EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0278
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the application of the Airport Charges Directive
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE lentoasemamaksuja koskevan direktiivin soveltamisesta
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE lentoasemamaksuja koskevan direktiivin soveltamisesta
/* COM/2014/0278 final */
KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE lentoasemamaksuja koskevan direktiivin soveltamisesta /* COM/2014/0278 final */
1. Johdanto Lentoasemien
käyttäjät (lentoyhtiöt) maksavat lentoasemamaksuja lentoasemarakenteiden
käytöstä. Maksut liittyvät ilma-alusten laskeutumiseen, lentoonlähtöön,
valaistukseen ja pysäköintiin sekä matkustajien ja rahdin käsittelyyn. Niillä
rahoitetaan osittain tai kokonaan kiitoteitä ja niihin liittyviä alueita sekä
matkustaja- ja rahtiterminaalialueita. Vaikka lentoasemamaksut peritään
lentoyhtiöiltä, kustannukset tulevat lopulta matkustajien ja rahtiasiakkaiden
maksettaviksi, koska maksut ovat osa asiakkaiden maksamaa lopullista hintaa. Lentoasemaksujen
osuus lentoyhtiöiden kokonaiskustannuksista vaihtelee sen mukaan, minkä
tyyppisestä liikenteenharjoittajasta on kyse ja mille lentoasemille
liikennöidään[1].
Ne muodostavat noin puolet keskivertolentoaseman tuloista[2].
Lentoyhtiöiden kustannusolosuhteet ovat tällä hetkellä vaikeat, joten
lentoasemamaksuja tarkastellaan tiukemmin kuin koskaan. Lentoasemamaksut
riippuvat myös matkustajille tarjottavasta palvelutasosta. Lentoasemamaksujen
taso saattaa olla erityisesti paikallisliikennettä harjoittaville ja
halpalentoyhtiöille ratkaiseva tekijä, kun lentoyhtiö päättää, millä reiteillä
se lentää. Kaiken tyyppisten lentoyhtiöiden mahdollisuus käyttää
kilpailukykyisesti hinnoiteltua ja laadukasta lentoasemainfrastruktuuria on EU:n
lentoliikennealan menestyksen kannalta selvästi olennaisen tärkeää. Lentoasemamaksuista
annetussa direktiivissä[3], joka jäsenvaltioiden oli
määrä saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä 15. maaliskuuta 2011 mennessä,
vahvistetaan lentoasemamaksuja koskevat EU:n lainsäädäntöpuitteet. Se koskee
kaikkia Euroopan talousalueen ja Sveitsin lentoasemia, joiden kautta kulkee
vuosittain yli viisi miljoonaa matkustajaa, sekä kunkin jäsenvaltion suurinta
lentoasemaa. Direktiivin soveltamisalaan kuuluu noin 70 EU:n lentoasemaa. Ne
edustavat vähän alle 80:tä prosenttia EU:n matkustajaliikenteestä. Ryhmään
kuuluu monenlaisia lentoasemia: keskisuuria lentoasemia, joiden taloudellinen
ja sosiaalinen panos on omalla alueellaan ratkaiseva, ja suuria lentoliikenteen
solmukohtia, jotka yhdistävät EU:n eri kohteisiin maailmanlaajuisesti.
Direktiivissä vahvistetaan lentoasemamaksujen perimistä koskevat yleiset periaatteet.
Sen tavoitteena on lisätä lentoasemamaksujen laskentatapoja koskevaa
avoimuutta, varmistaa, etteivät lentoasemat sovella lentoasemamaksuja
lentoyhtiöitä syrjivästi (ellei sitä voida perustella tarkoin määritellyillä julkispoliittisilla
näkökohdilla) ja ottaa lentoasemien ja lentoyhtiöiden välillä käyttöön
säännölliset neuvottelut. Tarkoituksena on myös perustaa jokaiseen
jäsenvaltioon riippumaton valvontaviranomainen, jonka tehtävänä on ratkaista lentoasemamaksujen
tasoa koskevat riidat lentoasemien ja lentoyhtiöiden välillä ja valvoa, että
direktiivin noudattamiseksi toteutettuja jäsenvaltioiden toimenpiteitä
sovelletaan oikein. Komissio esittää tässä kertomuksessa koosteen
direktiivin soveltamisesta jäsenvaltioissa ja erityishuomioita sen
täytäntöönpanossa todetuista mahdollisista ongelmakohdista ja ajateltavissa
olevista seurantatoimista tulevaa analyysia varten. Kertomus pohjautuu
komission tätä varten hiljattain teettämään tutkimukseen.[4]
Tutkimuksessa on analysoitu, onko lentoasemamaksuja koskevissa toimintatavoissa
tapahtunut muutoksia, joiden voidaan katsoa johtuvan direktiivistä. Siihen
sisältyy myös sidosryhmien laaja kuuleminen, jolla on pyritty kartoittamaan
näkemyksiä direktiivin täytäntöönpanosta, saavutetuista tuloksista ja aloista,
joihin on kiinnitettävä jatkossa huomiota. Tällaisia sidosryhmiä ovat
direktiivin mukaisesti perustetut riippumattomat valvontaviranomaiset, muut
toimivaltaiset viranomaiset jäsenvaltioissa, yksittäiset lentoasemien pitäjät
ja lentoyhtiöt sekä niitä edustavat järjestöt. 2. Markkinakehitys EU:n lentoasemat
ovat viime vuosikymmenten aikana muuttuneet merkittävästi, mikä on vaikuttanut
myös lentoasemamaksuihin. Aiemmin viranomaiset pitivät tärkeitä liikenteen
solmukohtia ja pienehköjä lentoasemia ensisijaisesti liikenneyhteyksiin
tarvittavana infrastruktuurina, mutta lentoasemista on kehittymässä liikeyrityksiä,
joiden odotetaan tuottavan voittoa ja houkuttavan yksityisiä investointeja. Tähän
