52003DC0334

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE YVA-direktiivin (direktiivin 85/337/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 97/11/EY) soveltamisesta ja toimivuudesta - Miten jäsenvaltiot ovat menestyneet YVA-direktiivin täytäntöönpanossa ?

Johdanto

Euroopan komissio on laatinut seuraavan viisivuotiskertomuksen täyttääkseen velvollisuuden, joka on asetettu direktiivin 97/11/EY 2 artiklassa sekä tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 85/337/ETY 11 artiklan 1 ja 2 kohdassa. Direktiivin 97/11/EY 2 artiklan mukaan "komissio antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle viiden vuoden kuluttua tämän direktiivin voimaantulosta kertomuksen direktiivin 85/337/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna tällä direktiivillä, soveltamisesta ja toimivuudesta. Kertomus laaditaan 11 artiklan 1 ja 2 kohdassa määrätyn tietojenvaihdon perusteella."

Kertomuksessa on kaksi osaa, jäsenvaltioiden toimittamien tietojen pohjalta laadittu tiivistelmä havainnoista ja toteutettavista toimenpiteistä sekä liitteenä viisivuotistarkastelu, joka sisältää yksityiskohtaisia tietoja YVA-direktiivin soveltamisesta.

Tiivistelmä havainnoista

Tässä komission kertomuksessa tarkastellaan direktiivin 85/337/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 97/11/EY (YVA-direktiivin), toimivuutta. Kyseessä on kolmas YVA-direktiiviä koskeva tarkastelu, ja sen perustana ovat vuosina 1993 ja 1997 tehdyt tarkastelut. Tämä tarkastelu on laadittu viisi vuotta direktiivin 97/11/EY voimaantulon jälkeen, ja siinä käsitellään sekä direktiivillä 97/11/EY tehtyjen muutosten että koko YVA-direktiivin toimivuutta. Kertomus perustuu pääosin aineistoon, joka on koottu ympäristöasioiden pääosaston jäsenvaltioille lähettämään kyselytutkimukseen saaduista vastauksista. Oxford Brookes -yliopiston Impacts Assessment Unit täydensi puuttuvat elementit ja kokosi tiedot yhteen. Jäsenvaltioiden kaikille viranomaisille esitetään erityiskiitokset yhteistyöstä ja avusta, jota ne ovat antaneet toimittamalla tietoja tätä kertomusta varten.

Sekä ne muutokset, jotka tehtiin direktiivin 85/337/ETY täytäntöönpanosta annetun komission ensimmäisen kertomuksen pohjalta, että direktiivillä 97/11/EY tehdyt muutokset ovat vahvistaneet ja selkeyttäneet merkittävästi joitakin YVA-direktiivin osa-alueita, joihin Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on kiinnittänyt huomiota. Kertomuksessa korostetaan direktiivillä 97/11/EY tehtyjä muutoksia ja niiden taustalla olevia Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomioita sekä pohditaan niihin liittyvää poliittista kontekstia. Kertomuksessa tarkastellaan myös komission YVA-direktiivin osalta saamia valituksia. Direktiivillä 97/11/EY laajennettiin YVA-direktiivin soveltamisalaa lisäämällä sen piiriin kuuluvien hanketyyppien määrää sekä niiden hankkeiden määrää, joista on laadittava pakollinen ympäristövaikutusten arviointi (liite I). Sillä myös vahvistettiin YVA-direktiivin menettelyvalikoimaa ottamalla käyttöön uusia seulontajärjestelyjä, mukaan luettuina uudet seulontaperusteet liitteessä II mainituille hankkeille (liite III), ja asetettiin tietoja koskevat vähimmäisvaatimukset. Direktiivin 97/11/EY täytäntöönpanon ja soveltamisen tarkastelussa osoittautui, että kaikki jäsenvaltiot eivät ole vielä panneet täytäntöön kaikkia direktiivin uusia toimenpiteitä. Komissio on todennut, että jotkin jäsenvaltiot ovat omaksuneet direktiivillä 97/11/EY tehdyt muutokset hitaasti, mikä ei kuitenkaan tarkoita, etteivätkö jäsenvaltiot ja Euroopan komissio pitäisi ympäristövaikutusten arviointia yleisesti tärkeänä laaja-alaisemman ympäristöpolitiikan täytäntöönpanossa.

Komission kertomuksessa tarkastellaan YVA-direktiivin keskeisiä alueita, muun muassa seulontaa (screening) (sen määrittelemistä, onko tietystä hankkeesta on laadittava ympäristövaikutusten arviointi), arvioinnin rajausta (scoping) (ympäristövaikutusten arviointiin sisällytettävien seikkojen määrittelyä), ympäristötietojen tarkistamista) (review) (ympäristövaikutuksista annettujen selvitysten ja muiden hankkeen toteuttajien toimittamien tietojen tutkimista sen varmistamiseksi, että ne täyttävät direktiivissä asetetut tietoja koskevat vähimmäisvaatimukset) ja päätöksentekoa. Kertomuksessa tarkastellaan myös jäsenvaltioiden järjestelyjä, joilla puututaan YVA-direktiivin soveltamisen keskeisiin kysymyksiin, kuten vaihtoehtojen harkintaan, kansalaisten osallistumiseen ja laadunvalvontaan. Kertomuksessa tarkasteltujen tietojen perusteella vaikuttaa siltä, ettei YVA-direktiiviin ole tässä vaiheessa tarpeen tehdä lisämuutoksia.

1) Tutkimus, johon tämä kertomus perustuu, osoitti, että jäsenvaltioilla on vain vähän merkittäviä huolenaiheita, jotka koskevat liitteessä I ja liitteessä II mainittujen hankkeiden tämänhetkistä jakoa. Jäsenvaltiot näyttävät omaksuneen 4 artiklan 2 kohdassa annetun joustonvaran, joka sallii niiden käyttää liitteessä II mainittujen hankkeiden seulonnassa joko raja-arvoihin perustuvaa tai tapauskohtaista lähestymistapaa. Jäsenvaltioissa on käytetty erilaisia seulontatapoja. Monet jäsenvaltiot näyttävät käyttävän seulonnassa "liikennevaloihin" perustuvaa lähestymistapaa ja ovat kehittäneet arviointia edellyttäviä raja-arvoja (ympäristövaikutusten arviointi laadittava aina - punainen), poissulkevia raja-arvoja (ympäristövaikutusten arviointia ei laadita koskaan - vihreä) ja suuntaa-antavia eli ohjeellisia raja-arvoja (ympäristövaikutusten arviointi on ehkä laadittava - keltainen). Jäsenvaltiot saattavat kuitenkin joissakin tapauksissa käyttää eri hanketyypeissä eri lähestymistapoja ja eri seulontamenettelyjä. Joissakin tapauksissa käytetään vain arviointia edellyttäviä raja-arvoja, eikä vastauksista aina käy ilmi, että myös raja-arviot alittavat hankkeet seulotaan kaikissa tapauksissa. Hyvin harvoissa jäsenvaltioissa käytetään kaikissa hanketyypeissä tapauskohtaista lähestymistapaa.

2) Tutkimuksessa kävi ilmi, että raja-arvot on asetettu Euroopan unionin eri maissa hyvin eri tasolle. Vaikka monet maat ovat asettaneet raja-arvot samoille hankkeille, raja-arvot on asetettu hyvin eri tasolle. Joissakin jäsenvaltioissa ympäristövaikutusten arviointi on tietyissä hanketyypeissä tehty pakolliseksi hankkeen koosta riippumatta. Tästä seuraa, että joissakin jäsenvaltioissa näistä hankkeista on laadittava pakollinen ympäristövaikutusten arviointi, kun taas toisessa jäsenvaltiossa samaan hanketyyppiin kuuluva samankokoinen hanke alistetaan ympäristövaikutusten arviointiin vain tapauskohtaisen seulonnan perusteella. Kertomuksessa ei tarkasteltu yksittäisten raja-arvojen tason tarkoituksenmukaisuutta. Kertomuksessa tarkastellut tiedot eivät perustu toimivaltaisten viranomaisten käytännössä harjoittamaan seulontaan, ja siksi ei ole selvää, miten toimivaltaiset viranomaiset soveltavat jäsenvaltioiden määrittelemiä erilaisia raja-arvoja ja muita seulontaperusteita. Vain harvoissa jäsenvaltioissa kansalaiset on otettu mukaan seulontaprosessiin, ja monet jäsenvaltiot pitävät päätöstä puhtaasti teknisenä.

3) Vuosittain laadittavien ympäristövaikutusten arviointien lukumäärä vaihtelee huomattavasti Euroopan unionin eri maissa. Tietoja ei ollut helppo kerätä, ja joissakin tapauksissa raportointijärjestelmä oli käytössä vain kansallisella tasolla, ei alueellisella tasolla. Vaikka kertomus sisältää arvioita siitä, kuinka paljon ympäristövaikutusten arviointeja on laadittu sekä ennen direktiivin 97/11/EY täytäntöönpanoa että sen jälkeen, näitä lukuja ei ole ollut mahdollista eritellä hanketyypeittäin tai liitteessä I ja liitteessä II mainittuihin hankkeisiin jaoteltuina. Komissiosta vaikuttaa siltä, että monet jäsenvaltiot eivät laadi täsmällisiä tilastoja ympäristövaikutusten arvioinnista, ja jos jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä ei tehdä eroa liitteessä I ja liitteessä II mainittujen hankkeiden välillä, niitä on vaikea erotella tiedonkeruuta varten. Koska ympäristövaikutusten arvioinnin ja YVA-direktiivin soveltamisen valvonta on käytännössä puutteellista, on vaikea arvioida, miksi jäsenvaltioiden välillä on suuria eroja tehtyjen ympäristövaikutusten arviointien lukumäärissä. Vaihtelun taustalla saattavat olla maiden väliset erot taloudellisissa oloissa, tai syyt voivat myös liittyä asetettujen raja-arvojen tasoon.

4) Rajausta koskevat säännökset ovat luonteeltaan harkinnanvaraisia. Tarkastelussa ilmeni, että ympäristövaikutusten arvioinnin rajausvaiheeseen on useita eri lähestymistapoja. Vaikuttaa siltä, että joissakin jäsenvaltioissa arvostetaan muita enemmän varhaisessa vaiheessa tapahtuvaa rajausta. Todellinen sitoutuminen arvioinnin rajaukseen näyttää olevan hyvin vähäistä niissä maissa, joissa se ei ole pakollista ja jotka eivät ole sisällyttäneet kansalaisten kuulemista vapaaehtoiseen rajausvaiheeseen. Joissakin jäsenvaltioissa ollaan kuitenkin päinvastaisilla linjoilla, ja niissä edellytetään rajausta koskevien raporttien tai jopa ympäristövaikutuksista annettujen selvitysten julkaisemista. Joissakin jäsenvaltioissa tunnustetaan myös, että ottamalla kansalaiset mukaan arvioinnin rajausvaiheeseen saadaan selville, mitkä kysymykset ovat "merkittäviä" niille ihmisille, joiden elämään hanke vaikuttaa, eikä vain "asiantuntijoille".

5) Direktiivissä 97/11/EY otettiin käyttöön uudet vähimmäisvaatimukset, jotka koskevat niitä tietoja, jotka hankkeen toteuttajan on toimitettava. Tarvittavien tietojen toimittamatta jättäminen on useimmissa maissa erilaisten järjestelyjen puitteissa peruste hankkeen luvan epäämiselle. Joissakin jäsenvaltioissa on otettu käyttöön virallinen tarkistamismenettely sen varmistamiseksi, että toimivaltaisten viranomaisten toimittamat ympäristötiedot ovat direktiivin mukaisia. Joissakin tapauksissa ympäristövaikutuksista annettuja selvityksiä arvioi riippumattomista asiantuntijoista koostuva arviointikomitea tai asiantuntijapaneeli. Koska direktiivi ei yksiselitteisesti velvoita suorittamaan tällaista tarkistamista, asiaan ei ole yhteensovitettua lähestymistapaa. Toimitettujen tietojen tarkistaminen on kaikissa jäsenvaltioissa muutamaa lukuun ottamatta toimivaltaisten viranomaisten tehtävä, ja monissa jäsenvaltioissa niiden on suoriuduttava tehtävästä ilman erityisten tarkistamiseen tarkoitettujen tarkistuslistojen tai arviointiperusteiden tukea. Vaikka liite IV sisältääkin riittäviä tietoja koskevat perusvaatimukset, vain joissakin jäsenvaltioissa näitä melko suppeita ohjeita on kehitetty eteenpäin (esimerkiksi laatimalla tarkistuslistoja). Noin puolessa kaikista jäsenvaltioista on tutkittu jonkin verran ympäristövaikutuksista annettuihin selvityksiin sisältyvän tiedon laatua ja arvioiden yleistä laatua. Tehdyt tutkimukset osoittavat, että noin 50 prosenttia ympäristövaikutuksista annetuista selvityksistä ei täytä kaikilta osin direktiivin vaatimuksia.

6) Ilman ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tulosten valvontaa ja tarkempia tutkimuksia on vaikea arvioida, miten ympäristöarviointi on vaikuttanut hankkeiden lupia koskeviin hakemuksiin ja päätöksiin. Yksi YVA-direktiivin tavoitteista on parantaa todennäköisesti merkittävien vaikutusten huomioon ottamista päätöksenteossa, mutta monet vastaajista huomauttivat, että hankkeita koskevia päätöksiä tehtäessä on otettava huomioon myös muut yhteiskunnalliset ja taloudelliset näkökohdat. Vastauksista kysymyksiin, jotka koskivat viivästyksiä vaadittujen ympäristötietojen toimittamisen ja päätöksenteon sekä päätöksenteon ja toteutuksen aloittamisen välillä, kävi ilmi, että viivästyksiin suhtaudutaan hyvin eri tavoin eri jäsenvaltioissa ja että tämä on potentiaalinen huolenaihe. Tämä johtuu siitä, että jos viivästykset ovat pitkiä, ympäristön tilassa saattaa tapahtua muutoksia tai tarjolle saattaa tulla uusia keinoja vähentää ympäristövaikutuksia. Jäsenvaltiot eivät ilmoita, kuinka pitkiä viivästykset ovat ja kuinka usein niitä tapahtuu. Näiden ongelmien vaikutuksia ympäristöön ei juurikaan tunnusteta, ja niihin suhtaudutaan melko epäjohdonmukaisesti.

7) Joissakin jäsenvaltioissa vaihtoehtojen harkitseminen on ympäristövaikutusten arviointiprosessin keskeinen painopiste, toisissa taas vaihtoehtojen harkitseminen ei vaikuta kovin perusteelliselta. Suurimmassa osassa jäsenvaltioita vaaditaan arvio nollavaihtoehdosta ja muista hankevaihtoehdoista, joihin saattaa sisältyä esimerkiksi sijaintia, prosessia ja suunnittelua koskevia vaihtoehtoja. Useat eri laitokset ja toisinaan myös kansalaiset saattavat osallistua arvioon sisällytettävien vaihtoehtojen valintaan, ja niihin siihen saatetaan sisällyttää "ympäristöä eniten säästävä" vaihtoehto. Monet jäsenvaltiot näkevät yhteyden hankkeiden pilkkomiseen liittyvien asioiden välillä, hankkeisiin tehtävien "muutosten ja laajennusten" sekä "yhteisvaikutusten" välillä. Jäsenvaltiot tunnustavat hankkeiden pilkkomisen mahdollisuuden, ja joissakin on otettu käyttöön toimenpiteitä tällaisten menettelyjen paljastamiseksi ja ehkäisemiseksi, muun muassa asettamalla alhaisia raja-arvoja tai vaatimalla tarvittaessa "koko ohjelman" arvioimista. Vain hyvin harvoilla jäsenvaltioilla on konkreettisia todisteita siitä, kuinka laajaa hankkeiden pilkkominen [1] voi olla. Muutoksiin ja laajennuksiin sovelletaan EU:ssa monenlaisia menettelyjä, jotka riippuvat muita lupia koskevista vaatimuksista, hankkeen laadusta sekä muutoksen tai laajennuksen laadusta. Eri jäsenvaltioissa sovelletaan sekä erityisiä raja-arvoja (jotka usein on määritelty hankkeen alkuperäisen koon perusteella) että tapauskohtaista seulontaa tai näiden yhdistelmää. Joissakin jäsenvaltioissa vaaditaan ympäristövaikutusten arviointia, jos hankkeeseen ehdotetaan sen laajuuteen vaikuttavaa muutosta, vaikka siihen ei liittyisikään rakennustöitä. Komissiolle toimitettujen vastausten perusteella tietoisuus tarpeesta arvioida yhteisvaikutukseen liittyviä näkökohtia on kasvamassa, ja monissa jäsenvaltioissa on otettu käyttöön toimenpiteitä tähän puuttumiseksi. Useimmista jäsenvaltioista näyttää puuttuvan hankkeen toteuttajille ja muille suunnatut selkeät ja kattavat ohjeet, jotka koskevat esimerkiksi arvioinnin rajausta, hankkeen toteuttajien välisen yhteistyön tarvetta tai muita tiedon tarjoamiseen liittyviä järjestelyjä.

[1] Hankkeen pilkkominen on käytäntö, jossa alkuperäinen hanke pilkotaan useisiin erillisiin hankkeisiin, jotka yksinään eivät ylitä asetettua raja-arvoa tai joilla ei yksinään ole tapauskohtaisessa arvioinnissa merkittävää vaikutusta ja joista ei siksi tarvitse laatia ympäristöarviointia mutta joilla yhdessä saattaa olla merkittäviä ympäristövaikutuksia.

8) Kaikkialla EU:ssa kansalaisille (yleisölle) annetaan mahdollisuus esittää huomauksia hankkeisiin, joista on laadittava ympäristövaikutusten arviointi. Kansalaisten osallistumisen laajuus vaihtelee huomattavasti, ja tulkinta "kansalaisista (yleisöstä), joita asia koskee", vaihtelee hyvin suppeasta laajaan. Komission saamat vastaukset osoittavat, että kansalaisten osallistuminen on tavallista todennäköisempää tietyntyyppisissä hankkeissa. Kun otetaan huomioon direktiivin soveltamisalaan kuuluvien hanketyyppien suuri kirjo, eri hanketyypeissä käytettävät erilaiset lupajärjestelmät sekä erot siinä, missä määrin erilaiset hankkeet kiinnostavat kansalaisia, ei ole yllätys, että kansalaisten osallistumisesta ei ole koko EU:ta kattavaa standardimenettelyä. Århusin yleissopimuksen saattaminen osaksi ympäristövaikutusten arviointia koskevaa lainsäädäntöä saattaa tarjota mahdollisuuden parantaa kansalaisten osallistumista ympäristövaikutusten arviointiprosessiin. Komissio katsoo, että naapurimaiden kesken tarvitaan parempia virallisia ja epävirallisia kuulemisjärjestelyjä, jotka koskevat rajat ylittäviä vaikutuksia, ja että on varmistettava kyseisten järjestelyjen käytännöllisyys. On myös todettu, että joissakin maissa on tarpeen parantaa nykyisiä alueiden välisiä menettelyjä. Täsmällisempiä arviointimenettelyjä tarvitaan, jotta saadaan luotettavia tietoja rajat ylittävien hankkeiden lukumäärästä, tyypistä ja tuloksista.

9) Jäsenvaltioiden suorittamien ympäristövaikutusten arviointien yhteydessä on arvioitu hankkeiden vaikutuksia kasvistoon ja eläimistöön, ja näyttää siltä, että direktiivissä 97/11/EY asetetut tietoja koskevat vaatimukset täyttyvät tältä osin. Vastauksista ei käy kuitenkaan kovin yksiselitteisesti ilmi, missä määrin erilaisiin biologisen monimuotoisuuden tasoihin puututaan käytännössä. Biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen alaisuudessa on hiljattain otettu käyttöön suuntaviivat, jotka koskevat biologiseen monimuotoisuuteen liittyvien näkökohtien sisällyttämistä ympäristövaikutusten arviointiin.

10) Riskiin on puututtu lukuisin eri tavoin ja hyvin eritasoisesti eri puolilla EU:ta, osin maantieteellisissä, geologisissa, ilmastollisissa ja muissa oloissa esiintyvien erojen vuoksi. Vaikka riski on liitteeseen III sisältyvä seulontaperuste ja vaikka moniin ympäristövaikutuksista annettuihin selvityksiin sisältyy riskejä koskevia arvioita, monissa jäsenvaltioissa riskin ei silti katsota kuuluvan ympäristövaikutusten arviointiprosessiin, koska riskeihin usein puututaan valvontajärjestelmillä, jotka eivät kuulu YVA-direktiivin soveltamisalaan. Ympäristövaikutusten arvioinnin ja kansallisten ympäristövalvontajärjestelmien väliset suhteet ovat monimutkaiset, ja vaikuttaa siltä, että YVA-direktiivin ja muiden direktiivien, kuten IPPC-direktiivin ja luontodirektiivin, välinen todellinen yhteensovittaminen on ollut vähäistä. Muutamissa jäsenvaltioissa on käytetty hyväksi direktiivin 97/11/EY antamaa mahdollisuutta parantaa yhdenmukaisuutta ja vähentää päällekkäistä dokumentointia ja arviointia ympäristövaikutusten arvioinnin ja IPPC:n tiiviimmän yhteensovittamisen avulla. Jotkin jäsenvaltiot ilmoittavat, että näiden välillä on yhteys, mutta se saattaa tarkoittaa yksinkertaisesti suositusta, että ympäristövaikutusten arviointia ja muita asiaa koskevia menettelyjä käsitellään samanaikaisesti.

11) Terveysvaikutusten arvioinnilla ei ole erityisen merkittävää roolia tämänhetkisessä menettelyssä. Arvioinnin laajuus vaihtelee huomattavasti sen mukaan, tulkitaanko terveysvaikutuksia suppeasti vai laajasti. Jotkin todisteet viittaavat siihen, että terveysvaikutusten katsotaan olevan ympäristövaikutusten arvioinnin kannalta vähemmän merkityksellisiä ja/tai jossakin määrin muun lainsäädännön soveltamisalaan kuuluvia. Jotkin todisteet viittaavat siihen, että terveysvaikutuksia tarkastellaan muiden otsakkeiden, kuten saastumisen tai riskien, alaisuudessa.

12) Vaikka nykyinen YVA-direktiivi ei sisällä säännöksiä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta, suurin osa jäsenvaltiosta on sisällyttänyt sellaisia kansallisiin järjestelmiinsä. Ympäristövaikutusten arviointia koskevan oikeuden saatavuus rajoittuu pääasiassa siihen, että kansalaisilla on lainsäädäntöön perustuva oikeus saattaa päätökset tuomioistuinten käsiteltäviksi. Useimmissa tapauksissa tämä on mahdollista vasta, kun hankkeelle on myönnetty lupa. Hyvin harvoissa jäsenvaltioissa on annettu mahdollisuus viedä asia oikeuteen ympäristövaikutusten arvioinnin varhaisemmissa vaiheissa.

13) Ympäristövaikutusten arviointimenettelyjen yleiseen laadunvalvontaan tarkoitettuja virallisia menettelyjä on hyvin vähän. Direktiivikin on tältä osin melko heikko ja keskittyy enemmän ympäristövaikutusten arvioinnin menettelyä koskeviin seikkoihin. Ympäristövaikutusten arviointia koskeva laadunvalvonta on jätetty suurelta osin toimivaltaisten viranomaisten ja säännöksissä määrättyjen arviointiprosessien vastuulle. Koska ympäristövaikutusten arvioinnin keskeisiä vaiheita ei valvota keskitetysti, jäsenvaltioiden on vaikea varmistaa, että niiden ympäristövaikutusten arviointijärjestelmiä sovelletaan johdonmukaisesti ja oikein. Joissakin jäsenvaltioissa on esimerkkejä innovatiivista menettelyistä, joissa ympäristövaikutusten arviointiprosessin tuloksen laatu varmistetaan hankkeita koskevalla päätöksenteon jälkeisellä seurannalla.

Suositukset - Toteutettavat toimenpiteet

Kertomukseen sisältyvät tiedot ovat paljastaneet useita puutteita ja heikkouksia. Komissio toteaa, että joissakin jäsenvaltioissa on esimerkkejä erittäin hyvistä toimintatavoista, jotka koskevat esimerkiksi kansalaisten osallistumisen kannustamista tai selkeitä laadunvalvontamenettelyjä. Toisissa (ja joskus näissä samoissa jäsenvaltioissa, joilla on käytössään hyvä toimintatapoja) puutteita on yhä. Näitä havaintoja on arvioitava huolellisesti yhdessä muiden tekijöiden kanssa, jotta komissio voi päättää, pitäisikö YVA-direktiiviin tehdä tässä vaiheessa lisää muutoksia. Vaikuttaa siltä, että suurin ongelma on direktiivin soveltaminen ja täytäntöönpano eikä niinkään direktiiviin sisältyvien vaatimusten saattaminen osaksi lainsäädäntöä. Havaittujen puutteiden perusteella on kuitenkin selvää, että direktiivin soveltamista on parannettava ja vahvistettava useissa suhteissa, ja komissio aikoo jatkaa asian edistämistä. Direktiivi tarjoaa puitekehyksen, ja olemassa olevat rikkomismekanismit tarjoavat oikeudellisen tuen, jolla voidaan parantaa direktiivin saattamista osaksi lainsäädäntöä ja soveltamista. Komissio katsoo, että direktiivin toimivuuden parantamiseksi on tärkeää, että jäsenvaltiot toimivat vastuullisesti ja hyödyntävät tämän kertomuksen tietoja oman ja kaikkien jäsenvaltioiden suorituksen parantamiseksi.

Tätä kertomusta varten sekä YVA-direktiivin vahvuuksien, heikkouksien ja toimivuuden arvioimiseksi kerätyn aineiston perusteella komissio esittää seuraavat suositukset, joilla tuetaan YVA-direktiivin täytäntöönpanon kehittämistä:

- Jäsenvaltioiden tulisi tarkistaa kansallinen ja alueellinen ympäristövaikutuksia koskeva lainsäädäntönsä ja korjata todetut puutteet (esimerkiksi raja-arvojen, laadunvalvonnan, hankkeiden pilkkomisen, yhteisvaikutusten jne. osalta). Komissio kehottaa jäsenvaltioita tekemään tämän samassa yhteydessä, kun YVA-direktiiviä muutetaan Århusin yleissopimuksen sisällyttämiseksi direktiiviin.

- Täsmällinen vuosittainen tilastointi ja valvonta on ratkaisevan tärkeää luotettavien vuosikohtaisten tietojen tarjoamiseksi ympäristövaikutusten arvioinnin piiriin sisällytettyjen hankkeiden lukumäärästä ja tyypistä sekä keskeisten päätösten tuloksista. Jäsenvaltioiden tulisi ottaa käyttöön tällaiset järjestelmät, mikäli niillä ei ole jo sellaisia. Komissio katsoo, että tämä auttaa jäsenvaltioita arvioimaan suoritettuja ympäristövaikutusten arviointeja, niihin liittyviä hanketyyppejä sekä suoritusta ja tehdyn työn laatua. Tämä puolestaan auttaa jäsenvaltioita parantamaan järjestelmiään.

- Seulonnan osalta jäsenvaltioiden, joiden käytössä on kiinteisiin pakollisiin raja-arvoihin perustuva järjestelmä, olisi varmistettava, että kaikki hankkeet, joilla saattaa olla merkittäviä ympäristövaikutuksia, alistetaan asianmukaiseen seulontaprosessiin. Komissio edellyttää, että jäsenvaltiot tarkastelevat tässä yhteydessä erityisesti herkille alueille tai niiden läheisyyteen suunniteltuja hankkeita sekä hankkeiden mahdollista yhteisvaikutusta.

- Komissio kehottaa jäsenvaltioita käyttämään laajasti hyväkseen komission laatimia ohjeita seulonnasta, arvioinnin rajauksesta, ympäristötietojen tarkistamisesta sekä yhteisvaikutuksesta. Kansallisella tasolla tulisi myös järjestää enemmän koulutusta näiden laadunvalvonta-asiakirjojen käytöstä. Nämä asiakirjat löytyvät ympäristöasioiden pääosaston Internet-sivuilta osoitteesta http://europa.eu.int/comm/environment/eia/ home.htm.

- Ympäristövaikutusten arviointiprosessin ja erityisesti ympäristövaikutuksista annettujen selvitysten laatu on tehokkaan ympäristövaikutusten arvioinnin keskeinen edellytys. Komissio kehottaa niitä jäsenvaltioita, jotka eivät vielä ole tehneet niin, ottamaan käyttöön säännöksiä hankkeiden toteuttajien toimittamien ympäristötietojen tarkistamisesta sen varmistamiseksi, että tiedot ovat täysin YVA-direktiivin säännösten mukaisia. Näiden säännösten tulisi kattaa asiantuntijapaneelien perustaminen, asiantuntijoiden välisen koordinoinnin suuntaviivat, selkeät vastuita koskevat ohjeet, riippumattoman ulkopuolisen asiantuntijan käyttö jne. Toinen laadunvalvonnan työkalu voisi olla tehokkaan päätöksen jälkeisen seurantajärjestelmän käyttöönotto.

- Komissio uskoo, että joissakin jäsenvaltioissa paikallisen ja alueellisen tason viranomaisille on järjestettävä erityiskoulutusta, jolla parannetaan niiden tietoisuutta YVA-direktiivistä ja sen soveltamisesta niiden kansallisessa järjestelmässä. Tehokkaat hallintomekanismit auttavat varmasti voimavarojen kehittämisessä.

- Rajat ylittävien vaikutusten osalta jäsenvaltioiden tulisi hyödyntää enemmän Yhdistyneiden kansakuntien Euroopan talouskomission (UNECE) laatimia ohjeita kahden- tai monenvälisistä sopimuksista ja rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnin käytännön näkökohdista (katso UNECEn Internet-sivut: http://www.unece.org/env/ eia). Komissio katsoo, että tämä auttaa varmistamaan asianmukaiset säännökset esimerkiksi toimivaltaisten viranomaisten ja muiden virastojen, joita kuullaan raja-arvot ylittävistä vaikutuksista, välisistä suorista yhteyksistä.

- Ympäristövaikutusten arvioinnin laatu vaikuttaa päätöksentekoprosessiin, ja se on ratkaisevan tärkeää direktiivin toimivuuden kannalta. Ympäristövaikutusten arvioinnin vaikutuksella päätöksentekoon on ympäristövaikutusten arvioinnin ja direktiivin tarkoituksen kannalta ratkaiseva merkitys. Päätösten laatu riippuu ympäristövaikutusten arviointiprosessissa toimitettujen tietojen laadusta, ja tehokkaan ympäristövaikutusten arvioinnin vaikutuksen tulisi näkyä päätöksinä, joissa ympäristövaikutusten arviointiprosessissa esille noussut ympäristöulottuvuus on otettu asianmukaisesti huomioon. Joissakin jäsenvaltioissa hanketta koskeva lupa evätään, jos hankkeella ennustetaan olevan vakavia ympäristöhaittoja. Tältä osin komissio uskoo, että jäsenvaltioiden tulisi tarvittaessa harkita kansallisten menettelyjensä vahvistamista varmistamalla, että päätöksille asetettavat ehdot riittävät ehkäisemään tai vähentämään ennustettuja ympäristöhaittoja.

- Komissio harkitsee, olisiko raja-arvojen sekä lukuisten seulonnassa käytettävien järjestelmien käytöstä tehtävä lisätutkimuksia sellaisten selkeiden ja vertailukelpoisten tietojen saamiseksi, joiden avulla olisi mahdollista tehdä luotettavia päätelmiä siitä, miten lähestymistapaa seulontaprosessiin voidaan parantaa ja yhdenmukaistaa. (Aloite 1).

- Jos nämä suositukset pannaan täytäntöön, ne parantavat jonkin verran direktiivin toimivuutta, ja komissio pohtii yhdessä jäsenvaltioiden kanssa tapoja parantaa ja laajentaa jo tarjolla olevaa ohjausta. Komissio suunnittelee tulkintaa ja käytännön seikkoja koskevien ohjeiden laatimista jäsenvaltioiden asiantuntijoiden sekä muiden asianosaisten, kuten jäsenvaltioiden, paikallisten ja alueellisten viranomaisten sekä teollisuuden, avustuksella. Ohjeiden avulla voitaisiin päästä osin eroon niistä eroista, joita on havaittu direktiivin soveltamisalaan kuuluvien hankkeiden määrittelyssä, raja-arvojen ja seulontaperusteiden asettamisessa ja soveltamisessa, seulonnan toteuttamisessa, eri hankkeiden vaikutusten välisissä suhteissa (yhteisvaikutus, hankkeiden pilkkominen), riskien ja terveyden sisällyttämisessä arviointiin sekä siinä, minkä tyyppisiä tietoja seurantajärjestelmissä kerätään. Sillä pyrittäisiin myös ottamaan paremmin huomioon terveysnäkökohdat, joihin puututaan jäsenvaltioiden ympäristövaikutusten arviointiprosessissa usein epäjohdonmukaisesti tai puutteellisesti. Järjestelmällisempi lähestymistapa on selvästi tarpeen. Tuleva yhteisön terveys- ja ympäristöstrategia tarjoaa vankan pohjan tällaiselle lähestymistavalle luomalla yhteisymmärryksen ympäristöön liittyvien terveysnäkökohtien soveltamisalasta sekä strategioista, joilla parannetaan tietoisuutta ihmisten terveyden ja ympäristön välisistä yhteyksistä. (Aloite 2).

- Komissio harkitsee myös yhdessä jäsenvaltioiden kanssa, miten tilannetta voitaisiin parantaa kehittämällä ympäristövaikutusten arvioinnista vastaavien virkamiesten koulutusta. (Aloite 3).

- Voimavarojen kehittämisellä ja vapaaehtoisella toiminnalla on kuitenkin omat rajoituksensa, ja komissio toteuttaa jatkossakin täytäntöönpanotoimia tapauksissa, joissa säädösten saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on ollut puutteellista tai riittämätöntä ja/tai joissa direktiiviä on sovellettu puutteellisesti. (Aloite 4).

- Aikanaan direktiiviin on ehkä tehtävä lisää muutoksia soveltamisen yhdenmukaisuuden parantamiseksi. Edellä kuvattujen toimien tulosten pohjalta komissio harkitsee, mitä lisämuutoksia tarvitaan. Niillä voitaisiin esimerkiksi taata mahdollisimman tehokkaasti asianmukainen laadunvalvonta ja yhdenmukainen tiedonkeruu, ja ne saattaisivat myös olla tarpeen raja-arvojen sekä yhteisvaikutusten käsittelyn kehittämiseksi. Samaan aikaan voidaan ottaa käyttöön muita selkeyttäviä ja parantavia toimia (esimerkiksi menettelyyn, joka koskee poikkeustapauksissa myönnettäviä vapautuksia (2 artiklan 3 kohta)). Kaikki nämä toimet yhdessä strategisesta ympäristöarvioinnista annetun direktiivin täytäntöönpanon kanssa muodostavat vankan menettelyvalikoiman, joilla parannetaan päätöksentekoa ja edistetään kuudennen ympäristöä koskevan toimintaohjelman tavoitteiden saavuttamista. (Aloite 5).

LIITE

YVA-direktiivin (direktiivin 85/337/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 97/11/EY) toimivuutta ja tehokkuutta koskeva viisivuotistarkastelu

1. Johdanto

1.1. Päämäärät ja tavoitteet

1.1.1. Neuvoston direktiiviä 85/337/ETY (sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 97/11/EY) tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista (jäljempänä 'YVA-direktiivi') pidetään yhtenä Euroopan unionin (EU) "keskeisistä ympäristöalan säädöksistä" [2]. Ympäristövaikutusten arvioinnin päätarkoitus on tunnistaa laajojen hankkeiden merkittävät ympäristövaikutukset ja mahdollisuuksien mukaan suunnitella toimenpiteitä kyseisten vaikutusten vähentämiseksi tai korjaamiseksi ennen kuin hankkeelle myönnettävästä luvasta on tehty päätöstä. Ympäristövaikutusten arviointia pidetään laajasti päätöksentekoa tukevana, ennakoivana ympäristönsuojeluvälineenä, joka yhdistettynä kansalaisten osallistumiseen ja kuulemiseen voi tukea EU:n laaja-alaisten ympäristöä koskevien huolenaiheiden käsittelyä ja poliittisten periaatteiden toteuttamisesta. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi YVA-direktiiviä on kuitenkin sovellettava mahdollisimman yhdenmukaisesti kaikkialla EU:ssa. Euroopan komission vuosina 1993 ja 1997 antamat kertomukset direktiivin 85/337/ETY täytäntöönpanosta [3] sekä muut todisteet [4] osoittavat, että keskeisiä ympäristövaikutusten arviointimenettelyjä, kuten seulontaa ja arvioinnin rajausta, sovellettiin varsin epäjohdonmukaisesti. Lisäksi joissakin merkittävissä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltävinä olleissa asioissa [5] todettiin, että direktiivin täytäntöönpano oli joissakin jäsenvaltioissa puutteellista. Jäsenvaltioiden erilaisten lupamenettelyjen vuoksi yhdenmukaiseen täytäntöönpanoon kaikkialla yhteisössä on ollut vaikea päästä. Yksi direktiivin 97/11/EY tärkeimmistä tavoitteista olikin vähentää jäsenvaltioiden välisiä eroja soveltamisessa ja yhdenmukaistaa täytäntöönpanoa.

[2] Katso Euroopan yhteisöjen komissio (2001). Environmental Impact Assessment Guidance on Screening, Brussels, Euroopan yhteisöjen komissio.

[3] Euroopan yhteisöjen komissio (1993). Komission kertomus tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 85/337/ETY täytäntöönpanosta sekä jäsenvaltioita koskevat liitteet. KOM (93) 28 lopull. - Vol.12, Bryssel, huhtikuu

[4] Katso Dresner, S. ja N. Gilbert (1999) Decision-making Processes for Projects Requiring Environmental Impact Assessment: Case Studies in Six European Counturies in Journal of Environmental Assessment Policy and Management, Vol. 1, No. 1, s. 105-130., sekä Ladeur,K-H and Prelle, R. (2001) Environmental Assessment and Judicial Approaches to Procedural Errors - A European and Comparative Law Analysis, Journal of Environmental Law, Vol. 3, no. 2, s. 185-198.

[5] Katso asiat C-392/96, C-150/97 ja C-287/98.

1.1.2 Sen varmistaminen, että YVA-direktiivi hyväksytään ja pannaan täytäntöön tehokkaasti ja yhdenmukaisesti kaikissa EU:n jäsenvaltioissa, on huomattava haaste. YVA-direktiivin toimivuuden valvomiseksi komissio on suorittanut kaksi tarkastelua, joita koskevat kertomukset annettiin vuosina 1993 ja 1997. Nyt tehtävällä tarkastelulla on kolme päätavoitetta:

- tarkastella yksityiskohtaisesti järjestelyjä, joita jäsenvaltiot ovat toteuttaneet direktiivillä 97/11/EY tehtyjen muutosten täytäntöönpanemiseksi

- laatia yksityiskohtainen katsaus ja arvio YVA-direktiivistä kokonaisuutena

- esittää ehdotuksia ja suosituksia siitä, miten YVA-direktiiviä kokonaisuutena voitaisiin soveltaa ja miten sen toimivuutta voitaisiin jatkossa kehittää.

Tarkastelussa käsitellään erityisesti YVA-direktiivin keskeisten vaiheiden ja keskeisten osatekijöiden täytäntöönpanoa eli:

- niiden hankkeiden määrän ja tyyppien lisäämistä, joista laaditaan ympäristövaikutusten arviointi, ja joidenkin hanketyyppien (esimerkiksi karjan tehokasvatukseen tarkoitettujen suurten laitosten) siirtämistä liitteeseen I

- keinoja, joilla jäsenvaltiot voivat vapauttaa tietyt hankkeet direktiivin säännösten soveltamisesta (2 artiklan 3 kohta)

- direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle 1 artiklan 5 kohdan nojalla jätettyjen hankkeiden määrää ja tyyppiä ja niitä koskevaa lupamenettelyä sekä sitä, miten ympäristötiedot otetaan huomioon päätöksentekoprosessissa

- jäsenvaltioissa käytössä olevia seulontaa ja arvioinnin rajausta koskevia säännöksiä sekä seulontaperusteiden tai raja-arvojen tapauskohtaista käyttöä

- hankkeen toteuttajan toimittamia tietoja ja toimitettujen tietojen täydellisyyttä sekä sitä, miten toimivaltaiset viranomaiset tarkistavat tietojen täydellisyyden

- terveysnäkökohtia sekä niiden suhdetta ilman laadun kaltaisiin seikkoihin

- todisteita, jotka koskevat hankkeiden pilkkomista tai mahdollisuuksia välttää hanketta koskeva ympäristövaikutusten arviointi suunnittelemalla hankkeen toimet siten, etteivät ne ylitä ympäristövaikutusten arvioinnin laatimiselle asetettuja raja-arvoja tai kynnysarvoja

- hankkeiden yhteisvaikutusta sekä sitä, miten alueelliset ja ajalliset raja-arvot määritellään

- riskien arviointia sekä menetelmiä, joita riskien arvioinnissa ja niistä tiedottamisessa käytetään

- suhdetta muihin direktiiveihin, erityisesti IPPC- ja luontodirektiiviin

- rajat ylittävää kuulemista koskevia säännöksiä

- sitä, miten jäsenvaltiot käsittelevät hankkeisiin tehtäviä muutoksia tai laajennuksia hanketta koskevan luvan myöntämisen jälkeen

- sitä, miten vaihtoehtoja arvioidaan tai miten niistä raportoidaan, myös sen osalta, miten vaihtoehdot yksilöidään ja määritellään, ja

- käytössä olevia kansalaisten osallistumista koskevia mekanismeja ottaen huomioon direktiiviehdotuksen KOM(2000) 839, jolla YVA-direktiiviä muutetaan Århusin yleissopimuksen säännösten sisällyttämiseksi siihen.

