmä oli kuutta jäsenvaltiota varten, ja vaikka sitä on tarkistettu uusien jäsenvaltioiden liittymisen yhteydessä, sen toiminta perustuu edelleen samoihin toimielimiä koskeviin periaatteisiin. Jäsenvaltioiden määrän lisääntyessä Euroopan unionin tavoitteet, suuntaukset ja painopisteet tulevat monimuotoisemmiksi kunkin jäsenvaltion ominaispiirteiden mukaisesti. Tämä monimuotoisuus voi olla paitsi rikkaus myös este, sillä yhteisen Euroopan rakentamisen aikataulu määräytyy hitaimpien jäsenvaltioiden mukaan.

Tässä suhteessa Amsterdamin sopimus on ainutlaatuinen uudistus, sillä siinä Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen sisällytetään eriytetyn yhdentymisen käsite. Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen on lisätty kolme artiklaa (43, 44 ja 45 artikla). Niiden nojalla jäsenvaltioilla, jotka haluavat toteuttaa keskenään entistä tiiviimpää yhteistyötät, on oikeus käyttää Euroopan yhteisön perustamissopimuksessa ja Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa määrättyjä toimielimiä, menettelyjä ja järjestelyjä.

Tiiviimmän yhteistyön avulla jäsenvaltiot, jotka haluavat edetä nopeammin, voivat syventää keskinäistä yhteistyötään ja antaa muille jäsenvaltioille kuitenkin mahdollisuuden liittyä myöhemmin mukaan.

EDELLYTYKSET

Amsterdamin sopimuksessa määrätään tietyistä tiiviimmän yhteistyön aloittamista koskevista yleisistä edellytyksistä. Niiden perusteena on huoli siitä, että tällainen aloite voisi johtaa sisämarkkinoiden toiminnan kyseenalaistamiseen. Yhteisön säännöstö on siis säilytettävä. Jotta tiiviimpi yhteistyö voitaisiin aloittaa, sen on täytettävä seuraavat ehdot:

• Yhteistyöllä pyritään edistämään unionin tavoitteiden saavuttamista ja suojelemaan sen etuja.
• Yhteistyössä otetaan huomioon perussopimusten periaatteet ja unionin yhteinen toimielinjärjestelmä.
• Yhteistyö otetaan käyttöön ainoastaan viimeisenä keinona.
• Yhteistyö koskee ainakin suurinta osaa jäsenvaltioista.
• Yhteistyö ei vaikuta yhteisön säännöstöön eikä perussopimusten muiden määräysten nojalla toteutettuihin toimiin.
• Yhteistyö ei vaikuta niiden jäsenvaltioiden toimivaltaan, oikeuksiin, velvollisuuksiin ja etuihin, jotka eivät osallistu yhteistyöhön.
• Yhteistyö on avoinna kaikille jäsenvaltioille, ja ne voivat liittyä yhteistyöhön milloin tahansa edellyttäen, että ne noudattavat peruspäätöstä ja yhteistyön yhteydessä jo tehtyjä päätöksiä.

Tiiviimpi yhteistyö voidaan ottaa käyttöön Euroopan yhteisön perustamissopimuksen kattamilla aloilla sekä poliisiyhteistyössä ja oikeudellisessa yhteistyössä rikosasioissa. Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) osalta Amsterdamin sopimuksen laatijat katsoivat, että rakentava äänestyksestä pidättyminen antaa riittävät mahdollisuudet joustavuuteen eikä tiiviimmän yhteistyön käyttöönottaminen ole tarpeen.

Tiiviimmän yhteistyön on täytettävä 43 artiklan mukaisten yleisten edellytysten lisäksi tietyt erityisedellytykset kunkin pilarin osalta:

• ensimmäistä pilaria koskevan yhteistyön aloittamisedellytykset:

- Yhteistyö ei koske aloja, jotka kuuluvat yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan.

- Yhteistyö ei saa vaikuttaa yhteisön politiikkaan, toimiin tai ohjelmiin.

- Yhteistyö ei koske unionin kansalaisuutta tai saata jäsenvaltioiden kansalaisia keskenään eriarvoiseen asemaan.

- Yhteistyö ei ylitä perussopimuksessa yhteisölle annetun toimivallan rajoja.

- Yhteistyö ei aiheuta syrjintää, esteitä jäsenvaltioiden väliselle kaupalle eikä vääristä niiden välisiä kilpailuedellytyksiä.

• kolmatta pilaria koskevan yhteistyön aloittamisedellytykset:

- Yhteistyössä on noudatettava Euroopan yhteisön toimivaltaa sekä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastossa määrättyjä tavoitteita.

- Yhteistyön tavoitteena on nopeuttaa unionin kehittymistä vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvaksi alueeksi.

ALOITTAMINEN

Euroopan yhteisön perustamissopimukseen on lisätty 11 artikla.

Euroopan yhteisön osalta tässä uudessa artiklassa määrätään, että tiiviimpää yhteistyötä koskevan aloitteen on tultava Euroopan komissiolta asianomaisten jäsenvaltioiden pyynnöstä. Komissio voi tehdä ehdotuksen, mutta jos se päättää olla tekemättä ehdotusta, sen on ilmoitettava perustelut kyseisille jäsenvaltioille.