prosessiin on kuulunut julkisomisteisten lentoasemien yhtiöittäminen ja eräissä
tapauksissa yksityistäminen, ja sen voidaan katsoa johtuvan useista eri
muutoksista. Ensinnäkin valtion tehtävä on muuttumassa
liikenneinfrastruktuurien tarjoajasta edellytysten tarjoajaksi. Toiseksi
lentoasemien katsotaan nykyisin harjoittavan kaupallista toimintaa, joka on monessa
tapauksessa voitollista. Kolmanneksi viranomaiset ovat innokkaita
houkuttelemaan yksityisiä investoijia sekä infrastruktuurien laajentamiseksi
että tulojen tuottamiseksi valtiolle. Vaikka unionin lentoasemat ovat edelleen
pääosin julkisomistuksessa[5], niiden toimintaan
osallistuu yhä enemmän yksityisiä investoijia. Lentoasemainfrastruktuurin
strategisen luonteen vuoksi jäsenvaltiot pitävät kuitenkin lentoasemat
jonkinasteisessa määräysvallassaan joko lentoasematoimintojen suoran
omistuksen/toimilupajärjestelmän ja/tai (kansallisen) taloudellisen sääntelyn
kautta. Viimeksi mainittu koskee varsinkin jäsenvaltioita, joissa on suuria
lentoliikenteen solmukohtia, koska tällaiset lentoasemat voivat määrätä hinnat.[6] Samaan aikaan
tietyillä – usein pienehköillä – lentoasemilla voidaan havaita
neuvotteluvahvuuksien siirtyneen lentoasemilta lentoyhtiöille
halpalentoyhtiöiden kasvun myötä. Halpalentoyhtiöt toimivat joustavasti ja
voivat helposti vaihtaa paitsi liikennöimiään reittejä myös ilma-alustensa
kotilentoasemaa. Lentoyhtiöt arvioivat jatkuvasti nykyisten reittien tulosta ja
pyrkivät etsimään uusia kohteita ja parantamaan oman toimintansa houkuttavuutta
ja kannattavuutta. Tämä on johtanut eri paikoissa sijaitsevien lentoasemien
väliseen kilpailuun ja lisännyt lentoaseman pitäjien painetta tarjota suotuisia
ehtoja muun muassa lentoasemamaksuja alentamalla. Tämän lisäksi myös
lentoasemien ylikapasiteetti on saanut aikaan kilpailua lentoasemien välillä,
mikä on tietyissä tapauksissa vahvistanut lentoyhtiöiden neuvotteluasemia edelleen.
Lentoasemat katsovat, että kilpailu lisääntyy[7]
ja ettei se johdu ainoastaan halpalentoyhtiöiden vaikutuksesta alueellisilla
lentoasemilla. Lentoasemien kilpailu näyttää kuitenkin vaihtelevan, ja sen
määrä riippuu etupäässä paikallisista tekijöistä. Lentoyhtiöiden mukaan
matkustajat vaihtavat kilpailevien lentoliikennetuotteiden perusteella pikemmin
lentoyhtiöitä kuin lentoasemia. 3. Direktiivin
tulokset Kaikki
jäsenvaltiot olivat alkuvuoteen 2013 mennessä ilmoittaneet saattaneensa
direktiivin kokonaan osaksi kansallista lainsäädäntöään. Muodollinen
saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on kuitenkin vasta ensimmäinen
vaihe. Direktiivin moitteeton käytännön soveltaminen ja sen vaikutukset
lentoasemien pitäjiin, lentoyhtiöihin ja lentoliikennealaan yleisemmin ovat
myös erittäin tärkeitä. Komissio katsoo, että osa direktiivin tärkeimmistä
tavoitteista on jo näin varhaisvaiheessa saavutettu. Useissa jäsenvaltioissa on
kuitenkin erityisongelmia, jotka liittyvät direktiivin saattamiseen osaksi
kansallista lainsäädäntöä ja sen soveltamiseen ja jotka on ratkaistava
kiinnittämällä jäsenvaltioiden huomio havaittuihin ongelmiin ja käyttämällä
tarvittaessa rikkomusmenettelyä. Tässä luvussa eritellään seuraavia,
direktiivin tärkeimpiä ominaispiirteitä: ·
Lentoaseman pitäjät ja lentoasemien
käyttäjät neuvottelevat säännöllisesti lentoasemamaksujärjestelmän
toiminnasta, lentoasemamaksujen tasosta ja tarjottavan palvelun laadusta;
lentoasemien pitäjät neuvottelevat lentoaseman käyttäjien kanssa uusia
infrastruktuurihankkeita koskevista suunnitelmista (direktiivin 6 artikla). ·
Lentoaseman pitäjä ilmoittaa avoimesti
lentoasemamaksujen määrittelyperusteet; tietojen on kuljettava lentoasemien
pitäjien ja lentoyhtiöiden välillä molempiin suuntiin (direktiivin 7 artikla). ·
Lentoasemien käyttäjien välillä ei
ole syrjintää (direktiivin 3 artikla). ·
Jokaiseen jäsenvaltioon perustetaan riippumaton
valvontaviranomainen varmistamaan direktiivin mukaisten toimenpiteiden
oikea soveltaminen ja ratkaisemaan lentoasemamaksuja koskevat riidat
(direktiivin 6 ja 11 artikla). ·
Lentoaseman pitäjät voivat joustavasti
tarjota lentoyhtiöille eriytettyjä palveluja (direktiivin 10 artikla). Direktiivi
perustuu Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) vuodesta 1974 alkaen
kehittämiin lentoasemamaksuja koskeviin toimintalinjoihin.[8]
Direktiivi on nähtävä ICAO:n vakiolausekkeiden mukaisesti laadittujen
asiaankuuluvien kahdenvälisten lentoliikennesopimusten taustaa vasten. Niiden
nojalla EU:n ja sen jäsenvaltioiden edellytetään yleensä antavan kolmannen maan
lentoyhtiöille tasapuolisen ja yhtäläisen oikeuden kilpailla kansainvälisen
lentoliikenteen tarjoamisessa. Tähän liittyen esimerkiksi Yhdysvaltojen ja
Kanadan kanssa tehtyihin kattaviin lentoliikennesopimuksiin sisältyy myös
käyttömaksuja koskevia erityismääräyksiä, lentoasemamaksut mukaan luettuina.