1.2. Tutkimusryhmä

1.2.1 Tämän arvioinnin on suorittanut Oxford Brookes -yliopiston School of Planning (SoP) -laitoksen [6] Impacts Assessment Unit (IAU) yhdessä ohjauskomitean kanssa, johon kuuluu ympäristöasioiden pääosaston henkilökuntaa ja jäsenvaltioiden edustajia.

[6] SoP on Yhdistyneen kuningaskunnan suurin ja yksi Euroopan suurimmista suunnittelualan oppilaitoksista. Laitoksen lukuisissa perustutkinto-, jatkotutkinto- ja tutkijaohjelmissa opiskelee yli 700 opiskelijaa, joiden lisäksi laitoksessa työskentelee yli 60 opetus-, hallinto-, teknistä ja tutkimustyöntekijää. Oppilaitos sijoittui hiljattain erittäin hyvin Englannin korkeakouluopetuksen rahoitusneuvoston vuonna 2001 laatimassa tutkimusalaa koskevassa arvioinnista. Tästä syystä laitos voidaan lukea Yhdistyneen kuningaskunnan johtavien uusien suunnittelualan korkeakoulujen joukkoon, ja tämä tukee muita viimeaikaisia arvioita, joiden mukaan Oxford Brookes on Yhdistyneen kuningaskunnan johtava suunnittelualan oppilaitos. IAU on vakiintunut ja EU:n tunnustama tutkimus-, valmennus- ja koulutuskeskus ympäristövaikutusten arvioinnin (YVA), ympäristöpolitiikan ja ympäristöä koskevan päätöksenteon alalla. IAU:ta johtaa professori John Glasson, joka on myös School of Planningin rehtori.

1.3. Menetelmät

1.3.1 Tämän tutkimuksen tiedot ovat peräisin pääasiassa jäsenvaltioiden vastauksista komission ympäristöasioiden pääosaston suunnittelemaan ja laatimaan kyselyyn (kysely on tämän kertomuksen liitteenä 1). Varmistaakseen, että jäsenvaltioiden antamat vastaukset oli ymmärretty mahdollisimman hyvin, ympäristöasioiden pääosasto pyysi useimmilta jäsenvaltioilta lisäselvityksiä direktiivin täytäntöönpanon keskeisistä piirteistä. Vastauksia koskevassa alustavassa arviossa yksilöitiin useita kysymyksiä, joihin tarvittiin lisäselvityksiä yksittäisiltä jäsenvaltioilta, ja IAU:n työryhmä selvitti niitä tapauskohtaisesti. Jäsenvaltioiden kaikille ympäristövaikutusten arvioinnin asiantuntijoille toimitettiin joukko lisäkysymyksiä, joiden tarkoituksena oli auttaa IAU:n työryhmää ymmärtämään ja tulkitsemaan direktiivin 97/11/EY toimivuutta (kyseiset lisäkysymykset ovat tämän kertomuksen liitteessä 1). Ympäristöasioiden pääosaston ohjausryhmä sekä IAU:n työryhmä haluavat kiittää kaikkia jäsenvaltioiden virkamiehiä yhteistyöstä ja avusta, jota he ovat antaneet toimittamalla tietoja tätä kertomusta varten. Työryhmä analysoi kyselyyn ja asioiden selventämiseksi ja täsmentämiseksi lähetettyihin lisäkysymyksiin saatuja vastauksia lähtökohtanaan se, että kukin ryhmän jäsenistä oli vastuussa osasta kysymyksiä.

1.3.2 Direktiivin 97/11/EY soveltamiseen liittyviä kysymyksiä koskevan ymmärtämyksen parantamiseksi suoritettiin aineistotutkimus olemassa olevista, muutetun YVA-direktiivin toimivuutta koskevista asiakirjoista, mukaan luettuina asiaa koskevista tuomioistuimen käsiteltävänä olleista asioista. Lisäksi tutkittiin Euroopan korkeakoulujen Internet-sivuja ja ympäristövaikutusten arviointiin liittyviä Internet-sivuja lisätietojen hankkimiseksi ympäristövaikutusten arviointikäytännöistä.

1.4. Kertomuksen rakenne

1.4.1 Kertomus on jäsennelty siten, että siinä käsitellään direktiivin 97/11/EY ja YVA-direktiivin saattamista osaksi lainsäädäntöä ja soveltamista ennemminkin kokonaisuutena kuin ympäristöasioiden pääosaston kyselyyn sisältyneiden yksittäisten kysymysten pohjalta. Näin voidaan tarkastella kattavammin direktiivin saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä ja sen soveltamisen edistymistä sekä korostaa keskeisiä kysymyksiä, joita oli tarkasteltava lähemmin. Tämän johdannon jälkeen kertomuksen luvussa 2 luodaan katsaus direktiivin 97/11/EY antamisen taustaan ja tekijöihin, jotka olivat direktiivillä tehtyjen muutosten lähtökohtana, ja tarkastellaan sen jälkeen jäsenvaltioiden edistymistä direktiivin saattamisessa osaksi lainsäädäntöä sekä täytäntöönpanoprosessissa esille nousseita kysymyksiä. Kertomuksen keskeinen sisältö on luvuissa 3 ja 4, joissa keskitytään direktiivin soveltamisen yksityiskohtiin tarkastelemalla keskeisiä muutoksia, joita direktiivillä tehtiin seulontaan, arvioinnin rajaukseen ja ympäristötietojen tarkistamiseen, sekä niihin keskeisiin kysymyksiin, joihin direktiivillä 97/11/EY pyrittiin puuttumaan. Kertomuksen luvussa 5 tarkastellaan koko YVA-direktiivin tehokkuutta ja esitetään joitakin suosituksia YVA-direktiivin tulevaa kehittämistä varten.

1.5. Terminologia

1.5.1 Selkeyden ja ymmärrettävyyden vuoksi seuraavassa määritellään kertomuksessa käytetyt keskeiset termit.

- YVA - ympäristövaikutusten arviointi - jatkuva arviointimenettely, johon sisältyy useita yksittäisiä vaiheita, kuten seulonta, arvioinnin rajaus ja kansalaisten osallistuminen.

- YVA-direktiivi - direktiivi kokonaisuudessaan - toisin sanoen direktiivi 85/337/ETY sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 97/11/EY - siltä osin kuin kertomuksessa viitataan direktiiviin 85/337/ETY tai direktiiviin 97/11/EY, tarkoitetaan ainoastaan tekstissä mainittuja yksittäisiä direktiivejä.

- Ympäristötiedot, joihin sisältyy ympäristövaikutuksista annettu selvitys (EIS) - raportti, asiakirja tai joukko asiakirjoja, jotka hankkeen toteuttaja laatii tai laadituttaa toimittaakseen YVA-direktiivin 5 artiklassa edellytetyt ympäristötiedot, ja jotka muodostavat perustan kansalaisten osallistumiselle ja ympäristöviranomaisten kuulemiselle ja jotka toimitetaan toimivaltaisten viranomaisten harkittavaksi.

2. YVA-direktiivin (85/337/ETY) muuttamisen tausta

2.1 YVA-direktiiviä 85/337/ETY koskevat tarkastelut

2.1.1 Vuosina 1993 ja 1997 laadituissa direktiivin [7] soveltamista koskevissa tarkasteluissa todettiin, että jäsenvaltioiden kesken esiintyy laajaa vaihtelua joidenkin direktiivin vaatimuksiin kuuluvien keskeisten vaiheiden täytäntöönpanossa. Vaikka tarkasteluissa todettiin, että direktiivin vaatimukset täyttyivät tuolloin "pääosin" kaikkialla EU:ssa, oli edelleen alueita, joiden osalta oli epäselvää, noudattivatko kaikki jäsenvaltiot tiukasti keskeisiä vaiheita, kuten seulontaa, koskevia vaatimuksia. Vuoden 1993 tarkastelussa todettiin, että oli olemassa vaara, että direktiivissä jäsenvaltioille annettu harkintavalta liitteessä II mainittuja hankkeita koskevassa seulonnassa käytettävien raja-arvojen määrittelyssä voisi johtaa 2 artiklan 1 kohdan säännösten merkityksen yleiseen vähenemiseen. Pääosin tästä syystä direktiivillä 97/11/EY otettiin käyttöön uusi liite III, jossa määriteltiin seulontaperusteet raja-arvojen määrittelyä ja liitteessä II mainittujen hankkeiden tapauskohtaista seulontaa varten. Vuoden 1993 tarkastelussa pantiin myös merkille huolenaiheita, jotka liittyivät toimivaltaisille viranomaisille ympäristövaikutusten arviointimenettelyn yhteydessä toimitettujen tietojen määrään ja laatuun. Juuri tästä syystä direktiivillä 97/11/EY otettiin käyttöön tietoja koskevat uudet vähimmäisvaatimukset (3 artiklan 3 kohta) ja vapaaehtoiset seulontamenettelyt (5 artiklan 2 kohta).

[7] Komission kertomus tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 85/337/ETY täytäntöönpanosta. KOM (93) 28 lopull. - Vol.12, Bryssel, huhtikuu, Euroopan yhteisöjen komissio. Euroopan yhteisöjen komissio (1997) Komission kertomus tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 85/337/ETY täytäntöönpanosta.

2.1.2 Vuoden 1997 tarkastelussa käsiteltiin EU:ssa käytössä olevia erilaisia ympäristövaikutusten arviointijärjestelmiä. Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti jäsenvaltiot olivat saattaneet direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään, usein jäsenvaltioiden omien historiallisten lainsäädäntöperinteiden ja kulttuurin pohjalta kehittyneiden olemassa olevien järjestelmien puitteissa. Kertomuksessa yksilöitiin myös joukko kysymyksiä, jotka liittyvät direktiivissä käytettyyn kieleen ja jäsenvaltioiden esittämiin valituksiin, jotka koskivat joitakin direktiivissä käytettyjä termejä ja joissa toivottiin selkeitä määritelmiä tai tulkintoja sellaisille keskeisille termeille kuin "hankkeet".

2.1.3 Tarkasteluissa yksilöitiin myös suuri määrä lupamenettelyjä, joita jäsenvaltioissa käytetään erityyppisissä hankkeissa. Joissakin tapauksissa jäsenvaltiot soveltavat kaikkiin hanketyyppeihin samaa lupamenettelyä, jotkin käyttävät kahta tai useampaa menettelyä (joissakin tapauksissa todella monia), kun taas joillakin jäsenvaltioilla on kaksivaiheinen järjestelmä, jossa hankkeen tietyt osa-alueet (esimerkiksi kaavoitus) kuuluvat tietyn säädöksen alaiseen lupamenettelyyn ja muut osa-alueet (esimerkiksi ympäristölupien myöntäminen) jonkin toisen säädöksen alaiseen lupamenettelyyn. Näiden erojen vuoksi on hyvin hankalaa tehdä suoria vertailuja direktiivin soveltamisesta eri jäsenvaltioissa ja kaikkialla EU:ssa. Näin on yhä vuonna 2002.

2.1.4 Vuoden 1997 tarkastelussa todettiin, että kaikki jäsenvaltiot olivat panneet täytäntöön liitteessä I lueteltuja hankkeita koskevien ympäristövaikutusten arvioinnin, mutta liitteessä II lueteltujen hankkeiden kohdalla tilanne ei ollut läheskään yhtä selkeä. Lähestymistapa liitteessä II mainittuihin hankkeisiin vaihteli sekä tulkinnan että maiden sille antaman merkityksen osalta. Useimpien jäsenvaltioiden todettiin käyttävän jonkinlaisia seulontaperusteita tai raja-arvoja sen määrittelemisessä, milloin liitteessä II mainitusta hankkeesta on laadittava ympäristövaikutuksien arviointi. Joissakin tapauksissa nämä olivat suuntaa-antavia ja tarkoitettu käytettäväksi tapauskohtaisessa seulontamenettelyssä, ja joissakin taas raja-arvot olivat pakollisia, jolloin raja-arvot ylittävästä hankkeesta oli automaattisesti laadittava ympäristövaikutusten arviointi. Joissakin tapauksissa raja-arvot oli asetettu niin, että käytännössä kokonaisia hanketyyppejä jäi ympäristövaikutusten arvioinnin ulkopuolelle. Näissä tapauksissa nostettiin oikeuskanteita, joista syntyi vankka oikeuskäytäntö YVA-direktiivin soveltamisesta EU:ssa. Vuoden 1997 tarkastelussa todettiin myös, että eri hanketyypeille eri jäsenvaltioissa asetetut raja-arvot (esimerkiksi aluetta tai kapasiteettia koskevat) vaihtelivat suuresti.

2.1.5 Vuoden 1997 tarkastelun keskeisistä havainnoista voidaan esittää seuraava tiivistelmä:

- Ympäristövaikutusten arviointi kuuluu säännönmukaisena osana hankkeille myönnettäviä lupia koskeviin järjestelmiin, mutta näissä menettelyissä esiintyy suurta vaihtelua (esimerkiksi menettelyvaiheissa; suhteissa muihin asiaa koskeviin menettelyihin)

- liitteessä II mainittuja hankkeita koskevissa tulkinnoissa ja menettelyissä on eroja

- ympäristövaikutusten arviointiprosessin laadunvalvonta on puutteellista

- jäsenvaltiot eivät kiinnittäneet riittävästi huomiota vaihtoehtojen harkitsemiseen

- kansalaisten osallistumista ja kuulemista oli parannettu ja

- jäsenvaltiot valittivat, että direktiivin keskeiset termit olivat monitulkintaisia tai puutteellisesti määriteltyjä.

2.2. Poliittinen ja lainsäädännöllinen konteksti

2.2.1 Ympäristövaikutusten arvioinnin kehittämistä Euroopan unionissa voidaan pitää kehittyvänä prosessina, jota politiikassa ja lainsäädännössä tapahtuva kehitys muokkaa. YVA-direktiivin viisivuotistarkastelut ovat olleet osa tätä prosessia, jossa yksilöidään ympäristövaikutusten arviointimenettelyjen vahvuuksia, heikkouksia, kustannuksia ja hyötyjä. Tässä prosessissa on yksilöity alueita, joilla voitaisiin tehdä parannuksia ja/tai missä direktiivin yleisiä säännöksiä voitaisiin selkeyttää tai vahvistaa. Nämä tarkastelut eivät ole olleet YVA-direktiivin kehitykseen vaikuttanut tekijä. Sen jälkeen, kun direktiivi tuli voimaan vuonna 1985 ja kun määräaika sen saattamiselle osaksi kansallista lainsäädäntöä umpeutui vuonna 1988, Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltävänä on ollut lukuisia tapauksia, joissa annetut tuomiot ovat selkeyttäneet jonkin verran keskeisiä kysymyksiä ja auttaneet kehittämään direktiivin tulkintaa ja sitä kautta sen täytäntöönpanoa. EU:ssa on myös tehty vuoden 1985 jälkeen joitakin ratkaisevia poliittisia päätöksiä, jotka on täytynyt sisällyttää YVA-direktiiviin.

2.2.2 YVA-direktiivi laadittiin ennen monia merkittäviä EU:ssa tapahtuneita muutoksia. Ensimmäinen niistä on vuoden 1986 yhtenäisasiakirja, joka yhdessä vuonna 1992 tehdyn Maastrichtin sopimuksen kanssa vakiinnutti Euroopan ympäristöpolitiikan pääperiaatteet ja edisti ympäristönäkökohtien huomioonottamista kaikessa EU:n politiikassa. Näiden jälkeen on hyväksytty viides ympäristöä koskeva toimintaohjelma, jossa korostettiin yhteensovitettua lähestymistapaa ympäristönsuojeluun ja hallintoon. On myös annettu joukko keskeisiä direktiivejä, joilla on ympäristövaikutusten arviointiin kohdistuvia vaikutuksia. Niihin sisältyvät:

- Direktiivi 79/409/ETY luonnonvaraisten lintujen suojelusta ja direktiivi 92/43/ETY luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta, joissa otettiin käyttöön erityiset arviointimenettelyt, jotka koskevat Natura 2000 -alueita

- Direktiivi 90/313/ETY ympäristöä koskevan tiedon saannin vapaudesta, jolla on vaikutuksia kansalaisten osallistumiseen ja kuulemiseen ympäristövaikutusten arviointiprosessissa

- Direktiivi 96/61/EY ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi, jossa otettiin käyttöön uusi lupamenettely, joka koski useita YVA-direktiivin liitteissä lueteltuja hanketyyppejä, ja direktiivin 97/11/EY 2 artiklan a alakohta, joka mahdollistaa sen, että jäsenvaltiot voivat yhdellä menettelyllä täyttää direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY vaatimukset.

2.2.3 Vuonna 1991 29 maata ja EU allekirjoittivat valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointia koskevan Espoon yleissopimuksen. Sillä laajennettiin ja vahvistettiin vaatimuksia, jotka koskevat direktiiviin 85/337/ETY sisältyvää rajat ylittäviä vaikutuksia koskevaa kuulemista. Yleissopimuksen vaatimusten seurauksena direktiivin 85/337/ETY 7 ja 9 artiklaa oli tarkistettava direktiivillä 97/11/EY, jotta voitiin taata parempi tiedottaminen jäsenvaltioille, joihin kohdistui merkittäviä rajat ylittäviä vaikutuksia. Yleissopimuksessa "rajat ylittävien vaikutusten" määriteltiin olevan "vaikutuksia - ei yksinomaan maailmanlaajuisia - jotka fyysiseltä alkuperältään kokonaan tai osaksi jonkin sopimuspuolen lainkäyttövallan piirissä olevalla alueella sijaitseva hanke aiheuttaa toisen sopimuspuolen lainkäyttövallan piirissä olevalla alueella". Tämä määritelmä kattaa sekä valtioiden rajat ylittävät hankkeet että vaikutukset, ja siksi se ei rajoita yleissopimuksen soveltamista ainoastaan valtioiden rajojen läheisyydessä toteutettaviin hankkeisiin. Lisäksi asiassa C-133/94 komissio vastaan Belgia Euroopan yhteisöjen tuomioistuin päätti, että direktiivin 85/337/ETY 7 artiklan kuulemista koskevat velvoitteet eivät rajoittuneet muiden maiden rajojen läheisyydessä toteutettaviin hankkeisiin. Espoon yleissopimukseen sisältyy luettelo hanketyypeistä, joihin yleissopimusta sovelletaan, ja niihin sisältyi joukko hankkeita, joita ei ole lueteltu direktiivin 85/337/ETY liitteissä:

- Ydinpolttoaineen tuottamiseen ja uudelleenkäsittelemiseen suunnitellut laitokset

- Pohjaveden otto, kun vettä otetaan vähintään 10 miljoonaa kuutiometriä vuodessa ja

- Puuston pysyvä poistaminen laajoilta alueilta.

Direktiivillä 97/11/EY lisättiin kaksi näistä hanketyypeistä liitteeseen I ja yksi (puuston pysyvä poistaminen) liitteeseen II; sillä myös siirrettiin kahdeksan Espoon yleissopimukseen sisällytettyä hanketyyppiä liitteestä II liitteeseen I YVA-direktiivin saattamiseksi yhdenmukaiseksi yleissopimuksen kanssa.

2.2.4 Komissio on saanut YVA-direktiivistä lukuisia valituksia, joihin sen on täytynyt vastata. Seuraavien sivujen taulukoissa ja kaavioissa on yksityiskohtaisia tietoja näistä valituksista ja muista menettelyistä. Näihin taulukoihin on sisällytetty tilastotietoja, jotka koskevat viisivuotiskaudelle 1997-2001 ajoittuneita rikkomismenettelyjä, jotka liittyvät yhteisön ympäristövaikutusten arviointia koskevan lainsäädännön soveltamiseen. Niiden tulkitsemisen helpottamiseksi laatikossa 1 määritellään käytetyt keskeiset termit.

Laatikko 1

Virallinen ilmoitus

Virallinen ilmoitus on rikkomismenettelyn ensimmäinen vaihe. Kun komissio katsoo, että jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen mukaisen velvollisuuden, se toimittaa jäsenvaltiolle virallisen ilmoituksen, johon jäsenvaltiolla on mahdollisuus antaa vastine.

Perusteltu lausunto

Perusteltu lausunto laaditaan, jos komissio on vakuuttunut, että rikkominen on tapahtunut. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 226 artiklan 1 kohta: Jos komissio katsoo, että jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä sille tämän sopimuksen mukaan kuuluvan velvollisuuden, komissio antaa asiasta lausunnon perusteluineen varattuaan ensin sille valtiolle, jota asia koskee, tilaisuuden esittää huomautuksensa.

Vireillepano

Vireillepano on vaihe, jossa nostetaan kanne Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa ja jolloin rikkomismenettelystä tulee oikeuskäsittely. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 226 artiklan 2 kohta: Jos valtio, jota asia koskee, ei noudata lausuntoa komission asettamassa määräajassa, komissio voi saattaa asian yhteisön tuomioistuimen käsiteltäväksi.

Komission omat tutkimukset

"Omat tutkimukset" ovat tapauksia, joissa komissio itse käynnistää tutkimukset. Ne perustuvat yleensä Euroopan parlamentin kirjallisiin kysymyksiin ja vetoomuksiin. Huomattavaa on, että syyt siihen, miksi näitä on joissakin jäsenvaltioissa enemmän kuin toisissa, ovat samat kuin valitusten kohdalla (katso jäljempänä). Siksi se, että komissio käynnisti useita "omia tutkimuksia" tiettyjen jäsenvaltioiden kohdalla, ei tarkoita, että se pitäisi näiden jäsenvaltioiden tilannetta muita huonompana.

2.2.5 Komissio pyrkii varmistamaan eri vaiheissa yhteisön lainsäädännön asianmukaisen täytäntöönpanon jäsenvaltioissa: ensinnäkin se varmistaa, että jäsenvaltiot saattavat direktiivit osaksi lainsäädäntöjärjestelmiään asetettuihin määräaikoihin mennessä. Lisäksi se varmistaa jäsenvaltioiden säädösten yhdenmukaisuuden osaksi lainsäädäntöä saatettavien direktiivien kanssa sekä näiden säädösten asianmukaisen käytännön soveltamisen ja kunkin jäsenvaltion hallintomenettelyjen oikeellisuuden. Komissio perustaa arvionsa säädösten asianmukaisesta täytäntöönpanosta jäsenvaltioissa jäsenvaltioiden kertomuksiin, jotka koskevat direktiivien täytäntöönpanoa, sellaisia erityistilanteita koskeviin valituksiin, joissa on mahdollisesti rikottu EY:n lainsäädäntöä, sekä tosiasioihin, jotka Euroopan parlamentti on tuonut komission tietoon kirjallisten kysymysten ja vetoomusten välityksellä. Komission harjoittama YVA-direktiivin asianmukaisen täytäntöönpanon valvonta perustuu siis pääasiassa valituksiin, vetoomuksiin ja kirjallisiin kysymyksiin. Vaikka tästä tietolähteestä saakin hyvin hyödyllistä tietoa eri jäsenvaltioissa havaituista puutteista, se ei aina tarjoa puolueetonta tietoa, jonka perusteella voitaisiin vertailla eri jäsenvaltioiden "suoritusta". Komission tietoon tulevat vain ne ongelmat, joista on tehty valitus, vetoomus tai kirjallinen kysymys, ja jotkut vakavat ongelmat eivät ehkä koskaan tule esille. Jäsenvaltiosta saatujen valitusten lukumäärään vaikuttavat sellaiset tekijät kuin ympäristötietoisuus, halukkuus osallistua julkisiin päätöksiin ja Euroopan toimielimiä kohtaan tunnettu luottamus.

Taulukko 1. 2001 Direktiivien 1985/337 ja 1997/11 vaatimusten puutteellinen noudattaminen vaiheittain, 1997-2001

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukko 2. Direktiivien 1985/337 ja 1997/11 puutteellinen soveltaminen vaiheittain, 1997-

>TAULUKON PAIKKA>

Taulukko 3. Vaikutusten arviointia koskevat uudet omat tutkimukset vuosittain

>TAULUKON PAIKKA>

Kaavio 1. Kaikki uudet omat tutkimukset (1997-2001)

>VIITTAUS KAAVIOON>

Taulukko 4. Vaikutusten arviointia koskevat uudet valitukset vuosittain

>TAULUKON PAIKKA>

Kaavio 2. Kaikki uudet valitukset (1997-2001)

>VIITTAUS KAAVIOON>

Kaavio 3. Vaikutusten arviointia koskevat avoimet tapaukset (Tilanne: 25/09/2002)

>VIITTAUS KAAVIOON>

2.2.6 Lisäksi, kuten näistä luvuista voidaan päätellä, vain hyvin pieni osa valituksista ja komission omista tutkimuksista etenee rikkomismenettelyyn asti. Vuosina 1997-2001 komissio tutki 977 valitusta (joihin sisältyvät "omat tutkimukset"), jotka koskivat vaatimustenmukaisuutta ja YVA-direktiivin virheellistä soveltamista. Samoina vuosina komissio lähetti ainoastaan 36 perusteltua lausuntoa jäsenvaltioille, 22 vaatimustenvastaisuudesta ja 36 YVA-direktiivin virheellisestä soveltamisesta. Tähän on kaksi pääasiallista syytä:

a) Valitukset eivät aina ole perusteltuja (komissiolla on kuitenkin omien sääntöjensä nojalla velvollisuus käynnistää valitusta koskevat menettelyt, mikäli on olemassa pienikin mahdollisuus, että rikkominen on tapahtunut) [8]. Useissa tapauksissa on selvää, että kansalaiset ovat ymmärtäneet väärin direktiivin ja komission roolin: joissakin tapauksissa kansalaiset esittävät huomautuksia kauan ennen hallinnollisten menettelyjen käynnistämistä ja väittävät, että ympäristövaikutusten arviointia ei ole suoritettu, vaikka tosiasiassa näissä tapauksissa rikkomista ei voida katsoa tapahtuneen, koska menettely on liian varhaisessa vaiheessa ja direktiivissä edellytetään ainoastaan, että ympäristöarviointi on tehtävä ennen luvan myöntämistä. Joissakin tapauksissa saatetaan väittää, että hankkeella on merkittävä vaikutus, mutta komissiolle ei ilmoiteta, että seulonta tai ympäristövaikutusten arviointimenettely on käynnissä (ja että toimivaltaiset viranomaiset siis soveltavat direktiiviä). Komissio ei ole toimivaltainen arvioimaan yksittäisten hankkeiden ympäristövaikutuksia, se on ainoastaan toimivaltainen arvioimaan, onko direktiivi pantu täytäntöön ja miten se on pantu täytäntöön. Joissakin tapauksissa tarvitaan täsmällisiä tietoja valituksen taustasta (esimerkiksi hankkeen laadusta tai menettelyvaiheista), jotta valituksen perusteita voidaan arvioida direktiivin nojalla, eivätkä valituksen jättäjät kykene antamaan tällaista selvitystä. Monet valituksen jättäjät ovat vakuuttuneita siitä, että kielteinen arvio voi estää viranomaisia myöntämästä hankkeille lupia tai että pelkästään se, ettei liitteessä II mainitusta hankkeesta ole laadittu ympäristövaikutusten arviointia, rikkoo direktiiviä. Lisäksi joissakin tapauksissa ilmenee, että kyse on yksinkertaisesti ongelmista kansallisen lainsäädännön soveltamisessa, erityisesti kansallisissa tai alueellisissa menettelyissä.

[8] Monissa tapauksissa valitukset eivät etene komission suorittamaa harkintaa pidemmälle, ja jäsenvaltioille ei aina edes ilmoiteta valituksen vastaanottamisesta.

b) Toinen syy on se, että joissakin valituksissa, kirjallisissa kysymyksissä tai vetoomuksissa esille otetuissa tapauksissa, joissa direktiiviä on todella rikottu, jäsenvaltiot alkavat soveltaa tai noudattaa direktiiviä sen jälkeen, kun komission yksiköt ovat lähettäneet yksinkertaisen tietojensaantipyynnön tai kun komissio on laatinut virallisen ilmoituksen. Tästä syystä rikkomistapaukset usein ratkeavat ennen kuin komissio on velvoitettu laatimaan perustellun lausunnon.

2.2.7 YVA-direktiiviin kohdistuneet rikkomismenettelyt ovat useimmiten liittyneet 4 artiklan 2 kohtaan, erityisesti 1) itse "seulontaan", 2) raja-arvojen soveltamiseen ja 3) liitteessä II mainittuja hankkeiden luetteloon. Sekä direktiivin vanhan että uuden version nojalla liitteessä II mainittujen hankkeiden ominaisuuksien arviointia (sen tapauskohtaiseksi määrittämiseksi, onko hankkeesta laadittava ympäristövaikutusten arviointi) ei ole usein tehty asianmukaisesti (tällöin on kyse virheellisestä soveltamisesta). On myös totta, että joissakin tapauksissa raja-arvot on asetettu liian korkealle, jolloin päätöksentekijät usein eivät vaadi ympäristövaikutusten arviointia pienten hankkeiden kohdalla sellaisissakaan tapauksissa, joissa se todennäköisesti pitäisi laatia, esimerkiksi koska ne sijoittuvat herkille alueille (tässä on kyse virheellisestä soveltamisesta). Lisäksi jotkin jäsenvaltiot eivät noudata YVA-direktiivin vaatimuksia, koska kaikkia liitteessä II mainittuja hankkeita ei ole sisällytetty ympäristövaikutusten arviointia koskevaan kansalliseen lainsäädäntöön (tällöin on kyse vaatimustenvastaisuudesta) (katso esimerkiksi asia C-474/99, komissio vastaan Espanja).

2.2.8 Jotkin vaatimustenvastaisuutta ja virheellistä soveltamista koskevat rikkomismenettelyt ovat liittyneet myös direktiivin 85/337/ETY 6 artiklaan (kansalaisten osallistumiseen) tapauksissa, joissa kansalaisten kuulemiseen on varattu liian lyhyt aika, ja 8 artiklaan (jonka mukaan 5, 6 ja 7 artiklan mukaisesti saadut tiedot on otettava huomioon lupamenettelyssä). Myös direktiivin 97/11/EY 3 artiklan 2 kohtaa (siirtymäaikaa koskeva säännös) koskevia menettelyjä on ollut.

2.2.9 YVA-direktiivin soveltamiseen on kiinnitetty paljon huomiota Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa. Monet tuomioistuimen käsittelemistä ympäristövaikutusten arviointia koskevista asioista ovat liittyneet direktiivin 85/337/ETY täytäntöönpanoon yksittäisissä jäsenvaltioissa, jotkin taas YVA-direktiivin soveltamiseen erityistapauksissa. Tämän kertomuksen tarkoituksena ei ole tarkastella kattavasti kaikkia Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltävänä olleita ympäristövaikutusten arviointia koskevia asioita. Direktiivin 97/11/EY yhteydessä on kuitenkin hyödyllistä viitata joihinkin tuomioistuimen päätöksiin ja tuomioihin, jotka ovat tehtyjen muutosten taustalla. Keskeiset tapaukset, jotka ovat vaikuttaneet moniin direktiivillä 97/11/EY tehtyihin muutoksiin, ovat:

- C-431/92 Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Saksan liittotasavalta (jäljempänä asia C-431/92, Grosskrotzenburg);

- C-133/94 Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Belgian kuningaskunta (jäljempänä asia C-133/94, komissio vastaan Belgia);

- C-72/95 Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV ym. vastaan Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland. (jäljempänä asia C-72/95, Kraaijeveld ym.);

- C-392/96 Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Irlanti. (jäljempänä asia C-392/96, komissio vastaan Irlanti) (vaikka Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio tässä asiassa on annettu direktiivin 97/11/ETY jälkeen, komissio on ottanut huomioon asiassa esille nousseet kysymykset valmistellessaan direktiiviä koskevia muutoksia).

2.2.10 Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomioiden johdonmukaisena linjana on ollut, että direktiivin soveltamisala ja tarkoitus on tulkittava hyvin laajasti (katso esimerkiksi asia C-72/95, Kraaijeveld ym.) ja että yksittäisten jäsenvaltioiden tai toimivaltaisten viranomaisten ei pidä toiminnassaan pyrkiä tulkitsemaan sitä suppeammin. Vaikka YVA-direktiivin säännösten mukaan menettelyjen soveltamisessa on noudatettava toissijaisuusperiaatteen mukaista harkintaa, Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on rajoittanut jäsenvaltioiden harkintavaltaa useilla tavoilla. Asiassa C-72/95 (Kraaijeveld ym.) tehtiin selväksi, että direktiiviin sisältyvää harkintavaltaa ei voi käyttää tavalla, joka heikentää direktiivin 2 artiklan 1 kohtaan sisältyviä yleisiä vaatimuksia, joiden mukaan kaikista liitteessä II mainituista hankkeista on laadittava ympäristövaikutusten arviointi, jos niillä on merkittäviä ympäristövaikutuksia. Tämä tarkoittaa käytännössä, että kaikki liitteessä II mainitut hankkeet on alistettava seulontamenettelyyn (joka perustuu esimerkiksi raja-arvojen asettamiseen ja/tai tapauskohtaiseen tarkasteluun). Asiassa C-133/94 (komissio vastaan Belgia) Euroopan yhteisöjen tuomioistuin päätti, että jäsenvaltiot voivat valita, käyttivätkö ne liitteessä II mainittujen hankkeiden seulonnassa tapauskohtaista vai raja-arvojen asettamiseen perustuvaa lähestymistapaa. Asioissa C-133/94 (komissio vastaan Belgia), C-72/95 (Kraaijeveld ym.) ja C-431/92 (Grosskrotzenburg) annetuissa tuomioissa tehtiin myös selväksi, että vaikka liitteessä II mainittuja hankkeita koskevien raja-arvojen määrittely kuului jäsenvaltioiden harkintavaltaan, näitä raja-arvoja ei saanut asettaa sellaiselle tasolle, että kokonaisia hanketyyppejä jäi arvioinnin ulkopuolelle. Lisäksi asiassa komissio vastaan Irlanti (C-392/96) Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen kanta oli, että seulontaperusteissa tai raja-arvoissa ei voitu harkita ainoastaan hankkeiden kokoa vaan että hankkeen laatu ja sijainti täytyi myös ottaa huomioon. Asiassa C-392/96 komissio vastaan Irlanti Euroopan yhteisöjen tuomioistuin katsoi myös, että liitteessä II mainittuja hankkeita koskevia raja-arvoja tai perusteita ei voitu asettaa niin korkealle tasolle, että direktiivin tarkoitusta kierrettäisiin jakamalla hankkeita pienempiin osiin, ja että oli arvioitava myös tällaisen lähestymistavan yhteisvaikutukset. Juuri näissä asioissa esille otettujen liitteessä II mainittujen hankkeiden seulontaa koskevien kysymysten sekä YVA-direktiivin toimivuutta koskevan vuoden 1993 tarkastelun tulosten vuoksi YVA-direktiiviin lisättiin direktiivillä 97/11/EY 4 artiklan 3 kohta ja liite III. Tämä uusi liite sisältää raja-arvojen ja muiden seulontaperusteiden asettamisen kriteerit. Asiassa C-431/92 (Grosskrotzenburg) ja asiassa C-72/95 (Kraaijeveld ym.) Euroopan yhteisöjen tuomioistuin käsitteli myös kysymyksiä, jotka liittyivät hankkeisiin tehtäviin muutoksiin tai laajennuksiin, ja totesi, että olemassa oleviin hankkeisiin tehtävistä muutoksista tai laajennuksista on laadittava ympäristövaikutusten arviointi, mikäli ne kokonsa, laajuutensa tai muiden tekijöiden puolesta täyttävät uuden tämäntyyppisen hankkeen ympäristövaikutusten arviointia koskevat vaatimukset. Näihin tuomioihin sisällytetyt näkökohdat saatettiin YVA-direktiiviin direktiivillä 97/11/EY lisäämällä liitteeseen II 13 kohta, joka koskee liitteessä I tai liitteessä II mainittuihin hankkeisiin tehtäviä muutoksia tai laajennuksia.

2.3 Direktiivin 97/11/EY saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä

Direktiivi 97/11/EY pääpiirteissään

2.3.1 Ratkaistakseen edellä kohdassa 2.2 esitetyt ongelmat Euroopan komissio ehdotti direktiiviä 97/11/EY, jolla muutettiin ja vahvistettiin YVA-direktiiviä Euroopan yhteisön ympäristöpolitiikan kehittymisen sekä direktiivin voimassaolon viisivuotiskertomusten tulosten perusteella. Uudella direktiivillä lujitettiin lisäksi Espoon yleissopimuksessa sekä Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen päätöksissä esitetyt muutokset ja selvennykset. Direktiivillä 97/11/EY tehtyjen muutosten lähteet on lueteltu taulukossa 5. Direktiivi 97/11/EY annettiin vuonna 1997, ja siinä vaadittiin jäsenvaltioita saattamaan muutokset voimaan kansallisessa lainsäädännössä viimeistään 14. maaliskuuta 1999.

Taulukko 5.

>TAULUKON PAIKKA>

2.3.2 Tärkeimmät direktiivillä 97/11/EY tehdyt muutokset ovat seuraavat:

- Muutokset 2 artiklaan

- Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kaikki hankkeet, joiden ympäristövaikutukset on arvioitava, alistetaan myös lupamenettelyyn.

- Muutokset liitteisiin

- Liitteessä I mainittuihin hankkeisiin lisättiin 14 uutta hanketyyppiä ja samalla laajennettiin neljää aikaisempaa.

- Liitteessä II mainittuihin hankkeisiin lisättiin 8 hanketta, ja samalla laajennettiin kahdeksaa aikaisempaa hanketta. Yksi hanketyyppi poistettiin (kuitu- ja lastulevyn valmistus).

- Liitteeseen II lisättiin muutokset ja laajennukset liitteissä I ja II mainittuihin hankkeisiin.

- Seulonta

- Jäsenvaltiot voivat eritellä liitteessä II mainittujen hankkeiden valintaperusteet ja raja-arvot, tutkia hankkeet tapauskohtaisesti tai käyttää molempia menetelmiä yhdessä.

- Laadittiin uusi liite III, jossa luetellaan arviointiperusteet, jotka jäsenvaltioiden on otettava huomioon (lainsäädäntöä laatiessaan). Myös toimivaltaisten viranomaisten on otettava perusteet huomioon tehdessään seulonnan perusteella päätöksiä liitteessä II mainituista hankkeista sekä seulonnan raja-arvojen ja perusteiden kehittämisestä. Liitteeseen III sisältyvät muiden muassa hankkeiden ominaisuudet ja sijainti sekä hankkeiden mahdolliset vaikutukset kuten yhteisvaikutus muiden hankkeiden kanssa ja riskit.

- Toimivaltaisten viranomaisten on tiedotettava kansalaisille, mistä syistä ne päättävät vaatia ympäristövaikutusten arviointia kussakin tapauksessa.

- Arvioinnin rajaus

- Toimivaltaisten viranomaisten on annettava hankkeen toteuttajan pyynnöstä lausunto ympäristötiedoista, jotka hankkeen toteuttajan on toimitettava.

- Jäsenvaltiot voivat vaatia viranomaisia opastamaan vaikutusten arvioinnissa riippumatta siitä, onko kyseisenlaista pyyntöä esitetty.

- Ympäristövaikutuksista annettu selvitys

- Selostus tärkeimmistä tutkituista vaihtoehdoista lisättiin vähimmäisvaatimuksena tietoihin, jotka hankkeen toteuttajan on toimitettava kaikissa tapauksissa.

- Vaihtoehdot

- Hankkeiden toteuttajien on toimitettava selostus tärkeimmistä tutkituista vaihtoehdoista sekä tiedot valintaan vaikuttaneista pääasiallisista syistä, ja näissä on otettava huomioon ympäristövaikutukset. Vastaava vaatimus koskee nyt myös vähintään toimitettavia tietoja (katso edellinen kohta).

- Kuulemiset ja kansalaisten osallistuminen

- Kansalaisia ja ympäristöviranomaisia on kuultava muissa jäsenvaltioissa, joihin hankkeella on todennäköisesti vaikutuksia, jäsenvaltion voimassa olevien kuulemisvaatimusten lisäksi.

- Kuulemisten tulokset on otettava huomioon päätöksessä.

- Päätöksen syistä on tiedotettava aina kansalaisille.

- Pääasiallisista lieventävistä toimenpiteistä on tiedotettava kansalaisille.

Jäsenvaltioiden toimet saatettaessa direktiivi osaksi kansallista lainsäädäntöä

2.3.3 Tätä tarkastelua varten laadittuun komission kyselyyn saatujen vastausten, selventävien lisäkysymysten ja jatkotutkimusten perusteella voidaan todeta, että suurin osa jäsenvaltioista on ryhtynyt toimiin saattaakseen direktiivin 97/11/EY osaksi kansallista lainsäädäntöä (katso taulukko 6). Kannattaa kuitenkin huomata, että direktiivin saattaminen osaksi jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmää ei välttämättä tarkoita, että tämä olisi tehty täysin direktiivin mukaisesti. Muutamien jäsenvaltioiden liittovaltio- tai aluerakenteen takia sekä siksi, että laaditut kyselyt jaettiin laajalti vain kansallisella tasolla, on mahdotonta päätellä mitenkään luotettavasti, onko direktiivi 97/11/EY täysin saatettu osaksi lainsäädäntöä jäsenvaltiota alemmilla hallinnon tasoilla. Toisessa tutkimuksessa YVA-direktiivin saattamisessa osaksi kansallista lainsäädäntöä jäsenvaltioissa, jotka ovat liittovaltioita, kävi ilmi, että hallinnollisten järjestelyjen ja menettelyjen monimutkaisuus vaikuttaa direktiivin toimivuuteen käytännössä paikallistasolla [9]. Jotkin jäsenvaltiot ilmoittivat, että niiden alkuperäisiin käytäntöihin sisältyi jo monia direktiivillä 97/11/EY tehtyjä muutoksia. Osa jäsenvaltioista totesi, että alkuperäisiä toimia oli muutettava, sillä toimet olivat joko epätäydellisiä tai vaativat yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisia muutoksia, joten jäsenvaltiot pystyivät lisäämään osan uuden direktiivin vaatimuksista jo silloin, kun direktiivistä oli annettu vasta luonnos.