Saatuaan tiiviimpää yhteistyötä koskevan ehdotuksen komissiolta neuvosto tekee päätöksen määräenemmistöllä kuultuaan ensin Euroopan parlamenttia.

Poliisiyhteistyön ja rikosasioita koskevan oikeudellisen yhteistyön alalla (kolmas pilari) menettely poikkeaa Euroopan yhteisön osalta sovellettavasta menettelystä. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen uuden 40 artiklan mukaisesti tiiviimpää yhteistyötä koskeva aloite tulee asianomaisilta jäsenvaltioilta. Tämän jälkeen päätöksen yhteistyön aloittamisesta tekee neuvosto määräenemmistöllä. Komissiota pyydetään antamaan lausunto ja jäsenvaltioiden pyyntö toimitetaan Euroopan parlamentille.

SUOJALAUSEKE

Sekä ensimmäistä että kolmatta pilaria koskevan tiiviimmän yhteistyön aloittamisesta päättää neuvosto määräenemmistöllä. Jokainen jäsenvaltio voi kuitenkin turvautua suojalausekkeeseen ja estää asiasta äänestämisen tärkeiden kansalliseen politiikkaan liittyvien syiden nojalla.

Neuvosto voi määräenemmistöpäätöksellä saattaa asian Eurooppa-neuvoston käsiteltäväksi, mikäli päätös liittyy kolmannen pilarin alaan kuuluvaan yhteistyöhön, taikka valtion- tai hallitusten päämiesten kokoonpanossa kokoontuvan neuvoston käsiteltäväksi, mikäli päätös liittyy ensimmäisen pilarin alaan kuuluvaan yhteistyöhön. Molemmissa tapauksissa päätös tehdään yksimielisesti.

Tämä mahdollisuus asettaa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen merkittävään asemaan, sillä sitä voidaan pyytää antamaan ratkaisu jäsenvaltion ilmoittamien tärkeiden kansalliseen politiikkaan liittyvien syiden merkityksestä. Tuomioistuin takaa siis sen, ettei suojalauseketta käytetä väärin.

TOIMINTA

Tiiviimmän yhteistyön toteuttamisen osalta Euroopan unionista tehdyn sopimuksen uudessa 44 artiklassa määrätään, että kaikki neuvoston jäsenet voivat osallistua asian käsittelyyn mutta ainoastaan tiiviimpään yhteistyöhön osallistuvien jäsenvaltioiden edustajat osallistuvat päätöksentekoon.

Tiiviimmässä yhteistyössä on noudatettava kaikkia asiaankuuluvia perussopimusten määräyksiä (sopimus Euroopan unionista tai Euroopan yhteisön perustamissopimus). Päätökset tehdään siis kyseisiä aloja koskevien menettelyjen mukaisesti (yksimielisesti, määräenemmistöllä, yhteispäätösmenettelyä tai kuulemismenettelyä noudattaen jne.).

Määräenemmistöllä tarkoitetaan yhtä suurta osuutta kyseisten neuvoston jäsenten painotetuista äänistä kuin se, josta määrätään Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 205 (ent. 148) artiklan 2 kohdassa.

Lisäksi muut päätöksentekomenettelyssä mukana olevat toimielimet (erityisesti Euroopan parlamentti ja komissio) kokoontuvat täydessä kokoonpanossa eikä tällöin tehdä eroa tiiviimpään yhteistyöhön osallistuvien tai sen ulkopuolelle jäävien jäsenvaltioiden välillä.

JÄSENVALTION OSALLISTUMINEN MYÖHEMMÄSSÄ VAIHEESSA

Järjestelmän periaatteena on, että tiiviimpi yhteistyö on avoinna kaikille jäsenvaltioille, myös niille, jotka eivät ole olleet mukana alusta lähtien.

Yhteisön perussopimuksissa määrätään, että jäsenvaltion, joka haluaa liittyä mukaan yhteistyöhön, on ilmoitettava aikomuksestaan neuvostolle ja komissiolle. Komissio antaa neuvostolle lausunnon kolmen kuukauden kuluessa ilmoituksen vastaanottamisesta. Kuukauden kuluessa lausunnosta komissio tekee päätöksen asiasta ja päättää samalla mahdollisista erityismääräyksistä, joita se pitää tarpeellisina.

Kolmannen pilarin alaan kuuluvaan yhteistyöhön sovellettava menettely poikkeaa ensimmäistä pilaria koskevasta menettelystä vaikka määräajat ovat samat. Komissio voi liittää lausuntoonsa suosituksen erityismääräyksistä, joita se pitää tarpeellisina edellytyksinä asianomaisen jäsenvaltion osallistumiselle kyseessä olevaan yhteistyöhön. Tämän jälkeen päätös tulee uudestaan neuvoston käsiteltäväksi. Pyyntö katsotaan hyväksytyksi, jollei neuvosto määräenemmistöllä päätä sen ratkaisematta jättämisestä. Tällöin neuvoston on perusteltava päätöksensä ja asetettava määräaika pyynnön käsittelemiseksi uudelleen.

RAHOITUS

Tiiviimmän yhteistyön toteuttamisesta aiheutuvista menoista vastaavat hallinnollisia kuluja lukuun ottamatta yhteistyöhön osallistuvat jäsenvaltiot, jollei neuvosto yksimielisesti toisin päätä.