Määräysten mukaan osapuolten on varmistettava, että maksut ovat kohtuullisia ja
vastaavat tarjottujen palvelujen kustannuksia. 3.1. Neuvottelumenettely Sidosryhmien
näkemykset neuvotteluja koskevista säännöksistä vaihtelevat. Vaikka
kohtalaisella määrällä lentoasemia oli jo neuvottelumekanismi käytössä,
direktiivi on selkeyttänyt neuvottelujen aikatauluja ja muotoa. Joidenkin
jäsenvaltioiden, kuten Bulgarian, Espanjan, Latvian, Liettuan, Luxemburgin,
Ruotsin, Slovenian, Tšekin, Unkarin ja Viron lentoasemilla pakollinen
neuvottelu otettiin käyttöön vasta, kun direktiivi saatettiin osaksi
kansallista lainsäädäntöä. Direktiivi toi lisäksi pakollisen
neuvottelumenettelyn ensimmäistä kertaa niille direktiivin soveltamisalaan
kuuluville Yhdistyneen kuningaskunnan lentoasemille, joita Yhdistyneen
kuningaskunnan suurimpiin lentoasemiin sovellettava taloudellinen sääntely ei
vielä ollut koskenut. Lentoyhtiöt suhtautuvat
varauksella neuvottelujärjestelyjen soveltamiseen, koska niiden mielestä lentoasemien
pitäisi sitoutua lentoyhtiöiden kanssa käytävään keskusteluun paremmin eikä
ainoastaan tiedottaa asioista. Lentoyhtiöt toivovat, että kuulemisen lisäksi
niiden näkökantoja myös noudatettaisiin. Toinen ongelmakohta liittyy aikatauluihin
ja vastaamiselle varattuihin tiukkoihin määräaikoihin, joita lentoasemien
käyttäjille asetetaan joidenkin jäsenvaltioiden neuvottelumenettelyissä. Lentoyhtiöiden
tyytyväisyys neuvottelumenettelyyn vaihtelee lentoaseman jäsenvaltion mukaan.
Yhdistyneen kuningaskunnan ja Alankomaiden suurehkojen lentoasemien lentoyhtiöt
ovat yleisesti tyytyväisiä neuvottelumenettelyyn. Sen sijaan Espanjassa,
Italiassa, Kreikassa ja Unkarissa lentoyhtiöt suhtautuvat menettelyyn
kriittisesti, erityisesti vastaamiseen varatun ajan vuoksi ja koska neuvottelut
toteutetaan usein pikemminkin tiedotustilaisuuksina. Neuvottelumenettelyyn
ovat yleensä tyytyväisiä lentoasemat, joiden käyttäjäkunta on laaja (Amsterdam
Schiphol, Heathrow, Aéroports de Paris ja Frankfurt). Niiden mielestä
EU:n tasolla yhtenäistetyistä ohjeista on hyötyä. Toisaalta jotkin direktiivin
soveltamisalaan kuuluvien pienempien lentoasemien mainitsemina huolenaiheina
ovat menettelyn muodollisuus ja muodollisen neuvottelumenettelyn
järjestämisestä aiheutuva hallinnollinen rasite. Useat lentoasemat puolestaan
eivät pidä epävarmuudesta, jota lentoyhtiöiden vähäinen osallistuminen aiheuttaa,
ja kritisoivat lentoasemamaksuja koskevaa muutoksenhakumenettelyä, jossa lentoyhtiöille
ei ole asetettu lainkaan määräaikaa. Direktiivissä säädetään myös lentoasemien
velvollisuudesta neuvotella lentoaseman käyttäjien kanssa ennen uusia
infrastruktuurihankkeita koskevien suunnitelmien lopullista tekemistä, vaikka
noudatettavaa menettelyä ja vähimmäisvaatimuksia ei ole määritetty. Komission
mielestä lentoaseman käyttäjien luottamus neuvottelumenettelyyn on olennainen
asia. Siksi käyttäjien on tärkeää voida kohtuudella odottaa, että heidän
näkemyksensä kuullaan ja niihin vastataan direktiivin asianomaisten säännösten
mukaisesti. Säännösten käytännön vaikutusten varmistamiseksi tämä voi
tarvittaessa tarkoittaa neuvottelujen järjestämistä siten, että soveltuva
vuorovaikutus toteutuu (esimerkiksi ennakkoilmoitukset kokouksista tai
määräajat lausuntojen antamiseksi). Komissio pitää tärkeänä myös sitä, että
lentoyhtiöt sitoutuvat neuvottelumenettelyyn rakentavalla tavalla. Toimivan
neuvottelujärjestelmän tärkeydestä kertovat komissioon tehdyt kantelut Dublinin
ja Rooman lentoasemien infrastruktuurien suurten laajennusten rahoituksesta,
jolla on vaikutusta tuleviin lentoasemamaksuihin. Uutta infrastruktuuria
koskeviin neuvotteluihin liittyy kysymys infrastruktuurien ennakkorahoituksesta
eli järjestelmästä, jossa lentoasemien nykyisiltä käyttäjiltä peritään
korkeampia maksuja tulevaisuuden infrastruktuurien rahoittamiseksi (sen sijaan,
että rahoitus hankittaisiin esimerkiksi osakeantien tai lainojen kautta).