[9] Katso Prelle, R. (2001). Environmental Assessment and Judicial Approaches to Procedural Errors - A European and Comparative Law Analysis, Journal of Environmental Law, Vol. 3, N:o 2, s. 185-198.

Taulukko 6

Direktiivin 97/11/EY saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä, tilanne jäsenvaltioissa 1. marraskuuta 2002

Jäsenvaltio // Tilanne

Itävalta // Saattaminen osaksi lainsäädäntöä on edelleen puutteellista liitteen II 1 kohdan a alakohdassa mainittujen hankkeiden osalta 3 osavaltiossa (Burgenlandissa, Kärntenissä ja Salzburgissa).

Belgia // Saattaminen osaksi lainsäädäntöä ei ole toteutunut täysin Vallonian ja Flanderin hallintoalueilla.

Tanska // Direktiivi 97/11/EY on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Suomi // Direktiivi 97/11/EY on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Ranska // Saattaminen osaksi lainsäädäntöä on edelleen puutteellista direktiivin 97/11/EY 1 artiklan 7 kohdassa tarkoitettua rajausmenettelyä koskevissa säännöksissä joidenkin hankkeiden osalta. Asia C-348/01 komissio vastaan Ranskan tasavalta.

Saksa // Direktiivi 97/11/EY on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Kreikka // Direktiivi 97/11/EY on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Irlanti // Direktiivi 97/11/EY on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Italia // Direktiivi 97/11/EY on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Luxemburg // Saattaminen osaksi lainsäädäntöä on laiminlyöty. Yhteisöjen tuomioistuin totesi 19. helmikuuta 2002 antamassaan tuomiossa (asia C-366/00) Luxemburgin laiminlyöneen direktiivin 97/11/EY täytäntöönpanon. Luxemburg valmistelee asetusluonnoksia direktiivin saattamiseksi osaksi lainsäädäntöään.

Alankomaat // Direktiivi 97/11/EY on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Portugali // Direktiivi 97/11/EY on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Espanja // Direktiivi 97/11/EY on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Ruotsi // Direktiivi 97/11/EY on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Yhdistynyt kuningaskunta // Direktiivi 97/11/EY on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä.

2.3.4 Monet jäsenvaltiot saattoivat osan direktiivistä tai koko direktiivin osaksi lainsäädäntöään vasta määräajan jälkeen. Esimerkiksi Saksa saattoi direktiivin 97/11/EY osaksi lainsäädäntöään vasta heinäkuussa 2001. Toisinaan saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on nähtävästi tehty osissa siten, että osa direktiiviä on saatettu osaksi lainsäädäntöä ja osaa ei ole. Kuten aiemmin todettiin, liittovaltioissa tilanne on hieman epäselvä. Vain Belgia toimitti erilliset vastaukset jokaiselta alueelta, ja myös Belgiassa saattaminen osaksi lainsäädäntöä on ollut melko hajanaista. Esimerkiksi Flanderin hallintoalueella monet direktiivin 97/11/EY muutoksista sisältyivät alkuperäisiin toimiin, mutta alueella laaditaan edelleen uutta lainsäädäntöä, jolla täydennetään puutteellista saattamista osaksi lainsäädäntöä. Myös Kreikka oli liittänyt monet direktiivin 97/11/EY vaatimuksista alkuperäiseen lainsäädäntöönsä, mutta lainsäädäntö ei ole toistaiseksi täysin direktiivin kaikkien vaatimusten mukainen. Luxemburgin on vielä saatettava direktiivi 97/11/EY osaksi lainsäädäntöään, ja tätä tutkimusta tehtäessä komissio tutki asiaa. Komissio on käynnistänyt tutkimukset myös monista muista jäsenvaltioista, jotka näyttävät laiminlyöneen direktiivin 97/11/EY täysimääräisen täytäntöönpanon.

2.3.5 Jäsenvaltiot vaikuttavat jakautuvan melko tasan kahteen ryhmään: osa on laatinut täysin uudet säädökset, jolla direktiivi 97/11/EY on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja osa on vain muuttanut voimassa olevia säädöksiä. Monet jäsenvaltiot käyttivät tässä yhteydessä tilaisuutta hyväkseen ja tekivät muutoksia omiin ympäristövaikutusten arviointijärjestelmiinsä. Alkuperäisen YVA-direktiivin tavoin joissakin valtioissa ympäristövaikutusten arvioinnista säädetään yhdellä säädöksellä, kun taas toisissa valtioissa on käytössä erillinen lainsäädäntö kullekin hanketyypille. Muutamissa jäsenvaltioissa vaadittiin erillistä YVA-lainsäädäntöä, joka vastaisi eri hanketyyppejä koskevien lupien - esimerkiksi kaavoitus- ja ympäristölupien - myöntämisessä käytettyjä menettelyjä. Direktiivillä 97/11/EY tehty 2 artiklan 1 kohdan muutos, jonka mukaan kaikki 4 artiklassa tarkoitetut hankkeet on alistettava lupamenettelylle, toi valvonnan piiriin hankkeita, joihin lupamenettelyä ei ollut aiemmin sovellettu. Muutamissa valtioissa olikin laadittava uusia lupamenettelyjä, jotta ympäristövaikutusten arviointia voitaisiin soveltaa. Esimerkiksi Yhdistyneen kuningaskunnan säädökset, jotka koskevat ympäristövaikutusten arviointia hankkeesta "viljelemättömän maan tai osaksi luonnontilassa olevien alueiden ottamiseksi voimaperäiseen maatalouskäyttöön", astuivat voimaan vasta tammikuussa 2002.

Katsaus direktiiviin 97/11/EY

Direktiivin 85/337/ETY toimivuudesta annetun ensimmäisen kertomuksen perusteella tehtyjen muutosten lisäksi direktiivillä 97/11/EY tehdyissä muutoksissa näkyy, kuinka yhteisöjen tuomioistuin on edistänyt huomattavasti YVA-direktiivin tiettyjen osien vahvistumista ja selventymistä. Direktiivillä laajennettiin menettelyjä luettelemalla liitteessä III liitteessä II mainittujen hankkeiden arviointiperusteet, joiden mukaisesti vahvistetaan seulonnan raja-arvot ja tehdään päätökset.

Tarkasteltaessa direktiivin 97/11/EY saattamista osaksi lainsäädäntöä ilmeni, etteivät kaikki jäsenvaltiot ole vielä panneet täytäntöön kaikkia direktiivin uusia toimenpiteitä. Jotkin jäsenvaltiot ovat omaksuneet direktiivillä 97/11/EC tehdyt muutokset hitaasti, mikä ei kuitenkaan tarkoita, etteivät jäsenvaltiot ja Euroopan komissio pitäisi ympäristövaikutusten arviointia yleisesti tärkeänä laaja-alaisen ympäristöpolitiikan täytäntöönpanossa.

3. Tärkeimpiä vaiheita koskevat järjestelyt

3.1 Johdanto

3.1.1 Kertomuksen tässä osassa tarkastellaan muutetun direktiivin toteutumista jäsenvaltioissa keskittyen erityisesti direktiivillä 97/11/EY tehtyihin muutoksiin. Jäsenvaltiot olivat joko ottaneet jo alun perin käyttöön monet direktiivin 97/11/EY uusista vaatimuksista tai tekivät vastaavat muutokset ympäristövaikutusten arviointijärjestelmiinsä. Siksi ei ollut aina mahdollista erottaa alkuperäisen järjestelmän toimintaa muutoksista, jotka oli tehty direktiivin 97/11/EY antamisen jälkeen. Tässä osassa tarkastellaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tärkeimpiä vaiheita, ja osassa 4 käsitellään yksittäisiä aloja, jotka ovat keskeisiä koko direktiivin toteutumisen kannalta. Osat 3 ja 4 pohjautuvat analyysiin, joka on tehty jäsenvaltioiden ministeriöiden ympäristövaikutusten arvioinnin asiantuntijoille lähetettyjen kyselyjen perusteella. Joissakin tapauksissa analyysiä tuettiin ottamalla uudemman kerran yhteyttä ympäristövaikutusten arvioinnin asiantuntijaan vastausten selventämiseksi ja laajentamiseksi. Vastausten laatu ja yksityiskohtaisuus vaihteli kuitenkin paljon: osa vastauksista annettiin täydellisine viittauksineen lakeihin, asetuksiin ja oikeustapauksiin. Osa vastauksista oli paljon lyhyempiä, sillä aika ei ollut riittänyt kattavampien vastausten laatimiseen. Analyysistä ei siis tullut niin yksityiskohtaista kuin oli toivottu, eikä jäsenvaltioita voitu vertailla suoraan kaikissa kohdissa.

3.2 Seulonta

Johdanto

3.2.1 Euroopan komission laatimassa ohjeasiakirjassa [10] seulonta määritellään ympäristövaikutusten arviointimenettelyn vaiheeksi, jossa määritetään, onko yksittäisen hankkeen ympäristövaikutukset arvioitava (englanninkielinen asiakirja osoitteessa http://europa.eu.int/comm/environment/eia/ eia-guidelines/g-screening-full-text.pdf). Kuten maailman lähes kaikissa ympäristövaikutusten arviointijärjestelmissä, myös YVA-direktiivissä vaaditaan, että hankkeen ympäristövaikutukset on arvioitava, jos hankkeella "todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia" (2 artikla). Direktiivin liitteissä I ja II annetaan kaksi luetteloa 2 artiklassa tarkoitetuista hankkeista. Direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa vaaditaan, että liitteessä I mainittujen hankkeiden ympäristövaikutukset on pakko arvioida. Direktiivillä 97/11/EY tehtyjen muutosten ja asiaa koskevien yhteisöjen tuomioistuimen päätösten mukaisesti kaikki liitteessä II mainitut hankkeet on seulottava. Tämä tarkoittaa, että jäsenvaltioiden on ensin määritettävä, onko liitteessä II mainitulla hankkeella "todennäköisesti" merkittäviä ympäristövaikutuksia. Jos vastaus on myönteinen, sovelletaan direktiivissä säädettyä ympäristövaikutusten arviointimenettelyä täysimääräisesti. Seulonnan perusteella tehty päätös vaatii hankkeen ja sen ympäristön tutkimista, jotta voidaan määrittää, miten todennäköisiä "merkittävät ympäristövaikutukset" ovat. Päätöksenteon avuksi direktiivissä annetaan jäsenvaltioille hieman harkintavaltaa määrittää, millä perustein merkittävät ympäristövaikutukset eritellään. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin päätti kuitenkin tapauksissa Grosskrotzenburg, komissio vastaan Belgia ja Kraaijeveld ym., että jäsenvaltioille myönnettyä harkintavaltaa rajoitetaan huomattavasti selventämällä liikkumavaraa, jonka rajoissa jäsenvaltiot voivat toimia. Direktiivillä 97/11/EY lisättiin uusi 4 artiklan 2 kohta, jossa vaaditaan, että jäsenvaltiot seulovat hankkeet

[10] CEC (2001). Environmental Impact Assessment Guidance on Screening, Bryssel, CEC.

(a) selvittämällä hankkeet tapauskohtaisesti, tai

(b) jäsenvaltioiden asettamien raja-arvojen tai valintaperusteiden avulla, tai

(c) molempien a ja b kohdassa mainittujen menettelyjen avulla.

3.2.2 Tapausten Grosskrotzenburg, komissio vastaan Belgia ja Kraaijeveld ym. mukaisesti jäsenvaltiot eivät voi käyttää raja-arvoja sulkeakseen arvioinnin ulkopuolelle kokonaisia hankeryhmiä, vaan raja-arvoilla voidaan sulkea ulkopuolelle vain hyvin pieniä hankkeita. Asiassa C-392/96 komissio vastaan Irlanti Euroopan yhteisöjen tuomioistuin totesi, etteivät raja-arvot voi perustua pelkästään hankkeen kokoon tai muuhun fyysiseen ominaisuuteen, vaan niiden on perustuttava hankkeen sijaintiin ja muihin ympäristötekijöihin. Kyseinen periaate pantiin täytäntöön direktiivillä 97/11/EY lisäämällä 4 artiklan 3 kohta, jossa säädetään seuraavaa: "Tutkittaessa hankkeita tapauskohtaisesti tai vahvistettaessa raja-arvoja tai valintaperusteita 2 kohdan soveltamiseksi, liitteessä III vahvistetut kyseistä hanketta koskevat olennaiset arviointiperusteet on otettava huomioon." Arviointiperusteet pohjautuvat:

- hankkeiden ominaisuuksiin - esimerkiksi koko, luonnonvarojen käyttö jne.

- hankkeiden sijaintiin - esimerkiksi kosteikkojen, suojeltujen luontoalueiden ja tiheään asutettujen alueiden kaltaisilla ympäristöltään herkillä alueilla tai niiden läheisyydessä

- mahdollisiin vaikutuksiin - esimerkiksi vaikutusten laajuus ja voimakkuus, rajojen yli ulottuva vaikutus jne.

3.2.3 Direktiivin 97/11/EY antamisen jälkeen sekä soveltaessaan edellä mainituissa oikeustapauksissa annettuja tuomioita jäsenvaltiot ovat laatineet seuraavanlaiset seulonnan raja-arvot liitteessä II mainituille hankkeille:

- Arviointia edellyttävät (inclusion) eli pakolliset raja-arvot tai perusteet - tietyn kokoiset hankkeet tai hankkeet, joilla on erityisiä sijaintiin liittyviä tai muita ominaisuuksia, joiden vuoksi ympäristövaikutusten arviointi on pakollista.

- Suuntaa-antavat (indicative) eli ohjeelliset raja-arvot tai perusteet - raja-arvot asetetaan vain ohjeellisiksi - tiettyä kokoa suurempien hankkeiden tai tietyt muut raja-arvot tai perusteet ylittävien hankkeiden katsotaan vaativan todennäköisesti ympäristövaikutusten arviointia, kun taas raja-arvot alittavien hankkeiden ei katsota todennäköisesti vaativan arviointia. Hankkeet on kuitenkin seulottava tapauskohtaisesti, jotta selvitetään, onko hankkeella todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.

- Poissulkevat (exclusion) raja-arvot tai perusteet - tiettyä kokoa pienemmät hankkeet tai hankkeet, joilla on erityisiä sijaintiin liittyviä tai muita ominaisuuksia, joiden vuoksi ympäristövaikutuksia ei tarvitse arvioida.

Kaikkien edellä mainittujen raja-arvojen ja perusteiden on perustuttava liitteessä III lueteltuihin arviointiperusteisiin. Jos valtio ei sovella täysin tapauskohtaista menetelmää seuloessaan liitteessä II mainittuja hankkeita, raja-arvojen ja tapauskohtaisen tarkastelun yhdistämistä voidaan kuvata seulonnan "liikennevaloina" (katso alla oleva kaavio 4). Jos valtio ei käytä poissulkevia raja-arvoja, kyseessä ovat "muutetut liikennevalot" (katso alla oleva kaavio 5).

Kaavio 4: Seulonnan "liikennevalot"

>VIITTAUS KAAVIOON>

Kaavio 5: Seulonnan "muutetut liikennevalot"

>VIITTAUS KAAVIOON>

Direktiivillä 97/11/EY tehdyt muutokset liitteisiin I ja II

3.2.4 Direktiivillä 97/11/EY muutettiin liitteissä I ja II olevia kahta hankeluetteloa. Liitteessä I mainittujen hankkeiden lukumäärää lisättiin 14 uudella hanketyypillä, ja neljää hanketta laajennettiin. Muutamia aiemmin liitteessä II mainituista hankkeista siirrettiin liitteeseen I, jos ne ylittivät annetun raja-arvon - esimerkiksi kanalat ja sikalat olivat aiemmin liitteessä II mainittuja hankkeita, mutta direktiivin 97/11/EY mukaisesti hankkeet, joissa ylitetään 85 000 kananpojan, 60 000 kanan, 3000:n yli 30 kilon painoisen sian tai 900 emakon raja, kuuluvat liitteessä I mainittuihin hankkeisiin, joiden ympäristövaikutukset on arvioitava. Liitteessä II mainittujen hankkeiden lukumäärää kasvatettiin kahdeksalla, ja kahdeksaa muuta hanketta laajennettiin. Jäsenvaltioita koskevassa komission kyselyssä tiedusteltiin, onko hankkeiden jakaminen kahteen liitteeseen toimiva ja tehokas ratkaisu. Kyselyssä kysyttiin myös, oliko liitteen I raja-arvot asetettu oikealle tasolle ja tarjosivatko perusteet kunnollisen seulan, jolla eritellään, onko ympäristövaikutukset arvioitava.

3.2.5 Jotkin jäsenvaltiot kritisoivat logiikkaa, jonka mukaan muutamat hankkeet - esimerkiksi sikalat - siirrettiin liitteeseen I hankkeen koon ja todennäköisten vaikutusten perusteella. Huolta kannettiin myös joidenkin hankkeiden kuvausten epämääräisyydestä - esimerkiksi avokaivoksiin (liitteen I 19 kohta) voi liittyä maankunnostussuunnitelmia, jolloin ympäristövaikutusten arvioinnin tarve lienee parempi selvittää tapauskohtaisesti. Kannatusta sai myös näkemys, jonka mukaan liitteen I soveltamisessa olisi oltava paljon enemmän joustovaraa, jotta raja-arvot voitaisiin mukauttaa kansallisiin olosuhteisiin sekä yksittäisen valtion sosioekonomiseen tilanteeseen. Osa jäsenvaltioista (Itävalta, Belgian Bryssel, Ranska, Kreikka, Irlanti, Alankomaat ja Portugali) on ottanut käyttöön muutamia liitteessä I mainittuja raja-arvoja alhaisemmat raja-arvot. Jotkin jäsenvaltiot esittivät, että pienissä valtioissa direktiivin raja-arvot voivat vaikuttaa korkeilta.

3.2.6 Jäsenvaltiot olivat jossakin määrin yhtä mieltä siitä, että liitteessä I käytetyt raja-arvot ovat käyttökelpoisia. Jotkin jäsenvaltiot kysyivät kuitenkin käytettyjen raja-arvojen perusteita, ja osa oli huolissaan siitä, etteivät kaikki raja-arvot ole selkeitä - esimerkiksi liitteen I 16 kohdassa (kaasu-, öljy- tai kemikaaliputket) ei ole selvää, viittaako 800 millimetrin raja-arvo sisä- vai ulkopinnan halkaisijaan. Monet jäsenvaltiot ehdottivat, että muutamille hankkeille olisi laadittava sopivammat raja-arvot. Sopivampia raja-arvoja olisivat muiden muassa:

- orgaanisen typen tuotanto eläinten tehokasvatukseen tarkoitetuissa laitoksissa (liitteen I 17 kohta)

- rakennettavan kauppasataman koko pikemmin kuin alusten paino (liitteen I 8 kohdan b alakohta)

- voimavarojen kulutus tai tuotanto sellaisissa hankkeissa kuten valuraudan ja teräksen alkusulatukseen tarkoitetuissa laitoksissa ja kemianteollisuuden laitoskombinaateissa (liitteen I 4 ja 6 kohta).

3.2.7 Jäsenvaltioilta kysyttiin, olisiko niiden mielestä joitakin hankkeita siirrettävä liitteestä II liitteeseen I. Muutamat jäsenvaltiot olivat jo tehneet näin sijoittamalla tietyt hankkeet liitteestä I laatimaansa versioon tai asettamalla pakolliset raja-arvot tietyille liitteen II hankkeille. Vastaajat olivat kuitenkin suurimmaksi osaksi sitä mieltä, ettei hankkeita ollut tarpeen siirtää liitteestä II liitteeseen I (Itävalta, Tanska, Kreikka, Alankomaat, Espanja, Ruotsi, Yhdistynyt kuningaskunta). Jossakin määrin oltiin yhtä mieltä siitä, että oli aivan liian aikaista sanoa, pitäisikö liitteiden I ja II luetteloita tarkistaa edelleen, ja että tarvitaan paljon lisätutkimusta liitteiden välisestä suhteesta sekä siitä, miten järjestelmä toimii käytännössä kokonaisuutena Euroopan unionissa. Lisäksi ehdotettiin, että tarvitaan luotettavampaa tietoa (jäsenvaltioiden välisistä) eroista ja että olisi tutkittava, johtuvatko erot kenties maantieteellisistä, yhteiskuntaan ja talouteen liittyvistä vai muista syistä. Muutamat jäsenvaltiot (Belgian Flanderi ja Vallonia sekä Italia) näkivät uusia mukauttamismahdollisuuksia, ja yhden ehdotuksen mukaan molemmat liitteet olisi yhdistettävä siten, että jokaiselle hankeryhmälle asetettaisiin ympäristövaikutusten arviointia koskevat pakolliset raja-arvot. Menettely on jo käytössä Itävallassa, Ranskassa ja Kreikassa, eikä näiden omassa YVA-lainsäädännössä nykyisin erotella liitteissä I ja II mainittuja hankkeita.

3.2.8 Yli puolet vastaajista ilmoitti, että niiden omassa lainsäädännössä vaadittiin ympäristövaikutusten arviointia myös muissa kuin liitteissä I ja II mainituissa hankeryhmissä. Useimmiten mainittu ryhmä ovat golfkentät. Muut ehdotetut lisäykset liitteisiin olivat seuraavanlaisia (joissain tapauksissa lisäyksiä ehdottaneet jäsenvaltiot ovat jo lisänneet hankkeet omaan lainsäädäntöönsä):

- erittäin vaarallisten biologisten aineiden kanssa työskentelyyn tarkoitetut laitokset

- geneettisesti muunnetuille organismeille vaaditut laitokset kuten laboratoriot, koetilat ja tutkimusalueet

- ampumaradat

- matkapuhelinmastot

- kuitulevyn valmistus

- hiukkaskiihdyttimet (50 MeV tai yli)

- karjan ja vasikoiden tehokasvatukseen tarkoitetut laitokset

- armeijan harjoitusalueet

- kalkintuotantolaitokset.

Vastaajat eivät kuitenkaan selventäneet, oliko ehdotetut muutokset tarkoitettu liitteeseen I vai II. Suurin osa lienee tarkoitettu liitteeseen II.

3.2.9 Ehdotusta karjan ja vasikoiden tehokasvatukseen tarkoitettujen laitosten lisäämisestä liitteeseen kannattaa tutkia tarkemmin, sillä todisteiden mukaan eläinten tehokasvatuksesta vapautuu suuria määriä saastuttavaa ammoniakkia joissakin valtioissa. Valvontaa voidaan tarvita, jotta täytetään vaatimukset, jotka on asetettu Yhdistyneiden Kansakuntien Euroopan talouskomission laatimassa pöytäkirjassa happamoitumisen, rehevöitymisen ja alailmakehän otsonin torjumisesta (Göteborgin pöytäkirja). Armeijan harjoitusalueiden (jotka ovat pinta-alaltaan 100 ha tai yli) rakentamisen, muutoksen tai laajentamisen lisääminen liitteeseen on mielenkiintoinen ehdotus, sillä se kattaa puolustus- ja turvallisuuskysymykset, jotka on usein vapautettu ympäristövaikutusten arvioinnista. Suurin syy ehdotukseen on, että harjoitusalueet sijaitsevat usein luonnonsuojelualueiden läheisyydessä. Edellä esitettyjä ehdotuksia ei pitäisi nähdä yleisenä vaatimuksena, jonka mukaan liitteiden I ja II soveltamisalaa olisi laajennettava. Monet kyselyyn vastanneet eivät pitäneet tarpeellisena lisätä uusia hanketyyppejä liitteisiin I ja II tässä vaiheessa. Vastaajien mielestä lisääminen olisi ennenaikaista, koska muutokset on tehty vastikään. Osa jäsenvaltioista on laajentanut liitteen II hankeluetteloa kattamaan muutamia edellä esitetyistä hanketyypeistä ja toteaa, että YVA-direktiivi ja kansalliset menettelyt tarjoavat tarvittavan joustovaran, jotta uusia hankkeita voidaan lisätä liitteeseen II tarpeen vaatiessa. Osa ei ole tehnyt näin vaan ehdottaa, että tietyt hankkeet olisi lisättävä liitteisiin, joten nähtävästi on selvennettävä harkintavaltaa, jota jäsenvaltioille on annettu liitteen II laajentamiseksi.

Tiivistelmä pääkohdista: Direktiivillä 97/11/EY tehdyt muutokset liitteisiin I ja II

Nykyinen jako liitteisiin I ja II sekä direktiivissä jätetty joustovara, jonka avulla jäsenvaltiot voivat lisätä hankkeita liitteeseen I, näyttävät tuovan esiin muutamia merkittäviä kysymyksiä. Monet jäsenvaltiot kannattavat liitteessä I käytettyjä raja-arvoja.

Toimi: Katso 5.4.2 kohdan i alakohdan suositus.

Liitteessä II mainittujen hankkeiden seulonta direktiivin 97/11/EY mukaisesti

3.2.10 Suurin osa jäsenvaltioista näyttää käyttävän raja-arvojen ja tapauskohtaisen arvioinnin yhdistelmää (katso taulukko 7). Itävallassa, Belgian Brysselissä, Ranskassa, Saksassa, Italiassa, Alankomaissa, Portugalissa, Espanjassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa on asetettu raja-arvot, joilla suljetaan pois hankkeet,

Taulukko 7 Liitteen II seulontamenetelmät jäsenvaltioissa

Itävalta // Seulonta perustuu raja-arvojen ja tapauskohtaisen tutkinnan yhdistelmään. Joidenkin raja-arvojen perusteella ympäristövaikutusten arviointi on pakollista. Suuntaa-antavia raja-arvoja käytetään tapauskohtaisessa tutkinnassa, ja ympäristöltään herkillä alueilla raja-arvot tavallisesti puolitetaan. Myös poissulkevat raja-arvot ovat käytössä: ympäristövaikutusten arviointia ei vaadita uusilta hankkeilta eikä sellaisilta käynnissä olevilta hankkeilta, joihin tehty muutos on alle 25 prosenttia kyseisestä raja-arvosta.

//

Belgia // (Bryssel)

Pakollista ympäristövaikutusten arviointia vaativat raja-arvot on asetettu muutamille hanketyypeille (luokan A raja-arvot). Suuntaa-antavat raja-arvot (luokan B raja-arvot) ovat käytössä tapauskohtaisessa tutkinnassa. Suuntaa-antavat raja-arvot (luokan B raja-arvot) toimivat myös poissulkevina raja-arvoina pienten laitosten kohdalla.

(Flanderi)

Periaatteessa tulevassa lainsäädännössä ehdotetaan luetteloa hanketyypeistä tai toimista (joihin sisältyy muutamia raja-arvoja), joissa ympäristövaikutusten arviointi on pakollista. Toisessa luettelossa eritellään toimet, jotka on tutkittava tapauskohtaisesti.

(Vallonia)

Käytössä ovat vahvistetut pakolliset raja-arvot. Raja-arvojen alittuessa ympäristövaikutusten arviointia ei vaadita.

//

Tanska // Liitteen II hankkeet seulotaan lähinnä tapauskohtaisesti käyttämällä liitteen III mukaisia perusteita. Käytössä on rajoitettu määrä pakollisia raja-arvoja ja / tai sijaintia koskevia perusteita, ja raja-arvojen alittuessa sovelletaan tapauskohtaista menettelyä. Poissulkevia raja-arvoja ei ole.

//

Suomi // Osa liitteen II hankkeista on lisätty pakollisten luetteloon raja-arvoineen. Muut liitteen II hankkeet seulotaan pääasiassa tapauskohtaisesti tutkimalla ne liitteen II mukaisesti. Käytössä ei ole suuntaa-antavia eikä poissulkevia raja-arvoja.

//

Ranska // Käytössä on poissulkevia raja-arvoja sekä perusteita (teknisiä sekä rahaan ja ehdotuksen luonteeseen liittyviä). Periaatteessa kaikista hankkeista, joita ei voida näin sulkea pois, on tehtävä ympäristövaikutusten arviointi. Yksinkertaistettu ympäristövaikutusten arviointi tehdään joskus, jos täysimääräistä menettelyä ei katsota välttämättömäksi.

//

Saksa // Käytössä on pakollisten raja-arvojen järjestelmä. Raja-arvojen alle on asetettu ylimääräisiä raja-arvoja, joilla eritellään yleinen seulonta sekä sijaintiin liittyvä seulonta. Liitteen III mukaiset "yleisen seulonnan" perusteet on tutkittava täysin. "Sijaintiin liittyvän seulonnan" raja-arvot ovat alhaisemmat ja keskittyvät vain ehdotetun hankkeen sijaintia koskeviin perusteisiin.

//

Kreikka // Liitteen II hankkeissa käytetään pakollisten luetteloa, jossa määritetään raja-arvot ja perusteet, joiden ylittyessä ympäristövaikutukset on aina arvioitava. Raja-arvot alittaviin hankkeisiin sovelletaan "yksinkertaistettua ympäristövaikutusten arviointimenettelyä".

//

Irlanti // Pakolliset raja-arvot on asetettu jokaiselle liitteessä II mainitulle hankeryhmälle. Lain mukaan ympäristövaikutusten arviointia voidaan vaatia, jos hanke alittaa raja-arvot ja jos toimivaltainen viranomainen katsoo, että merkittävät ympäristövaikutukset ovat todennäköisiä (liitteen III perusteiden nojalla). Poissulkevia raja-arvoja ei käytetä.

//

Italia // Käytössä on luettelo liitteen II hankkeista, joiden ympäristövaikutukset on arvioitava. Muut liitteen II hankkeet seulotaan yhdistämällä raja-arvot sekä tapauskohtainen tutkinta. Poissulkevat raja-arvot on asetettu lähes kaikille liitteen II hankkeille.

//

Luxemburg // Ei tietoja.

//

Alankomaat // Liitteen II hankkeille on asetettu raja-arvot, joiden ylittyessä turvaudutaan tapauskohtaiseen tutkintaan (liitteen III perusteita käyttäen). Raja-arvojen alittuessa ympäristövaikutusten arviointia ei vaadita.

//

Portugali // Pakollisia raja-arvoja käytetään seulottaessa liitteen II hankkeita. Ympäristöltään herkillä alueilla on käytössä omat raja-arvot. Tapauskohtaista seulontaa ei käytetä.

//

Espanja // Pakollisia raja-arvoja käytetään eriteltäessä hankkeita, joissa ympäristövaikutusten arviointi on pakollista. Muut liitteen II hankkeet seulotaan yhdistämällä tapauskohtainen tutkinta ja suuntaa-antavat raja-arvot. Poissulkevia raja-arvoja ei käytetä.

//

Ruotsi // Tietyissä hanketyypeissä, kuten rautateissä, maanteissä ja sementtitehtaissa, vaaditaan yleisesti ympäristövaikutusten arviointia. Muissa hankkeissa käytetään pakollisten raja-arvojen ja tapauskohtaisen tutkinnan yhdistelmää. Poissulkevia raja-arvoja ei ole.

//

Yhdistynyt kuningas-kunta // Seulonta tapahtuu yhdistämällä suuntaa-antavat raja-arvot sekä tapauskohtainen tutkinta. Poissulkevat raja-arvot on vahvistettu, ja näiden alittuessa ympäristövaikutusten arviointia ei vaadita (paitsi poikkeustapauksissa ministeri voi pidättää itselleen oikeuden vaatia ympäristövaikutusten arviointia).

jotka alittavat tietyn koon tai muita ympäristövaikutusten arvioinnin perusteita. Huomioon on kuitenkin tärkeää suhtautua varauksellisesti, sillä kussakin jäsenvaltiossa sovelletaan eri menetelmiä eri hanketyyppeihin. Poissulkevia raja-arvoja ei välttämättä käytetä kaikille hanketyypeille kaikissa edellä mainituissa valtioissa. Joskus arviointia edellyttävät raja-arvot toimivat samalla poissulkevina, sillä jos hanke ylittää tietyn raja-arvon, ympäristövaikutukset on aina arvioitava, ja raja-arvon alittuessa arviointia ei vaadita. Joissakin jäsenvaltioissa käytetään osassa hankkeita raja-arvojen alittuessa seulontaa, ei kuitenkaan kaikissa. Joskus arviointia edellyttävät raja-arvot alittavista hankkeista tehdään yksinkertaistettu ympäristövaikutusten arviointi. Itävallassa, Ranskassa, Saksassa ja Kreikassa ei eritellä liitteen I ja liitteen II hankkeita ja seulonnan päätökset perustuvat arviointia edellyttäviin raja-arvoihin sekä hankkeiden ja niiden sijaintiympäristön tapauskohtaiseen tutkintaan molemmissa hankeryhmissä. Joskus liitteen II hankkeille on asetettu vain pakollisia raja-arvoja, ja raja-arvot alittavat hankkeet seulotaan tapauskohtaisesti. Jos käytäntöä sovelletaan, vastaajat ovat yleensä sitä mieltä, että seulontaa tarvitaan raja-arvojen alittuessa vain vähän, sillä pakolliset raja-arvot oli asetettu (vastaajien mielestä) hyvin alhaisiksi (Belgian Flanderi ja Vallonia, Irlanti, Portugali ja Espanja). Joskus toimivaltainen viranomainen voi vaatia hankkeen toteuttajaa arvioimaan ympäristövaikutukset, vaikka hanke alittaisi raja-arvot, ja toisinaan tehdään yksinkertaistettu ympäristövaikutusten arviointi. Asteittainen ympäristövaikutusten arviointijärjestelmä on käytössä monissa jäsenvaltioissa. Menetelmä perustuu suurelta osin pakollisten raja-arvojen käyttöön: raja-arvon ylittyessä ympäristövaikutukset on aina arvioitava, raja-arvon alittuessa vaaditaan vain yksinkertaistettua ympäristövaikutusten arviointia tai selvitystä. Kreikassa menettelyyn kuuluu kyselyyn vastaaminen. Belgian Brysselissä hankkeen toteuttajan on toimitettava selvitys lähes kaikista liitteen II hankkeista, ellei hallitus katso, että täysimääräinen ympäristövaikutusten arviointi on välttämätön. Ympäristövaikutusten asteittaisen arvioinnin etuna on, että näin taataan, että kaikista liitteen II hankkeista tehdään jonkinlainen arvio ja selvitys. Direktiivin vaatimukset täyttyvät tällaisissa tapauksissa kuitenkin vain, jos yksinkertaistetussa arvioinnissa ei paljastu merkittäviä ympäristövaikutuksia.

3.2.11 Muutamat jäsenvaltiot ovat siirtäneet osan liitteessä II mainituista hankkeista omaan liitteeseensä I (esimerkiksi Tanska ja Suomi). Osassa jäsenvaltioista on asetettu pakollisia raja-arvoja muutamille liitteessä II mainituille hankkeille, jolloin on tärkeää, että tapauskohtaista seulontamenettelyä käytetään hankkeissa, joissa pakolliset raja-arvot alittuvat (seulonnan "muutetut liikennevalot" - katso edellä kohta 3.2.3). Tanska, Ruotsi ja Suomi näyttävät käyttävän tapauskohtaista arviointia suurimmassa osassa liitteessä II mainituista hankkeista, joita ei ole siirretty valtion omaan pakollisten luetteloon (eli liitteeseen I). On epäselvää, mitkä seulontatavat ovat käytössä parissa liittovaltiossa, joissa ympäristövaikutusten arviointi on annettu alueiden tehtäväksi. Mitään näyttöä ei esitetty siitä, miten ympäristövaikutusten arviointijärjestelmät toimivat käytännössä. Tietoa ei ole siitäkään, miten toimivaltaiset viranomaiset soveltavat käytännössä raja-arvoja tai tapauskohtaista seulontaa jäsenvaltioissa.

3.2.12 Suurin osa jäsenvaltioista on asettanut joko omat seulontaperusteet tai suuntaa-antavat raja-arvot tai käyttää liitteen III arviointiperusteita. Jos jäsenvaltio on asettanut omat perusteet, perusteet pohjautuvat laajalti liitteessä III esitettyyn luetteloon, mutta luetteloa on laajennettu erityisillä kansallisesti nimetyillä alueilla tai muilla tekijöillä kuten maiseman kulttuurisella tai historiallisella merkittävyydellä tai arkeologisilla löydöksillä. Jäsenvaltioilla on yleisesti myönteinen näkemys liitteessä III lueteltujen arviointiperusteiden tehokkuudesta. Komission kehotuksesta suurin osa jäsenvaltioista (Itävalta, Tanska, Suomi, Irlanti, Alankomaat, Espanja, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta) on nyt saattanut liitteen III suoraan osaksi kansallista lainsäädäntöään. Jotkut vastaajista olivat sitä mieltä, että liitteen III perusteet tekevät seulonnasta selkeämpää ja avoimempaa. Toisaalta joidenkin vastaajien mielestä perusteet ovat epäselviä, melko teknisiä ja subjektiivisia.

3.2.13 Seulonta monimutkaistuu monissa jäsenvaltioissa siksi, että joissakin liitteen II hankkeissa vaaditaan maankäyttösuunnitelmaa tai rakennuslupaa ja joissakin vain ympäristölupaa (vastaa IPPC:tä), kun taas toisissa tarvitaan molempia lupia. Seulonnassa tehty päätös perustuu siis usein kyseisen yksittäisen lupajärjestelmän raja-arvoihin ja perusteisiin, eikä vastauksista käy mitenkään ilmi, että raja-arvoja ja perusteita sovellettaisiin tai voitaisiin soveltaa yhdenmukaisesti. Samanlaiset hankkeet voidaan esimerkiksi seuloa käyttäen eri perusteita: joissakin hankkeissa tarkastellaan hankkeen kokoa sen vaatiman pinta-alan perusteella, mutta samaan hankeryhmään kuuluvissa muissa hankkeissa voidaan tarkastella päästöarvoja tai energiantuottoa.

3.2.14 Joidenkin jäsenvaltioiden kansallisessa YVA-lainsäädännössä vaaditaan ympäristövaikutusten arviointia vain liitteen II hankkeissa, joilla on todennäköisesti merkittäviä haitallisia tai kielteisiä ympäristövaikutuksia. Direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa ei kuitenkaan eritellä myönteisiä ja kielteisiä vaikutuksia. On tärkeää, että jos ympäristövaikutukset arvioidaan vain merkittävien "haitallisten" tai "kielteisten" vaikutusten ilmetessä, vaikutuksia ei tule verrata ensin mahdollisiin myönteisiin vaikutuksiin. Itävallassa yksi ainoa merkittävä haitallinen vaikutus tarkoittaa, että ympäristövaikutukset on arvioitava merkittävistä myönteisistä vaikutuksista huolimatta. Jos ympäristövaikutukset arvioidaan ainoastaan merkittävien haitallisten vaikutusten perusteella, tarkastukset on tehtävä paikan päällä erittäin huolellisesti, jotta varmistetaan, etteivät toimivaltaiset viranomaiset käytä menettelyä väärin ja kumoa ympäristönäkökohtia taloudellisella hyödyllä.

Tiivistelmä pääkohdista: Liitteessä II mainittujen hankkeiden seulonta

Jäsenvaltiot ovat omaksuneet 4 artiklan 2 kohdassa annetun joustovaran, ja monia seulontatapoja onkin käytössä ympäri Euroopan unionia. Monet jäsenvaltiot näyttävät soveltavan seulonnan "liikennevaloja", ja ne ovat vahvistaneet sisällyttävät, poissulkevat ja ohjeelliset raja-arvot. Joskus jäsenvaltiot näyttävät kuitenkin käyttävän monia eri menetelmiä: käytössä on erilaisia seulontamenettelyjä eri hanketyypeille, ja toisinaan käytössä ovat vain arviointia edellyttävät raja-arvot. Muutama jäsenvaltio käyttää tapauskohtaista lähestymistapaa kaikissa hanketyypeissä. Seuraavat avainkysymykset nousivat esiin seulontaa tarkasteltaessa:

Tarkasteltujen tietojen perusteella ei ole selvää, seulotaanko kaikki liitteen II hankkeet järjestelmällisesti. Joskus tiedoista käy ilmi, että seulonta toteutetaan jäsenvaltiossa asetettujen pakollisten raja-arvojen tai perusteiden alittuessa.

On vain vähän näyttöä siitä, miten käytössä olevat seulontajärjestelmät ovat toimineet käytännössä toimivaltaisten viranomaisten tasolla.

Muutamia esimerkkejä on saatu siitä, miten seulontamenettely toimii alueellisella tasolla liittovaltioissa.

Toimi: Katso 5.4.2 kohdan a, c, d, i, ja j alakohdan suositukset.

Esimerkkejä muutamissa hankkeissa käytetyistä raja-arvoista / perusteista

3.2.16 Aiemmissa tarkasteluissa sekä muissa tutkimuksissa on eritelty erityisesti seulontaan liittyviä ongelmia, joita ovat menetelmän epäjohdonmukaisuus sekä tiettyjen hanketyyppien määritelmät ja tulkinnat. Komission kyselyssä pyydettiin jäsenvaltioilta tietoja seuraavissa hankkeissa käytetyistä seulonnan raja-arvoista ja perusteista:

- liite II, 1 kohdan d alakohta: metsitys ja metsänhakkuut

- liite II, 1 kohdan e alakohta: karjan tehokasvatukseen tarkoitetut laitokset

- liite II, 3 kohdan h alakohta: vesivoimalaitokset

- liite II, 3 kohdan i alakohta: tuulivoimalat

- liite II, 4 kohdan c alakohta: rautametallisulatot

- liite II, 5 kohdan b alakohta: sementtitehtaat

- liite II, 10 kohdan b alakohta: kaupunkirakentaminen

- liite II, 10 kohdan c alakohta: rautateiden ja yhdistettyjen kuljetusten uudelleenlastauksessa tarvittavat laitteet

- liite II, 10 kohdan d alakohta: lentokentät

- liite II, 10 kohdan e alakohta: tiet.