Komission teettämän tutkimuksen mukaan ennakkorahoitus on useimmissa jäsenvaltioissa
sallittua, mutta siihen sovellettavat ehdot ovat usein epäselvät. Komissio yksilöi
kaksi jäsenvaltiota (Portugali ja Alankomaat), joiden laissa säädetään
selkeästi, että lentoasemat eivät saa rahoittaa infrastruktuuria tällä tavoin. Muista
jäsenvaltioista, jotka oletettavasti sallivat tällaisen rahoituksen, yhdeksässä
on komission havaintojen mukaan tätä koskevat erityiset säännöt. Ei ole selvää,
missä määrin käytännössä johdonmukaisesti sovelletaan ICAO:n antamia ohjeita, joissa
on yksityiskohtaisesti esitetty joukko ennakkorahoitusta käytettäessä
sovellettavia suojatoimia. Saattaa olla tarpeen harkita, olisiko otettava
käyttöön täsmällisempiä lisäkeinoja, joilla voitaisiin varmistaa
ennakkorahoitusta koskevat riittävät neuvottelut ja lisätä avoimuutta
direktiivin mukaisesti. 3.2. Avoimuus Jotta
lentoasemaksuja koskeva neuvottelumenettely toimisi asianmukaisesti, on
välttämätöntä, että neuvotteluihin osallistuvat lentoasemien käyttäjät saavat
riittävästi tietoja voidakseen ottaa kantaa. Lentoasemien käyttäjät,
lentoasemat ja jäsenvaltiot pitävät direktiivin 7 artiklan avoimuutta koskevaa
säännöstä selkeänä, mutta lentoyhtiöt tuntuvat pitävän direktiivin vaatimuksia liian
yleisinä. Lentoyhtiöt kritisoivat erityisesti toimitettavien kustannustietojen
yksityiskohtaisuutta ja sitä, että direktiivissä ei edellytetä tietojen
antamista lentoasemien kaupallisesta toiminnasta. Lentoyhtiöt katsovat myös,
että annettavat tiedot eivät ehkä ole riittävän yksityiskohtaisia, jotta ne
voisivat määrittää, liittyvätkö maksut kustannuksiin. Lentoyhtiöiden
tyytyväisyys tietojen avoimuuteen vaihtelee lentoasemien ja jäsenvaltioiden
välillä. Lentoasemien käyttäjät ovat yleisesti tyytyväisiä tilanteeseen
Yhdistyneen kuningaskunnan lentoasemilla ja Amsterdamin Schipholin
lentoasemalla. Ne katsovat, että näillä asemilla tiedot annetaan avoimesti ja
säännöllisesti. Lentoasemista,
joihin lentoyhtiöt eivät ole tyytyväisiä, lentoyhtiöt mainitsevat avoimuusvaatimusten
soveltamisen lentoasemilla Italiassa, Unkarissa, Belgiassa, Saksassa,
Kreikassa, Kyproksessa, Latviassa, Espanjassa, Ruotsissa ja Suomessa.
Lentoasemien käyttäjien useimmin näissä tapauksissa mainitsema ongelmakohta oli
yksityiskohtaisten kustannustietojen puuttuminen. Direktiivissä
annetaan jäsenvaltioille periaatteessa mahdollisuus valita lentoasemiensa
maksujärjestelmäksi single tai dual till -järjestelmä. Single
till -järjestelmässä kaikki lentoaseman tulot, myös muusta kuin
ilmailutoiminnasta – kuten vähittäismyynnistä ja pysäköinnistä – saatavat
tulot, otetaan huomioon lentoasemamaksujen asettamisessa. Dual till -järjestelmässä
ilmailutoiminnasta ja muusta toiminnasta saatavat tulot käsitellään erillisinä
ja vain ilmailutoiminnasta saatavat tulot otetaan huomioon lentoasemamaksujen asettamisessa.
Lentoasemat suosivat yleensä tätä järjestelmää sillä perusteella, että muu kuin
ilmailutoiminta ei ole luonteeltaan monopolistista. Myös sekajärjestelmiä on
käytössä. Lentoyhtiöt pitävät tavallisesti single till -järjestelmää
parempana, koska se alentaa lentoyhtiöiltä perittäviä maksuja. Lentoyhtiöthän
tuovat matkustajat lentoasemalle; samalla ne tuovat muusta kuin
ilmailutoiminnasta saatavia tuloja. Komissio
ei tässä vaiheessa ota kantaa minkään tietyn järjestelmän puolesta mutta
katsoo, että riippumattomien valvontaviranomaisten olisi ehkä joissakin
tilanteissa tarpeen tiukentaa valvontaa direktiivin perusperiaatteiden
noudattamisen varmistamiseksi lentoasemilla, joilla käytetään dual till -järjestelmää.