3.2.17 Tulosten mukaan menetelmiä on runsaasti. Lähes kaikissa jäsenvaltioissa jotkin hanketyypit on jaettu alaosiin, esimerkiksi liitteen II 1 kohdan d alakohta (metsitys ja metsänhakkuut) on jaettu kahtia, kuten on tehty liitteen II 10 kohdan c alakohdalle (rautateiden ja yhdistettyjen kuljetusten uudelleenlastauksessa tarvittavat laitteet). Karjan tehokasvatukseen tarkoitetuissa laitoksissa (liitteen II 1 kohdan e alakohta) monien karjalajien ympäristövaikutukset on arvioitava. Esimerkiksi Itävallassa siipikarjan raja-arvot perustuvat tuotantotapaan, eli raja-arvona on 48 000 munivaa kanaa, nuorta kanaa tai kalkkunaa ja 65 000 kananpoikaa. Belgiassa (Valloniassa) on pakolliset raja-arvot ankoille, hanhille ja kalkkunoille (yli 25 000 lintua). Tanskassa pakollisina raja-arvoina ovat 2400 sikaa, jotka painavat kukin 30-100 kg, sekä 750 emakkoa. Liitteessä 3 esitetään raja-arvot, joita on käytetty edellä kohdassa 3.2.16 luetelluissa hankkeissa. Joskus jäsenvaltiot soveltavat seulonnan "liikennevaloja", jolloin käytössä ovat poissulkevat raja-arvot (vihreä), suuntaa-antavat raja-arvot sekä perusteet tapauskohtaista arviointia varten (keltainen) ja arviointia edellyttävät raja-arvot (punainen). (Katso kaaviot 6-11 jäljempänä.) Olisi kuitenkin huomattava, että raja-arvoja käytetään usein yhdessä seulonnan muiden perusteiden, kuten liitteen III arviointiperusteiden kanssa, ja siksi tiukka raja-arvojen vertailu jäsenvaltioiden välillä voi johtaa harhaan.

3.2.18 Joidenkin asetettujen raja-arvojen tasoissa on huomattavia eroja. Esimerkiksi metsityshankkeissa vaaditaan ympäristövaikutusten arviointia seuraavien istutuspinta-alojen ylittyessä: Tanskassa 30 hehtaaria, Espanjassa ja Saksassa 50 hehtaaria, Suomessa 200 hehtaaria ja Portugalissa 350 hehtaaria. Asetettujen raja-arvojen tasoja on perusteltu vain vähän, ja on epäselvää, miten liitettä III on käytetty vahvistettaessa hankkeen kokoa koskevat pakolliset raja-arvot. Muutamissa jäsenvaltioissa monien hankkeiden katsotaan vaativan aina ympäristövaikutusten arviointia huolimatta hankkeen koosta, sijainnista tai muista tekijöistä - tällaisia hankkeita ovat esimerkiksi metsänhakkuut ja vesivoimalaitokset Ruotsissa; rautametallisulatot Tanskassa ja Kreikassa; sementtitehtaat Tanskassa, Suomessa, Kreikassa, Irlannissa ja Ruotsissa; rautatiet Saksassa, Kreikassa ja Irlannissa sekä yhdistettyjen kuljetusten uudelleenlastauksessa tarvittavat laitteet, lentokentät ja tiet Kreikassa.

Kaavio 6

>VIITTAUS KAAVIOON>

Kaavio 7

>VIITTAUS KAAVIOON>

Kaavio 8

>VIITTAUS KAAVIOON>

Kaavio 9 [11]

[11] Jäsenvaltiot eivät ole eritelleet selviä hanketyyppejä, jotka sisältyvät liitteen II 10 kohdan a alakohtaan "teollisuusaluerakentaminen". Raja-arvoja on kuitenkin käytetty selvitettäessä, onko ympäristövaikutukset arvioitava tässä hankeryhmässä. Ranskassa raja-arvona käytetään rahaa, ja ympäristövaikutusten arviointi on pakollista myös kaupunkirakentamisen ollessa käynnissä. Muissa jäsenvaltioissa raja-arvo perustuu teollisuusaluerakentamisen alueeseen.

>VIITTAUS KAAVIOON>

Kaavio 10

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

Kaavio 11

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

>VIITTAUS KAAVIOON>

3.2.19 Jos jäsenvaltiot käyttävät tapauskohtaista menetelmää seuloessaan liitteen II hankkeita käyttäen liitettä III sekä muita seulontaperusteita, perusteita tuetaan tavallisesti suuntaa-antavilla eli ohjeellisilla raja-arvoilla. Tässäkin menetelmässä on paljon eroja ympäri Euroopan unionia. Joidenkin jäsenvaltioiden laatimat ja käyttämät seulontaperusteet ovat hyvin monimutkaisia, ja usein niissä yhdistellään monia tekijöitä. Esimerkiksi Tanskassa metsänhakkuisiin sovellettu pakollinen raja-arvo on määritetty seuraavasti:

"jos alueen metsä on yli 20 vuotta vanhaa ja alueen pinta-ala on yli 30 hehtaaria, alue sijaitsee alueellisessa suunnitelmassa nimetyllä metsitysalueella ja jos vastaavaa, vähintään saman kokoista aluetta ei metsitetä, ellei asiasta vastaava valtion viranomainen totea, ettei kaadettavalla metsällä ole merkittävää metsätaloudellista, biologista, maisemallista tai virkistyksellistä arvoa".

Hankkeen määrittely

3.2.20 Tarkastellessaan kahdesti aiemmin direktiivin 85/337/ETY toimivuutta komissio on havainnut useita epäselvyyksiä, jotka liittyvät joidenkin hanketyyppien määritelmien tulkintaan. Kysymykset koskevat erityisesti teollisuusaluerakentamisen (liitteen II 10 kohdan a alakohta) ja kaupunkirakentamisen (liitteen II 10 kohdan b alakohta) määritelmiä. Tätä tarkastelua varten laatimassaan kyselyssä komissio pyysi jäsenvaltioilta erityisesti tietoja näiden kahden hankeryhmän toimivuudesta. Vastaukset vaihtelivat, mutta vaikuttaa siltä, että tulkintaan liittyvät epäselvyydet ovat ennallaan. Vaikutti esimerkiksi hieman epäselvältä, voidaanko kaupunkien ja kylien ulkopuolella toteutettavat hankkeet luokitella "kaupunkirakentamiseksi". Euroopan yhteisöjen tuomioistuin vaatii tulkitsemaan direktiiviä laajentavasti, minkä perusteella kaupunkirakentamiseksi on katsottava hanke, joka liittyy luonteeltaan kaupunkiin hankkeen sijainnista huolimatta. Vaikka monilla jäsenvaltioilla oli edelleen ongelmia näiden hankeryhmien määrittelyssä, vain kolme oli sitä mieltä, että lisää tarkennuksia tarvitaan. Suurin osa jäsenvaltioista piti parempana harkintavaltaa, jonka ansiosta ne voivat laatia omat määritelmänsä. Yksi vastaajista, jonka mielestä tarkennukset ovat välttämättömiä, totesi, että tarkennuksia tarvitaan lisäämään yhdenmukaisuutta ja yhtenäisyyttä. Yksi vastaajista oli sitä mieltä, että kaupunkirakentamisen osa-alueista - kuten teistä, pysäköintialueista ja rakennuksista - olisi parempi tehdä rakennussuunnitelmaan kuuluva strateginen ympäristöarviointi. Muutama jäsenvaltio näytti laatineen lisäselvennyksiä 10 kohdan a alakohdan teollisuusaluerakentamista koskevaan kuvaukseen. Itävalta on määritellyt teollisuus- ja yrityspuistot seuraavasti:

"alueet, jotka rakentaja ja toiminnanharjoittaja ovat rakentaneet, joilla on useiden yhtiöiden tuotannon ja liike-elämän vaatima sekä yhteisesti käytetty infrastruktuuri ja joille on ominaista sijainnin läheisyys sekä toiminnallisen yksikön muoto".

Jäljempänä esitetyssä taulukossa 8 annetaan esimerkkejä hankkeista, joita jäsenvaltiot ovat sisällyttäneet 10 kohdan b alakohtaan.

Tiivistelmä pääkohdista: Hankkeiden määritelmät

Suurimmalla osalla jäsenvaltioista on ollut vaikeuksia tulkita liitteen II 10 kohdan a alakohtaa (teollisuusaluerakentaminen) sekä liitteen II 10 kohdan b alakohtaa (kaupunkirakentaminen). Jäsenvaltiot ovat yrittäneet ratkaista ongelman monenlaisin tavoin. Vaikuttaa siltä, että suurimman osan mielestä olisi paras antaa jäsenvaltion laatia määritelmät, jotta niiden omat taloudelliset ja yhteiskunnalliset näkökohdat voidaan ottaa huomioon hanketyyppiä sekä hankkeen raja-arvoja pohdittaessa.

Toimi: Katso 5.4.2 kohdan j alakohdan suositus.

Taulukko 8. Liitteen II 10 kohdan b alakohdan hankkeet muutamien jäsenvaltioiden määritteleminä

>TAULUKON PAIKKA>

Ympäristöltään herkät alueet

3.2.21 Direktiivillä 97/11/EY lisättyyn liitteeseen III sisältyy seulonnan pakollisena perusteena "hankkeiden vaikutusalueella olevan ympäristön herkkyys", ja liitteessä luetellaan seikat, jotka on otettava seulonnassa huomioon ja joita ovat muiden muassa lintu- ja luontodirektiivien perusteella määritellyt erityiset suojelualueet. Useat jäsenvaltiot (Itävalta, Saksa, Irlanti, Alankomaat ja Yhdistynyt kuningaskunta) ovat laajentaneet liitteen III käsitettä "alueen ympäristön herkkyys" ja liittäneet käsitteen omaan lainsäädäntöönsä. Alankomaat on saattanut liitteen vaatimukset osaksi omaa lainsäädäntöään ympäristöltään herkistä alueista laaditulla kattavalla luettelolla asiakirjassa "Structuurschema Groene Ruimte", jonka pohjalta on laadittu aluetason poliittisia asiakirjoja (alueiden ekologinen rakenne). Yhdistyneessä kuningaskunnassa täytäntöönpanosäädöksiin sisältyy ympäristöltään herkkiä alueita koskeva määritelmä, jossa on yhdeksän otsikkoa (Natura 2000 -alueet, tieteellisesti erityisen kiinnostavat alueet, poikkeuksellisen luonnonkauniit alueet jne.). Tarkoituksena on seuloa kaikki ehdotetut hankkeet, jotka sijaitsevat kokonaan tai osittain ympäristöltään herkällä alueella, vaikka hanke alittaisi poissulkevan raja-arvon.

Tiivistelmä pääkohdista: Ympäristöltään herkät alueet

Suurin osa jäsenvaltioista on liittänyt omaan lainsäädäntöönsä käsitteen "alueen ympäristön herkkyys", ja monissa tapauksissa jäsenvaltiot ovat laajentaneet käsitettä kattamaan niiden omat kansallisesti määritetyt ympäristöltään herkät alueet. Jos valtio käyttää poissulkevia (vihreitä) raja-arvoja, se on asettanut lausekkeen, jonka mukaan raja-arvot alittavat hankkeet on kuitenkin seulottava ympäristövaikutusten arvioinnin varalta, jos hanke sijaitsee ympäristöltään herkällä alueella tai alueen lähellä.

Kuuleminen

3.2.22 Direktiivillä 97/11/EY lisättiin useita uusia aloja, joilla kuulemisia voidaan toteuttaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyn aikana. Direktiivissä ei vaadita pakollista kuulemista seulontavaiheessa, mutta koska toimivaltaisen viranomaisen on ehkä otettava huomioon liitteen III perusteella aloja, joista viranomaisella ei ole asiantuntemusta, asiantuntijoiden kuuleminen lienee jollain tapaa välttämätöntä. Vain kolme jäsenvaltiota (Italia, Espanja ja Ruotsi) kuulee kansalaisia, ennen kuin seulonnan perusteella tehdään päätös liitteessä II mainituista hankkeista. Kansalaisia kuullaan seulontavaiheessa esimerkiksi siksi, että on hyvin subjektiivista päättää, mikä vaikutus on merkittävä, joten päätöksentekoon olisi otettava mukaan myös ne tahot, joihin hanke vaikuttaa. Osa jäsenvaltioista julkaisee tiedon päätöksen tekemisestä seulonnan perusteella, jolloin kansalaisilla on mahdollisuus tehdä asiasta huomautuksia. Muissa jäsenvaltioissa päätös nähdään täysin teknisenä menettelynä, jossa kansalaiset ovat "edustettuina" julkisissa elimissä tai kansalaisilla on mahdollisuus valittaa päätöksestä tuomioistuimeen. Kuten edellä kohdassa 3.2.10 mainittiin, joidenkin jäsenvaltioiden lainsäädännön mukaisesti ympäristövaikutusten arviointi on pakollista suurimmassa osassa liitteen II hankkeista, jolloin seulonnan perusteella ei tehdä päätöstä, josta kansalaisia voitaisiin kuulla.

Tiivistelmä pääkohdista: Kuuleminen

Muutamat jäsenvaltiot ottavat seulontaan mukaan kansalaiset, joita asia koskee, mutta monet jäsenvaltiot pitävät päätöstä puhtaasti teknisenä.

Hankkeiden lukumäärä

3.2.23 Direktiivillä 97/11/EY laajennettiin liitteen I ja II hanketyyppejä, ja komissio halusi tietää, oliko muutettu direktiivi vaikuttanut mitenkään ympäristövaikutusten arviointien lukumäärään jäsenvaltioissa. Vastaukset vaihtelivat huomattavasti. Noin puolet jäsenvaltioista ilmoitti tai arveli, että arviointien lukumäärä oli kasvanut huomattavasti muutetun direktiivin täytäntöönpanon jälkeen. Joissakin jäsenvaltioissa (Itävallassa, Tanskassa, Espanjassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa) lisäys oli ollut merkittävä. Kaikki jäsenvaltiot eivät voineet osoittaa lukumäärän lisääntyneen tai vähentyneen, sillä ympäristövaikutusten arvioinnista ei ollut aina kerätty kansallisen tason tietoja. Monien jäsenvaltioiden mielestä määrän laskeminen oli vaikeaa muiden muassa seuraavista syistä:

- Muutettua direktiiviä ei ollut pantu vielä täytäntöön.

- Asianmukainen tietokanta puuttui.

- Ympäristövaikutusten arviointia sääteleviä lupamenettelyjä oli runsaasti ja monenlaisia.

- Alueellinen ulottuvuus vaikeutti laskentaa.

Monet jäsenvaltiot ilmoittivat, että määrä oli muuttunut vain vähän tai ei ollenkaan, koska jäsenvaltiot olivat jo liittäneet direktiivillä 97/11/EY lisätyt uudet hanketyypit alkuperäiseen lainsäädäntöönsä. Monilla jäsenvaltioilla oli vaikeuksia erotella liitteessä I ja liitteessä II mainittujen hankkeiden lukumääriä. Muutetun direktiivin täytäntöönpanon jälkeen vuosittain tehtyjen ympäristövaikutusten arviointien lukumäärät vaihtelevat paljon jäsenvaltioiden välillä yli 7000:sta alle 10:een. Jäsenvaltioiden välisiin eroihin on monia syitä, muiden muassa kunkin jäsenvaltion taloustilanne sekä taipumus toteuttaa tiettyjä hankkeita enemmän toisissa jäsenvaltioissa kuin toisissa. Monet jäsenvaltiot huomauttivat, että valtioiden vaihtelevat taloussuhdanteet voivat vääristää pitkäaikaisten tietojen vertailua. Suuri vaihtelu vahvistetuissa raja-arvoissa vaikuttaa kuitenkin selvästi ympäristövaikutusten arvioinnin määriin.

3.2.24 Joillakin valtioilla on ympäristövaikutusten arvioinnista hyvät tietokannat, joiden avulla ne voivat eritellä selkeästi vuosittaiset tulokset sekä liitteen että hanketyypin mukaan, mikä on erittäin hyödyllistä täytäntöönpanon, suuntausten sekä ympäristövaikutusten arviointia koskevien tutkimusten seurannan kannalta. Joskus tiedonkeruu on epätäsmällistä, ja usein esitettiin vain arvio ympäristövaikutusten arviointien lukumääristä. Edellä mainittujen rajoitteiden sekä vastaajien toimittamien tietojen puutteellisuuden takia taulukossa 9 on esitetty tarkin mahdollinen arvio keskimääräisistä vuosittaisista luvuista ennen direktiivin muuttamista ja muuttamisen jälkeen.

Tiivistelmä pääkohdista: Hankkeiden lukumäärä

Ympäristövaikutusten arviointien vuosittaiset lukumäärät näyttävät vaihtelevan paljon Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä. Ympäristövaikutusten arviointeja ja YVA-direktiivin soveltamista käytännössä seurataan jäsenvaltioissa puutteellisesti, joten on hankalaa pohtia, miksi jäsenvaltioiden välillä on niin paljon eroja ympäristövaikutusten arviointien määrissä. Erot voitaneen selittää kunkin valtion taloustilanteella, tai erot voivat syntyä myös siitä, mille tasolle raja-arvot on asetettu.

Toimi: Katso 5.4.2 kohdan b ja k alakohdan suositukset.

Taulukko 9: Muutokset ympäristövaikutusten arviointien lukumäärissä (jäsenvaltioiden toimittamat arviot)*

>TAULUKON PAIKKA>

*Taulukkoa on tulkittava varauksellisesti. Esitetyistä luvuista näkyy, että järjestelmällinen ilmoittaminen ja avoimuus on puutteellista 15 jäsenvaltiossa. Osa luvuista on pelkkiä arvioita tai vastaa kansallista tasoa eikä alueellista.

**Espanja: Tarkkoja tietoja ei ollut saatavilla. Alueellisella tasolla määrät lienevät 20-30 000.

3.3 Arvioinnin rajaus

Menettelyt

3.3.1 Euroopan unionin ohjeasiakirjassa [12] määritellään arvioinnin rajaus seuraavasti: määritetään niiden asioiden sisältö ja laajuus, jotka olisi mainittava toimivaltaisille viranomaisille toimitettavissa ympäristötiedoissa, jotka koskevat hankkeita, joiden ympäristövaikutukset on arvioitava (englanninkielinen asiakirja osoitteessa http://www.europa.eu.int/comm/environment/ eia/eia-guidelines/g-scoping-full-text.pdf). Arvioinnin rajauksen tarkoituksena on keskittyä pääasiallisten tai merkittävien ympäristövaikutusten arviointiin. Rajausmenettelyssä vaaditaan hankkeen ja hankkeen sijaintiympäristön yksityiskohtaista kuvausta, jotta kaikki mahdolliset vaikutukset saadaan eriteltyä ja mahdollisista vaikutuksista varmistettua todennäköisesti merkittävät. Vaikutusten erittely ja arvioinnin rajaus on monimutkaista, joten hankkeen toteuttajan on usein neuvoteltava toimivaltaisen viranomaisen ja muiden ympäristöasioista vastaavien virastojen kanssa arvioinnin laajuudesta. Ympäristövaikutusten arvioinnin hyvistä käytännöistä laaditussa kirjallisuudessa suositellaan lähes aina, että kansalaisia on kuultava ympäristövaikutusten arvioinnin laajuudesta [13]. Direktiivillä 97/11/EY lisättiin YVA-direktiiviin 5 artiklan 2 kohta, jossa säädetään virallisesta rajausmenettelystä. Direktiivissä 95/337/ETY ei ollut vastaavaa vaatimusta, vaikka suurin osa jäsenvaltioista sovelsi arvioinnin rajausta kansallisissa järjestelmissään. Rajausvaatimus lisättiin direktiiviin lähinnä siksi, että haluttiin jo varhaisessa vaiheessa velvoittaa hankkeen toteuttaja ja toimivaltainen viranomainen yhteydenpitoon ja yhteistyöhön tärkeissä kysymyksissä, jotka liittyvät hankkeen toteuttajan toimittamiin tietoihin, jotka viranomainen tutkii. Tämän olisi tapahduttava, ennen kuin hankkeen toteuttaja jättää lupahakemuksen. Menettelyn tarkoituksena on välttää viivästykset myöhemmässä vaiheessa sekä varmistaa toimitettavien tietojen laatu ja kattavuus. YVA-direktiivissä säädetään kahdesta asiasta: Toimivaltaista viranomaista vaaditaan yhtäältä toimittamaan hankkeen toteuttajan pyynnöstä lausunto tiedoista, jotka toimitetaan sittemmin "ympäristövaikutuksista annettuna selvityksenä". Toisaalta direktiivissä annetaan jäsenvaltioille lupa tehdä menettelystä pakollinen, jolloin toimivaltaista viranomaista vaaditaan toimittamaan rajausta koskeva lausunto huolimatta siitä, pyytääkö hankkeen toteuttaja lausuntoa. Direktiivissä vaaditaan myös, että ympäristöasioista vastaavia virastoja on kuultava rajausmenettelyssä ja että virastot voivat luovuttaa kaikki hallussaan olevat tiedot, jotka voivat auttaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

[12] Katso Euroopan yhteisöjen komissio (2001). Environmental Impact Assessment Guidance on Scoping, Bryssel, Euroopan yhteisöjen komissio.

[13] Katso Glasson, J. R. Therivel ja A. Chadwick (1999). Introduction to Environmental Impact Assessment, toinen painos, Lontoo, UCL Press, s. 91.

3.3.2 Seitsemällä jäsenvaltiolla on käytössä pakollinen rajausmenettely. Ranskassa rajausmenettely on pakollinen tietyissä hankkeissa (teollisuus, louhokset ja tietyt maataloushankkeet). Joillakin Italian alueilla on käytössä pakollinen rajaus, vaikka vaatimus ei koske koko valtiota. Olisi kuitenkin huomattava, että monissa valtioissa, joissa rajaus on pakollista, säännökset olivat jo alkuperäisessä YVA-lainsäädännössä, eikä direktiivi 97/11/EY vaikuttanut asiaan. Jäsenvaltioilla on vaihtelevat mielipiteet siitä, onko rajausmenettelyjen käyttöönotto parantanut tilannetta. Monet vastaajat olivat sitä mieltä, että on aivan liian aikaista arvioida menettelyn tehokkuutta, ja osa vastaajista pelkästään totesi, että koska pakollinen rajausvaihe oli aina kuulunut niiden YVA-lainsäädäntöön, ne eivät voineet tehdä asiallista vertailua. Muutamat vastaajat olivat sitä mieltä, että rajausvaiheen käyttöönotto oli parantanut toimivaltaiselle viranomaiselle toimitettujen tietojen laatua. Vastaajat kuitenkin myönsivät, ettei näkemyksen tueksi ollut esittää tiukkoja perusteita. Rajausmenettelyn käyttöönotto voi mahdollisesti pidentää ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn kuluvaa aikaa, mutta on vain hyvin vähän näyttöä siitä, että rajauksen käyttöönotto olisi käytännössä pidentänyt ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Kuuleminen

3.3.3 Kansalaisia kuullaan rajausmenettelyn aikana puolessa jäsenvaltioista. Joissakin tapauksissa kuuleminen on lakisääteinen osa prosessia (Belgian Brysselissä ja Valloniassa, Tanskassa, Suomessa, Alankomaissa, Espanjassa ja Ruotsissa). Itävallassa, Saksassa, Irlannissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa asianosaisia ympäristöviranomaisia tai virastoja kuullaan, mutta toimivaltainen viranomainen voi päättää, kuullaanko kansalaisia rajausmenettelyn aikana. Suomessa kansalaisten kuuleminen perustuu rajausasiakirjan luonnoksen julkistamiseen. Rajausasiakirja on työohjelma siitä, miten arviointi tullaan toteuttamaan ja mitä seikkoja arvioinnissa käsitellään. Kansalaisilla on mahdollisuus esittää asiakirjasta huomautuksia sekä tehdä ehdotuksia seikoista, jotka olisi otettava mukaan ympäristövaikutusten arviointiin tai jätettävä arvioinnin ulkopuolelle.

Menetelmät

3.3.4 Arvioinnin rajauksessa näytetään käyttävän apuna lukuisia menetelmiä kuten tarkistuslistoja, kaavioita, vaikutusketjuja ja mallintamista. Usein luotetaan asiantuntijalausuntoihin. Usein erityistä menetelmää ei ole määrätty osittain siksi, että monet erilaiset menetelmät sopivat eri olosuhteisiin (esimerkiksi Ranska, Tanska, Yhdistynyt kuningaskunta ja Belgian Vallonia). Noin puolet jäsenvaltioista ilmoittaa suoraan käyttävänsä komission laatimia ohjeita. Jotkin jäsenvaltiot ovat laatineet omia ohjeitaan joko täysin itsenäisesti (esimerkiksi Alankomaat) tai mukauttamalla komission ohjeita (esimerkiksi Itävalta). Kreikka on laatinut ohjeet, joissa luetellaan kultakin hankeryhmältä vaaditut tiedot, mutta ohjeita laajennetaan tapauskohtaisesti, jotta ne sopivat kunkin tapauksen erityisiin vaatimuksiin. Jäsenvaltiot tunnustavat, että vaikutusten keskinäisen vuorovaikutuksen käsittely ympäristövaikutuksia arvioitaessa on haaste, kuten ovat myös menetelmiin liittyvä epävarmuus sekä tehokkaan koordinoinnin ja yhteydenpidon tarve ympäristövaikutusten arviointiin osallistuvien vaikutusten arvioijien välillä (katso taulukko 10).

Taulukko 10: Rajausmenetelmät vaikutusten keskinäistä vuorovaikutusta varten

>TAULUKON PAIKKA>

Tiivistelmä pääkohdista: Arvioinnin rajaus

Ympäristövaikutusten arvioinnin rajausvaihetta voidaan lähestyä monella tapaa. Vaikuttaa siltä, että osa jäsenvaltioista arvostaa toisia enemmän rajausta varhaisessa vaiheessa. Vaikuttaa siltä, että rajaukseen sitoudutaan vain vähän valtioissa, joissa rajaus ei ole pakollista ja joissa kansalaisia ei kuulla vapaaehtoisessa rajausvaiheessa. Osassa jäsenvaltioista suuntaus on kuitenkin vastakkainen: jäsenvaltiot vaativat julkaisemaan rajauskertomusluonnokset ja jopa ympäristövaikutuksista annetut selvitysluonnokset. Jotkin jäsenvaltiot tunnustavat, että kansalaisten osallistuminen rajausvaiheessa auttaa erittelemään kysymykset, jotka ovat "merkittäviä" kansalaisille, joiden on elettävä hankkeen ehdoilla, eivätkä vain "asiantuntijoille", joiden ei tarvitse niin tehdä.

Toimi: Katso 5.4.2 kohdan d, f ja j alakohdan suositukset.

3.4 Ympäristötietojen tarkistaminen

Johdanto

3.4.1 YVA-direktiivissä ei vaadita jäsenvaltioita määräämään, että hankkeen toteuttajan toimivaltaiselle viranomaisille toimittamien ympäristötietojen riittävyys on tarkistettava virallisesti. Direktiivissä 97/11/EY asetettiin kuitenkin uudet pakolliset vaatimukset tiedoista, jotka on vähintään toimitettava. Vaatimuksiin sisältyy epäsuora tarkistamisen tarve, sillä hankkeelle ei voida myöntää lupaa, jos 5 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut tiedot eivät ole täydelliset. Tietoja koskevina vähimmäisvaatimuksina YVA-direktiiviin lisättiin direktiivillä 97/11/EY tiedot hankkeen toteuttajan tutkimista vaihtoehdoista (asiaa käsitellään jäljempänä kohdassa 5.1). Euroopan unionin ohjeasiakirjassa [14] ympäristötietojen tarkistaminen määritellään seuraavasti:

[14] CEC(2001). Environmental Impact Assessment Guidance on Review, Bryssel, CEC.

Selvitetään, ovatko hankkeen toteuttajan osana ympäristövaikutusten arviointimenettelyä toimivaltaiselle viranomaiselle toimittamat tiedot riittäviä, jotta päätös luvan myöntämisestä voidaan tehdä niiden perusteella.

(http://www.europa.eu.int/comm/environment/ eia/eia-guidelines/g-review-full-text.pdf)

YVA-direktiivissä ei säädetä, millä tavalla hankkeen toteuttajan on ympäristötiedot toimitettava, mutta kansainvälisten parhaiden käytäntöjen mukaisesti suurin osa jäsenvaltioista odottaa, että tiedot toimitetaan yhtenä kertomuksena eli ympäristövaikutuksista annettuna selvityksenä.

Tarkistamisen järjestelyt

3.4.2 Suurimmassa osassa jäsenvaltioista toimivaltainen viranomainen viime kädessä harkitsee, ovatko toimitetut tiedot riittäviä ja lainmukaisia. Suurimmalla osalla jäsenvaltioista ei ole käytössä järjestelmällistä ympäristövaikutusten arvioinnin tarkistamismenettelyä, ja direktiivin mukaisuus varmistetaan käytännössä monella eri tapaa. Kaikki jäsenvaltiot viittasivat voimassa oleviin yleisiin säännöksiin direktiivin noudattamisesta sekä laadun varmistamiseen kuulemalla asianosaisia hallintoviranomaisia, kansalaisjärjestöjä ja kansalaisia. Suurin osa ei ollut pannut täytäntöön tai ei suunnitellut panevansa täytäntöön järjestelmällistä ja pakollista ympäristövaikutusten arvioinnin tarkistamismenettelyä. Monet jäsenvaltiot ilmoittivat, etteivät olleet panneet täytäntöön pakollista tarkistamismenettelyä, koska direktiivissä ei tätä vaadita.

3.4.3 Jäsenvaltioiden käyttämä tarkistusjärjestelmä esitellään taulukossa 11. Joillakin jäsenvaltioilla on tiukat tarkistuspisteet ja virallinen tarkistusmenettely, johon kuuluu ympäristövaikutuksista annetun selvityksen riippumaton arviointi. Monet jäsenvaltiot jättävät kuitenkin ympäristötietojen riittävyydestä ja kattavuudesta tehtävän päätöksen toimivaltaiselle viranomaisille ilman muita tarkistuspisteitä. Suurin osa jäsenvaltioista ilmoitti selvästi, että jos tietoja ei pidetä tyydyttävinä, toimivaltainen viranomainen voi pyytää lisätietoja. Jos lisätiedotkaan eivät ole riittävät, hakemus voidaan hylätä. Ympäristövaikutusten arvioinnin hyväksyminen on usein lupamenettelyn vaihe, jota ilman

Taulukko 11. Ympäristötietojen tarkistaminen

Jäsenvaltio //

Itävalta // Liite IV on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä (YVA-lain 6 pykälä). Ympäristövaikutusten arvioinnista vastaavan viranomaisen sekä sen kanssa yhteistyötä tekevien viranomaisten sisäisistä asiantuntijoista ja/tai ulkopuolisista asiantuntijoista koottu ryhmä tarkistaa jokaisen ympäristövaikutuksista annetun selvityksen kyseisten vaatimusten perusteella. Ryhmä laatii tiivistetyn arvion todennäköisistä ja merkittävistä ympäristövaikutuksista.

Belgia // Bryssel

Alueellisista ja paikallisista hallintoviranomaisista koottu asiantuntijakomitea ("Comité d'Accompagnement de l'étude EIA") laatii tarkat ohjeet ympäristövaikutusten arviointia varten. Ohjeet annetaan julkisesti kuultaviksi sekä virallisiksi neuvoiksi asianosaisille viranomaisille. Jos komitea katsoo, että ympäristövaikutusten arviointi on täydellinen (eli tietoja on riittävästi ja niiden laatu on riittävä), se julistaa tämän vaiheen täytetyksi. Toinen julkinen kuuleminen järjestetään, ennen kuin viranomainen myöntää luvan.

Flanderi

Nykyiset YVA-säädökset sisältävät YVA-direktiivin vaatimukset ympäristövaikutuksista annetun selvityksen sisällöstä. Selvityksen laatimista ohjataan epävirallisesti, ja ohjaukseen kuuluu lainmukaisten rajausvaatimusten erittely sekä selvitysluonnoksen tarkistaminen, ennen kuin selvitys toimitetaan ympäristöhallinnon ympäristövaikutusten arvioinnista vastaavaan jaostoon virallista hyväksyntää varten.

Vallonia

Eri ympäristöalojen asiantuntijoista koottu riippumaton työryhmä tarkistaa tietojen riittävyyden ja laadun.

Tanska // Vaikutuksista annetun selvityksen on täytettävä vaatimukset, joista on säädetty 2. kesäkuuta 1999 annetun Tanskan ministeriön päätöksen N:o 428 liitteessä IV, joka on lähes yhtäläinen direktiivin liitteen IV kanssa.

Suomi // Koordinoiva viranomainen (alueellinen ympäristökeskus) päättää, ovatko ympäristötiedot riittävät, mutta viime kädessä toimivaltainen viranomainen päättää tietojen riittävyydestä - hankkeen toteuttajat toimittavat toimivaltaiselle viranomaiselle usein luonnoksen selvityksestä huomautuksia varten.

Ranska // Ympäristötietojen laatua valvotaan eri tasoilla sen mukaan, mikä viranomainen vastaa luvan myöntämisestä. Sama viranomainen varmistaa tietojen riittävyyden.

Saksa // Lupamenettely käynnistyy vasta, kun kaikki laissa asetetut vaatimukset on täytetty - myös direktiivin liitteen IV mukaiset olennaiset tiedot on toimitettu - ja kun toimivaltainen viranomainen on todennut, että ehdotus on täydellinen.

Kreikka // Toimivaltainen viranomainen tarkistaa jokaisen ympäristövaikutuksista annetun selvityksen riittävyyden ja laadun seuraavien vaatimusten perusteella:

- direktiivin 97/11/EY liitteessä IV asetetut ympäristötietoja koskevat vaatimukset

- kaikki erityisiä hankkeita koskevaa selvitystä varten laaditut ohjeet

- kaikki lainsäädännön vaatimukset

- tieteellisten ja teknisten tietojen riittävyys.

Irlanti // Ohjeet (sekä Advice Notes on Current Practice) on tarkoitettu lupaviranomaisten avuksi viranomaisten harkitessa niille toimitetun selvityksen riittävyyttä.

Italia // Ei virallista tarkistusta, mutta selvityksen on täytettävä säädösten vaatimukset.

Luxemburg // Ei tietoja.

Alankomaat // Ympäristövaikutuksista annettua selvitystä varten on laadittu hankekohtaiset ohjeet Alankomaiden YVA-lainsäädännön vaatimuksesta. Toimivaltaisen viranomaisen on hyväksyttävä selvitys virallisesti tarkastamalla selvityksen sisältö erityisten ohjeiden mukaisesti sekä riippumattoman YVA-komission toteuttaman tarkistuksen perusteella.

Portugali // Ympäristöministeriöllä on 20 työpäivää aikaa ilmoittaa, täyttääkö ympäristövaikutusten arviointi lain vaatimukset vai tarvitaanko lisätietoja.

Espanja // Vaikutustutkimus tarkastetaan rajausvaiheessa eriteltyjen ehtojen perusteella, ja kansalaiset voivat osallistua.

Ruotsi // Lääninhallituksen "ympäristötutkimuslautakunta" ja ympäristötuomioistuin päättävät, täyttäkö selvitys YVA-lainsäädännön vaatimukset.

Yhdistynyt kuningaskunta // Toimivaltainen viranomainen viime kädessä päättää parhaista keinoista varmistaa, että ympäristötiedot ovat riittävät ja tarkoituksenmukaiset.

lupaa ei voi hakea. Esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa lupahakemusta koskevaa päätöstä lykätään, kunnes lisätietoja on saatu. Italiassa lupa evätään väliaikaisesti, kunnes riittävät tiedot on toimitettu. Espanjassa hankkeelle ei voida myöntää lupaa, ennen kuin tiedot ovat täydelliset. Alankomaissa toimivaltaisen viranomaisen on hyväksyttävä ympäristövaikutusten arviointi virallisesti. Ympäristövaikutuksista annettu selvitys tarkastetaan ensin hankekohtaisten ohjeiden perusteella. Jos selvitys ei tyydytä, selvitystä ei hyväksytä, vaan sitä on täydennettävä. Hyväksymisen jälkeen toimivaltaisen viranomaisen on pyydettävä riippumattomalta YVA-komissiolta neuvoja tietojen laadusta ja riittävyydestä. Viime vuosina riippumaton YVA-komissio on katsonut, että 30-40 prosenttia selvityksistä on ollut riittämättömiä, ja on neuvonut toimivaltaista viranomaista pyytämään lisätietoja. Ranskassa luvan epäämisen edellytykset on kehitetty hallintotuomioistuimien työn pohjalta, ja oikeuskäytännön perusteella on määritelty sekä esitystapaa että sisältöä. Rekisteröityjä laitoksia varten on laadittu tarkemmat järjestelyt. Kannattaa huomata, että Belgian Brysselissä tietoja ei toimita hankkeen toteuttaja vaan riippumaton ja asianmukaisesti pätevöitynyt neuvonantaja, joka toimittaa tiedot asianosaisten hallintoviranomaisten asiantuntijakomitean laatimien ohjeiden perusteella. Komitea arvioi toimitetun tiedon laadun ja riittävyyden. Suomessa lupaa ei voi evätä tiedon määrän tai laadun riittämättömyyden perusteella. Espanjassa tiedon laatu ja riittävyys arvioidaan tarkistamalla vaikutustutkimuksen sisältö rajausvaiheessa eriteltyjen ehtojen perusteella. Lisäksi huomioidaan kansalaisten osallistumisen ja tarkistuksen tulokset.

3.4.4 Alle puolet jäsenvaltioista on tehnyt tutkimusta tähän mennessä toimitettujen ympäristötietojen tai ympäristövaikutuksista annettujen selvitysten laadusta ja riittävyydestä (katso taulukko 12).

Taulukko 12: Ympäristötietojen laadusta tehty tutkimus

>TAULUKON PAIKKA>

Tiivistelmä pääkohdista: Ympäristötietojen tarkistaminen

Direktiivillä 97/11/EY asetettiin uudet, hankkeen toteuttajan toimittamia tietoja koskevat vähimmäisvaatimukset. Jos riittäviä tietoja ei toimiteta, suurimmassa osassa valtioista lupa voidaan evätä monien järjestelyjen nojalla. Joissakin jäsenvaltioissa on viralliset tarkistusmenettelyt, joilla varmistetaan, että toimivaltaiselle viranomaiselle toimitetut ympäristötiedot ovat direktiivin vaatimusten mukaiset. Koska direktiivissä ei kuitenkaan nimenomaisesti velvoiteta toteuttamaan tarkistusta, yhdenmukaista lähestymistapaa ei ole. Vaikka liitteen IV ohjeissa luetellaan riittävän arvioinnin vaatimukset, nämä perustiedot on koottu yhteen (esimerkiksi tarkistuslistojen avulla) vain muutamissa jäsenvaltioissa. Toimitettujen tietojen tarkistaminen on annettu lähes kaikissa jäsenvaltioissa toimivaltaisen viranomaisen tehtäväksi, ja monessa jäsenvaltiossa toimivaltaisia viranomaisia pyydetään tekemään tarkistukset erityisten tarkistuslistojen tai -perusteiden avulla. Noin puolessa jäsenvaltioista on tehty tutkimusta ympäristövaikutuksista annettuihin selvityksiin sisältyvien tietojen laadusta sekä arviointien yleisestä laadusta. Tutkimusten mukaan jopa puolet ympäristövaikutuksista annetuista selvityksistä ei täytä direktiivin vaatimuksia.

Toimi: Katso 5.4.2 kohdan e alakohdan suositus.

3.5 Päätöksenteko

3.5.1 Ympäristövaikutusten arvioinnin tarkoituksena on antaa päätöksentekijöille ennen päätöksen tekoa tietoa seurauksista, joita toimesta aiheutuu ympäristölle, jotta tieto voi vaikuttaa päätöksen tekoon. Direktiivin 8 artiklassa vaaditaan, että hankkeen toteuttajan toimittamat ympäristötiedot (ympäristövaikutuksista annettu selvitys) sekä 6 artiklassa ja 7 artiklassa tarkoitettujen neuvottelujen tulokset on otettava lupamenettelyssä huomioon. Vaikka direktiivissä keskitytään ympäristöasioihin, ympäristöasiat eivät kuitenkaan ole yhtään tärkeämpiä kuin muut näkökohdat, jotka toimivaltaisen viranomaisen on otettava huomioon päätöstä tehdessään. Monet vastaajat toivat esiin, että rakennushankkeita koskevissa päätöksissä on huomioitava myös yhteiskunnalle koituvat sekä taloudelliset hyödyt. Erona on kuitenkin, että erillisessä direktiivissä keskitytään ja korostetaan todennäköisten ympäristövaikutusten ottamista huomioon päätöksenteossa. Lähes kaikilla jäsenvaltioilla on voimassa lainsäädäntö, jonka mukaan lupa on evättävä, jos vakavia ympäristövahinkoja ei voida välttää.

3.5.2 Komission kyselyssä jäsenvaltioita pyydettiin selittämään, miten ne suhtautuvat viivästykseen ympäristövaikutusten arvioinnin ja hankkeen luvan myöntämisen välissä sekä miten ne hoitavat luvan myöntämisen ja rakentamisen tai toiminnan alkamisen väliset viivästykset? Viivästyksillä on merkittävät seuraukset ympäristövaikutusten arvioinnin tuloksille sekä suurille hankkeille myönnettäville luville. Pitkien viivästysten aikana hankkeen sijaintiympäristö voi muuttua, jolloin perusedellytyksistä annetut ympäristötiedot eivät ehkä enää ole olennaisia. Tämä voi heikentää ympäristövaikutuksista tehtyjen ennusteiden paikkansa pitävyyttä sekä lieventävien toimenpiteiden merkityksellisyyttä ja tehokkuutta. Kyselyyn annettujen vastausten perusteella viivästykseen ympäristövaikutusten arvioinnin ja luvan myöntämisen välissä suhtaudutaan neljällä tavalla:

(i) Joissakin järjestelmissä ei teoriassa pitäisi tapahtua viivästyksiä.

(ii) Lupamenettelylle on asetettu määräajaksi 140-450 päivää.

(iii) Toimivaltainen viranomainen tarkistaa ja arvioi tiedot sekä päättää, ovatko ne ajantasaisia. Viranomainen pyytää lisätietoja tarpeen vaatiessa. Tämä on jäsenvaltioiden yleisin suhtautumistapa, ja jos ehdotukseen tulee merkittäviä muutoksia, vaaditaan tavallisesti uusi ympäristövaikutuksista annettu selvitys.

(iv) Erityisiä määräyksiä ei ole annettu viivästyksiin suhtautumisesta.

3.5.3 Kun hankkeelle on myönnetty lupa, päätös on tavallisesti sitova, eikä mitään ylimääräisiä ympäristövaikutuksia voida arvioida tai ottaa huomioon, ellei käytössä ole erityisiä toimenpiteitä (ja ellei hanketta muuteta tai laajenneta kyseisenä aikana siten, että muutoksista aiheutuu todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, jolloin on tehtävä uusi ympäristövaikutusten arviointi). Jos viivästys on hyvin pitkä luvan myöntämisen ja rakentamisen tai toiminnan aloittamisen välillä, viivästyksellä voi olla vakavampia seurauksia kuin viivästyksellä ennen luvan myöntämistä. Käytännössä viivästyksiin suhtaudutaan eri tavoin, ja kyselyyn annetuista vastauksista paljastuvat pääasiassa seuraavat suhtautumistavat:

(i) Jäsenvaltioissa on tavallista asettaa määräaika lupahakemuksen voimassaololle. Toisinaan määräaika on vapaasti harkittavissa, mutta osassa järjestelmiä määräaika on vahvistettu ja vaihtelee 2:sta 5 vuoteen. Useimmiten vahvistetun määräajan jälkeen vaaditaan ylimääräistä ympäristövaikutusten arviointia.

(ii) Lisäedellytyksiä voidaan asettaa, jos olosuhteet muuttuvat rakentamisen ajankohtaan mennessä.

(iii) Viivästyksistä ei ole annettu erityisiä määräyksiä, eikä ympäristövaikutuksia voi arvioida uudelleen luvan myöntämisen jälkeen.

(iv) Käytössä on erilliset lait ympäristövaikutusten arvioinnista sekä luvan myöntämisestä. Merkittävä viivästys luvan myöntämisen ja hankkeen rakentamisen välillä ei kuulu YVA-lainsäädännön soveltamisalaan.

3.5.4 Ranska on antanut ohjeet tienrakennushankkeille, joissa aikaväli on todennäköisesti pitkä alkuperäisen suunnitelman ja lopullisen rakentamisen tai toiminnan välillä. Ohjeissa neuvotaan, miten ympäristövaikutusten arvioinnin jatkuvuus varmistetaan tuona aikana, ja miten paikataan aukot, kun hanketta siirretään hankkeeseen osallistuvalta ryhmältä toiselle. Menetelmää on kokeiltu tietojen mukaan neljässä tapauksessa. Taulukossa 13 esitetään, miten kukin jäsenvaltio suhtautuu viivästyksiin.

Taulukko 13: Suhtautuminen viivästyksiin

Valtio // Huomautus

Itävalta // Pisin määräaika on 6 kuukautta (yksinkertaistetussa menettelyssä), mutta 9 kuukauden määräaika on mainittu lupamenettelyn kattavassa laissa. Jos ympäristöolot muuttuvat arvioinnin ja luvan myöntämisen välillä, uudet ympäristötiedot on toimitettava ja käsiteltävä ennen lupapäätöksen tekemistä. Toimivaltainen viranomainen voi asettaa määräajat luvan (tai luvan osien) voimassaololle estääkseen tarpeettomat viivästykset luvan myöntämisen ja rakentamisen tai toiminnan välillä.

Belgia // Bryssel Lain mukaan pisin määräaika hakemuksen jättämisestä (jos ympäristövaikutusten arviointi on todettu täydelliseksi) luvan myöntämiseen on 450 päivää. Määräaikaan sisältyvät ympäristövaikutusten arviointiin tehtyjen tarkennusten analysointi, kaksi julkista kuulemista sekä varsinainen ympäristövaikutusten arviointi (joka vie kuudesta kahdeksaan kuukautta).

YVA-lainsäädännön mukaan luvan myöntämisestä saa kulua enintään 2 vuotta rakentamisen aloittamiseen. Jos ehdotukseen tehdään suuria muutoksia siten, että ympäristövaikutukset ovat erilaisia kuin alkuperäisessä hankkeessa, ympäristövaikutukset on arvioitava uudestaan. Toimivaltainen viranomainen voi muuttaa rakentamisen edellytyksiä, jos olosuhteet ovat muuttuneet rakentamisen alkuun mennessä (sovelletaan harvoin käytännössä).

Flanderi Jos lopullisesti hyväksytyn ympäristövaikutuksista annetun selvityksen ja luvan myöntämisen välillä on viivästys, selvitykseen lisätään päivittävä liite. Jos alkuperäiseen luonnokseen tai suunnitelmaan tehdään suuria muutoksia, asianosaisia kuullaan, jotta voidaan päättää, onko uuden selvityksen laatiminen välttämätöntä. Kun rakennuslupa on saatu, hanke on aloitettava kolmen vuoden kuluessa.

Vallonia Kun lopullinen ympäristövaikutuksista annettu selvitys on jätetty, toimivaltaisella viranomaisella on enintään 140 päivää aikaa tehdä päätös. Jos hankkeen toteutus aloitetaan yli 5 vuoden kuluttua luvan myöntämisestä tai jos käy ilmi, että jotain merkittävää vaikutusta ei ole huomioitu ympäristövaikutuksia arvioitaessa, alkuperäistä selvitystä on täydennettävä.

Tanska // Ympäristövaikutuksista annettu selvitys pysyy voimassa, kunnes alueellista suunnitelmaa tarkistetaan ensimmäisen kerran, ellei toimivaltainen viranomainen päätä pitää selvitystä voimassa toista 4 vuoden ajanjaksoa (alueellista suunnitelmaa on tarkistettava joka neljäs vuosi). Ympäristövaikutusten arvioinnin perusteella myönnetty lupa on voimassa 3 vuotta, jonka jälkeen on haettava uutta lupaa.

Suomi // Jos ympäristövaikutusten arvioinnin ja luvan myöntämisen välillä on huomatta viivästys, toimivaltaisen viranomaisen olisi tarkistettava, ovatko ympäristöolot tai hanke muuttuneet siitä, kun vaikutukset on arvioitu. Jos hanke on muuttunut ratkaisevasti, on tehtävä uusi ympäristövaikutusten arviointi. Ympäristövaikutusten arvioinnista ja lupien myöntämisestä on säädetty erikseen, eikä huomattava viivästys luvan antamisen ja hankkeen toteuttamisen välillä kuulu ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain soveltamisalaan.

Ranska // Ympäristövaikutusten arvioinnin ja luvan myöntämisen välillä ei pitäisi olla viivästyksiä (ympäristövaikutuksista annettu selvitys on osa asiakirjoja, jotka hankkeen toteuttajan on esitettävä lupahakemusta varten, ja tietojen on oltava täsmällisiä ja ajantasaisia). Myönnetty lupa on voimassa 3 vuotta, jonka jälkeen vaaditaan uusi ympäristövaikutusten arviointi. Tiehankkeita varten on julkaistu ohjeet, miten varmistetaan ympäristövaikutusten arvioinnin jatkuvuus suunnitelmaluonnoksesta toimintavaiheeseen.

Saksa // Yleensä ympäristövaikutusten arvioinnin ja luvan myöntämisen välillä ei ole viivästyksiä. Toimivaltaisen viranomaisen olisi tarkistettava, ovatko ympäristöolot tai hanke muuttuneet, ja kaikki muutokset olisi otettava huomioon. Jos luvan myöntämisen jälkeen hankkeessa tai ympäristöoloissa tapahtuu suuria muutoksia ennen rakentamisen tai toiminnan käynnistymistä, voidaan vaatia lupamenettely, johon voi kuulua ympäristövaikutusten arviointi. Suunnittelulupa on voimassa 5 vuotta.

Kreikka // Toimivaltainen viranomainen tarkistaa ympäristövaikutuksista annetun selvityksen ja neuvottelee asianosaisten viranomaisten kanssa arvioidakseen, ovatko tiedot ajantasaisia. Tarpeen vaatiessa toimivaltainen viranomainen voi pyytää, että selvitys päivitetään. Ympäristövaikutusten arvioinnin perusteella myönnetään ympäristölupa, johon sisältyy ympäristöä koskevia ehtoja ja edellytyksiä, joille on asetettu voimassaoloaika. Tarkistamista siis vaaditaan, jos ympäristövaikutusten arvioinnin tulosten ja lopullisen luvan myöntämisen välillä on pitkä viivästys.

Luvan myöntämisen jälkeen on mahdollista asettaa lisäehtoja, joissa otetaan huomioon olosuhteiden muutos, jos on varmaa, että ympäristöolojen muuttumisen takia ympäristöä ei suojata tarpeeksi ympäristöluvan määräyksillä. Myös ympäristöluvan voimassaolon umpeuduttua ympäristövaikutukset voidaan joutua arvioimaan uudelleen, jos hankkeessa tai hankkeen sijaintiympäristössä on tapahtunut merkittäviä muutoksia.

Irlanti // Ympäristövaikutukset arvioidaan lupahakemuksen käsittelyn aikana, eikä vaikutusten arvioinnin ja luvan myöntämisen välillä ole tosiasiassa viivästyksiä. Luvan myöntämisestä rakentamisen aloittamiseen saa kulua enintään 5 vuotta.

Italia // YVA-lainsäädännössä ei ole säännöksiä ympäristövaikutusten arvioinnin ja luvan myöntämisen välisestä viivästyksestä eikä luvan myöntämisen ja hankkeen rakentamisen tai toiminnan aloittamisen välisestä viivästyksestä.

Luxemburg // Tietoja ei ole saatavilla.

Alankomaat // Jos ympäristövaikutusten arvioinnin ja luvan myöntämisen välillä on huomattava viivästys, toimivaltainen viranomainen voi pyytää lisätietoja tai ylimääräisen selvityksen ympäristövaikutuksista. Jos ehdotettu toiminta muuttuu merkittävästi, voidaan aloittaa täysin uusi menettely. Luvan myöntämisen ja rakentamisen tai toiminnan välinen viivästys ei voi aiheuttaa muutoksia ympäristövaikutuksista annettuun selvitykseen.

Portugali // Ympäristöministerin on annettava hankkeen toteuttajalle lausuma ympäristövaikutuksista, ja lausuma on voimassa 2 vuotta. Jos toimivaltainen viranomainen ei ole myöntänyt lupaa 2 vuoden kuluessa lausuman voimassaolon aikana, yksityisen sektorin hankkeilta vaaditaan uusi ympäristövaikutusten arviointi. Julkisen sektorin hankkeilta ympäristövaikutuksista annettu selvitys tutkitaan uudelleen, ja jos olot eivät ole muuttuneet, lausuma pysyy voimassa. (Näin ei ole vielä käynyt käytännössä, sillä laki on vain noin kaksi vuotta vanha.)

Espanja // Harkitaan tapauskohtaisesti.

Ruotsi // Ympäristövaikutusten arvioinnin ja luvan myöntämisen välisestä viivästyksestä ei ole annettu erityisiä määräyksiä. Toimivaltainen viranomainen voi asettaa ehtoja hankkeen täytäntöönpanolle.

Yhdistynyt kuningaskunta // Toimivaltainen viranomainen voi vaatia lisätietoja milloin tahansa, kunnes lupapäätös on tehty. Toimivaltaisen viranomaisen velvollisuutena on siis varmistaa ennen luvan myöntämistä, että kaikki todennäköisesti merkittävät vaikutukset on otettu huomioon nykyisen tietämyksen ja arviointimenetelmien mukaisesti.

Kun lupa on myönnetty, hankkeen toteuttaja voi aloittaa rakentamisen. Tässä vaiheessa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ei voi käynnistää uudelleen (direktiivissä säädetään, että arviointi on tehtävä, ennen kuin päätös luvan myöntämisestä tehdään). Jos aiemmin tuntemattomat vaikutukset olisivat niin merkittäviä, että ne esimerkiksi vahingoittaisivat pahoin ja peruuttamattomasti suojeltua aluetta tai suojeltuja lajeja, olisi toimivaltaisella viranomaisella luultavasti oikeus harkita luvan peruttamista kansallisen lainsäädännön säännösten perusteella.

Direktiivin täytäntöön panevissa asetuksissa säädetään viljelemättömillä mailla toteutetuille hankkeille määräajat, jotka koskevat työn aloittamista ja päättämistä luvan myöntämisen jälkeen. Lisäksi säädetään lupien tarkistamisesta, jos paikka nimetään myöhemmin yhteisön suojelemaksi alueeksi (luonnonsuojelualueeksi).

Tiivistelmä pääkohdista: Päätöksenteko

Ilman virallista ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tulosten valvontaa sekä tarkkaa tutkimusta on vaikeaa arvioida YVA-direktiivin tehokkuutta päätöksenteossa. Vastauksista käy kuitenkin selvästi ilmi, että ympäristövaikutusten arvioinnissa esiin tulleita ympäristönäkökohtia punnitaan päätöstä tehtäessä suhteessa yhteiskunnallisiin ja taloudellisiin näkökohtiin. Vastauksista kysymyksiin, jotka koskivat viivästyksiä vaadittujen ympäristötietojen toimittamisen ja päätöksenteon sekä päätöksenteon ja toteutuksen aloittamisen välillä, kävi ilmi, että viivästyksiin suhtaudutaan hyvin eri tavoin jäsenvaltioissa. Kysymyksestä voidaan mahdollisesti huolestua. Jäsenvaltiot eivät ilmoita, miten usein viivästyksiä tapahtuu ja miten pitkiä ne ovat, eikä näiden ongelmien vaikutuksia ympäristöön juurikaan tunnusteta. Lisäksi viivästyksiin suhtaudutaan melko epäjohdonmukaisesti.

Toimi: Katso 5.4.2 kohdan h alakohdan suositus.

3.6 Tiivistelmä tärkeimpiä vaiheita koskevien järjestelyjen pääkohdista

3.6.1 Tarkastelu osoitti, että ympäristövaikutusten arviointiin suhtaudutaan ja arviointimenettelyjä sovelletaan huomattavan eri tavoin unionin jäsenvaltioissa. Liitteessä II mainittujen hankkeiden seulonnassa sovellettu menetelmä vaihtelee suuresti sen mukaan, käytetäänkö raja-arvoja ja mille tasolle raja-arvot asetetaan. Myös arvioinnin rajaukseen suhtaudutaan monella tapaa, ja vain muutama jäsenvaltio vaatii kansalaisia osallistumaan tähän tärkeään vaiheeseen ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä (direktiivissä rajausvaiheen osallistumista ei vaadita). Hyvin harvalla jäsenvaltiolla on käytössä todellista menetelmää, jolla ympäristövaikutusten arviointijärjestelmän toimivuutta tarkistettaisiin kansallisella tasolla tai keskitetysti. Muutama jäsenvaltio pystyi esittämään täsmälliset luvut alueellaan kautta aikojen toteutetuista ympäristövaikutusten arvioinneista tai siitä, minkä tyyppisiä hankkeita menettelyissä on käsitelty. Hankkeen toteuttajan toimittamien ympäristötietojen riittävyys tarkistetaan virallisesti vain harvassa jäsenvaltiossa. Jäsenvaltioiden on seurattava ja tutkittava paljon enemmän ympäristövaikutusten arvioinnin vaikutusta päätöksentekoon ja päätösten tuloksia ympäristövaikutusten arvioinnin toiminnassa käytännössä.

4.0 Direktiivin toimivuus kokonaisuutena

4.0.1 Kertomuksen tässä osassa käsitellään jäsenvaltioiden tekemiä järjestelyjä, jotka koskevat YVA-direktiivin tärkeimpiä kohtia. Kysymykset liittyvät yleisesti ottaen direktiivin toiminnan tehokkuuteen kokonaisuutena, vaikka osa käsitellyistä kysymyksistä lisättiin direktiivillä 97/11/EY.

4.1.0 Vaihtoehdot

4.1.1 Yksi useimmin direktiivistä 85/337/ETY esitetystä kritiikistä kohdistui siihen, ettei direktiivissä vaadittu hankkeen toteuttajia eikä toimivaltaisia viranomaisia tutkimaan ympäristövaikutusten arvioinnin alusta alkaen vaihtoehtoja, jos niitä oli. Alun perin liitteeseen III liittyvässä 5 artiklan 1 kohdassa vaadittiin hankkeen toteuttajaa antamaan "mahdollisuuksien mukaan" pääpiirteinen esitys hankkeen toteuttajan selvittämistä pääasiallisista toimenpidevaihtoehdoista sekä selvitys valintaan johtaneista syistä ottaen huomioon ympäristövaikutukset. Ilmaus "mahdollisuuksien mukaan" poistettiin vaihtoehtojen tutkimisen yhteydestä direktiivillä 97/11/EY. Lisäksi vaihtoehtoihin liittyvät tiedot lisättiin muutetun direktiivin 5 artiklan 3 kohtaan, jossa vaaditaan, että osana ympäristövaikutusten arviointia toimivaltaiselle viranomaiselle toimitetuissa ympäristötiedoissa on oltava ainakin selostus "hankkeesta vastaavan tutkimista" tärkeimmistä vaihtoehdoista. Niinpä direktiivillä 97/11/EY vaihtoehtojen ottamisesta huomioon YVA-direktiivissä kokonaisuutena tuli merkittävämpää, mikä on yhteisön ympäristölainsäädännön kehityksen mukaista. Esimerkiksi luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdassa vaaditaan, että vain "vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa" voidaan harkita luvan myöntämistä hankkeelle, joka vaikuttaa kielteisesti Natura 2000 -alueeseen [15]. Vesiympäristöön päästetyistä vaarallisista aineista annetun direktiivin 76/464/ETY nojalla Euroopan yhteisöjen tuomioistuin päätti asiassa C-232/97 Nederhoff vastaan Dijkgraaf en Hoogheemrader va het Hooghemraadschap Rijnmland [16], että jäsenvaltiot voivat asettaa päästämistä koskevan luvan myöntämisen edellytykseksi lisävaatimuksia, kuten velvollisuuden etsiä tai valita vaihtoehtoja, jotka rasittavat ympäristöä vähemmän. Vaihtoehtoisten ratkaisujen huomioiminen on siis entistä tärkeämpää unionin ympäristöpolitiikassa ja -oikeudessa. Direktiivin 97/11/EY vaatimus antaa "selostus hankkeesta vastaavan tutkimista tärkeimmistä vaihtoehdoista" tarkoittaa, että hankkeen toteuttaja on tutkinut mahdolliset vaihtoehdot, sikäli kuin kyseisiä tietoja voidaan pitää olennaisina 5 artiklan 1 kohdan perusteiden mukaisesti. Perusteisiin sisältyvät muiden muassa hankkeen tai hanketyypin erityiset ominaisuudet sekä todennäköisten vaikutusten kohteena olevat ympäristötekijät. Vaadittu "selvitys valintaan johtaneista syistä ottaen huomioon ympäristövaikutukset" tarkoittaa, että hankkeen toteuttajan on esitettävä syyt, miksi tiettyä vaihtoehtoa ei ole tutkittu ja miksi tietty vaihtoehto on valittu kyseisessä tilanteessa. Joka tapauksessa hankkeen toteuttaja ei saa vapaasti valita, tutkiiko hän mahdolliset vaihtoehdot. Vaihtoehtojen tutkiminen ympäristövaikutusten arvioinnin yhteydessä on hyvin laaja-alaista, ja alan kirjallisuudessa suositellaan, että tavallisesti olisi tutkittava seuraavat vaihtoehdot:

[15] Katso Euroopan yhteisöjen komissio (2000). Natura 2000 -alueiden suojelu ja käyttö. Luontodirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan säännökset, Bryssel, Euroopan yhteisöjen komissio.

[16]

- sijainnit tai linjaukset

- paikan kaava ja hankesuunnittelu

- koko ja laajuus

- työ- tai hallintojärjestelyt

- rakentamisen ja toiminnan aikataulu

- "tekemättä jättäminen".

Woodin (1997) mukaan vaihtoehtojen huomioon ottaminen on ensimmäinen vaihe hankkeen suunnittelua ja hallinnointia [17], ja jos asia on näin, ei voitane joutua tilanteeseen, jossa hankkeen toteuttaja toteaa, ettei hän ole "tutkinut" yhtään vaihtoehtoa.

[17] Wood C. (1997). Environmental Impact Assessment: A Comparative Review, Lontoo, Longman Scientific and Technical.

4.1.2 Komission kyselyyn annetuista vastauksista käy ilmi, että suurimmassa osassa jäsenvaltioita on nyt lainmukainen velvoite tutkia vaihtoehdot ottaen huomioon lupamenettelyyn alistetun hankkeen tavoitteet. Jos vaihtoehtoja ei ole pakko arvioida, mutta ne arvioidaan kuitenkin (Ranska, Saksa ja Yhdistynyt kuningaskunta), arviointi on dokumentoitava. Arvioidut vaihtoehdot riippuvat yleensä hankkeen luonteesta - sijaintipaikkavaihtoehtoja ei ole teiden tai putkistojen kaltaisille hankkeille, ja tällöin tutkitaan linjaus- ja suunnitteluvaihtoehdot mukaan luettuina toteutusvaihtoehdot sekä vaihtoehdot paikan kaavaksi. Joissakin maissa (esimerkiksi Ranskassa) tutkittuihin vaihtoehtoihin eivät sisälly ainoastaan saman hankkeen muunnelmat vaan myös erilaiset hanketyypit, joilla pyritään samaan tavoitteeseen.

4.1.3 Joissakin valtioissa aikataulut ovat joustavia (esimerkiksi Suomessa), jolloin tutkittavana on enemmän vaihtoehtoja, jos ympäristövaikutukset arvioidaan varhaisessa vaiheessa. Espanjassa ja Alankomaissa on arvioitava vaihtoehto, joka on ympäristölle vähiten haitallinen. Toimivaltainen viranomainen, kansalaiset ja Alankomaissa lisäksi riippumaton YVA-komissio voivat osallistua päättämään, mitkä vaihtoehdot arvioidaan. Alankomaissa hankkeen toteuttajilta voidaan vaatia vielä lisätietoja, jos katsotaan, etteivät vaihtoehdoista toimitetut tiedot ole riittäviä. Myös eräät Yhdistyneen kuningaskunnan hankkeen toteuttajat ovat omaksuneet vaihtoehtojen erittelyssä ja arvioinnissa lähestymistavan, joka vastaa parhaan toteuttamiskelpoisen ympäristövaihtoehdon ("Best Practicable Environmental Option") arviointia.

4.1.4 Hankkeen toteuttamatta jättämistä ("nollavaihtoehtoa") ei ole pakko arvioida kaikissa valtioissa. Italiassa viranomainen arvioi toteuttamatta jättämistä, jos hankkeen toteuttaja ei ole sitä tehnyt, jotta tämäkin vaihtoehto arvioidaan. Suomessa arvioidaan "vähimmän työn vaihtoehto" yhdessä vaikkapa kolmen muun vaihtoehdon kanssa, mikä selventää hankkeen toteuttajan toteutettavuusperusteita.

4.1.5 Jos Kreikassa yhtään vaihtoehtoa ei ole eritelty arviointia varten, toteuttamiskelpoisten vaihtoehtojen puute on selvitettävä, mikä on yhdenmukaista Nederhoff-tapauksesta annetun kannan kanssa (katso edellä): jos hankkeen toteuttaja ei arvioi vaihtoehtoja, hänen on ilmoitettava syyt, miksi hän ei ole näin tehnyt ja miksi vaihtoehtoisia ratkaisuja ei ollut. Saksan suunnittelulaissa vaaditaan, että vaihtoehdot on tutkittava erityisesti silloin, kun päätös tehdään suunnittelua koskevassa hyväksymismenettelyssä. Esimerkiksi liikennehankkeissa vaihtoehdot arvioidaan aiemmilla suunnittelutasoilla kyseisen lainsäädännön mukaisesti. Tulevaisuudessa aiemmilla suunnittelutasoilla toteutetaan direktiivin 2001/42/EY mukainen strateginen ympäristöarviointi.

4.1.6 Monien jäsenvaltioiden (esimerkiksi Ruotsin ja Ranskan) mielestä vaihtoehtojen arviointi tarjoaa mahdollisuuden laadun parantamiseen. Muutamissa valtioissa (esimerkiksi Italiassa) tiedot ovat yleensä riittäviä, kun taas muualla on huomattu, että vaihtoehdoista toimitetut tiedot ovat yleensä paremmat suurissa hankkeissa sekä hankkeissa, joista hallintovirastot vastaavat.

Tiivistelmä pääkohdista: Vaihtoehtojen arviointi

Joissakin jäsenvaltioissa vaihtoehtojen arviointi on keskeistä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä, mutta toisissa valtioissa vaihtoehtojen arviointi vaikuttaa puutteellisemmalta kuin mitä se voisi olla. Suurin osa jäsenvaltioista vaatii tutkimaan "nollavaihtoehdot" sekä muut vaihtoehdot, jotka voivat koskea esimerkiksi sijaintia, toteutusta ja suunnittelua. Monet laitokset ja joskus myös kansalaiset voivat vaikuttaa arvioitavien vaihtoehtojen valintaan, ja vaihtoehtoihin voi kuulua "ympäristöä eniten säästävä" vaihtoehto.

4.2 1 artiklan 5 kohdan soveltaminen sekä 2 artiklan 3 kohdan poikkeukset

4.2.1 Direktiivin 1 artiklan 5 kohdan mukaan direktiiviä ei sovelleta hankkeisiin, joille myönnetään lupa kansallisen lainsäädännön alaan kuuluvalla säädöksellä, mikäli tämän direktiivin tavoitteet on otettu huomioon säätämismenettelyssä. Direktiivin 2 artiklan 3 kohdassa säädetään poikkeuksista, joita sovelletaan hankkeisiin, joista jäsenvaltio on toimittanut perustelut komissiolle ennen vapauttamispäätöksen tekemistä. Yleisesti vaikuttaa olleen vain harvoja tapauksia, joissa hankkeiden ympäristövaikutuksia ei ole arvioitu sillä perusteella, että hankkeet on hyväksytty kansallisessa lainsäädännössä tai että hankkeeseen sovelletaan 2 artiklan 3 kohdan poikkeusta. Vain Tanska, Luxemburg, Alankomaat, Espanja ja Yhdistynyt kuningaskunta ovat käyttäneet 1 artiklan 5 kohtaa ja vain muutamassa tapauksessa. Espanja on käyttänyt myös 2 artiklan 3 kohtaa vedentoimitukseen liittyvässä hätätilanteessa. Asiassa C-435/97 World Wildlife Fund (WWF) ym. vastaan Autonome Sektion Provinz Bozen ym. (Bozen-tapaus) kiisteltiin siitä, pitääkö ympäristövaikutusten arviointi tehdä lentokentästä, jota voidaan käyttää sekä sotilaallisiin että kaupallisiin tarkoituksiin. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin totesi, että 1 artiklan 4 kohtaa sovelletaan vain pääasiassa maanpuolustusta palveleviin hankkeisiin. Koska kyseessä oli yhteiskäyttö, tuomioistuin päätti, että on sovellettava YVA-direktiiviä.

4.3 Muutokset ja laajennukset, hankkeiden yhteisvaikutus ja pilkkominen

Johdanto

4.31 "Hankkeiden yhteisvaikutusten", "muutosten ja laajennusten" ja "hankkeiden pilkkomisen" sekä 3 artiklassa asetettujen, hankkeiden suorien ja epäsuorien vaikutusten arviointia koskevien vaatimusten välillä on selvä yhteys. Kysymyksistä on olemassa hyödyllistä oikeuskäytäntöä, erityisesti asiat C-72/95 Kraaijeveld ym., C-431/92 Grosskrotzenburg-tapaus, C-392/96 komissio vastaan Irlanti ja C-435/97 World Wildlife Fund (WWF) ym. vastaan Autonome Sektion Provinz Bozen ym. (Bozen-tapaus). Tapauksista käy selvästi ilmi, että "hankkeiden yhteisvaikutusta", "muutoksia ja laajennuksia" sekä "suoria ja epäsuoria vaikutuksia" koskevat tulkinnat olisi tehtävä kokonaisuutena niin, että otetaan huomioon YVA-direktiivin laaja soveltamisala ja monimuotoiset tavoitteet. Bozen-tapauksessa todettiin, että jäsenvaltion käyttämä menetelmä ei saa olla vastoin direktiivin tavoitetta, jonka mukaan "yksikään todennäköisesti huomattavia ympäristövaikutuksia omaava hanke ei välty direktiivissä tarkoitetulta arvioinnilta" (45 kohta). Tältä kannalta "direktiivin tarkoitus" viittaisi vaatimukseen, jonka mukaan kaikista liitteessä II mainituista hankkeista, joilla todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia, olisi tehtävä ympäristövaikutusten arviointi liitteessä III vahvistetut arviointiperusteet huomioon ottaen.

4.3.2 Yhteisöjen tuomioistuimen tuomioista käy lisäksi ilmi, että koska YVA-direktiivin tarkoitus katsotaan monimuotoiseksi ja laajaksi, jäsenvaltioiden olisi sovellettava laajentavaa tulkintaa "muutoksesta tai laajennuksesta", "hankkeiden yhteisvaikutuksesta" tai "suorista ja epäsuorista vaikutuksista". Tämä pätee myös, kun suuri rakennushanke koostuu monista yksittäisistä hankkeista, jotka yksittäin alittavat seulonnan raja-arvot mutta joilla on yhdessä tutkittuna merkittäviä ympäristövaikutuksia. Asian C-392/96 komissio vastaan Irlanti mukaisesti samaa linjaa olisi noudatettava, jotta estetään hankkeiden pilkkominen (mikä tarkoittaa, että vältetään YVA-direktiivissä säädetyt toimenpiteet tutkimalla hankkeen yksittäisiä tekijöitä eikä hanketta kokonaisuutena taikka asettamalla hankkeen raja-arvot hieman YVA-direktiivissä asetettuja raja-arvoja alhaisemmiksi). Näin ollen, jos hankkeen alkuvaihe tai sitä seuraavat yksittäiset vaiheet alittavat seulonnan kansalliset raja-arvot mutta jos hanke kokonaisuutena ylittää kyseiset raja-arvot tai hankkeella on liitteessä III lueteltujen arviointiperusteiden perusteella todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, ympäristövaikutusten arviointia olisi vaadittava. Lisäksi Bozen-tapaus osoitti, että meneillään olevan hankkeen käyttötarkoituksen muutos voidaan myös katsoa "muutokseksi tai laajennukseksi", jos muutos aiheuttaa todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia. Kyseessä oli lähinnä sotilaskäyttöön tarkoitetun lentokentän muuttaminen kaupalliseksi kentäksi matkustaja- ja rahtilentoja varten.

Muutokset ja laajennukset

4.3.4 Grosskrotzenburg-tapauksen mukaisesti direktiivin 97/11/EY liitteen II 13 kohdassa asetettiin vaatimus seuloa kaikki liitteessä I tai liitteessä II mainittuihin hankkeisiin tehtävät muutokset tai laajennukset, joille on jo myönnetty lupa, jotka on jo toteutettu tai joita toteutetaan parhaillaan, jos muutoksesta tai laajennuksesta voi olla merkittävää haittaa ympäristölle. Muutoksella selvennettiin lisäksi, että liitteessä II mainittujen hankkeiden muutoksiin tai laajennuksiin sovelletaan samaa menettelyä kuin liitteessä I mainittujen hankkeiden muutoksiin ja laajennuksiin. Liitteen II 13 kohdassa säädetään seulonnan perusteista, joita ei mainita muualla YVA-direktiivissä: ympäristövaikutusten arviointi tehdään vain muutoksista tai laajennuksista, joista voi olla merkittävää "haittaa" ympäristölle. Yleisen lähestymistavan mukaan kaikki liitteessä II mainitut hankkeet on seulottava soveltaen liitteen III arviointiperusteita. Lisäyksessä viitataan kaksivaiheisen seulontamenettelyn laatimiseen. Seulonnassa eriteltäisiin ensin, onko muutoksesta tai laajennuksesta todennäköisesti haittaa ympäristölle. Jos on, määritetään seuraavaksi, ovatko vaikutukset todennäköisesti merkittäviä. Kuten direktiivillä 97/11/EY annetuissa yleisissä seulontaa koskevissa säännöksissä säädetään, toimivaltaisen viranomaisen on otettava huomioon liitteessä III luetellut arviointiperusteet määrittäessään, ovatko haitalliset ympäristövaikutukset merkittäviä. Uudella direktiivillä KOM/2000/0839 yleisön osallistumisesta suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen [18] muutetaan muiden muassa ympäristövaikutusten arvioinnista sekä ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämisestä annettuja direktiivejä Århusin yleissopimuksen määräysten mukaisiksi. Direktiivillä lisätään liitteeseen I uusi 22 kohta, jonka mukaan ympäristövaikutukset on arvioitava, jos muutos tai laajennus on liitteessä I mainittujen perusteiden ja raja-arvojen mukainen. Jos muutos tai laajennus ei kuulu liitteen I soveltamisalaan, sovelletaan liitteen II 13 kohtaa. Tällöin Grosskrotzenburg-tapauksen ratkaisu kävisi selvästi ilmi YVA-direktiivistä.

[18] Neuvoston 25 päivänä huhtikuuta 2002 [...] vahvistama yhteinen kanta (EY) N:o 41/2002 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin antamiseksi yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY muuttamisesta /* KOM(2000) 839 lopullinen - COD 2000/0331 */ Euroopan yhteisöjen virallinen lehti C 170 E, 16.7.2002, s. 22-36.

4.3.5 Yleensä jäsenvaltiot käyttävät joko tapauskohtaista arviointia tai raja-arvoja harkitessaan, vaaditaanko ympäristövaikutusten arviointia, kun on tehty muutoksia tai laajennuksia. Muutamat jäsenvaltiot käyttävät yhdistettyä lähestymistapaa eli ne arvioivat hankkeet tapauskohtaisesti ja asettavat raja-arvot tietyille toimille. Vaikuttaa siltä, että jäsenvaltioissa ei juurikaan ole käytössä erityisiä haittavaikutusten tunnistamiseen tarkoitettuja menettelyjä vaan pikemminkin merkittävien vaikutusten tunnistamiseen tarkoitettuja tavallisia testejä. Jos raja-arvot ovat käytössä, arvo asetetaan raja-arvoa koskevan perusteen osuutena (usein 25 prosenttia). Irlanti on alkanut soveltaa pakollisia raja-arvoja liitteen II 13 kohtaan, mutta Irlanti soveltaa myös "kaikki kiinni" -säännöstä, jonka mukaan ympäristövaikutukset on arvioitava aina, kun toimivaltainen viranomainen katsoo, että raja-arvot alittavalla hankkeella on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia. Jos ympäristövaikutusten arviointi on alueviranomaisten vastuulla (Belgia, Saksa ja Italia), menetelmät voivat vaihdella alueittain. Saksassa ympäristövaikutukset on arvioitava tehtäessä muutoksia tai laajennuksia hankkeeseen, jonka ympäristövaikutukset on arvioitava, jos muutos tai laajennus tavoittaa raja-arvot, jotka on vahvistettu pakollisen ympäristövaikutusten arvioinnin raja-arvoiksi esimerkiksi Saksan YVA-lain liitteessä 1. Muut muutokset tai laajennukset hankkeeseen, jonka ympäristövaikutukset on arvioitava, on seulottava automaattisesti, jotta määritetään, onko muutoksen tai laajennuksen ympäristövaikutukset arvioitava niin, että käytetään YVA-direktiivin liitettä III vastaavan YVA-lain liitteen II perusteita.

4.3.6 Ranskassa ei vaadita ympäristövaikutusten arviointia, jos kapasiteetti tai muut ominaisuudet eivät muutu, mutta arviointi on tehtävä, jos uudistukset lisäävät meneillään olevan hankkeen kapasiteettia (esimerkiksi liikenteen määrää tai teollista tuotantokapasiteettia). Rekisteröidyille laitoksille tarvitaan uusi lupa sekä uusi selvitys ympäristövaikutuksista, jos tuotannon taso tai käytetty tuotantomenetelmä muuttuu merkittävästi. Päätös tehdään tapauskohtaisesti. Yhdistyneessä kuningaskunnassa seulotaan liitteessä II mainittuihin hankkeisiin tehdyt muutokset, joilla voi olla merkittäviä vaikutuksia, jotta määritetään, ovatko merkittävät vaikutukset todennäköisiä. Jos ovat, ympäristövaikutukset on arvioitava. Käytössä ovat poissulkevat ja suuntaa-antavat raja-arvot sekä perusteet. Laatikossa 2 annetaan esimerkkejä "muutoksia ja laajennuksia" koskevista raja-arvoista.

Laatikko 2: Hankkeiden muutoksia ja laajennuksia koskevat raja-arvot

Itävalta

Muutoksen tai laajennuksen ympäristövaikutukset on arvioitava, jos muutos tai laajennus on 50 prosenttia tai enemmän liitteessä asetetusta uusia hankkeita koskevasta raja-arvosta ja jos viranomainen määrittää tapauskohtaisesti tutkimalla, että merkittäviä vahingollisia, häiriöitä aiheuttavia tai haitallisia ympäristövaikutuksia on odotettavissa.

Belgia

(Bryssel ja Vallonia)

Jos muutos tai laajennus lisää vähintään 25 prosenttia raja-arvoa, jonka ylittyessä ympäristövaikutukset on arvioitava, tai jos muutos tai laajennus tarkoittaa, että hanke saavuttaa raja-arvon, uusi ympäristövaikutusten arviointi on tehtävä. On huomattava, että jos ympäristövaikutukset on arvioitu 25 prosentin muutoksen tai laajennuksen jälkeen, luvan myöntämisen uusi raja on muutoksen tai laajennuksen raja-arvo. Jos esimerkiksi tuotannon raja-arvo oli aluksi 100 tonnia päivässä, ympäristövaikutukset on arvioitava, jos muutos tai laajennus johtaa 125 tonnin (tai yli) päivittäiseen tuotantoon. Seuraavia ympäristövaikutusten arviointeja koskeva raja-arvo on 125 (tai yli) 25 prosentin sääntöä käyttäen.

Irlanti

Raja-arvot ovat seuraavat:

(a) Hankkeen muutos tai laajennus, jonka seurauksena

(i) hanke kuuluu liitteessä I tai liitteen II 1-12 kohdassa lueteltuihin hankkeisiin ja

(ii) hankkeen koko kasvaa yli 25 prosenttia tai

(iii) muutos tai laajennus vastaa 50:tä prosenttia sopivasta raja-arvosta, olipa kumpi tahansa suurempi.

(b) Liitteessä I mainitut hankkeet, joiden tarkoituksena on ainoastaan tai pääasiassa kehittää ja testata uusia menetelmiä tai tuotteita ja joiden toteuttaminen kestää enintään 2 vuotta.

(Koon kasvu lasketaan sopivan raja-arvon mittayksikön perusteella.)

4.3.7 Direktiiviä sovelletaan "hankkeisiin", ja 1 artiklan mukaan hankkeilla tarkoitetaan "rakennustyön tai muun laitoksen tai suunnitelman toteuttamista" tai "muuta luonnonympäristöön [...] kajoamista". Vaikka kapasiteetin muutos ei olisi nimenomaisesti rakennustöiden tulos, voidaan kapasiteetin muutoksen tukemiseen tarvita täydentäviä rakennustöitä, esimerkiksi uusia teitä tai lisää pysäköintitilaa lentokentän lentomäärien lisääntyessä. Hankkeiden muutoksiin ja laajennuksiin liittyy tavallisesti rakennustöitä. Joissakin jäsenvaltioissa muutokset meneillään oleviin infrastruktuurihankkeisiin, kuten lentokenttiin, moottoriteihin, rautateihin, jätevesien puhdistuslaitoksiin tai teollisuushankkeisiin, voivat lisätä huomattavasti hankkeen kapasiteettia ilman merkittäviä rakennustöitä (esimerkiksi lentoliikenteen määrän kasvu tai ylimääräisen työvuoron käyttöönotto). Katsooko jäsenvaltio asian muutokseksi vai laajennukseksi, riippuu joskus alkuperäiselle hankkeelle myönnetystä luvasta. Joskus lupa myönnetään uuden hankkeen kapasiteetille, joskus rakennustöille. Jäsenvaltio voi soveltaa molempia järjestelmiä erityyppisiin hankkeisiin (esimerkiksi Ranskassa teiden rakentamisluvat koskevat kaistojen lukumäärää ja teollisuushankkeiden luvat tuotantokapasiteettia.) Jos lupa myönnetään kapasiteetille, tuloksen tai käytön kasvusta, joka ei ylitä kapasiteettia, ei tarvitse tehdä ympäristövaikutusten arviointia. Kapasiteetin ylittyessä (jolloin asiaan liittyy ehkä uutta rakentamista) ympäristövaikutukset on arvioitava. Ympäristövaikutusten arviointia vaativan kapasiteetin kasvulle on mahdollisesti asetettu raja-arvo. Esimerkiksi Itävallassa on asetettu lentokenttien raja-arvoksi lentojen määrän kasvu 20 000:lla vuosittain. Hankkeiden laajennusten tapauskohtaisessa tutkinnassa otetaan huomioon, sijaitseeko hanke suojellulla alueella tai suojellun alueen lähellä. Kapasiteettia lisännyt laajennus, johon ei kuulu rakennustöitä, voi vaatia ympäristövaikutusten arviointia tietyn edellytyksin Italiassa, Espanjassa ja Tanskassa. Muualla ympäristövaikutuksia ei arvioida, jos uutta lupamenettelyä ei tarvita (Alankomaat, Belgian Flanderi, Yhdistynyt kuningaskunta). On pantava merkille, että direktiiviä sovelletaan "hankkeisiin", ja 1 artiklan mukaan hankkeilla tarkoitetaan "rakennustyön tai muun laitoksen tai suunnitelman toteuttamista" tai "muuta luonnonympäristöön [...] kajoamista". Vaikka kapasiteetin muutos ei olisi nimenomaisesti rakennustöiden tulos, voidaan kapasiteetin muutoksen tukemiseen tarvita täydentäviä rakennustöitä, esimerkiksi uusia teitä tai lisää pysäköintitilaa lentokentän lentomäärien lisääntyessä.