Tässä yhteydessä on otettava huomioon lentoasemien taloudellinen toimintaympäristö
ja mahdollisuudet määrätä hintansa kilpailuympäristössä. Saattaa esimerkiksi olla
tarpeen varmistaa, että lentoaseman liikenteen lisäämiseksi lentoyhtiöille suunnattavien
kannustimien kustannuksia käsitellään tavalla, joka ei vaikuta niiden
lentoyhtiöiden maksamiin maksuihin, jotka eivät hyödy järjestelmästä. Lisäksi
komissio katsoo, että niiltä osin kuin siirtyminen single till -järjestelmästä
dual till -järjestelmään tai päinvastoin voi merkittävästi vaikuttaa
perittävien maksujen tasoon, kyseessä on pääsääntöisesti maksujärjestelmän
perustavanlaatuinen muutos. Tällaisen muutoksen yhteydessä olisi käytävä
neuvottelut ja riippumattomalta valvontaviranomaiselta olisi voitava hakea
muutosta direktiivin asiaankuuluvien säännösten mukaisesti. Direktiivissä
säädetään neuvotteluista, kun maksujen tasoon tai maksujärjestelmään
ehdotetaan muutosta. 3.3 Lentoasemamaksujärjestelmän
ja kannustinjärjestelmän syrjimättömyys Lentoaseman
käyttäjien välinen syrjimättömyys on lentoasemamaksujen soveltamisessa
ratkaisevan tärkeää. Se ei kuitenkaan estä hintojen mukauttamista, sikäli kuin
se tapahtuu direktiivin 3 artiklan mukaisesti. Toisin sanoen mukauttaminen
olisi tehtävä yleistä etua koskevien seikkojen, mukaan lukien ympäristöseikat,
perusteella, ja mukauttamisen perusteiden on oltava asiaan vaikuttavia,
objektiivisia ja avoimia. Vaikka lentoasemat väittävät, että tällaisen
mukauttamisen soveltamisessa ei ole syrjintää, lentoyhtiöt valittavat laajasta maksujen
suuresta vaihtelusta, joka niiden näkemyksen mukaan johtaa syrjintään
lentoaseman käyttäjien välillä. Maksujen mukauttaminen ympäristösyistä, kuten
päästö- ja melumaksuihin liittyvät mukautukset, on laajalle levinnyt ja
ilmeisen ristiriidaton ilmiö. Sama koskee ruuhkahuippujen ja hiljaisten aikojen
mukaan tapahtuvaa maksujen mukauttamista, jota vähäinen määrä lentoasemia
soveltaa. Lentoasemamaksujen mukauttamisesta ympäristöseikkojen perusteella
saattaa tulla yhä tärkeämpää, kun otetaan huomioon lentoliikenteeseen tällä
alalla kohdistuva paine. Euroopan unionin
tuomioistuin on vahvistanut oikeuskäytäntöä[9] lentoasemamaksujen
mukauttamisesta lennon määränpään (kotimaa tai EU) perusteella. Unionin
tuomioistuin katsoi tuomiossaan, että syrjivät verot tai maksut loukkaavat
asetuksessa (EY) N:o 1008/2008[10] säädettyä palvelujen
tarjoamisen vapautta. Jos maksujen eriyttäminen ei ole oikeutettua 3 artiklan perusteella
(yleinen etu, myös ympäristöseikat), sen voidaan katsoa vaikeuttavan palvelujen
tarjoamista jäsenvaltioiden välillä verrattuna palvelujen tarjoamiseen vain
yhden jäsenvaltion sisällä. Komissio on todennut, että matkustajista, joihin
kohdistetaan rajatarkastuksia, voi syntyä enemmän kustannuksia kuin muista
matkustajista, mikä oikeuttaa korkeammat matkustajamaksut.[11]
Edellyttäen, että 3 artiklan vaatimuksia ja suhteellisuusperiaatetta
noudatetaan, mukautuksia voidaan siten soveltaa Schengen-alueelle ja sen
ulkopuolelle kohdistuvien lentojen välillä. Sidosryhmien
keskuudessa suhtaudutaan sitä vastoin ristiriitaisesti lentoasemamaksujen
mukauttamiseen liikenteen lisäämiseksi uusien reittien, vuorojen tihentämisen
ja/tai matkustajamäärien perusteella (kannustinjärjestelmät). Säännöllisen
(myös alueellisen) lentoliikenteen harjoittajat katsovat, että määriin ja
kasvuun perustuvat alennukset uusilla ja nykyisillä reiteillä suosivat
halpalentoyhtiöitä ja uusia liikenteenharjoittajia. Toisaalta halpalentoyhtiöt,
jotka eivät yleensä tarjoa jatkoyhteyksiä, eivät pidä alennuksista, joita
lentoliikenteen solmukohtien lentoasemat tarjoavat vaihtomatkustajista.