4.3.8 Saksassa ympäristövaikutusten arviointia vaativan hankkeen toteutukseen tehtävistä muutoksista, joihin ei kuulu merkittäviä rakennustöitä, voidaan tehdä ympäristövaikutusten arviointi tekniseen laitokseen tehtävänä muutoksena. Käytäntöä sovelletaan esimerkiksi jätevesien puhdistuslaitoksiin ja teollisuuslaitoksiin. Irlannissa käytön lisääntyessä niin, että käytön muutos on merkittävä, vaaditaan suunnitelman hyväksyttämistä, ja liitteen II 13 kohtaan liittyviä pakollisten raja-arvojen säännöksiä sovelletaan. Infrastruktuurihankkeet, kuten moottoritiet tai jätevesien puhdistuslaitokset, suunnitellaan niin, että asetetaan tietyt kapasiteettia koskevat rajoitukset ja oletetaan kapasiteetin kasvavan hieman. Jos lisäkapasiteettia tarvitaan, sovelletaan Irlannin YVA-lainsäädännön säännöksiä.

Yhteisvaikutus muiden hankkeiden kanssa

4.3.9 YVA-direktiivin liitteessä II luetellut arviointiperusteet on huomioitava, kun jäsenvaltio asettaa seulonnan raja-arvoja tai seuloo liitteessä II mainitut hankkeet tapauskohtaisesti arvioiden. Liitteessä III luetellut perusteet kattavat hankkeiden ominaisuudet, sijainnin sekä mahdolliset vaikutukset. "Hankkeiden ominaisuuksiin" sisältyy "yhteisvaikutus muiden hankkeiden kanssa, ja "hankkeiden sijaintiin" sisältyy "nykyinen maankäyttö". Yhteisvaikutus muiden hankkeiden kanssa on olennainen hankkeita seulottaessa, ja se on yleisesti tärkeää kaikille hankkeille, joihin sovelletaan YVA-direktiiviä (katso esimerkiksi liite IV, jossa vaaditaan koko hankkeen fyysisten ominaisuuksien kuvausta sekä maankäyttötarvetta).

4.3.10 Vaikuttaisi siltä, että jäsenvaltiot huomioivat yhteisvaikutusten näkökohdat silloin, kun niitä ilmenee. Joskus yhteisvaikutukset otetaan huomioon vain, jos eri hankkeita ehdotetaan ja käsitellään samanaikaisesti. Toisinaan yhteisvaikutukset otetaan huomioon, jos uusi hanke tulisi sijaitsemaan meneillään olevan tai toteutetun hankkeen läheisyydessä. Joissakin jäsenvaltioissa yhteisvaikutus otetaan huomioon, jos vierekkäiset hankkeet ovat samanlaiset, mutta jos hankkeet eroavat toisistaan, niitä ei arvioida yhteisesti. Portugalissa on kuitenkin arvioitu tuulivoimaloiden ja louhosten yhteisvaikutuksia. Muualla samaan ohjelmaan kuuluvien hankkeiden väliset "toimintayhteydet" ovat ratkaisevia, ja strategisesta ympäristöarvioinnista annettu direktiivi voi tarjota sopivat ohjeet tulevaisuudessa.

4.3.11 Ranskassa ja Portugalissa koko hankeohjelma on arvioitava, jos samanaikaisesti toteutettujen hankkeiden välillä on toiminnallinen yhteys - samanaikaisesti toteutettavia hankkeita, joilla ei ole toimintayhteyttä, ei käsiteltäne samoin. Kreikka ottaa huomioon erityyppisten hankkeiden mahdolliset yhteisvaikutukset, mutta käyttää vaikutusten huomioimista koskevaa raja-arvoa, joka voi olla esimerkiksi 5 kilometrin raja tuulivoimalahankkeille. Jos yksittäinen hankkeen toteuttaja ehdottaa kuitenkin vastaava hanketta toteutettavaksi yli 5 kilometrin päässä, hankkeet voidaan arvioida yhtenä kokonaisuutena (ellei hanketta katsota laajennukseksi, jos ehdotuksen on tehnyt aikaisemman hankkeen toteuttaja). Italiassa ympäristön mukautumiskykyä käytetään yhteisvaikutusten yhteydessä. Italiassa ja Alankomaissa ei kuitenkaan vaadita ympäristövaikutusten arviointia, jos raja-arvot alitetaan. Alankomaissa toimivaltaiset viranomaiset voivat ottaa hankkeiden ympäristöön kohdistuvat yhteisvaikutukset huomioon erityisesti tutkiessaan tapauskohtaisesti, olisiko ympäristövaikutukset arvioitava. Hankkeelle jätetyn liikkumavaran analysointi voi auttaa arvioimaan suurin piirtein, kuinka moni tulee käyttämään uutta rakennusta esimerkiksi toimistona, kauppana taikka asuntona.

4.3.12 Suomessa voidaan vaatia ympäristövaikutusten arviointia, jos samanaikaisesti toteutettujen hankkeiden vaikutukset ylittävät yhteensä liitteessä I säädetyt raja-arvot (vaikka yhden hankkeen raja-arvot eivät kyseisiä raja-arvoja ylittäisikään). Vaihtoehtoisia menetelmiä tarvittaneen, kun hankkeet toteutetaan erikseen ja eri aikoina, erityisesti jos yksittäisillä hankkeilla ei ole merkittäviä ympäristövaikutuksia. Saksassa eritellään useita yhteisvaikutusta koskevia tapauksia:

- Samassa paikassa sijaitsevien hankkeiden yhteisvaikutus (mikä on seulonnan peruste Saksan YVA-lain liitteen II 2 kohdan mukaisesti). Samassa paikassa sijaitsevien hankkeiden yhteisvaikutus vaatii hankkeiden yhteistä tutkimista kyseisten raja-arvojen osalta. Yhteisvaikutusta on kuvattava hankkeen toteuttajan toimittamissa ympäristövaikutusten arviointia koskevissa asiakirjoissa.

- Meneillään olevalla ja lisätyllä (ylimääräisellä) hankkeella on sama toteuttaja, jolloin hanke voidaan luokitella yhdeksi hankkeeksi taikka muutokseksi tai laajennukseksi.

- Yhdistetty hanke (esimerkiksi karjan tehokasvatukseen tarkoitetut laitokset), jolla voi olla useampi kuin yksi toteuttaja. Hakemuksen kohteena oleva hanke on yleensä uusi, itsenäinen hanke, ja yhteisvaikutus on otettava huomioon ympäristövaikutusten arvioinnissa.

4.3.13 Itävalta on kehittänyt yhteisvaikutuksia koskevan menetelmän, jossa toimivaltaista viranomaista vaaditaan tutkimaan yhteisvaikutukset tapauskohtaisesti (huolimatta siitä, ettei yksittäinen hanke täyttäisi kansallisen YVA-lain liitteessä I säädettyjä edellytyksiä), jos hankkeet toteutetaan muiden samankaltaisten hankkeiden läheisyydessä (esimerkiksi kaksi avokaivosta tai useat pysäköintialueet) ja jos hankkeet yhdessä saavuttavat kyseisen raja-arvon tai täyttävät lain liitteessä I säädetyt edellytykset. Tapauskohtaista tutkimusta ei kuitenkaan tehdä, jos hankkeen kapasiteetti on alle 25 prosenttia liitteen I raja-arvosta. Jos hanketta ehdotetaan entisten hankkeiden läheisyyteen, ympäristövaikutusten arviointi käsittää ainoastaan uuden hankkeen, ei olemassa olevaa laitosta. Voimassa olevan laitoksen vaikutukset otetaan kuitenkin huomioon.

4.3.14 Ruotsissa ja Tanskassa mahdollisten yhteisvaikutusten arviointi sisältyy seulontavaiheeseen, kun taas Irlannissa raja-arvojen alittuessa sovellettavilla seulontasäännöksillä voitaneen varmistaa, että hankkeiden yhteisvaikutuksiin voidaan puuttua asianmukaisesti. Toisaalta Espanjassa pienhankkeet, jotka sijaitsevat lähellä muita hankkeita, jotka on joko suunniteltu toteutettavan tai on jo toteutettu, käsitellään arvioinnin kannalta uusina hankkeina. Joissakin jäsenvaltioissa tunnustetaan seuraava mahdollinen ristiriita: raja-arvoihin perustuvaa järjestelmää tarvitaan hankkeiden tehokkaaseen käsittelyyn, mutta tapauskohtaista arviointia tarvitaan, jos on paljon pieniä hankkeita, jotka eivät liity toisiinsa. Jos raja-arvojen alittuessa ei ole mahdollista arvioida ympäristövaikutuksia, yhteisvaikutukset voivat jäädä huomiotta.

Hankkeiden "pilkkominen"

4.3.15 Hankkeiden "pilkkominen" tarkoittaa, että hankkeet jaetaan kahdeksi tai useammaksi erilliseksi kokonaisuudeksi niin, ettei yksittäisen osan ympäristövaikutuksia tarvitse arvioida, jolloin hanketta ei kokonaisuutena arvioida. Pilkkominen viittaa myös havaittuun käytäntöön, että hankkeen toteuttaja saa luvan hankkeeseen, joka alittaa raja-arvon eikä siksi vaadi ympäristövaikutusten arviointia, mutta myöhemmin hän sitten laajentaa hanketta tai sen kapasiteettia raja-arvojen yli. Vaikuttaisi siltä, että hankkeiden pilkkomisen mahdollisuus tiedostetaan yleisesti samoin kuin tiedostetaan tarve ottaa käyttöön toimenpiteet pilkkomisen estämiseksi. Monet valtiot eivät usko, että tähän mennessä aikaan saatu olisi riittävää. Monet jäsenvaltiot näyttävät käsittelevän hankkeiden pilkkomista joko "muutoksina tai laajennuksina" taikka yhteisvaikutuksina. Monien valtioiden kansallisissa YVA-säädöksissä vaaditaan "koko hankkeen" arviointia, jos kyseessä ovat useat vaiheittaiset tai samanaikaiset toisiinsa liittyvät hankkeet. Esimerkiksi Saksassa infrastruktuurihanke valmistellaan eri vaiheissa ja yksittäinen hankkeen osa voidaan määrittää itsenäiseksi hankkeeksi vain, jos jokainen hankkeen osista "muodostaa itsenäisesti mielekkään kokonaisuuden". Tämä noudattelee Saksan hallinto-oikeuden tuomiota. Alankomaissa toisiinsa liittyvät toimet katsotaan osaksi hanketta ja arvioidaan osana hanketta. Ruotsissa seulontavaiheessa arvioidaan hankkeen laajuutta sekä vaikutusten kertyvyyttä. Jos hankkeiden välillä on yhteys (esimerkiksi tuulivoima), hankkeet voidaan katsoa yhdeksi hakemukseksi, jolloin hankkeen toteuttajat katsotaan yhdeksi hankkeen toteuttajaksi. Yhdistyneessä kuningaskunnassa oikeuden ennakkotapauksesta käy samoin ilmi, että ympäristövaikutusten arvioinnin tarvetta määritettäessä hakemusta ei pitäisi käsitellä erillisenä, jos se on "olennainen osa väistämättä suurempaa hanketta".

4.3.16 Portugalissa tunnustetaan, että hankkeita pilkotaan. Vaikka ympäristövaikutusten arviointia ei voi tavallisesti vaatia raja-arvojen alittuessa, jos viranomainen katsoo, että hanke on pilkottu ympäristövaikutusten arvioinnin välttämiseksi, ympäristöministeriöön lähetetään kirje. Ministerit voivat pyytää - ja pyytävätkin - arvioimaan ympäristövaikutukset, vaikka raja-arvot alittuvat. Itävallassa hankkeiden pilkkomiseen puututaan vaatimalla, että on otettava huomioon kaikki hankkeisiin viimeisten viiden vuoden aikana tehdyt muutokset ja laajennukset. Tanskassa ja Suomessa ollaan sitä mieltä, että tapauskohtainen seulonta voi ehkäistä hankkeiden pilkkomista, mutta Irlannissa katsotaan, että käytäntö estetään asettamalla alhaiset pakolliset raja-arvot. Vaikka Espanjassa ei olekaan annettu erityisiä säännöksiä hankkeiden pilkkomista vastaan, rakennushankkeiden kaikki osat tutkitaan tapauskohtaisesti ongelman erittelemiseksi, minkä uskotaan estävän hankkeiden pilkkomista.

Tiivistelmä pääkohdista:

Muutokset ja laajennukset

Euroopan unionissa on käytössä monia menetelmiä, joiden perusteella muutoksia ja laajennuksia käsitellään voimassa olevien lupavaatimusten, hankkeen luonteen sekä muutoksen tai laajennuksen luonteen mukaisesti. Jäsenvaltioissa vaaditaan joko erityisiä raja-arvoja (jotka asetetaan usein suhteessa hankkeen alkuperäiseen kokoon) tai tapauskohtaista seulontaa, ja osassa on käytössä molempien yhdistelmä. Joissakin jäsenvaltioissa ympäristövaikutukset pyydetään arvioimaan, jos kapasiteettiin on ehdotettu muutosta, johon ei välttämättä liity rakennustöitä. Jos kapasiteettia muutetaan ilman merkittäviä rakennustöitä, ympäristövaikutusten arvioinnista päätetään joskus sen perusteella, mitä myönnetty lupa on alun perin koskenut: tuotantokapasiteettia (johon ehkä sisältyy oletetun ottokapasiteetin kasvu), hankkeen kokoa (esimerkiksi moottoritien kaistalukua) vai pinta-alaa.

Yhteisvaikutus muiden hankkeiden kanssa

Entistä enemmän näytetään olevan tietoisia kysymyksistä, jotka heräävät hankkeiden yhteisvaikutusten arviointia koskevista vaatimuksista sekä monissa jäsenvaltioissa käyttöön otetuista toimenpiteistä asiaan puuttumiseksi. Useimmista jäsenvaltioista näyttäisi puuttuvan hankkeen toteuttajille sekä muille tarkoitetut selkeät ja kattavat ohjeet, joissa käsiteltäisiin esimerkiksi arvioinnin rajoja, hankkeen toteuttajien välisen yhteistyön tarvetta tai muita järjestelyjä, joilla tietoa tarjotaan.

Hankkeiden pilkkominen

Jäsenvaltiot tunnustavat, että hankkeita mahdollisesti pilkotaan, ja jotkin valtiot ovat laatineet käytännön paljastamiseksi ja estämiseksi toimenpiteitä, joita ovat alhaisten raja-arvojen asettaminen tai kehotus "koko ohjelman" arviointiin tarpeen vaatiessa. Yhteisvaikutusten sekä muutosten tai laajennusten arvioinnin välillä voi olla tiivis yhteys. Hyvin harvalla jäsenvaltiolla on kuitenkaan näyttöä siitä, kuinka laajalle levinnyt käytäntö hankkeiden pilkkominen mahtaa olla.

Toimi: Katso 5.4.2 kohdan a, c, d, f, ja j alakohdan suositukset.

4.4 Kansalaisten osallistuminen

4.4.1 Kuten kertomuksen 4 osassa huomattiin, kansalaisia voidaan kuulla ympäristövaikutusten arviointimenettelyn monissa vaiheissa: joissakin jäsenvaltioissa järjestetään kansalaisten osallistuminen sekä seulontaan että arvioinnin rajaukseen, kun taas toisissa kansalaisia kuullaan vain arvioinnin rajausvaiheessa. Jäsenvaltioiden on aina varmistettava, että kansalaisia kuullaan YVA-direktiivin 5 artiklan perusteella kootuista tiedoista (ympäristövaikutuksista annettu selvitys). Kansalaisten osallistumiseen liittyvien YVA-direktiiviin tehtyjen muutosten tarkoituksena on pääasiassa tehdä direktiivistä Espoon yleissopimuksessa asetettujen rajat ylittäviä vaikutuksia koskevien määräysten mukainen. YVA-direktiivin 6 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että lupahakemukset ja 5 artiklan mukaisesti saadut tiedot ovat kansalaisten saatavilla "kohtuullisessa ajassa", jotta niillä, joita hanke koskee, on mahdollisuus ilmaista kantansa ennen luvan myöntämistä. YVA-direktiivissä ei määritellä "kansalaisia" eikä "niitä, joita hanke koskee". Nykyisten säännösten mukaan jäsenvaltioiden on laadittava yksityiskohtaiset määritelmät siitä, mitä "kansalaisilla, joita hanke koskee" tarkoitetaan, mistä tietoa voi saada, miten kansalaisille tiedotetaan asiasta ja mitkä ovat menettelyn vaiheiden määräajat. Direktiivin 9 artiklassa säädetään menettelyistä, joilla kansalaisille tiedotetaan päätöksestä, jolla lupa on myönnetty tai evätty. Nykyistä YVA-direktiiviä muutetaan ehdotetulla direktiivillä [19], jolla saatetaan osaksi unionin lainsäädäntöä yleisön osallistumisoikeudesta ympäristöasioita koskevaan päätöksentekoon tehdyn Århusin yleissopimuksen toinen pilari (KOM (2000) 839 lopullinen). Århusin yleissopimuksen määritelmät sisällytetään YVA-direktiiviin. Määritelmät ovat seuraavat:

[19] KOM (2000) 839 lopullinen - 2000/0331 (COD): Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY muuttamisesta.

"Yleisöllä" tarkoitetaan yhtä tai useampaa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä taikka, kansallisen lainsäädännön tai käytännön mukaisesti, näiden henkilöiden yhteenliittymiä, järjestöjä tai ryhmiä.

"Yleisöllä, jota asia koskee": tarkoitetaan yleisöä, johon 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut ympäristöä koskevat päätöksentekomenettelyt vaikuttavat tai todennäköisesti vaikuttavat, taikka yleisöä, jonka etua ne koskevat; [20] tämän määritelmän mukaisesti katsotaan, että asia koskee ympäristönsuojelua edistävien ja kansallisen lainsäädännön mahdolliset vaatimukset täyttävien valtiosta riippumattomien järjestöjen etua.

[20] Neuvoston 25 päivänä huhtikuuta 2002 vahvistama yhteinen kanta, EYVL C 170 E, 16.7.2002, s. 22.

4.4.2 Monissa jäsenvaltioissa "yleisölle (kansalaisille), jota asia koskee" ei ole asetettu sijaintia koskevaa maantieteellistä rajoitusta (esimerkiksi Itävalta, Belgian Vallonia, Irlanti, Italia ja Espanja). Muualla sen katsotaan rajoittuvan kuntiin, joita asia koskee (katso taulukko 14). Jäsenvaltioissa, joissa kuulemiselle on asetettu maantieteellinen rajoitus, joustetaan silloin tällöin ja otetaan huomioon myös kyseisen alueen ulkopuolisten asukkaiden näkemykset.

4.4.3 YVA-direktiivissä vaaditaan, että "kansalaisille" (yleisölle) on tiedotettava ja että "niitä, joita hanke koskee", on kuultava (eli kansalaisilta pyydetään aktiivisesti huomautuksia) ennen luvan myöntämistä. Hankkeen lupahakemuksesta tai ympäristövaikutuksista annetusta selvityksestä julkistetut tiedot tavallisesti määräävät, kuka pääsee tietoihin käsiksi ja voi antaa huomautuksensa. Yleisesti menetelminä käytetään muiden muassa julisteita, tiedonantoja sijaintipaikan läheisyydessä, läheisille maanomistajille ilmoittamista postitse sekä sanomalehti-ilmoituksia. Sanomalehdet voivat olla paikallislehtiä, aluelehtiä, valtakunnallisia lehtiä tai yhdellä kertaa voidaan käyttää monia lehtiä. Esimerkiksi Saksassa ilmoitus voidaan julkaista mahdollisten vaikutusten mukaan levikiltään useita alueita kattavassa sanomalehdessä. Irlannissa valitaan sanomalehti, jonka levikki on tarpeeksi laaja suunnitteluviranomaisen toiminta-alueella. Italiassa valitaan kaksi sanomalehteä: alueellinen sanomalehti sekä valtakunnallinen päivälehti, jolla on laaja levikki.

Taulukko 14: "Yleisö, jota asia koskee"

// Maantieteellinen rajoitus

Itävalta // Ei ole rajoitettu.

Belgia // Bryssel

Voidaan rajoittaa yhteen kuntaan, mutta voidaan laajentaa koskemaan monia kuntia hankkeen ja hankkeen sijainnin perusteella. Julkisen kuulemisen käynnistää kunta, tai sen käynnistävät monet kunnat yhdessä.

Flanderi

Paikallinen kuntaviranomainen järjestää julkisen kuulemisen.

Vallonia

Ei ole rajoitettu.

Tanska // Julkisessa kuulemisessa "yleisö, jota asia koskee" tarkoittaa kaikkia ilman mitään rajoituksia. "Oikeus muutoksenhakuun" on kuitenkin rajattu "kaikkiin, jonka oikeudellista etua asia koskee" mukaan luettuina kansalaisjärjestöt. Maantieteellisiä rajoituksia ei ole.

Suomi // Suomen ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa viitataan vuorovaikutukseen "niiden välillä, joiden oloihin tai etuihin hanke tai suunnitelma saattaa vaikuttaa". Laissa ei määritellä suoraan "yleisöä, jota asia koskee", mutta muutoksenhakuoikeus on rajattu "yleisöön, jota asia koskee" muilla lupamenettelyistä annetuilla laeilla.

Ranska // Yleisö, joka asuu tai jolla on etuja kunnissa, joihin hanke vaikuttaa. Teollisuushankkeissa 2-5 km. Tapauskohtainen määrittely, jos hanke liittyy jokeen.

Saksa // Yleisö, jota asia koskee, määritetään hanketyypin perusteella. Maantieteellinen alue on yleensä toimivaltaisen viranomaisen paikallinen toimialue.

Kreikka // Ympäristövaikutuksista annettu selvitys julkaistaan prefektuurissa (paikallishallinnon toinen taso). Kaikille asianosaisille voidaan tiedottaa asiasta, ja asianosaiset voivat ilmaista kantansa prefektuurin valtuustolle tai toimivaltaiselle viranomaiselle tai osallistumalla kuulemistilaisuuteen.

Irlanti // Kuka tahansa yleisöstä tai eturyhmistä voi tehdä ehdotuksen suunnitelmahakemuksesta.

Italia // Ei maantieteellistä rajoitusta: kaikki henkilöt voivat jättää kirjallisen vetoomuksen tai huomautuksen 30 päivän kuluessa ympäristövaikutuksista annetun selvityksen julkistamisesta.

Luxemburg // Tietoja ei ole saatavilla.

Alankomaat // Maantieteellistä rajoitusta ei ole. Ei tarvitse täyttää omistamista koskevaa vaatimusta. "Yleisö, jota asia koskee" muodostuu henkilöistä, jotka ilmaisevat kiinnostuksensa.

Portugali // Kyllä - hankkeen läheisyydessä asuvat kansalaiset paikallisten ja alueellisten hallintorajojen mukaisesti, MUTTA alueen ulkopuolisten ihmisten huomautukset otetaan myös huomioon.

Espanja // EI maantieteellistä rajoitusta - yleisö on yleisö yleensä.

Ruotsi // Yleisö, jota asia koskee, määritellään ihmisiksi, jotka asuvat lähellä toisia, joita asia erityisesti koskee. Varhaisessa vaiheessa kuullaan myös yksityishenkilöitä, joihin hanke todennäköisesti vaikuttaa.

Yhdistynyt kuningaskunta // Yleisöä, jota asia koskee, ei ole määritetty - ilmoitus julkaistaan paikallisesti.

4.4.4 Käsitettä "yleisö (kansalaiset), jota asia koskee" koskevan selvän määritelmän puuttuminen voi vähentää halukkuutta esittää huomautuksia ja tehdä ehdotuksia. Ranskan lainsäädännössä määritellään ilmaus "vaikutusalue", ja tällainen voi olla esimerkiksi alue, jonka etäisyys teollisuushankkeesta on kahdesta viiteen kilometriä tai, jos vaikutukset kohdistuvat jokeen, tapauskohtaisesti määritelty laajempi alue. Huomautusten esittäjien on myös oltava halukkaita esittämään ja heillä on oltava mahdollisuus esittää kirjallisia huomautuksia tietyissä kohteissa (esimerkiksi kaupungintalolla) saatavana olevassa kirjassa.

4.4.5 Osallistumisen laajuuteen vaikuttavat monet eri tekijät, kuten hankkeen luonne, koko ja sijainti sekä syntyneen keskustelun määrä - jonka alullepanijoita ovat usein tiedotusvälineet ja kansalaisjärjestöt. Eri puolilla Euroopan yhteisöä kansalaisten osallistuminen on tavallista todennäköisempää seuraavantyyppisissä hankkeissa: moottoritiet, maantiet ja putkiverkostot, jätteidenkäsittelylaitokset, lentokentät, voimalaitokset, näyttävät kaupunkihankkeet, louhokset ja suuret padot sekä erityisiä suojelualueita, kuten Natura 2000 -alueita, koskevat hankkeet. Jotkin jäsenvaltiot ovat maininneet niille ominaisista hankkeista (Ruotsi - tuuliturbiinit; Belgian Brysselin alue - toimistorakennukset), mutta yleisen näkemyksen mukaan mahdollisia terveysvaikutuksia aiheuttavat hankkeet synnyttävät todennäköisimmin julkista keskustelua. Alankomaissa on tutkittu, mitkä hankkeet aiheuttavat eniten ristiriitoja sekä rajaus- että tarkistusvaiheessa. Eniten kirjeitä tai esityksiä laaditaan lentokentistä, moottoriteistä, armeijan harjoitusalueista, rautateistä, jätteidenkäsittelylaitoksista ja maaperän luonnonvarojen hyödyntämisestä, kuten myös teollisuuspuistoista, radioaktiivisten jätteiden käsittelystä, virkistysalueista jne.

4.4.6 Useat jäsenvaltiot ovat antaneet yksityiskohtaista tietoa erityisistä menettelyistä, joilla varmistetaan kansalaisten laaja osallistuminen. Tällaisia ovat muun muassa: avoimet kuulemistilaisuudet ja julkiset kokoukset, erityisnäyttelyt, tietojen antaminen tiedotusvälineille tiedonlevitystä varten sekä vaatimusten muuttaminen siten, että henkilökohtaisen yhteydenoton asemesta hankkeista voidaan ilmoittaa julkisilla tiedonannoilla. Kansalaisten osallistumista hankkeisiin, jotka todennäköisesti aiheuttavat laajaa erimielisyyttä, helpotetaan ja edistetään eri puolilla EU:ta muun muassa seuraavilla toimilla: keskustelun käynnistäminen varhaisessa vaiheessa kansalaisten osallistumisen edistämiseksi, kansalaisten kuulemisjakson pidentäminen, paikallisen toimikunnan perustaminen ja useamman kuin yhden kyselytoimikunnan jäsenen nimeäminen ja useamman kuin yhden julkisen kokouksen koolle kutsuminen.

Tiivistelmä pääkohdista: Kansalaisten osallistuminen

Kaikkialla EU:ssa kansalaisille annetaan mahdollisuus esittää huomautuksia hankkeista, joista on laadittava ympäristövaikutusten arviointi. Kansalaisten osallistumisen laajuus vaihtelee huomattavasti, ja tulkinta "yleisöstä, jota asia koskee" vaihtelee hyvin suppeasta laajaan. Tutkimuksessa kävi ilmi, että kansalaisten osallistuminen on tavallista todennäköisempää tietyntyyppisissä hankkeissa. Kun otetaan huomioon direktiivin soveltamisalaan kuuluvien hanketyyppien suuri kirjo, eri hanketyypeissä käytettävät erilaiset lupajärjestelmät ja erot siinä, missä määrin erilaiset hankkeet kiinnostavat kansalaisia, ei ole yllätys, että kansalaisten osallistumisesta ei ole koko EU:ta kattavaa standardimenettelyä.

Toimi: Katso 5.4.2. kohdan a alakohdan suositukset.

4.5 Rajat ylittävät vaikutukset

4.5.1 Espoon yleissopimus valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista allekirjoitettiin vuonna 1991. Yleissopimuksessa tarkoitetaan valtioiden rajat ylittävällä vaikutuksella "vaikutuksia - ei yksinomaan maailmanlaajuisia - jotka fyysiseltä alkuperältään kokonaan tai osaksi jonkin sopimuspuolen lainkäyttövallan piirissä olevalla alueella sijaitseva hanke aiheuttaa toisen sopimuspuolen lainkäyttövallan piirissä olevalla alueella". Tämä määritelmä kattaa sekä rajat ylittävät hankkeet että vaikutukset, eikä yleissopimuksen periaatteiden soveltamista ole siten rajattu sellaisiin hankkeisiin, jotka toteutetaan lähellä rajaa. Lisäksi Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut asiassa komissio vastaan Belgia (C-186/91) antamassaan tuomiossa, että direktiivin 85/337/ETY 7 artiklassa säädetyt kuulemisvelvoitteet eivät koske ainoastaan sellaisilla alueilla toteutettavia hankkeita, jotka rajoittuvat toiseen valtioon. Koko direktiiviä sovellettaessa olisi tulkittava laajasti käsitettä hanke, jolla on valtioiden rajat ylittäviä vaikutuksia. Direktiivillä 97/11/EY tehtiin huomattavia muutoksia 7 artiklaan sen varmistamiseksi, että se on yhdenmukainen Espoon yleissopimuksen kanssa. Tärkeimpiä muutoksia ovat seuraavat:

- jäsenvaltioille, joihin kohdistuu rajat ylittäviä vaikutuksia, on toimitettava tarvittavat tiedot viimeistään silloin, kun jäsenvaltio, jossa hanke sijaitsee, ilmoittaa asiasta omille kansalaisilleen,

- muutetussa direktiivissä vaaditaan entistä paljon yksityiskohtaisemman tiedon toimittamista jäsenvaltiolle, johon vaikutus kohdistuu,

- jos jäsenvaltio, johon vaikutus kohdistuu, haluaa osallistua ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn, direktiivin mukaan sen jäsenvaltion, jonka alueella hanke aiotaan toteuttaa, on huolehdittava siitä, että hanketta koskevat tiedot ovat niiden viranomaisten ja kansalaisten saatavilla, joita hanke koskee.

YVA-direktiivin 8 artiklassa vaaditaan, että toimivaltaisten viranomaisten on otettava huomioon asianomaisten jäsenvaltioiden kanssa käytyjen neuvottelujen tulokset päätöksentekoprosessissa, ja direktiivin 9 artiklan mukaan ilmoituksen tehneen jäsenvaltion on tiedotettava kyseisestä päätöksestä sille jäsenvaltiolle, johon vaikutus kohdistuu.

Direktiivin 97/11/EY 7 artiklaan on sisällytetty Espoon yleissopimuksen tärkeimmät vaatimukset. Sen mukaan jäsenvaltioiden on määriteltävä yksityiskohtaiset menettelyt artiklan täytäntöönpanemiseksi. Koska niiden maiden välillä, joihin saattaa kohdistua rajat ylittäviä vaikutuksia, voi ilmetä hyvin erilaisia kysymyksiä, useimmat jäsenvaltiot ovat alkaneet laatia kahden- tai monenvälisiä sopimuksia. Tässä mielessä hyödyllinen tietolähde ovat Espoon yleissopimuksen [21] yhteydessä laaditut ohjeet, jotka koskevat kahden- ja monenvälisiä sopimuksia sekä yleissopimuksen soveltamista käytännössä.

[21] UNECE:n kotisivu: http:/www.unece.org.

4.5.2 Direktiivin 7 artiklan soveltaminen on herättänyt useita erilaisia kysymyksiä eri puolilla EU:ta. Monet jäsenvaltiot (Belgian Flanderin hallintoalue, Belgian Vallonian hallintoalue, Ranska, Alankomaat, Ruotsi) mainitsivat vastauksissaan menettelyä koskevat kysymykset: Tällaisia ovat ilmoitusmenettelyn yhtenäistäminen kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa, hitaat vastaukset, ja se, että asiakirjojen liitteenä ei ole riittävästi tietoa, jotta varmistetaan tiedon nopea siirto lopulliselle vastaanottajalle. Yhdistynyt kuningaskunta, Ruotsi ja Alankomaat viittasivat yhteyspisteiden perustamista ja käännösten saatavuutta (kustannukset mukaan luettuina) koskeviin kysymyksiin. Alankomaat mainitsi myös kulttuuri- ja lainsäädäntöerot. Muutamat jäsenvaltiot viittasivat tiettyjä valtioiden rajat ylittäviä tapauksia koskeviin erityisiin kysymyksiin - katso jäljempänä oleva laatikko 7. Belgian Brysselin alue, Tanska, Suomi, Saksa, Kreikka, Italia ja Portugali ilmoittivat kuitenkin, ettei niillä ole ollut erityisiä vaikeuksia.

4.5.3 Esimerkiksi Belgian Vallonian hallintoalueella jäsenvaltioiden väliset lainsäädäntöerot voivat viivästyttää tiedon siirtoa (tiedonkulun järjestys on ympäristöministeri - ulkoministeri - suurlähettiläs, eikä tieto kulje suoraan toimivaltaiselle viranomaiselle tai toimivaltaisten viranomaisten kesken). Jotta vältetään säädetyn järjestyksen mukaisen tiedonsiirron viivästyminen, eräs vastaajista suosittaa epävirallisten sopimusten tekemistä eri jäsenvaltioiden viranomaisten kesken. Belgian Vallonian hallintoalueella naapurivaltioiden toimivaltaiset viranomaiset ovat ottaneet käyttöön epävirallisen menettelyn, joka perustuu suoraan tiedottamiseen ja jonka avulla lyhennetään vastausaikoja. Belgian Flanderin hallintoalueella on myös kokemuksia epävirallisista yhteyksistä (kirjeet, sähköposti, puhelinkeskustelut) ongelmien välttämiseksi. Muiden jäsenvaltioiden mielestä menettelyyn liittyvät ongelmat voidaan ratkaista luomalla hyvät suhteet niiden valtioiden viranomaisiin, johon vaikutus kohdistuu. Tanskassa jokainen tapaus käsitellään erikseen. Toimivaltaiset YVA-viranomaiset kokoontuvat yhteen keskimäärin kerran tai kahdesti vuodessa. Portugalissa kansalaisten osallistuminen varmistetaan nykyään kahdenvälisillä virallisilla suhteilla ulkoministeriön välityksellä. Ruotsin ympäristövaikutusten arviointia koskevassa lainsäädännössä viitataan Espoon yleissopimuksen artikloihin ja menettelyihin. Ruotsin hallitus on nimennyt Ruotsin ympäristönsuojeluviraston Espoon yleissopimuksen yhteyspisteeksi.

4.5.4 EU:n jäsenvaltioiden välillä tai EU:n jäsenvaltioiden ja EU:n ulkopuolisten naapurivaltioiden välillä on laadittu vain muutamia muodollisia perussopimuksia tai sopimuksia valtioiden rajat ylittävistä vaikutuksista. Vain yhdessä kyselytutkimukseen annetussa vastauksessa on maininta tällaisesta sopimuksesta (Suomi-Viro), joskin muutamissa maissa käydään parhaillaan asiaa koskevia neuvotteluja (esimerkiksi Saksassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa). Muutamat maat ovat kuitenkin tehneet ei-sitovia sopimuksia, sopineet "käytännön järjestelyistä" ja antaneet ympäristönsuojeluun liittyviä suosituksia (kuten Saksan kolmen osapuolen suositukset, joita sovelletaan useissa maissa, ja Alankomaiden ja Belgian Vallonian hallintoalueen sekä Alankomaiden ja Belgian Flanderin hallintoalueen väliset epäviralliset yhteydet). Belgian Vallonian hallintoalueen mukaan naapurimaiden kesken tarvitaan parempia ja entistä käytännöllisempiä muodollisia menettelyjä. Belgia katso tarpeelliseksi parantaa niin alueiden välisiä kuin alueviranomaisten ja asianomaisen liittovaltion viranomaisten välisiä nykyisiä menettelyjä. Voimassa olevat perussopimukset ja sopimukset esitetään taulukossa 15.

Taulukko 15: Perussopimukset ja sopimukset

Valtio // Perussopimukset tai sopimukset

Itävalta // Sveitsin ja Liechtensteinin kanssa on tehty ei-sitovia kolmenkeskisiä sopimuksia, ja Slovakian ja Tsekin tasavallan kanssa neuvotellaan parhaillaan sopimuksista.

Belgia // Flanderi

Flanderi - Alankomaat - muodollinen sopimus valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista, menettelyvaiheet mukaan luettuina.

Vallonia

Epävirallisia käytännön järjestelyjä Alankomaiden kanssa.

Suomi // Kahdenkeskinen sopimus Viron kanssa tuli voimaan 6. kesäkuuta 2002.

Kahdenkeskisestä sopimuksesta Venäjän liittovaltion kanssa käydään parhaillaan neuvotteluja.

Ranska // Kahdenkeskiset sopimukset tärkeistä julkisista hankkeista muun muassa Italian, Espanjan, Sveitsin, Baden-Würtemburgin (Saksa) kanssa. Ei yleissopimuksia.

Saksa // Sopimuksia valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista valmistellaan parhaillaan:

* Saksan ja Puolan

* Saksan ja Alankomaiden

* Saksan ja Tsekin tasavallan

* Saksan, Sveitsin, Itävallan ja Liechtensteinin (suunnitteilla) välillä.

Sopimukset, jotka täyttävät osittain direktiivin 97/11/EY ja Espoon yleissopimuksen säännökset mutta joissa ei ole viittausta näihin asiakirjoihin:

* Saksan, Ranskan ja Sveitsin hallituskomission kolmenkeskiset suositukset yhteistyöstä ympäristösuojelun alalla Ylä-Reinillä (1996)

* Saksan, Ranskan ja Luxemburgin hallituskomission Saar-Lor-Lux-suositukset kahdenvälisestä ilmoituksesta, joka koskee suunniteltuja luvanvaraisia toimia ja käynnissä oleviin toimiin tehtäviä luvanvaraisia muutoksia (1986)

Sopimukset, joissa viitataan Espoon yleissopimukseen (ei YVA-direktiiviin) mutta joissa valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointia ei ole määritetty yksityiskohtaisesti:

* Saksan ja Puolan sopimus yhteistyöstä ympäristönsuojelun alalla (1994, tuli voimaan 1998)

* Saksan ja Tsekin tasavallan sopimus yhteistyöstä ympäristönsuojelun alalla (1996, tuli voimaan 1999)

Irlanti // Käynnissä neuvottelut nykyisten kuulemismenettelyjen virallistamiseksi Pohjois-Irlannin kanssa (Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten kanssa). Aiesopimuksen sisällöstä on päästy valtaosin sopimukseen.

Alankomaat // Belgian Flanderin hallintoalue: ei-sitova sopimus (vuodesta 1995)

Belgian Vallonian hallintoalue: käytännön järjestelyjä

Saksa, Nordrhein-Westfalen ja Ala-Saksi: ei-sitova sopimus (neuvottelut käynnissä)

Yhdistynyt kuningaskunta // Pitkäaikainen epävirallinen sopimus Pohjois-Irlannin ympäristöministeriön ja Irlannin tasavallan kanssa valtioiden rajat ylittävästä yhteistyöstä.

4.5.5 Rajat ylittävässä kuulemisessa tarkasteltavien hankkeiden suuri kirjo näkyy YVA-direktiivin soveltamisalaan kuuluvien hankkeiden suuressa määrässä. Jäsenvaltiot ovat järjestäneet kuulemisia useista liikenneinfrastruktuurihankkeista (moottoriteistä, rautateistä, lentokentistä, konttiterminaaleista tai satamista, tunneleista ja silloista) ja energiasuunnitelmista (voimalaitoksista), tuulivoimaloista, ydinvoimaloista, ydinaineiden varastoinnista ja uudelleenkäsittelystä sekä kaasu- ja sähköputkista. Etelä-Euroopassa vesivaroja koskevilla hankkeilla on näkyvä asema. Yksityisten tahojen ehdottamiin hankkeisiin sisältyvät muun muassa merenpohjan ruoppaus ja maaperän luonnonvarojen hyödyntäminen, maatalouden tehostaminen sekä teollisuuslaitokset ja -keskittymät. Jäsenvaltiot antavat yleensä kattavampaa tietoa infrastruktuurihankkeista kuin yksityisistä hankkeista tai esimerkiksi kaupunkirakentamisen hankkeista ja virkistyshankkeista. Taulukossa 16 annetaan lisätietoa jäsenvaltioiden ilmoittamista hankkeista tyypeittäin ja määrittäin.