Tällaiset alennukset voivat olla merkittäviä, esimerkiksi Amsterdamin
Schipholin kentällä ne voivat olla yli 50 prosenttia. Ei ole aina selvää, missä
määrin tällaiset vaihtomatkustaja-alennukset perustuvat puhtaasti
taloudellisiin syihin. Komissio
kannustaa jäsenvaltioita vaihtamaan kokemuksia parhaiden toimintatapojen
edistämiseksi ottaen huomioon lentoasemien mahdollisuus määrittää hintansa
taloudellisin perustein ja direktiivin säännösten mukaisesti. On saatava aikaan
tasapaino, jossa yhtäältä annetaan lentoasemille asianmukainen kaupallinen
vapaus siten, että siitä hyötyvät sekä lentoasemat että lentoyhtiöt ja
matkustajat, ja toisaalta turvataan niiden liikenteenharjoittajien asema, jotka
eivät pysty kohtuullistamaan lentoasemien hinnoittelua. Kannustinjärjestelmien
avoimuuden lisääminen voi olla ensimmäinen tärkeä askel. 3.4. Muutoksenhakumenettely
ja riippumattomat valvontaviranomaiset Direktiivi
selkeytti tilannetta velvoittamalla kunkin jäsenvaltion perustamaan
riippumattoman valvontaviranomaisen, vaikka itse perustaminen onkin paikoin
ollut hidas prosessi. Kaikki jäsenvaltiot ovat nyt kuitenkin saattaneet
päätökseen tämän vaiheen, kun viimeinen jäsenvaltio, Italia, on vuoden 2013
lopulla nimennyt riippumattomaksi valvontaviranomaiseksi Autorità di
Regolazione dei Trasportin. Valtaosa jäsenvaltioista on valinnut mallin,
jossa riippumattoman valvontaviranomaisen tehtävät on annettu olemassa oleville
ilmailualan hallintoelimille. Eräät jäsenvaltiot ovat antaneet riippumattoman
valvontaviranomaisen tehtävät nykyisille sääntelyviranomaisille (kuten Irlanti,
Yhdistynyt kuningaskunta, Ruotsi ja Suomi), ja kaksi jäsenvaltiota on antanut
riippumattoman valvontaviranomaisen tehtävät kilpailuviranomaisille
(Alankomaat, Espanja). Varsinkin lentoyhtiöt ovat tyytyväisiä siihen, että
direktiivi tarjoaa selkeän muutoksenhakumenettelyn, jos lentoasemamaksun
määräämisestä vallitsee erimielisyys. Jää kuitenkin nähtäväksi, kuinka
riippumattomien valvontaviranomaisten asema kehittyy. Lentoasemat puolestaan ovat
huolissaan lentoyhtiöiden tekemien muutoksenhakumenettelyjen lisääntymisestä ja
muutoksenhaun lykkäävästä vaikutuksesta. Tärkeimpiä muutoksenhakuun liittyviä
ongelmakohtia on ilmeisesti se, että direktiivissä ei nimenomaan säädetä
määräaikaa, johon mennessä muutoksenhaku on tehtävä, eikä sitä, kuinka pitkä
lykkäävä vaikutus muutoksenhaulla on. Lykkääntyminen saattaa hidastaa
infrastruktuuri-investointeja. Etenkin
lentoyhtiöt esittävät yhdeksi perusongelmaksi valvontaviranomaisen
riippumattomuuden puutteen. Valvontaviranomaiselta vaadittavan
riippumattomuuden asteen epätarkka määrittely on katsottu huolenaiheeksi
varsinkin jäsenvaltioissa, joissa lentoasemat ovat osin julkisomisteisia ja
joissa jokin ministeriö toimii riippumattomana valvontaviranomaisena tai joissa
ministeriöllä on poliittista tai hallinnollista valtaa riippumattomaan
valvontaviranomaiseen. Riippumattoman valvontaviranomaisen tosiasiallinen
riippumattomuus 11 artiklan vaatimusten mukaisesti on ratkaisevan tärkeää muun
muassa, jotta neuvottelu- ja muutoksenhakumenettelyt toimisivat
asianmukaisesti, ja riippumattomuuden puute heikentää mahdollisuuksia saavuttaa
direktiivin tavoitteet. Jos jäsenvaltiot
ovat saattaneet osaksi kansallista lainsäädäntöä 6 artiklan 5 kohdan a
alakohdan, jonka mukaan lentoasemamaksut määrittää tai hyväksyy riippumaton
valvontaviranomainen lentoaseman hallintoelimen sijaan, saman artiklan 3 ja 4
kohdan mukaista muutoksenhakumenettelyä ei sovelleta. Tämä tarkoittaa yleensä,
että ainoa riitatapauksessa käytettävissä oleva oikeussuojakeino on nostaa
kanne toimivaltaisessa kansallisessa tuomioistuimessa kansallisen lain
asiaankuuluvien sääntöjen mukaisesti. Lentoyhtiöiden mielestä tämä on
ongelmallista, koska oikeudenkäyntikulut voivat olla muutoksenhaun esteenä.
Huomattavan moni jäsenvaltio on päättänyt käyttää direktiivin 6 artiklan 5
kohdan a alakohdassa säädettyä mahdollisuutta joillakin tai kaikilla
lentoasemilla, jotka sijaitsevat niiden alueella ja kuuluvat direktiivin
soveltamisalaan. Näin ovat menetelleet muun muassa Alankomaat, Belgia, Irlanti,
Itävalta, Kypros, Ranska, Saksa, Tanska, Unkari ja Yhdistynyt kuningaskunta. Lentoyhtiöt ovat
myös huolissaan joidenkin riippumattomien valvontaviranomaisten passiivisesta roolista,
joka johtuu mahdollisesti asiantuntemuksen tai henkilöstöresurssien puutteesta.
Kullakin viranomaisella on palveluksessaan keskimäärin yhden henkilötyövuoden
edestä työvoimaa käsittelemässä direktiiviin liittyviä asioita, pääasiassa
neuvotteluja, valvontaa ja riidanratkaisumenettelyjä. Tästä puolestaan johtuu,
että direktiivistä jäsenvaltioille aiheutuvia hallinnollisia lisäkustannuksia pidetään
vähäisinä kaikissa jäsenvaltioissa, vaikka riippumattomien
valvontaviranomaisten toimintatasot ovat erilaiset. On näyttöä siitä, että
vasta perustettujen riippumattomien valvontaviranomaisten vähäinen tunnettuus on
johtanut siihen, että niille on toimitettu vähemmän muutoksenhakuja kuin
viranomaisille, jotka ovat käsitelleet lentoasemamaksuihin liittyviä asioita jo
ennen direktiiviin voimaantuloa. Komissio seuraa
edelleen direktiivin täytäntöönpanoa jäsenvaltioihin perustettujen
valvontaviranomaisten riippumattomuuden osalta. Siihen liittyen komissio
toteaa, että omistajuus- ja hallintomallit direktiivin soveltamisalaan
kuuluvilla lentoasemilla ovat kehittyneet. Joissakin tapauksissa on riski, että
pitkäaikaiset toimilupasopimukset, joiden perusteella lentoasemamaksut määritetään
toimiluvanhaltijan ja asiasta vastaavan julkisen viranomaisen välisessä,
lentoasemien käyttäjiä kuulematta tehdyssä sopimuksessa sitovalla tavalla
pitkäksi ajaksi, johtavat siihen, että neuvotteluja ja riippumattoman
valvontaviranomaisen väliintuloa koskevat direktiivin säännökset eivät toimi. On
pidettävä tarkoin huoli siitä, etteivät lentoyhtiöt menetä direktiivissä säädettyjä
täysiä oikeuksiaan lentoasemamaksujen osalta eikä direktiiviä muutoin rikota
toimilupakäytäntöjen tai julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksien takia. 3.5. Palvelujen
eriyttäminen Lentoaseman
pitäjä voi räätälöidä lentoasemalla käytettävissä olevia palveluja lentoaseman
käyttäjien tarpeiden mukaan siten, että palvelujen laatu ja sitä kautta myös
hinta vaihtelee. Direktiivin mukaan lentoaseman käyttäjän, joka haluaa käyttää
räätälöityjä palveluja taikka tiettyyn käyttöön varattua terminaalia tai
terminaalin osaa, on saatava käyttöönsä nämä palvelut ja terminaali tai
terminaalin osa. Jos eriytetyn palvelun käyttö on kapasiteetin rajallisuuden
vuoksi rajoitettua, käyttöoikeus on määriteltävä asiaan vaikuttavin,
objektiivisin, avoimin ja syrjimättömin perustein. Lentoasemat voivat näissä
puitteissa sovittaa palvelutarjontansa lentoyhtiöiden toisinaan vaihteleviin
lentoasemapalvelujen tarpeisiin. Usein lentoasemat eriyttävät vastaavasti myös
lentoasemamaksut tarjotun palvelutason, esimerkiksi seisontapaikkojen tai matkustajasiltojen,
perusteella. Toisaalta vain pienellä (mutta kasvavalla) joukolla lentoasemia on
terminaalit erikseen kotimaan tai kansainvälisen liikenteen reiteille tai
halpalentoyhtiöille ja täyden palvelun toimijoille. Lentoyhtiöt maksavat
toisinaan merkittävästi edullisempia maksuja halpalentoterminaalien käytöstä
(joissakin tapauksissa ero on jopa 30 prosenttia). Toisinaan
lentoasemilla on vaikeuksia palveluiden räätälöinnissä ja maksujen eriyttämisen
perustelussa direktiivin 10 artiklan mukaisesti. Komissio seuraa edelleen,
kuinka jäsenvaltiot soveltavat 10 artiklaa voidakseen todeta, tarvitaanko
korjaavia toimenpiteitä ja mitä ne mahdollisesti olisivat. 4. Päätelmät Direktiivi tuli
voimaan vasta hiljattain, joten direktiivin vaikutuksista on liian aikaista
tehdä lopullisia päätelmiä. Alustavia päätelmiä voidaan kuitenkin tehdä.