Taulukko 16: Valtioiden rajat ylittävien hankkeiden määrä ja tyypit

Huomautus: taulukossa esitetyt tiedot ovat peräisin kyselytutkimukseen annetuista vastauksista ja valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointia koskevasta Enimpas-tietokannasta [22]. Luvut eivät kuitenkaan vastaa vastaajien ilmoittamien tai tietokantaan talletettujen hanketyyppien määrää eikä hanketyyppien luettelossa mainittua hanketta ole välttämättä toteutettu kyseisessä jäsenvaltiossa.

[22] https://www.mos.gov.pl/enimpas/

>TAULUKON PAIKKA>

4.5.6 Rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointien määrän arvioinnissa on ilmeisiä ongelmia, sillä naapurijäsenvaltioiden välillä on epäjohdonmukaisuuksia ja etenkin liittovaltiorakenteeseen kuuluvien kansallisten hallintoelinten käytettävissä oleva tieto on puutteellista. Vastausten perusteella on mahdoton määrittää, kuinka monet hankkeista ovat liitteessä I tai liitteessä II tarkoitettuja hankkeita. Koska ympäristövaikutusten arviointia edellyttävien suunnitelmien raja-arvot vaihtelevat huomattavasti jäsenvaltioittain (ks. kohta 4.2), on todennäköistä, että 7 artiklaa sovelletaan epäjohdonmukaisesti eri puolilla EU:ta. Etäisyyttä tai mahdollisten vaikutusten alueellista kattavuutta koskevat arviointiperusteet ovat epäyhtenäisiä. Esimerkiksi Alankomaissa Schipholin lentokentän mahdollisia vaikutuksia on tulkittu laajasti, ja hankkeesta on ilmoitettu useille maille, joihin hankkeella saattaa olla vaikutusta, kuten Ranskalle.

4.5.7 Muutamat maat erottavat vastauksissaan toisistaan valtioiden rajat ylittäviä vaikutuksia koskevan ilmoittamisen ja kuulemisen. Muutamat jäsenvaltiot antavat myös tietoa rajat ylittävistä neuvotteluista EU:n ulkopuolisten maiden kanssa (kuten Sveitsin, Slovenian, Tsekin tasavallan, Puolan, Viron ja Norjan). Kyselytutkimukseen annetuissa vastauksissa ei useinkaan mainita lopullista päätöstä koskevista erimielisyyksistä, mutta Irlanti katsoo tarpeelliseksi kehittää jatkossa virallisia järjestelyjä, etenkin ydinvoiman käytön kehittämiseen liittyvissä kysymyksissä - epävirallisia yhteyksiä solmitaan satunnaisesti.

4.5.8 Tarvitaan täsmällisiä arviointimenettelyjä, jotta saadaan luotettavia tietoja 7 artiklan mukaisten rajat ylittävien hankkeiden lukumäärästä, tyypistä ja tuloksista. Ruotsissa on käytössä kattava tilastointijärjestelmä, mutta muutoin tällaiset järjestelmät ovat harvinaisia. Tämäntyyppistä tietoa ei ole vielä saatavana muista tietokannoista. UNECEn tietokanta rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista (www.mos.gov.pl/enimpas) on epätäydellinen: tietokantaan on talletettu kansalliset laitokset (yhteyspisteet ilmoittamista varten ja UNECEn yleissopimuksen täytäntöönpanon tietokeskukset), mutta yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluvista hankkeista on vain vähän tietoa. Asianomaisten maiden tietokeskusten olisi annettava tarvittavat tiedot. Tilanteen toivotaan paranevan tulevaisuudessa.

Tiivistelmä pääkohdista: Valtioiden rajat ylittävät vaikutukset

Naapurimaiden kesken tarvitaan entistä parempia virallisia ja epävirallisia kuulemisjärjestelyjä, jotka koskevat rajat ylittäviä vaikutuksia, ja on varmistettava kyseisten järjestelyjen käytännöllisyys. On myös todettu, että joissakin maissa on tarpeen parantaa nykyisiä alueiden välisiä menettelyjä. Tarvitaan täsmällisiä arviointimenettelyjä, jotta saadaan luotettavia tietoja 7 artiklan mukaisten rajat ylittävien hankkeiden määrästä, tyypistä ja tuloksista.

Toimi: Katso 5.4.2. kohdan g alakohdan suositus.

4.6 Biologinen monimuotoisuus, riskit ja ihmisten terveys

Biologinen monimuotoisuus

4.6.1 YVA-direktiivissä todetaan, että ympäristövaikutusten arvioinnilla on tunnistettava, kuvattava ja arvioitava hankkeen suorat ja välilliset vaikutukset eläimiin ja kasveihin, mutta siinä ei viitata nimenomaisesti biologisen monimuotoisuuden käsitteeseen. Biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen 14 artiklassa vaaditaan, että ympäristövaikutusten arviointi on tehtävä sellaisissa hankkeissa, joilla todennäköisesti on huomattava haitallinen vaikutus biologiseen monimuotoisuuteen. Biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen 2 artiklan mukaan biologinen monimuotoisuus tarkoittaa "kaikkiin, kuten manner-, meri- tai muuhun vesiperäiseen ekosysteemiin tai ekologiseen kokonaisuuteen kuuluvien elävien eliöiden vaihtelevuutta; tähän lasketaan myös lajin sisäinen ja lajien välinen sekä ekosysteemien monimuotoisuus" (englanninkielinen asiakirja osoitteessa http://www.biodiv.org/convention/ articles.asp). Biologisen monimuotoisuuden käsite on selvästi hyvin laaja, ja biologista monimuotoisuutta koskevassa yleissopimuksessa määritetään kolme eri tasoa:

(i) ekosysteemit - erilaisten ekosysteemien monimuotoisuus, vaihtelevuus ja yleisyys

(ii) lajit - erilaisten lajien yleisyys ja monimuotoisuus ja

(iii) genetiikka - erilaisten geenien ja/tai geenistöjen yleisyys ja monimuotoisuus, toisin sanoen kunkin lajin geneettinen monimuotoisuus.

4.6.2 Kyselytutkimukseen annettujen vastausten perusteella on selvää, että jäsenvaltioiden YVA-järjestelmissä otetaan huomioon vaikutukset kasvistoon ja eläimistöön, ja ne täyttävät siten direktiivin vaatimuksen tältä osin. Erityistä huomiota kiinnitetään ekologisiin vaikutuksiin, jos erityiset suojelualueet, kuten Natura 2000 -alueet, voivat olla vaarassa. Vastauksista ei kuitenkaan käy selvästi ilmi, että biologiseen monimuotoisuuteen kiinnitetään erityistä huomiota yhtenä arviointiperusteena (muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta). Suomen lainsäädännössä ympäristövaikutusten määritelmään sisältyy biologinen monimuotoisuus, ja Irlannin ympäristönsuojeluviraston laatimissa ohjeissa korostetaan lajien monimuotoisuuteen kohdistuvien vaikutusten tutkimisen ja ennustamisen merkitystä. Alankomaissa on ryhdytty kehittämään toimintaohjelmaa, jolla integroidaan biologinen monimuotoisuus ympäristövaikutusten arviointiin (Integration of Biodiversity in Impact Assessment - IAIA heinäkuu 2001). Alankomaiden ympäristövaikutusten arviointikomissio on laatinut IAIA:n rahoittamana raportin käsitteellisestä ja menettelyllisestä kehyksestä biologiseen monimuotoisuuteen liittyvien näkökohtien yhdentämiseksi kansallisiin ympäristövaikutusten arviointijärjestelmiin (Proposed conceptual and procedural framework for the integration of biological diversity considerations with national systems for impact assessment, heinäkuu 2000).

4.6.3 Selvä valtaosa jäsenvaltioista ei ole suunnitellut ottavansa käyttöön lisätoimenpiteitä, joilla parannetaan biologisen monimuotoisuuden huomioonottoa. Muutamat jäsenvaltiot ovat kuitenkin tunnustaneet, että tämä potentiaalinen kysymys on ratkaistava, ja Suomessa käynnissä olevan 50 YVA-asiakirjan tarkastelun tavoitteena on määrittää keinoja biologisen monimuotoisuuden huomioon ottamiseksi. Lisäksi Suomessa laaditaan parhaillaan suuntaviivoja biologiseen monimuotoisuuteen kohdistuvien vaikutusten arvioimiseksi ympäristövaikutusten arvioinnin ja maankäytön suunnittelun yhteydessä. Belgian Flanderin hallintoalue valmistelee ehdotusta ympäristövaikutusten arviointia koskevaksi lainsäädännöksi, jossa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä on tehostettu siten, että biologinen monimuotoisuus otetaan paremmin huomioon. Espanjassa on otettu käyttöön strateginen suunnitelma biologisen monimuotoisuuden suojelemiseksi ja kestävän käytön edistämiseksi. Alankomaissa on edistytty merkittävästi biologista monimuotoisuutta koskevien kysymysten sisällyttämisessä ympäristövaikutusten arviointiin. Biologinen monimuotoisuus on olennainen osa Alankomaiden ympäristövaikutuksista annettujen selvitysten tarkastelukehystä, jonka toteutuksesta vastaa Alankomaiden ympäristövaikutusten arviointikomissio, joka on riippumaton elin. Biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen yhteydessä hyväksyttiin hiljattain suuntaviivat biologisen monimuotoisuuden huomioonottamiseksi YVA-menettelyn eri vaiheissa (http://www.biodiv.org/decisions/ default.asp). Niissä opastetaan, miten biologinen monimuotoisuus voidaan ottaa huomioon ympäristövaikutusten arvioinnissa ja miten aihetta koskevaa kansallista ohjeistoa voidaan kehittää edelleen.

Tiivistelmä: Biologinen monimuotoisuus

Jäsenvaltioiden suorittamien ympäristövaikutusten arviointien yhteydessä on arvioitu hankkeiden vaikutuksia kasvistoon ja eläimistöön, ja näyttää siltä, että direktiivissä 97/11/EY asetetut tietoja koskevat vaatimukset täyttyvät tältä osin. Vastauksista ei käy kuitenkaan kovin yksiselitteisesti ilmi, missä määrin erilaisiin biologisen monimuotoisuuden tasoihin puututaan käytännössä. Biologisen monimuotoisuuden huomioonotto ympäristövaikutusten arvioinnissa on ollut Suomessa ja Alankomaissa tehdyn jatkuvan tutkimuksen aiheena.

Riski

4.6.4 Direktiivin liitteessä III luetellaan seulontaperusteet, joihin viitataan seulontaa koskevassa 4 artiklan 3 kohdassa. Tällaisia arviointiperusteita ovat hankkeiden ominaisuudet, hankkeiden sijainti ja mahdollisten vaikutusten ominaisuudet. Näissä arviointiperusteissa "onnettomuuksien riski ottaen erityisesti huomioon käytössä olevat aineet tai tekniikat" on sisällytetty "hankkeiden ominaisuuksiin". Onnettomuuksien riski on aina olemassa, eikä mikään hanke ole koskaan täysin riskitön. Ympäristövaikutusten arvioinnissa ei siten tarkastella, liittyykö hankkeeseen jokin riski, vaan onko riski merkittävä ja onko todennäköistä, että toteutuessaan riskillä olisi merkittäviä ympäristövaikutuksia. Eri puolilla EU:ta on otettu vaihtelevasti käyttöön erityinen velvoite tarkastella onnettomuuden tai poikkeuksellisten olosuhteiden todennäköisiä merkittäviä ympäristövaikutuksia sen mukaan, miten todennäköisiin luonnonuhkiin suhtaudutaan ja minkä tyyppisestä hankkeesta on kyse, toisin sanoen sen mukaan, onko kyse suuresta hankkeesta, tiettyjen teollisuudenalojen toiminnan suuronnettomuuksien vaaran ehkäisemisestä 24 päivänä kesäkuuta 1982 annetun Seveso-direktiivin soveltamisalaan kuuluvasta hankkeesta tai "muusta hankkeesta". Jäsenvaltioissa tällaisiksi uhiksi on määritelty luonnononnettomuudet, kuten lumivyöryt, tulvat ja maanjäristykset sekä tekniset virheet ja inhimilliset virheet (esim. laitosten huono johtaminen) ja sabotaasi.

4.6.5 Eri jäsenvaltioissa riskit ja vaarat otetaan eri tavoin huomioon, eikä YVA-direktiivi ole yleensä määräävässä asemassa riskien arvioinnissa (esim. Ranskassa tämä toteutetaan luokiteltuja laitoksia koskevalla lainsäädännöllä; Ruotsissa muun muassa ydinvoimaloita koskevilla säädöksillä). Tämä voi johtaa päällekkäisiin toimiin. Ruotsin ympäristölainsäädännössä vahvistetaan, että jos toimintaan sovelletaan vaarallisten kemiallisten onnettomuuksien seurausten ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi tehtävistä toimenpiteistä annettua lakia, ympäristövaikutusten arvioinnissa on tunnistettava ja arvioitava toimintaan liittyvät turvallisuusnäkökohdat. Italiassa hankkeen toteuttajan on toimitettava arvio järjestelmän toimintahäiriöistä esimerkiksi ilmaan tai veteen kohdistuvien päästöjen, räjähdyksen tai tulipalon aiheuttamien ympäristövaikutusten huomioon ottamiseksi. Riskien arviointi ei ole pakollista kaikissa jäsenvaltioissa, mutta näissäkin riskien arviointi on yleistä. Riskien arviointia sovelletaan siten toisinaan hajanaisesti - esimerkiksi Ruotsissa kemikaaleihin liittyvistä toiminnoista aiheutuviin vaikutuksiin sovelletaan ympäristölakia, mutta muihin kuin kemikaaleihin liittyviin toimintoihin kyseistä lakia ei sovelleta. Yhdistyneen kuningaskunnan täytäntöönpanoasetuksissa ei viitata poikkeuksellisten olosuhteiden (kuten kaatosateen, maanjäristyksen, maanvyöryn tai muun ennakoimattoman luonnononnettomuuden) onnettomuusriskien tai vaikutusten arviointiin, koska tällaisia tilanteita ei pidetä "todennäköisinä". Tulva- ja maanvyöryriskien arviointi toteutettaisiin kuitenkin hankkeen kehittämisen alkuvaiheessa. Seismiselle toiminnalle alttiisiin laitoksiin (esim. ydinvoimalat) sovelletaan terveydestä ja turvallisuudesta vastaavan elimen valvomia säännöksiä.

4.6.6 Ranskassa riskien arviointi toteutetaan monin eri tavoin. Ranskan ympäristöministeriön alaisuudessa toimii laitos, jonka tehtävänä on suuronnettomuuksien estäminen. Hankeraportit sisältävät aina riskienarvioinnin. Riskialttiussuunnitelmissa tarkastellaan teknisiä riskejä kun taas riskientorjuntasuunnitelmissa tutkitaan luonnonuhkia - nämä ei aina liity erityisiin hankkeisiin. Niiden tarkoituksena on estää soveltumattomien hankkeiden toteuttaminen tai määrittää tarkat vaatimukset luvanvaraisiin töihin. Luokitellut laitokset (jollaisia ovat Seveso-direktiivin mukaiset laitokset ja joiden osuus on puolet niistä hankkeista, joiden ympäristövaikutuksista laaditaan lausunto) edellyttävät riskinarviointia ("étude de danger"), jossa yksilöidään vaaralähteet ja laaditaan ennakoitavissa olevia onnettomuuksia koskevia skenaarioita. Tutkimuksessa on arvioitava seurauksia ja esitettävä perusteet ehdotetuille toimenpiteille, joilla torjutaan ja lievennetään vaikutuksia.

4.6.7 Saksan hallinnollisessa määräyksessä ympäristövaikutusten arvioinnista (UVP-Verwaltungsvorschrift) annetaan Saksan ympäristövaikutusten arviointia koskevan lain soveltamista koskevia ohjeita ja sen mukaan ympäristövaikutuksiin luetaan myös toimintahäiriöiden vaikutukset. Jos laitos on suunniteltava siten, että estetään onnettomuudet, toimivaltaisen viranomaisen on vaadittava hankkeen esittäjältä kuvausta onnettomuuden tai poikkeuksellisten olojen aiheuttamista todennäköisistä merkittävistä ympäristövaikutuksista. Saksan aihekohtaisissa säädöksissä määritetään yleinen toimintakehys; riskinarviointitoimien evaluoinnista vastaavat päättäjät. Belgian Brysselin hallintoalueella paloviranomaiset tai pelastuspalveluviranomaiset tekevät yhteistyötä päätöksentekomenettelyssä tarkastelemalla realistisia riski- tai onnettomuusskenaarioita.

4.6.8 Useissa jäsenvaltioissa riskien arvioinnissa sovelletaan vähimmäisvaatimuksina Seveso- ja IPPC-direktiivin vaatimuksia, ja nämä vaatimukset on sisällytetty osaksi kansallisia menettelyjä (esimerkiksi Belgian Vallonian hallintoalueella, Tanskassa). Portugalissa Seveso- ja IPPC-direktiivien vaatimukset on otettu huomioon erityisessä lainsäädännössä, kun taas Espanjassa YVA-menettelyt on sisällytetty sekä IPPC- että Seveso-direktiivin mukaiseen menettelyyn. Kyselytutkimukseen annetuissa vastauksissa ei yleensä viitattu erityisten riskinarviointitekniikoiden käyttöön vaan todettiin, että sovellettava menetelmä määräytyy hanketyypin mukaan. Vastauksissa mainittiin muun muassa seuraavat menetelmät:

- Itävalta: tarkistuslistat, vikapuuanalyysi

- Suomi: tilastoanalyysi, laskelmat, aiemmin saatujen kokemusten arviointi

- Italia: tapauskohtainen tutkimus matemaattisten mallien ja/tai tilastollisen frekvenssianalyysin avulla sekä aiemmin saatujen kokemusten arviointi.

- Alankomaat: lentokenttien "ryhmäriskistandardit".

4.6.9 Riskiarvioinnin kattavuus ja yksityiskohtaisuus määräytyvät joissakin jäsenvaltioissa hanketyypin ja hankkeen sijainnin perusteella. Eräissä tapauksissa tämä voi tarkoittaa sitä, että säännöt ja menettelyt vaihtelevat sekä toimialan sisällä että toimialojen välillä. Suomessa joillakin toimialoilla on otettu käyttöön vakiintuneita arviointitekniikoita, mutta ei kaikilla. Mitä tulee ympäristövaikutusten arvioinnin liittämiseen IPPC- ja Seveso-direktiivien vaatimuksiin, riskien arviointia koskeva yksityiskohtainen tieto annetaan Suomessa yleensä lupamenettelyssä, joskin ydinvoimalaitosten riskianalyysista keskustellaan jo varhaisessa vaiheessa. Belgian Flanderin hallintoalueella riskianalyysia käytetään vain rajoitetusti ympäristövaikutusten arvioinnissa, kun taas Seveso-direktiivin mukaisten laitosten ympäristövaikutuksista annetussa selvityksessä on viitattava erilliseen turvallisuusraporttiin. Muita kuin Seveso-direktiivin mukaisia laitoksia koskevia tärkeimpiä näkökohtia tarkastellaan YVA-menettelyssä.

4.6.10 Yhdistynyt kuningaskunta on omaksunut hankkeiden luontaisten riskien torjumiseen riskinhallintaan perustuvan lähestymistavan yksinomaisen riskinarviointimenettelyn asemesta. Yhdistyneessä kuningaskunnassa vuonna 1974 annetussa työturvallisuutta ja -terveyttä koskevassa laissa säädetään turvallisuudesta ja onnettomuuksien torjuntatoimenpiteiden hyväksymisestä, ja sen säännöksillä pannaan täytäntöön Seveso II -direktiivi ja muut lupajärjestelmät, joita sovelletaan kaikkiin yrityksiin. Näissä säännöksissä vaaditaan tuotantolaitoksen alueella ja sen ulkopuolella sovellettavien terveys- ja turvallisuusmääräysten tiukkaa noudattamista. Tuotantolaitoksen alueella on noudatettava ALARP-standardia (As Low As Reasonably Practicable). ALARP-standardia sovelletaan Irlannissa rautatiehankkeisiin liittyviin riskeihin.

Tiivistelmä pääkohdista: Riski

Riskiin on puututtu lukuisin eri tavoin ja hyvin eritasoisesti eri puolilla EU:ta, osin maantieteellisissä, geologisissa, ilmastollisissa ja muissa oloissa esiintyvien erojen vuoksi. Vaikka riski on liitteeseen III sisältyvä seulontaperuste ja vaikka moniin ympäristövaikutuksista annettuihin selvityksiin sisältyy riskejä koskevia arvioita, monissa jäsenvaltioissa riskin ei silti katsota kuuluvan ympäristövaikutusten arviointiprosessiin, koska riskeihin usein puututaan valvontajärjestelmillä, jotka eivät kuulu YVA-direktiivin soveltamisalaan. Ympäristövaikutusten arvioinnin ja kansallisten ympäristövalvontajärjestelmien väliset suhteet ovat monimutkaiset, ja vaikuttaa siltä, että YVA-direktiivin ja muiden direktiivien, kuten IPPC-direktiivin ja elinympäristödirektiivin, välinen todellinen yhteensovittaminen on ollut vähäistä.

Toimi: Katso 5.4.2 kohdan j alakohdan suositus.

Ihmisen terveys

4.6.11 Vaikka YVA-direktiivissä ei nimenomaisesti vaadita, että arviointimenettelyssä olisi tarkasteltava ihmisen terveyttä, direktiivin 3 artiklassa todetaan kuitenkin, että arvioinnilla olisi tunnistettava, kuvattava ja arvioitava hankkeen suorat ja epäsuorat vaikutukset muun muassa ihmisiin. Useat vastaajat totesivat, että vaikka terveysvaikutukset olisi periaatteessa otettava huomioon ympäristövaikutusten arvioinnissa osana ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arviointia, käytännössä tiedot ovat rajallisia eivätkä ne useinkaan ole yhtä yksityiskohtaisia kuin biofysikaalisista vaikutuksista annettavat tiedot.

4.6.12 Monet vastaajat totesivat, että toimivaltaisten terveysviranomaisten kuuleminen rajausvaiheessa on eräs keino varmistaa, että terveysvaikutukset otetaan asianmukaisesti huomioon. Terveysnäkökohdissa painotetaan selvästi eniten melua ja ilman laatua (myös pölyä), kun taas ympäristövaikutusten arvioinnissa käytetään usein määrällisiä standardeja ja raja-arvoja. Terveysvaikutuksiin kiinnitetään erityistä huomiota liikenneinfrastruktuuriin (maanteihin, rautateihin, lentokenttiin, pysäköintialueisiin), jätteidenkäsittelyyn ja sähköntuotantoon liittyvissä hankkeissa. Arvioinnin kattavuudessa on huomattavia eroja:

- suppeasta tulkinnasta, jossa tarkastellaan esim. hankkeiden ympäristövaikutusten (etenkin melun, ilman saasteiden) terveysvaikutuksia ja viitataan yleisesti 3 artiklassa tarkoitettuihin ihmisiin kohdistuviin vaikutuksiin

- laajaan tulkintaan, jossa tarkastellaan esim. hyvinvointia, sosioekonomisia vaikutuksia (jälkimmäisen näkökohdan ei katsota kuuluvan ympäristövaikutusten arvioinnin soveltamisalaan vaan muun lainsäädännön - kuten kaavoituksen ja maankäytön - alaan).

Noin kolmasosa jäsenvaltioista on omaksunut laaja-alaisen lähestymistavan, muut ovat omaksuneet erilaisia kapea-alaisia lähestymistapoja.

4.6.13 Vain harvat vastaajat pystyvät antamaan esimerkkejä hyvistä toimintatavoista, vaikka jotkin maat ilmoittavat soveltavansa ohjeina WHO:n eritelmiä, ja joissakin maissa on annettu omat ohjeet terveysnäkökohtien arvioinnista. Esimerkiksi Belgian Flanderin hallintoalueella on laadittu suuntaviivat yhteistyössä terveyshallinnon ja YVA-yksikön kanssa. Irlannin suuntaviivoissa kehotetaan omaksumaan riskien arviointiin perustuva lähestymistapa, ja Alankomaissa tunnustetaan riskien arvioinnin ja terveysvaikutusten arvioinnin läheinen yhteys. Alankomaissa on käytössä erikoinen terveysvaikutusten luokittelu:

- terveys (fyysinen) - yleensä määrällinen (esim. mitkä saasteita koskevat terveysperusteiset standardit ylittyvät)

- hyvinvointi - haitat (esim. haju, näkymä, melu), laadullisten ja määrällisten terveysvaikutusten yhdistelmä ja

- terveyteen liittyvät sosioekonomiset vaikutukset - työllisyys ja irtisanomiset, mutta vain yleisluonteinen tarkastelu.

Alankomaissa tarkastellaan ryhmiin eikä niinkään yksittäisiin henkilöihin kohdistuvia vaikutuksia.

Tiivistelmä pääkohdista: Ihmisen terveys

Terveysvaikutusten arvioinnilla ei ole erityisen merkittävää roolia tämänhetkisessä menettelyssä. Arvioinnin laajuus vaihtelee huomattavasti sen mukaan, tulkitaanko terveysvaikutuksia suppeasti vai laajasti. Jotkin todisteet viittaavat siihen, että terveysvaikutusten katsotaan olevan ympäristövaikutusten arvioinnin kannalta vähemmän merkityksellisiä ja/tai jossakin määrin muun lainsäädännön soveltamisalaan kuuluvia. Jotkin todisteet viittaavat siihen, että terveysvaikutuksia tarkastellaan muiden otsakkeiden, kuten saastumisen tai riskien, alaisuudessa.

Toimi: Katso 5.4.2 kohdan j alakohdan suositus.

4.7 Suhde muihin EU-direktiiveihin

4.7.1 YVA-direktiivi on EU:n ympäristöpolitiikan täytäntöönpanon avainväline ja yksi niistä lukuisista direktiiveistä, joiden ensisijaisena tarkoituksena on ympäristön hoito ja suojelu. YVA-direktiivin soveltamisalaan kuuluviin hankkeisiin sovelletaan usein myös muiden ympäristödirektiivien säännöksiä. Ympäristölainsäädännön voimaan saattamista ja täytäntöönpanoa edistävä IMPEL-verkosto on tutkinut YVA-direktiivin ja muiden direktiivien suhdetta ja korostanut tärkeimpien vaiheiden, kuten kansalaisten osallistumisen, yhteensovittamisen merkitystä ja tarvetta välttää mahdollisuuksien mukaan päällekkäistä dokumentointia ja arviointia [23]. Tässä tarkastelussa jäsenvaltioilta pyydettiin tietoa YVA-direktiivin ja muutamien muiden tärkeimpien ympäristödirektiivien välisestä suhteesta.

[23] European Union Network for the Implementation and Enforcement of European law (1998) Interrelationship between IPPC, EIA, SEVESO Directives and EMAS Regulations: Final Report, Brussels, CEC.

Direktiivi 96/61/EY ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi

4.7.2 Direktiivillä 97/11/EY lisätyn YVA-direktiivin 2 artiklan 2a kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat huolehtia siitä, että yhdellä menettelyllä täytetään sekä YVA- että IPPC-direktiivin vaatimukset. Vain neljä vastaajaa (Itävalta, Belgian Brysselin alue, Saksa ja Italia) totesi, että sekä YVA- että IPPC-direktiivin soveltamisalaan kuuluvien hankkeiden hyväksymistä varten on otettu käyttöön yhteinen menettely. Itävallassa on käytössä yksi konsolidoitu lupamenettely, jossa toimivaltainen viranomainen (liittovaltio tai osavaltiot) tarkastelee sekä YVA- että IPPC-direktiivin vaatimuksia, kun taas Italiassa vastaavaa lupamenettelyä sovelletaan vain hankkeisiin tehtäviin muutoksiin ja täydennyksiin. Joissakin jäsenvaltioissa YVA-direktiivin soveltamisessa tehdään ero maankäyttöluvan ja (menettelyjen) ympäristöluvan välillä, ja tällöin YVA- ja IPPC-direktiivejä sovelletaan osin päällekkäin. Alankomaissa, jossa vaaditaan sekä maankäyttölupa että menettelylupa, maankäyttölupa myönnetään vasta, kun IPPC-direktiivin mukainen lupa tai muu ympäristölupa on myönnetty. Kaikissa muissa jäsenvaltioissa menettelyt ovat erillisiä, joskin Ranskassa, Alankomaissa, Ruotsissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa vastaajia joko neuvotaan tai vaaditaan jättämään hakemukset samanaikaisesti. Irlannissa yleisenä käytäntönä on, että kaavoitushakemus jätetään ennen IPPC-hakemusta. Espanja ei ole vielä (kaikilta osin) saattanut direktiiviä 96/61/EY osaksi kansallista lainsäädäntöään.

4.7.3 Useimmissa jäsenvaltioissa (Belgiassa Brysselin alueella, Ranskassa, Saksassa, Kreikassa, Irlannissa, Portugalissa, Espanjassa ja Ruotsissa) IPPC-direktiivin liitteessä I esitetyt raja-arvot ja YVA-direktiivin liitteessä II määritetyt raja-arvot ovat yleisesti samat. Muutamissa maissa (Ranskassa ja Kreikassa) YVA-direktiivin liitteessä II vahvistetut pakolliset raja-arvot ovat tosin alhaisempia, ja Ranskassa liitteen II raja-arvot ovat 2-10 kertaa alhaisemmat kuin IPPC-direktiivissä vahvistetut raja-arvot. Samojen raja-arvojen tai valintaperusteiden soveltaminen edistää yhdenmukaisuutta ja moitteetonta yhdentymistä YVA-direktiivin vaatimuksiin ja IPPC-lupajärjestelmään, mutta monet vastaajat ilmoittivat kansallisten lainsäädäntönäkökohtien aiheuttavan ongelmia tällaisessa yhdentämisessä.

Luontodirektiivi 92/43/ETY

4.7.4 Luontodirektiivin 6 artiklan mukaan hankkeet tai suunnitelmat, jotka eivät liity suoranaisesti Natura 2000 -alueen käyttöön mutta saattavat vaikuttaa tähän alueeseen merkittävästi, on arvioitava. YVA-menettelyn tavoin myös tässä menettelyssä arvioidaan vaiheittain hanketta tai suunnitelmaa, sen vaikutuksia Natura 2000 -alueisiin, hankkeen tai suunnitelman vaihtoehtoja, joilla vältettäisiin alueeseen kohdistuvat haitalliset vaikutukset, ja mahdollisia lieventäviä tai täydentäviä toimenpiteitä, joilla säilytettäisiin Natura 2000 -verkoston yleinen koskemattomuus. Komission yksiköiden asiakirjassa Natura 2000 -alueiden suojelu ja käyttö: luontodirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan säännökset [24] tarkastellaan YVA-direktiivin ja direktiivin 92/43/ETY 6 artiklan välisiä yhteyksiä ja todetaan, että hankkeet, jotka saattavat merkittävästi vaikuttaa Natura 2000 -alueeseen, edellyttävät todennäköisesti sekä 6 artiklan mukaista arviointia että YVA-direktiivin mukaista ympäristövaikutusten arviointia. Lisäksi 6 artiklan mukaista arviointia koskevissa EU:n suuntaa-antavissa ohjeissa todetaan, että jos hankkeeseen sovelletaan YVA-direktiiviä, 6 artiklan mukainen arviointi voidaan toteuttaa osana ympäristövaikutusten arviointia, mutta se olisi voitava tunnistaa ja erottaa selvästi ympäristövaikutuksista annetussa selvityksessä [25]. Kaikki jäsenvaltiot, Saksaa ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa lukuun ottamatta, kertovat koordinoivansa ympäristövaikutusten arviointia ja luontodirektiivissä vaadittuja arviointeja. Portugalin vastauksessa todetaan, että herkillä alueilla kaikki hankkeet edellyttävät ympäristövaikutusten arviointia koosta riippumatta. Suomessa luontodirektiivin mukainen arviointi voidaan toteuttaa osana YVA-menettelyä tai hankkeen myöhemmässä vaiheessa ympäristövaikutusten arvioinnin jälkeen, kun yksityiskohtainen suunnitteluvaihe on alkanut.

[24] Katso http://europa.eu.int/comm/environment/ nature/home.htm

[25] Katso http://europa.eu.int/comm/environment/ nature/art6_sv.pdf

Tiivistelmä pääkohdista: Suhde muihin EU:n direktiiveihin

YVA-direktiivin ja muiden direktiivien, kuten IPPC-direktiivin ja luontodirektiivin, laajasta yhteensovittamisesta on vain vähän näyttöä. Vain muutamat jäsenvaltiot ovat hyödyntäneet mahdollisuutta lisätä johdonmukaisuutta ja vähentää päällekkäistä dokumentointia ja arviointia YVA- ja IPPC-direktiivien tiiviin yhteensovittamisen avulla. Jotkin jäsenvaltiot väittävät, että näiden välillä on yhteys, mutta tavallisesti sillä tarkoitetaan ohjetta, jossa suositellaan näiden kahden menettelyn samanaikaista käsittelyä.

4.8 Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus

4.8.1 Århusin yleissopimuksen 9 artiklassa sopimuspuolia vaaditaan varmistamaan, että kansalaisilla on mahdollisuus turvautua hallinnollisiin tai tuomioistuinmenettelyihin yksityishenkilöiden ja viranomaisten sellaisten toimien tai laiminlyöntien tutkimiseksi uudelleen, jotka ovat sopimuspuolen kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten kanssa ristiriidassa. Ehdotetussa direktiivissä, jolla muutetaan YVA-direktiiviä muun muassa siten, että Århusin yleissopimus saatetaan osaksi EU:n lainsäädäntöä, jäsenvaltioita vaaditaan varmistamaan, että yleisöllä, jota asia koskee, on (tietyin ehdoin) oikeus panna vireille tuomioistuimessa tai muussa lakisääteisessä riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä uudelleentarkastelumenettely, jossa käsitellään YVA-direktiivin 10 a artiklaan sisältyvien yleisön osallistumista koskevien säädösten soveltamisalaan kuuluvien päätösten, toimien tai laiminlyöntien asiasisältöä tai niihin liittyvien menettelyjen laillisuutta. Uuden 10 a artiklan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että tällaiset menettelyt ovat oikeudenmukaisia, eivätkä ne saa olla suhteettoman kalliita. Nykyisessä YVA-direktiivissä ei säädetä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta, eikä YVA-direktiiviin Århusin yleissopimuksen johdosta tehtäviä muutoksia ole vielä pantu täytäntöön, joten tässä tarkastelussa pyrittiin saamaan tietoa muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuteen liittyvistä nykyisistä menettelyistä ympäristövaikutusten arvioinnin puitteissa.

4.8.2 Kyselytutkimuksen mukaan ympäristövaikutusten arvioinnissa muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus on pitkälti riippuvainen yksittäisten jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmistä. Oikeudellisten tarkistusmenettelyjen käyttö muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden turvaamiseksi on usein kallista ja hidasta, ja menettelyt koskevat usein vain niitä, joihin päätöksellä on välitön vaikutus, eikä laajaa käsitettä "yleisö, jota asia koskee", kuten Århusin yleissopimuksessa määrätään. Monet maat ovat liittäneet ympäristövaikutusten arvioinnin olennaiseksi osaksi käytössä olevia lupamenettelyjä, ja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus on siten osa lupamenettelyä eikä sitä ole sidottu YVA-menettelyyn. Saksassa seulontapäätöksen tuloksesta voidaan valittaa, mutta vasta, kun lopullinen päätös on tehty. Samanlainen tilanne on Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Tanska on yksi harvoista jäsenvaltioista, joissa muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta voi käyttää jo seulonta- ja rajausvaiheessa. Irlannin lainsäädännön mukaan oikeudellinen tarkistusmenettely voidaan panna vireille suunnitteluprosessin kaikissa vaiheissa, ja ympäristövaikutusten arviointi on osa sitä. Lisäksi Irlannissa on käytössä kolmannen osapuolen muutoksenhakujärjestelmä - jossa hankelupaa koskevaa kaavoituspäätöstä voidaan tarkastella uudelleen kaavoitusta koskevia valituksia käsittelevän viranomaisen An Bord Pleanálan hakemuksesta.

Tiivistelmä pääkohdista: Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus.

Vaikka nykyinen YVA-direktiivi ei sisällä säännöksiä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta, suurin osa jäsenvaltiosta on sisällyttänyt tällaisia säännöksiä kansallisiin järjestelmiinsä. Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus ympäristövaikutuksen arviointiin liittyvissä kysymyksissä rajoittuu pääasiassa siihen, että kansalaisilla on lainsäädäntöön perustuva oikeus saattaa päätökset tuomioistuinten käsiteltäviksi. Useimmissa tapauksissa tämä on mahdollista vasta, kun hankkeelle on myönnetty lupa, hyvin harvoissa jäsenvaltioissa on annettu mahdollisuus viedä asia oikeuteen ympäristövaikutusten arvioinnin varhaisemmissa vaiheissa.

Toimi: YVA-direktiiviä on muutettu siten, että se on Århusin yleissopimuksen mukainen. Direktiiviin lisätään muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuteen liittyviä velvollisuuksia ja oikeuksia.

4.9 Ympäristövaikutusten arviointimenettelyjen laadunvalvonta

4.9.1 Ympäristövaikutusten arvioinnin laadunvalvontaa voidaan seurata menettelyn kaikissa vaiheissa. Laadunvarmistustoimilla voidaan varmistaa, että seulontapäätökset ovat direktiivin mukaisia, että kaikki huomattavat vaikutukset on tunnistettu asianmukaisesti rajausvaiheessa, että ympäristötieto on otettu asianmukaisesti huomioon lupapäätöstä tehtäessä, ja vaikka laadunvalvontaan ei sovelletakaan YVA-direktiiviä, päätöksenteon jälkeinen laadunvalvonta voidaan varmistaa seurantatoimilla. Laadunvalvonnassa voidaan tarkastella myös kansalaisten osallistumisen laatua menettelyn eri vaiheissa. Direktiivissä ei kuitenkaan säädetä siitä, miten toimivaltaisten viranomaisten on suoritettava seulontatehtävänsä, miten arvioinnin rajausmenettelyssä olisi toimittava, miten arvioinnit olisi saatava päätökseen, miten yksityiskohtaisesti tai missä muodossa niiden tuloksista olisi raportoitava. Asiassa 431/99 komissio vastaan Saksa (Grosskrotzenburg) annetun tuomion mukaan direktiivin vaatimukset täyttyvät, mikäli ympäristötietoa annetaan tai toimivaltaisella viranomaisella on asiaa koskevaa tietoa hallussaan ja mikäli kansalaisille annetaan mahdollisuus tutustua kyseiseen tietoon ja esittää siitä huomautuksia ennen päätöksen tekemistä. Direktiivissä vahvistetaan ympäristövaikutusten arviointia koskevat menettelysäännöt mutta ei vahvisteta perusteita, joiden mukaan YVA-menettelyn eri vaiheiden laadunvalvontaa voitaisiin testata, vaan se jätetään jäsenvaltioiden vastuulle. Laatikossa 3 annetaan tietoa muutamissa jäsenvaltioissa käyttöön otetuista laadunvalvontatoimenpiteistä (jotka kattavat rajausvaiheen ja ympäristövaikutuksista annetun selvityksen).

Laatikko 3: Ympäristövaikutusten arvioinnin laadunvalvonta

Itävalta

Hakija ja toimivaltainen viranomainen ovat yleensä tiiviisti yhteydessä ympäristövaikutusten arviointimenettelyn, myös epävirallisten tai virallisten rajausmenettelyjen, aikana. Toimivaltainen viranomainen esittää huomautuksia hankkeen teknisistä ja oikeudellisista näkökohdista ja voi ehdottaa soveltuvien ympäristövaikutusten arvioinnin asiantuntijoiden käyttöä. Toimivaltainen viranomainen arvioi hakijan toimittaman tiedon laadun joko sisäisten tai ulkoisten asiantuntijoiden avulla. Valikoidut ympäristövirastot saavat jäljennöksen ympäristövaikutuksista annetusta selvityksestä mahdollisia huomautuksia varten, ja yleisö voi tutustua kaikkiin hakemusasiakirjoihin ja esittää niistä huomautuksia kuuden viikon ajan.

Belgia - Bryssel

Arvioinnin rajaus on pakollista, ja toimivaltainen viranomainen laatii eritelmät ympäristövaikutusten arviointia varten. Hankkeen toteuttajan on turvauduttava ympäristövaikutusten arvioinnissa akkreditoituun konsulttiin. Arvioinnin valmistuttua ohjauskomitea (joka koostuu tärkeimpien asiaa koskevien hallintoalojen edustajista) tarkistaa ympäristövaikutusten arvioinnin ja voi hyväksyä sen tai korjata sitä niin, että siinä otetaan tyydyttävästi huomioon alkuperäisissä YVA-eritelmissä määritellyt kysymykset.

Belgia - Flanderi

Hankkeen toteuttajat voivat käyttää ympäristövaikutusten arvioinnissa vain sertifioituja asiantuntijoita, ja heidän on toimitettava ehdotuksensa YVA-asiantuntijoiden ryhmäksi sekä selostus ympäristövaikutuksista annetusta selvityksestä ympäristöhallinnon YVA-yksikölle hyväksyntää varten. Arvioinnin rajaus ei ole pakollista, mutta sitä vaaditaan epävirallisesti ja ympäristövaikutusten arvioinnin yhteydessä järjestetään yleensä arvioinnin rajausta käsittelevä kokous, johon osallistuvat kaikki asianomaiset hallintoyksiköt, hankkeen toteuttaja ja YVA-asiantuntijat. Ryhmän toisessa kokouksessa tarkastellaan ympäristövaikutuksista annettua selvitysluonnosta, ja ympäristöhallinnon YVA-yksikön on hyväksyttävä ympäristövaikutuksista annetun selvityksen lopullinen versio. YVA-suuntaviivat (painettu).