Markkinatoimijoiden mainitsemat tärkeimmät myönteiset vaikutukset ovat
lisääntynyt avoimuus lentoasemamaksujen määrittelyssä Euroopan suurimmilla
lentoasemilla, neuvottelujen aiempaa parempi käyttö, riippumattoman
valvontaviranomaisen perustaminen jokaiseen jäsenvaltioon ja muutoksenhakumenettelyjen
käyttöönotto. Direktiivillä
näyttää olevan tärkeä merkitys lentoasemamaksujen määritysprosessin
kehittämisessä suurehkoilla eurooppalaisilla lentoasemilla, joihin sitä
sovelletaan, mutta direktiivin soveltamista on edelleen seurattava. Rikkomusmenettelyjä
on aloitettu useita, ja komissio toimii tarvittaessa muissa asioissa saatujen
kantelujen perusteella tai viran puolesta. On erityisen
tärkeää, että valvontaviranomaisilla on direktiivissä edellytetty
riippumattomuus, jotta direktiivin tavoitteet voidaan saavuttaa. Viranomaisten
asemaa kaikissa jäsenvaltioissa pidetään ensisijaisen tärkeänä kysymyksenä. Komissio aikoo
myös perustaa riippumattomien valvontaviranomaisten foorumin, joka kokoontuu
säännöllisesti keskustelemaan direktiivin säännösten täytäntöönpanon valvontaan
jäsenvaltioissa liittyvistä kysymyksistä. Tavoitteena on auttaa riippumattomia
valvontaviranomaisia kehittämään työmenetelmiään ja tietämystään jakamalla
kokemuksia ja parhaita toimintatapoja. Ensimmäinen kokous järjestetään 13. kesäkuuta
2014. Lopuksi on myös pohdittava,
missä määrin direktiivin tavoitteita on tarpeen tulevaisuudessa harkita
uudelleen esimerkiksi lentoasemien kilpailuympäristön muutosten vuoksi.
Komission on vastaavasti määritettävä, voidaanko direktiivin tavoitteita
edistää paremmin direktiiviä tarkistamalla. Tämän kertomuksen 3.1–3.4 jaksossa
on tarkasteltu tällaisia lisäharkintaa vaativia kysymyksiä, kuten
kannustinjärjestelmiä ja palvelujen eriyttämistä. Komissio hyödyntää
riippumattomien valvontaviranomaisten ryhmää kertomuksen tulosten
tarkastelussa. Jotta EU:n
lentoliikenneala voi vastata edessään oleviin haasteisiin, tuottaa
matkustajille tarjottavissa palveluissa vastinetta rahalle ja edelleen tarjota
lentoyhteyksiä EU:n sisällä ja maailmanlaajuisesti, on olennaisen tärkeää, että
lentoyhtiöiden ja matkustajien käytettävissä on kilpailukykyisiä
lentoasemapalveluja. Kun EU:n lentoyhtiöt integroituvat yhä suuremmassa määrin
muiden alueiden lentoyhtiöihin avointa taivasta koskevien sopimusten,
lentoliikenteen harjoittajien liittoutumien ja lentoyhtiöiden välisen muun yhteistyön
kehittymisen myötä, lentoasemien käyttäjien välisen perusteettoman syrjinnän
käsittely on entistä tärkeämpää. On tärkeää varmistaa, että lentoasemamaksuja
sovelletaan tasapuolisesti, jotta kaikkien valtioiden lentoyhtiöt voivat
kilpailla Euroopan lentoasemilla tasapuolisesti muun muassa liikenneyhteyksien
parantamiseksi. Lisäksi lentoasemien on saatava kasvattaa liiketoimintaansa
dynaamisesti, mikä edistää edelleen kilpailukykyisen Euroopan lentoliikennealan
kehitystä. [1] Euroopan lentoasemien järjestön (ACI Europe,
2007) mukaan lentoasemamaksut muodostavat noin 4–8 prosenttia EU:n suurimpien
lentoliikenteen harjoittajien toimintakustannuksista. Maaliskuussa 2013
julkaistun IATAn taloudellisen katsauksen (Economic Briefing, maaliskuu
2013) mukaan kaikki infrastruktuurin käyttömaksut muodostivat yhteensä 14,4
prosenttia lentoliikenteen kustannuksista (vuoden 2011 tiedot). IATAn mukaan
lentoasemien lentoliikennemaksujen osuus tällaisista infrastruktuurin
käyttömaksuista on noin kaksi kolmannesta. [2] Steer
Davies Gleave, Evaluation of Directive 2009/12/EC on airport charges
(Lentoasemaksuja koskevan direktiivin 2009/12/EY arviointi), syyskuu 2013. [3] Euroopan
parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/12/EY, annettu 11 päivänä maaliskuuta
2009, lentoasemamaksuista, EUVL L 70, 14.3.2009, s. 11. [4] Steer
Davies Gleave, Evaluation of Directive 2009/12/EC on airport charges
(Lentoasemaksuja koskevan direktiivin 2009/12/EY arviointi), syyskuu 2013. [5] Kansainvälisen
lentoasemien järjestön Euroopan aluejärjestön ACI Europen mukaan vuonna 2010
lentoasemista oli 77 prosenttia täysin julkisessa omistuksessa ja yhdeksän
prosenttia täysin yksityisessä omistuksessa. Katso ACI, The Ownership of
Europe's Airports 2010. [6] EU:n
suurimmat lentoliikenteen solmukohdat sijaitsevat Yhdistyneessä
kuningaskunnassa, Ranskassa, Saksassa ja Alankomaissa. [7] ACI
Europe, Airport Competition in Europe (Lentoasemien kilpailu
Euroopassa), kesäkuu 2012. [8] Katso
direktiivin johdanto-osan 9 ja 10 kappale. Vrt. ICAO’s Policies on Charges
for Airports and Air Navigation Services (Lentoasemamaksuja ja
lennonvarmistuspalveluja koskevat ICAO:n toimintalinjat), yhdeksäs laitos,
2012. [9] Asia
C-70/99, komissio v. Portugali, tuomio 26.6.2001 (Kok. s. I-4845, 20 kohta);
asia C-92/01, Stylianakis, tuomio 6.2.2003 (Kok. I-1291, 23 kohdasta
eteenpäin). [10] EUVL L
293, 31.10.2008, s. 3. [11] Valtiontuki,
asia E4/2007.