Belgia - Vallonia

Ympäristöministerin akkreditoiman elimen on toteutettava ympäristövaikutusten arviointi. Toimivaltainen viranomainen ja riippumaton ympäristöneuvosto (joka koostuu teollisuuden, yliopistojen, valtion ympäristölaitosten, ammattiliittojen, kansalaisten ja muiden edustajista) tarkastelevat ympäristövaikutusten arvioinnin laatua. Jos ne eivät ole tyytyväisiä arvioinnin laatuun, toimivaltainen viranomainen voi pyytää lisätietoa. Jos saadut lisätiedot eivät edelleenkään ole tyydyttäviä, hakemus voidaan hylätä.

Tanska

Toimivaltaisen viranomaisen velvollisuutena on järjestää julkinen kuuleminen osana arvioinnin rajausta. Toimivaltainen viranomainen on vastuussa ympäristövaikutusten arvioinnin laadusta, ja arvioinnin tarkistaa myös kansallinen ympäristöviranomainen.

Suomi

Hankkeen toteuttaja laatii rajausasiakirjan, jonka toimivaltainen viranomainen arvioi, ja tämä päättää, edellyttääkö ehdotettu arviointiohjelma tarkistamista. Toimivaltainen viranomainen tarkistaa, onko ympäristövaikutuksista annettua selvitystä koskeva lopullinen kertomus asianmukainen, mutta sitä ennen toimivaltaiselle viranomaiselle toimitetaan usein luonnos ympäristövaikutuksista annetusta selvityksestä epävirallisia huomautuksia varten. Kansalaiset ja valtion laitokset voivat esittää huomautuksia rajausasiakirjasta ja ympäristövaikutuksista annetusta selvityksestä, ja toimivaltainen viranomainen ottaa nämä huomautukset huomioon laadunarvioinnissa. Ympäristöministeriö laatii parhaillaan suuntaviivoja rajausasiakirjojen, ympäristövaikutuksista annetun selvityksen ja YVA-menettelyn hallintomekanismien tarkastelua varten.

Ranska

Toimivaltainen viranomainen on vastuussa laadusta. Jotkut viranomaiset ovat laatineet ohjeasiakirjoja. Alueelliset ympäristöviranomaiset voivat myös neuvoa toimivaltaista viranomaista. Kansallisella tasolla ympäristöministeri voi keskeyttää ehdotuksen käsittelyn ja antaa lausunnon ympäristövaikutuksista annetusta selvityksestä. Luonteeltaan ja kustannuksiltaan suurissa hankkeissa kansallisia ja alueellisia viranomaisia kuullaan ja heiltä pyydetään neuvoa ympäristövaikutusten arvioinnista.

Saksa

Toimivaltainen viranomainen tarkastelee tietojen laatua ja kattavuutta. Lupamenettely voidaan aloittaa vasta, kun toimivaltainen viranomainen on tyytyväinen annettujen tietojen laatuun ja kattavuuteen. Tarvittaessa voidaan nimetä ulkoisia asiantuntijoita, joiden tehtävänä on auttaa toimivaltaisia viranomaisia tietojen arvioinnissa.

Alankomaat

Alankomaissa toimii riippumaton ympäristövaikutusten arviointikomissio, joka valvoo pitkälti YVA-menettelyä laadunvalvontamenettelyjensä yhteydessä.

Portugali

Toimivaltainen viranomainen todentaa tietojen laadun ja kattavuuden ja voi pyytää lisätietoja. Jos tiedot eivät ole riittäviä, hankelupa peruutetaan ja uusi ympäristövaikutusten arviointi on toteutettava.

4.9.2 Kuten seulontaa koskevassa kertomuksen kolmannessa luvussa todetaan, jäsenvaltioissa ei juurikaan seurata seulontamenettelyn toimivuutta. Yhdistyneessä kuningaskunnassa saatujen kokemusten perusteella lähestymistavat ovat hyvin epäjohdonmukaisia, ja seulonta on pitkälti riippuvainen toimivaltaisen viranomaisen sitoutumisesta ympäristövaikutusten arviointiin ja sen valmiuksista käsitellä ympäristövaikutuksista annettuja monimutkaisia selvityksiä; eräät toimivaltaiset viranomaiset eivät koskaan vaadi ympäristövaikutusten arviointia "jos se voidaan välttää" [26]. Useimmissa jäsenvaltioissa ainoa seulonnan laadunvalvontatoimi näyttää olevan mahdollisuus valittaa liitteen II mukaista hanketta koskevasta päätöksestä, jos ympäristövaikutusten arviointia ei ole vaadittu, vaikka liitteen II perusteella hankkeella todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia. Laadunvalvonnan varmistaminen oikeusteitse on hyvin tehotonta, ja ilman seulontapäätösten jonkinlaista keskitettyä seurantaa jäsenvaltiot eivät voi valvoa seulontaa koskevien päätöksentekomenettelyjen laatua. Arvioinnin rajaukseen suhtaudutaan eri tavoin, sillä vain muutamat EU-maat ovat määränneet rajauksen pakolliseksi ympäristövaikutusten arvioinnissa. Jos arvioinnin rajaus on harkinnanvaraista, ainoa käytettävissä oleva laadunvalvontatoimenpide on ohjeiden käyttö. Rajausvaiheen laadunvalvonnassa voidaan erottaa kolme lähestymistapaa:

[26] Katso Weston, J. (2000) EIA, Decision Making Theory and Screening and Scoping in UK Practice, in Journal of Environmental Planning and mangement, Vol. 43, No 2, s. 185-203.

- toimivaltainen viranomainen laatii ympäristövaikutusten arviointia koskevan eritelmän osana pakollista rajausmenettelyä (esim. Belgian Bryssel)

- hakija laatii luonnoksen ympäristövaikutusten arvioinnista, jonka toimivaltainen viranomainen tarkistaa ja johon hankkeen toteuttaja voi tarvittaessa tehdä muutoksia (esim. Suomi, Ruotsi)

- ympäristövaikutuksista annettua selvitystä koskevat hankekohtaiset suuntaviivat laaditaan kansalaisten, neuvonantajien ja riippumattoman elimen kuulemisen jälkeen (esim. Alankomaat).

4.9.3 Kolmannessa luvussa tarkasteltiin toimitettujen ympäristötietojen laadunvalvonnan eri näkökohtia, ja seulonnan ja arvioinnin rajauksen osalta pantiin merkille, että hankkeen toteuttajien toimittaman ympäristötiedon sisällön, yksityiskohtaisuuden ja kattavuuden laadunvalvontatoimia ei juurikaan ole keskitetty. Kuten kolmannessa luvussa todettiin, alle puolet jäsenvaltioista on ylipäätään tutkinut toimitetun ympäristötiedon tai ympäristövaikutuksista annetun selvityksen laatua tai riittävyyttä, ja niissä maissa, joissa tutkimusta on tehty, todettiin, että ympäristövaikutuksista annettujen selvitysten laatu on yleensä huono. Muutamat jäsenvaltiot ovat laatineet ohjeita ympäristötiedon ja ympäristövaikutuksista annetun selvityksen laadun parantamiseksi (ks. taulukko 17).

4.9.4 Jäsenvaltioilta kysyttiin, mitä perusteita ne käyttävät hankkeen toteuttajan toimittamien tietojen laadun ja riittävyyden arvioimisessa ja käyttävätkö ne apuna tarkistuslistojen kaltaisia välineitä. Itävallan näkemys on, että liitteessä IV on luetteloitu ne tiedot, jotka on esitettävä ympäristövaikutuksista annettavassa selvityksessä, ja se on nyt sisällytetty kansalliseen lainsäädäntöön tarkistuslistana. Ympäristövaikutusten arvioinnista vastaavien viranomaisten ja yhteistyöviranomaisten alaisuudessa toimiva asiantuntijaryhmä vahvistaa vaatimustenmukaisuuden. Muut viralliset elimet (esim. ympäristöasiamies, vastaanottava kunta, liittovaltion maatalous-, metsätalous-, ympäristö- ja vesiministeriö) voivat esittää huomautuksia ympäristövaikutuksista annetun selvityksen laadusta samoin kuin kansalaiset. Belgian Flanderin hallintoalueen, Tanskan ja Saksan mukaan kansalliseen lainsäädäntöön sisällytettyjä YVA-direktiivin liitteen IV vaatimuksia käytetään tarkistuslistana. Irlannin mukaan ympäristövaikutuksista annettavassa lausunnossa esitettäviä tietoja koskevista suuntaviivoista käy ilmi vaaditut tiedot. Yhdistyneen kuningaskunnan liikenne-, paikallishallinto- ja alueministeriön julkaisema menettelyopas sisältää tarkistuslistan, ja tällainen tarkistuslista sisältyy myös Euroopan komission julkaisemaan oppaaseen ja muihin oppaisiin. Italiassa annetussa asetuksessa (27.12.1988 annettu DPCM) vahvistetaan "tekniset säännöt", joissa määritetään, mitä tietoja ympäristövaikutuksista annettavan lausunnon olisi sisällettävä. Ranskassa on saatavana yleinen opas ympäristövaikutustutkimusten sisällöstä sekä tärkeimpiä hanketyyppejä koskevia teknisiä oppaita.

4.9.5 Suomessa Yva ry myöntää vuosittain valtakunnallisilla YVA-päivillä YVA-palkinnon laadun edistämiseksi. Alankomaissa laaditaan hankekohtaiset suuntaviivat jokaista yksittäistä hanketta varten laajan kuulemisen perusteella (johon osallistuvat kansalaiset, neuvonantajat ja YVA-komissio). Nämä hankekohtaiset suuntaviivat on laadittu Alankomaiden ympäristövaikutusten arviointia koskevan lainsäädännön pohjalta. Ennen kuin ympäristövaikutuksista annetulle selvitykselle annetaan muodollinen suostumus (ei välttämättä hyväksyntä), toimivaltainen viranomainen tarkistaa sen sisällön erityisiä suuntaviivoja vasten. Jos tiedot eivät ole tyydyttäviä, se pyytää lisätietoja. Myöhemmin YVA-komissio tarkastelee saatavana olevia tietoja käyttäen perusteena alan uusinta kehitystä, asiaa koskevien vaihtoehtojen kuvauksia ja etenkin ympäristöystävällisintä vaihtoehtoa sekä ympäristövaikutuksia koskevien tietojen laatua. Lähes kaikissa tapauksissa, joissa annettujen tietojen katsottiin aluksi olevan riittämättömiä ja lisätietoa pyydettiin, tällaista tietoa myös saatiin. Alankomaissa laadunvalvontamenettelyyn osallistuvat myös kansalaiset, alueelliset ympäristöviranomaiset ja luonnonsuojeluviranomaiset.

4.9.6 Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tulosten laadun arvioiminen edellyttää luvan myöntämisen jälkeistä seurantaa, eikä YVA-direktiivissä säädetä tällaisesta toimesta, vaikka se on yleinen osa arviointimenettelyä monissa maissa. Joissakin jäsenvaltioissa on käytössä mekanismit ympäristövaikutusten arvioinnin tulosten tarkastelemiseksi. Alankomaiden ympäristövaikutusten arviointia koskevaan lainsäädäntöön sisältyy säännös, jonka mukaan toimivaltaisen viranomaisen on laadittava arviointiohjelma. Ohjelmassa tarkastellaan ympäristövaikutuksista annettuun selvitykseen sisältyvän ennusteen tulosta ja vertaillaan sitä senhetkisiin ehtoihin. Jos arviointi osoittaa, että ympäristövaikutukset ovat ennustettua haitallisemmat, toimivaltainen viranomainen voi määrätä täydentäviä ympäristötoimenpiteitä. Arviointiohjelmaa koskeva raportti on julkinen, ja se laaditaan tavallisesti viiden vuoden kuluttua hankkeen toteuttamisesta. Kreikan kansallisessa lainsäädännössä säädetään ympäristövaikutusten arvioinnin tulosten tarkastelusta, joka on osa ympäristöluvan uusimismenettelyä. Hankkeen ympäristölupa myönnetään tietyksi ajanjaksoksi ja on voimassa hankkeen päättymiseen asti. Jos hankkeen ympäristövaikutukset eivät ole merkittävästi muuttuneet kyseisen ajanjakson umpeuduttua, ympäristölupa uusitaan. Muussa tapauksessa käynnistetään uusi YVA-menettely, mikä johtaa uusien ympäristöehtojen määräämiseen hankkeelle tai jopa ympäristöluvan epäämiseen.

Taulukko 17: Ympäristövaikutuksista annettua selvitystä koskevat suuntaviivat

Jäsenvaltio // Ympäristövaikutuksista annettuja selvityksiä koskevat suuntaviivat

Itävalta // Ympäristövaikutuksista annettuja selvityksiä koskevat yleiset suuntaviivat - liittovaltion ympäristöministeriö.

Jätteenpolttolaitosten ja lämpövoimalaitosten ympäristövaikutuksista annettuja selvityksiä koskevat suuntaviivat

www.ubavie.gv.at/umweltregister/uvp/intro/htm

Liittovaltion maatalous-, metsätalous-, ympäristö- ja vesiministeriö:

hiihtoalueita, ostoskeskuksia ja muita koskevat suuntaviivat.

www.lebensministerium.at/Umwelt/Umweltverträglichkeitsprüfung/Materialien zur UVP.

Muutamat osavaltiot ovat myös laatineet omat suuntaviivansa.

Belgia- // Bryssel Ympäristövaikutusten arvioinnista ei ole annettu yleisiä suuntaviivoja, mutta toimivaltaiset viranomaiset laativat erityiset suuntaviivat yksittäisiä hankkeita varten kansalaisten osallistumisen tulosten ja asianomaisten hallintoelinten jäsenten kollegion antamien neuvojen pohjalta.

Flanderi Menettelyjä ja metodologiaa koskevat yleiset suuntaviivat; myös metodologiaa koskevat suuntaviivat ja toimintokohtaiset suuntaviivat

Vallonia Suuntaviivojen laadinta käynnissä, ne julkaistaan myöhemmin Internet-sivuilla

Tanska // Ympäristövaikutusten arviointia koskevat kansalliset suuntaviivat: www.mim.dk/lpa

Suomi // Hankkeen toteuttajat ja eri toimialojen viranomaiset (esim. energiatuotanto, maaperän luonnonvarojen hyödyntäminen, liikenneala) ovat laatineet suuntaviivoja.

Ympäristövaikutusten arvioinnista arktisella alueella annetut suuntaviivat http://finnbarents.urova.fi/aria/ index.asp (englanniksi).

Ranska // Muutamia alustavia, suuntaa-antavia yleisiä ohjeita, jotka koostuvat suosituksista; ohjeissa korostetaan suhteellisuutta.

Saksa // Liittovaltion hallinnolliseen määräykseen sisältyy ympäristövaikutusten arviointia koskevia ohjeita; muutamat osavaltiot ovat myös laatineet suuntaviivoja.

Irlanti // Ympäristönsuojeluvirasto EPA on julkaissut ympäristövaikutuksista annettuun selvitykseen liitettäviä tietoja koskevat suuntaviivat, jotka on päivitetty 2002. Suuntaviivoja täydentävää asiakirjaa (Advice Notes) tarkastellaan vuonna 2002. Ks. www.epa.ie

Italia // Ei ole vielä saatavana.

Alankomaat // Ympäristövaikutusten arvioinnista ei ole annettu yleisiä suuntaviivoja, mutta toimivaltainen viranomainen laatii yksittäisiä hankkeita koskevat erityiset suuntaviivat kansalaisten osallistumisen tulosten ja riippumattoman YVA-komission ohjeiden pohjalta.

Yhdistynyt kuningaskunta // Ympäristövaikutusta annetun selvityksen laatimista koskevien hyvien toimintatapojen opas julkaistiin vuonna 1995.

Ympäristöluvan uusimisen ehdoksi voidaan asettaa laitoksen uudelleen sijoittaminen. Belgiassa Brysselin alueella ympäristöluvan kestolle on myös asetettu aikaraja (15 vuotta), jonka jälkeen lupa on uusittava, ja 30 vuoden jälkeen on toteutettava uusi ympäristövaikutusten arviointi. Itävallassa tietyille hankkeille (jätteenkäsittelylaitokset, lentokentät, vesivoimalaitokset, radioaktiivisen materiaalin käsittely ja jotkin maantie- ja rautatiehankkeet) on tehtävä jälkikäteinen arviointi kolmen-viiden vuoden kuluttua laitoksen toiminnan käynnistämisestä. Arvioinnin tarkoituksena on vahvistaa yhdenmukaisuus myönnetyn luvan vaatimusten kanssa ja todentaa, vastaavatko ympäristövaikutusten arvioinnin ennusteet hankkeen todellisia ympäristövaikutuksia. Lisäksi muissa hankkeissa velvoitetaan huolehtimaan seurannasta erilaisilla hallinnollisilla toimilla, mutta seurannan erityinen painopiste voi olla muualla kuin ympäristövaikutusten arvioinnin kannalta olennaisissa tiedoissa. Belgian Vallonian alueella kehitetään parhaillaan tarkistusmenetelmää. Espanjassa on käytössä "tarkkailutoimenpide" sen varmistamiseksi, että vaikutuksia lieventäviä toimenpiteitä ("korjaavia toimenpiteitä") sovelletaan.

Tiivistelmä pääkohdista: Laadunvalvonta

Ympäristövaikutusten arviointimenettelyjen laadunvalvontaan tarkoitettuja virallisia menettelyjä on hyvin vähän. Direktiivikin on tältä osin melko heikko ja keskittyy enemmän ympäristövaikutusten arvioinnin menettelyä koskeviin seikkoihin. Ympäristövaikutusten arviointia koskeva laadunvalvonta on jätetty suurelta osin toimivaltaisten viranomaisten ja säännöksissä määrättyjen arviointiprosessien vastuulle. Koska ympäristövaikutusten arvioinnin keskeisiä vaiheita ei valvota keskitetysti, jäsenvaltioiden on vaikea varmistaa, että niiden ympäristövaikutusten arviointijärjestelmiä sovelletaan johdonmukaisesti ja oikein. Joissakin jäsenvaltioissa on esimerkkejä innovatiivista menettelyistä, joissa ympäristövaikutusten arviointiprosessin tuloksen laatu varmistetaan hankkeita koskevalla päätöksenteon jälkeisellä seurannalla.

Toimi: Katso 5.4.2 kohdan a, d, e ja k alakohtien suositukset.

5. Koko YVA-direktiivin toimivuus

5.1.0 Johdanto

5.1.1 Ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin johdanto-osassa todetaan, että "parempaa ympäristöpolitiikkaa on estää saasteiden ja haittojen muodostuminen niiden alkulähteillä, kuin yrittää myöhemmin torjua niiden vaikutuksia". Komission näkemys on, että ympäristövaikutusten arviointi on päätöksenteossa tärkeä apuväline, jolla pyritään varmistamaan, että ympäristöpolitiikkaan omaksutaan ennalta ehkäisevä lähestymistapa sellaisissa suurissa hankkeissa, joilla todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia. Johdanto-osassa todetaan myös, että "erityisesti arvioinnin kohteena olevien hankkeiden suunnittelijoiden pääasiallisia velvoitteita ja arvioinnin sisältöä koskevat ympäristövaikutusten arvioinnin periaatteet on yhdenmukaistettava". Koko direktiivin toimivuutta ilmentää se, missä määrin YVA-direktiivillä edistetään ympäristöpolitiikan ennaltaehkäisevää näkökulmaa ja missä määrin hankkeiden arviointia, hankkeen toteuttajien velvoitteita ja arvioinnin sisältöä on onnistuttu yhdenmukaistamaan.

5.1.2 Direktiivillä 97/11/EY tehdyillä muutoksilla vahvistettiin merkittävästi ympäristövaikutusten arvioinnin menettelyvalikoimaa. Lisäksi direktiivillä 97/11/EY lujitettiin ympäristövaikutusten arvioinnin kohteena olevien hankkeiden yhdenmukaistamista lisäämällä liitteessä I mainittujen hankkeiden määrää. Liitteen II hankkeita koskevat arviointiperusteet määritetään liitteessä III, ja direktiivillä 97/11/EY luodaan siten myös vakaa perusta sille, että seulontapäätökset perustuvat selviin ympäristönäkökohtiin. Kuten tässä tutkimuksessa on käynyt ilmi, EU:n jäsenvaltioiden välillä on kuitenkin edelleen suuria eroja sekä lähestymistavassa että YVA-menettelyn soveltamisessa. Tutkimuksessa ilmeni sekä selviä vahvuuksia että muutamia tärkeitä heikkouksia, joita on tarkasteltava. Tämän kertomuksen viimeisessä luvussa tarkastellaan koko YVA-direktiivin vahvuuksia ja heikkouksia sen toimivuuden kattavaksi arvioimiseksi. Tämän arvion perusteella esitetään suositukset YVA-direktiivin soveltamisen lujittamiseksi edelleen.

5.1.3 Tässä tutkimuksessa on tuotettu suuri määrä tietoa ympäristövaikutusten arvioinnin toimivuudesta EU:n jäsenvaltioissa. Siinä tarkastellaan sekä "parhaita käytäntöjä" että vähän huonompia käytäntöjä. Jäsenvaltiolla voi olla käytössä menettelyjä, jotka edustavat parhaiden käytäntöjen huippua jossain näkökohdassa, mutta muissa näkökohdissa ne voivat olla hyvin heikosti sitoutuneita YVA-menettelyyn. Tässä tarkastelussa saatujen tietojen perusteella on hyvin vaikeaa tehdä selkeitä johtopäätöksiä ympäristövaikutusten arvioinnin asemasta hankkeita koskevassa päätöksenteossa. Vastauksista käy kuitenkin selvästi ilmi, että ympäristövaikutusten arvioinnissa esiin tulleita ympäristönäkökohtia tasapainotetaan päätöstä tehtäessä yhteiskunnallisten ja taloudellisten näkökohtien kanssa. YVA-direktiivin vaikutuksia käsittelevän kirjallisuuden mukaan yksi sen kaikkein tärkeimmistä vaikutuksista ilmenee hankkeiden suunnitteluvaiheessa, jos vaikutuksia lieventävistä toimenpiteistä tehdään kiinteä osa hanketta heti alkuvaiheessa. Päätöksentekomenettelyn julkinen luonne ja ympäristötiedon julkinen tarkastelu pakottaa hankkeen toteuttajat esittämään hankkeensa parhaassa mahdollisessa valossa lupamenettelyjen käynnistyessä. Tämän pitäisi johtaa ympäristöä vähemmän vahingoittaviin hankkeisiin, mutta ilman ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tai sen tulosten seurantaa jäsenvaltiot eivät kykene vahvistamaan, onko asia näin.

5.2 Vahvuudet

5.2.1 Tarkastelussa on tunnistettu useita vahvuuksia YVA-direktiivin toimivuudessa. Nämä vahvuudet liittyvät sekä direktiivissä säädettyihin menettelyihin että yksittäisissä jäsenvaltioissa sovellettaviin hyviin käytäntöihin, jotka menevät usein pidemmälle kuin direktiivissä vaaditaan. Monet jäsenvaltiot ovat laatineet parhaita käytäntöjä koskevat omat ohjeensa, joita sovelletaan Euroopan komission seulonnasta, arvioinnin rajauksesta, uudelleentarkastelusta ja kumulatiivisten vaikutusten arvioinnista laatimien ohjeiden ohella. Muutamissa maissa on saatavana myös hanke- ja aihekohtaisia ohjeita muun muassa terveysvaikutuksista. Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti jäsenvaltiot ovat saattaneet YVA-direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään ja omaksuneet sen soveltamisessa hyvin erilaisia lähestymistapoja seulontaan, arvioinnin rajaukseen ja uudelleentarkasteluun eri puolilla Euroopan unionia. Muutamissa maissa ympäristövaikutusten arvioinnista on käytössä tietokannat, joiden avulla ne voivat eritellä vuosittaiset tulokset selkeästi liitteen ja hanketyypin mukaan, mikä on erittäin hyödyllistä täytäntöönpanon, suuntausten ja ympäristövaikutusten arviointia koskevien tutkimusten seurannan kannalta.

5.2.2 Vain harva jäsenvaltio katsoo tarpeelliseksi tehdä direktiiviin lisämuutoksia, eikä liitteen I ja liitteen II hankkeiden tämänhetkinen jako juurikaan anna aihetta huoleen. Komissiota ei myöskään vaadita selventämään edelleen hanketyyppien määritelmää. Monet jäsenvaltiot näyttävät käyttävän seulonnassa "liikennevaloihin" perustuvaa lähestymistapaa, ja ne ovat määrittäneet arviointia edellyttäviä, poissulkevia ja suuntaa-antavia eli ohjeellisia raja-arvoja liitteessä III esitettyjen arviointiperusteiden pohjalta. Useimmat jäsenvaltiot suhtautuvat selvästi myönteisesti liitteen III käyttöönottoon, jolla edistetään seulontapäätösten yhdenmukaisuutta, ja ne ovat saattaneet sen osaksi ympäristövaikutusten arviointia koskevaa kansallista lainsäädäntöään. Liitteessä III mainitut ympäristön herkkyyttä (herkkää aluetta) koskevat arviointiperusteet on sisällytetty jäsenvaltioiden ympäristövaikutusten arviointia koskevaan kansalliseen lainsäädäntöön, ja monet ovat laajentaneet käsitettä siten, että se kattaa niiden omat kansallisella tasolla osoitetut ympäristöltään herkät alueet. Monet jäsenvaltiot selvästikin painottavat varhaisessa vaiheessa tehtävän arvioinnin rajaamisen tärkeyttä, ja muutamassa yksittäisessä jäsenvaltiossa se on tehty pakolliseksi ja siihen sisältyy kansalaisten kuuleminen. Jotkin jäsenvaltiot ovat säätäneet tarkistusmenettelystä sen varmistamiseksi, että toimivaltaiselle viranomaiselle toimitettu ympäristötieto täyttää direktiivin vaatimukset. Jäsenvaltiot ovat selvästi tietoisia siitä, kuinka tärkeää on torjua hankkeiden pilkkomisen muodostama ongelma, ja tarpeesta arvioida hankkeiden muutosten ja laajennusten vaikutuksia, ja muutamat jäsenvaltiot puoltavat ympäristövaikutusten arvioinnin toteuttamista, kun kapasiteettiin ehdotetaan muutoksia, jotka eivät välttämättä edellytä rakennustöitä. Monet jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön selvät menettelyt ratkaistakseen tällaiset olennaiset kysymykset, kuten hankkeen toteuttajan toimittamien ympäristötietojen tarkistaminen, hankkeiden pilkkominen, yhteisvaikutus muiden hankkeiden kanssa, valtioiden rajat ylittävien riskien vaikutukset, päätöksenteon jälkeinen seuranta ja ympäristövaikutusten arvioinnin ja ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämisen liittäminen toisiinsa.

5.2.3 Joissakin jäsenvaltioissa yksi YVA-menettelyn painopisteistä on vaihtoehtojen tarkastelu, ja valtaosassa jäsenvaltioita nollavaihtoehdon arviointi on pakollista. Jäsenvaltioissa ollaan yhä paremmin tietoisia kysymyksistä, jotka hankkeiden yhteisvaikutuksen arviointia koskeva vaatimus on tuonut esille, ja useissa jäsenvaltioissa on ryhdytty toimiin asian ratkaisemiseksi. Monissa jäsenvaltioissa on käytössä innovatiivisia järjestelmiä sen varmistamiseksi, että kansalaisilla on mahdollisuus osallistua YVA-menettelyyn jo hyvin varhaisessa vaiheessa, ja kaikissa EU:n jäsenvaltioissa kansalaisille annetaan mahdollisuus esittää huomautuksia ympäristövaikutusten arviointia edellyttävistä hankkeista. Kansalaisten osallistumista ja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta lujitetaan merkittävästi saattamalla Århusin yleissopimus osaksi YVA-direktiiviä. Direktiiviehdotuksessa KOM (2000) 839 yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY muuttamisesta otetaan kansalaiset entistä tiiviimmin mukaan ympäristövaikutusten arviointiin vahvistamalla yksityiskohtaisia säännöksiä ja toimintatapoja. Joissakin jäsenvaltioissa vaaditaan, että hankkeita on seurattava päätöksenteon jälkeen, jotta varmistetaan YVA-menettelyn tuloksen korkea laatu.

5.3 Heikkoudet

5.3.1 Toisaalta tarkastelussa on tullut ilmi useita heikkouksia, joiden osalta YVA-direktiivin toimivuutta voitaisiin lujittaa. Direktiivin 97/11/EY täytäntöönpanoa koskeva tarkastelu on osoittanut, että kaikki jäsenvaltiot eivät ole vielä panneet direktiivillä käyttöönotettuja uusia toimenpiteitä kaikilta osin täytäntöön. Muutamat jäsenvaltiot ovat viivytelleet direktiivillä 97/11/EY tehtyjen muutosten täytäntöönpanossa, mikä on ristiriidassa sen kanssa, että EU:ssa painotetaan yleisesti ympäristövaikutusten arvioinnin merkitystä kattavien ympäristöpolitiikkojen täytäntöönpanossa. Tarkasteltujen tietojen perusteella ei ole selvää, sovelletaanko kaikkiin liitteen III hankkeisiin järjestelmällisesti seulontamenettelyä. Jäsenvaltiot ovat asettaneet hankkeille hyvin eritasoiset raja-arvot, sillä tiettyjen hanketyyppien raja-arvot vaihtelevat kymmenestä yhteen. Joissakin jäsenvaltioissa on saatu vain vähän todisteita siitä, että seulonta toteutetaan, jos hanke alittaa kansallisesti vahvistetut pakolliset raja-arvot tai ei täytä arviointiperusteita, ja joissakin tapauksissa tietyt hanketyypit voidaan sulkea kokonaan YVA-menettelyn ulkopuolelle. Ei ole selvää, miten käyttöön otetut seulontajärjestelmät ovat toimineet käytännössä viranomaistasolla. Ympäristövaikutusten arviointitoimien määrä näyttää vaihtelevan merkittävästi jäsenvaltioittain, ja YVA-toimia koskevissa tiedoissa on valtavia puutteita, ja muutamissa maissa kansallisen tason seuranta on vain vähäistä. Vain muutamat harvat jäsenvaltiot ovat tunnustaneet asianomaisten kansalaisten aseman seulontavaiheessa.

5.3.2 Ne maat, joissa arvioinnin rajaamista ei ole vielä tehty pakolliseksi tai jotka eivät ole säätäneet kansalaisten vapaaehtoisesta kuulemisesta rajausvaiheessa, eivät näytä olevan aidosti sitoutuneita arvioinnin rajaamiseen. Useissa jäsenvaltioissa toimivaltaiset viranomaiset tarkastelevat ympäristötiedon riittävyyttä ja kattavuutta ilman erityisiä kansallisella tasolla määritettyjä tarkistuslistoja tai tarkistusperusteita. Noin puolet jäsenvaltioista ei ole tutkinut lainkaan ympäristövaikutuksista annettuun selvitykseen liitettyjen tietojen laatua, eikä monilla jäsenvaltioilla ole lainkaan tai niillä on vain vähän tietoa ympäristövaikutuksista annettujen selvitysten laadusta tai kattavuudesta.

5.3.3 Kansalaisten osallistumisen laajuus vaihtelee merkittävästi ja tulkinta "yleisöstä, jota asia koskee" vaihtelee hyvin suppeasta laajaan. EU:ssa ei ole vakiintunutta käytäntöä, ja tällä hetkellä on mahdoton arvioida, miten tehokkaasti kansalaiset osallistuvat arviointiin. Naapurimaiden kesken tarvitaan parempia virallisia ja epävirallisia kuulemisjärjestelyjä, jotka koskevat rajat ylittäviä vaikutuksia, ja on varmistettava kyseisten järjestelyjen käytännöllisyys. YVA-direktiivin ja muiden direktiivien, kuten IPPC-direktiivin ja luontodirektiivin kaltaisten direktiivien, yhteensovittaminen on vähäistä. Jäsenvaltiot ovat toteuttaneet vain vähäisiä muodollisia toimenpiteitä YVA-menettelyjen laadun kattavan valvonnan varmistamiseksi, eikä jäsenvaltiossa juurikaan seurata ympäristövaikutusten arviointia käytännössä. Ympäristövaikutusten arvioinnin keskeisillä osa-alueilla on tiedoissa suuria aukkoja. Ne liittyvät muun muassa toteutettujen ympäristövaikutusten arviointien määrään, seulontapäätöksiin, ympäristötietojen laatuun, kansalaisten osallistumiseen, hankkeiden pilkkomiseen, yhteisvaikutukseen muiden hankkeiden kanssa, terveysvaikutuksiin, biologiseen monimuotoisuuteen ja päätöksentekoon - mukaan luettuina viivästykset ympäristötiedon tarkastelemisen ja päätöksenteon sekä päätöksenteon ja täytäntöönpanon välillä.

5.4 Suositukset

5.4.1 Komission kertomukseen sisältyvät tiedot ovat paljastaneet useita puutteita ja heikkouksia. Näitä on arvioitava huolellisesti yhdessä muiden tekijöiden kanssa, jotta voidaan päättää, pitäisikö YVA-direktiiviin tehdä tässä vaiheessa lisää muutoksia. Vaikuttaa siltä, että suurin ongelma on direktiivin soveltaminen ja täytäntöönpano eikä niinkään direktiiviin sisältyvien lainsäädännöllisten vaatimusten saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä. Havaittujen puutteiden perusteella on kuitenkin selvää, että direktiivin soveltamista on parannettava ja vahvistettava useissa eri suhteissa. Direktiivi tarjoaa puitekehyksen, ja nykyisillä rikkomismenettelyillä edistetään oikeudellisesti direktiivin tehokkaampaa täytäntöönpanoa tai soveltamista. Direktiivin toimivuuden parantamiseksi on tärkeää, että jäsenvaltiot toimivat vastuullisesti ja hyödyntävät tämän kertomuksen tietoa oman ja kaikkien jäsenvaltioiden yhteisen suorituksen parantamiseksi.

5.4.2 Tämän toteuttamiseksi on useita tapoja:

- (a) Jäsenvaltioiden tulisi tarkistaa kansallinen ja alueellinen ympäristövaikutuksia koskeva lainsäädäntönsä ja korjata todetut puutteet (esimerkiksi raja-arvojen, laadunvalvonnan, hankkeiden pilkkomisen, yhteisvaikutusten jne. osalta). Komissio kehottaa jäsenvaltioita tekemään tämän samassa yhteydessä, kun YVA-direktiiviä muutetaan Århusin yleissopimuksen sisällyttämiseksi direktiiviin.

- (b) Täsmällinen vuosittainen tilastointi ja valvonta on ratkaisevan tärkeää luotettavien vuosikohtaisten tietojen tarjoamiseksi ympäristövaikutusten arvioinnin piiriin sisällytettyjen hankkeiden lukumäärästä ja tyypistä sekä keskeisten päätösten tuloksista. Jäsenvaltioiden tulisi ottaa käyttöön tällaiset järjestelmät, mikäli niillä ei ole jo sellaisia. Komissio katsoo, että tämä auttaa jäsenvaltioita arvioimaan suoritettuja ympäristövaikutusten arviointeja, niihin liittyviä hanketyyppejä sekä suoritusta ja tehdyn työn laatua. Tämä puolestaan auttaa jäsenvaltioita parantamaan järjestelmiään.

- (c) Seulonnan osalta jäsenvaltioiden, joiden käytössä on kiinteisiin pakollisiin raja-arvoihin perustuva järjestelmä, olisi varmistettava, että kaikki hankkeet, joilla saattaa olla merkittäviä ympäristövaikutuksia, alistetaan asianmukaiseen seulontaprosessiin. Komissio edellyttää, että jäsenvaltiot tarkastelevat tässä yhteydessä erityisesti herkille alueille tai niiden läheisyyteen suunniteltuja hankkeita sekä hankkeiden mahdollista yhteisvaikutusta.

- (d) Komissio kehottaa jäsenvaltioita käyttämään laajasti hyväkseen sen laatimia ohjeita seulonnasta, arvioinnin rajauksesta, ympäristötietojen tarkistamisesta sekä yhteisvaikutuksesta. Kansallisella tasolla tulisi myös järjestää enemmän koulutusta näiden laadunvalvonta-asiakirjojen käytöstä. Nämä asiakirjat löytyvät ympäristöasioiden pääosaston Internet-sivuilta osoitteesta: http://europa.eu.int/comm/environment/eia/ home.htm.

- (e) Ympäristövaikutusten arviointiprosessin ja erityisesti ympäristövaikutuksista annettujen selvitysten laatu on tehokkaan ympäristövaikutusten arvioinnin keskeinen edellytys. Komissio kehottaa niitä jäsenvaltioita, jotka eivät vielä ole tehneet niin, ottamaan käyttöön virallisia säännöksiä hankkeiden toteuttajien toimittamien ympäristötietojen tarkistamisesta sen varmistamiseksi, että tiedot ovat täysin YVA-direktiivin säännösten mukaisia. Näiden säännösten tulisi kattaa asiantuntijapaneelien perustaminen, asiantuntijoiden välisen koordinoinnin suuntaviivat, selkeät vastuita koskevat ohjeet, riippumattoman ulkopuolisen asiantuntijan käyttö jne. Toinen laadunvalvonnan työkalu voisi olla tehokkaan päätöksen jälkeisen seurantajärjestelmän käyttöönotto.

- (f) Komissio uskoo, että joissakin jäsenvaltioissa paikallisen ja alueellisen tason viranomaisille on järjestettävä erityiskoulutusta, jolla parannetaan niiden tietoisuutta YVA-direktiivistä ja sen soveltamisesta niiden kansallisessa järjestelmässä. Tehokkaat hallintomekanismit auttavat varmasti voimavarojen kehittämisessä.

- (g) Rajat ylittävien vaikutusten osalta jäsenvaltioiden tulisi hyödyntää enemmän Yhdistyneiden Kansakuntien Euroopan talouskomission (UNECE) laatimia ohjeita kahden- tai monenvälisistä sopimuksista ja rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnin käytännön näkökohdista (katso UNECEn Internet-sivut: http://www.unece.org/env/ eia). Komissio katsoo, että tämä auttaa varmistamaan asianmukaiset säännökset esimerkiksi toimivaltaisten viranomaisten ja muiden virastojen, joita kuullaan raja-arvot ylittävistä vaikutuksista, välisistä suorista yhteyksistä.

- (h) Ympäristövaikutusten arvioinnin laatu vaikuttaa päätöksentekoprosessiin, ja se on ratkaisevan tärkeää direktiivin toimivuuden kannalta. Ympäristövaikutusten arvioinnin vaikutuksella päätöksentekoon on ympäristövaikutusten arvioinnin ja direktiivin tarkoituksen kannalta ratkaiseva merkitys. Päätösten laatu riippuu ympäristövaikutusten arviointiprosessissa toimitettujen tietojen laadusta, ja tehokkaan ympäristövaikutusten arvioinnin vaikutuksen tulisi näkyä päätöksinä, joissa ympäristövaikutusten arviointiprosessissa esille noussut ympäristöulottuvuus on otettu asianmukaisesti huomioon. Joissakin jäsenvaltioissa hanketta koskeva lupa evätään, jos hankkeella ennustetaan olevan vakavia ympäristöhaittoja. Tältä osin komissio uskoo, että jäsenvaltioiden tulisi tarvittaessa harkita kansallisten menettelyjensä vahvistamista varmistamalla, että päätöksille asetettavat ehdot riittävät ehkäisemään tai vähentämään ennustettuja ympäristöhaittoja.

- (i) Komissio harkitsee, olisiko raja-arvojen sekä lukuisten seulonnassa käytettävien järjestelmien käytöstä tehtävä lisätutkimuksia sellaisten selkeiden ja vertailukelpoisten tietojen saamiseksi, joiden avulla olisi mahdollista tehdä luotettavia päätelmiä siitä, miten lähestymistapaa seulontaprosessiin voidaan parantaa ja yhdenmukaistaa (Aloite 1).

- (j) Jos nämä suositukset pannaan täytäntöön, ne parantavat jonkin verran direktiivin toimivuutta, ja komissio pohtii yhdessä jäsenvaltioiden kanssa tapoja parantaa ja laajentaa jo tarjolla olevaa ohjausta. Komissio suunnittelee tulkintaa ja käytännön seikkoja koskevien ohjeiden laatimista jäsenvaltioiden asiantuntijoiden sekä muiden asianosaisten, kuten jäsenvaltioiden, paikallisten ja alueellisten viranomaisten sekä teollisuuden, avustuksella. Ohjeiden avulla voitaisiin päästä osin eroon niistä eroista, joita on havaittu direktiivin soveltamisalaan kuuluvien hankkeiden määrittelyssä, raja-arvojen ja seulontaperusteiden asettamisessa ja soveltamisessa, seulonnan toteuttamisessa, eri hankkeiden vaikutusten välisissä suhteissa (yhteisvaikutus, hankkeiden pilkkominen), riskien sisällyttämisessä arviointiin sekä siinä, minkä tyyppisiä tietoja seurantajärjestelmissä kerätään. Sillä pyrittäisiin myös ottamaan paremmin huomioon terveysnäkökohdat, joihin puututaan jäsenvaltioiden ympäristövaikutusten arviointiprosessissa usein epäjohdonmukaisesti tai puutteellisesti. Järjestelmällisempi lähestymistapa on selvästi tarpeen. Tuleva yhteisön terveys- ja ympäristöstrategia tarjoaa vankan pohjan tällaiselle lähestymistavalle luomalla yhteisymmärryksen ympäristöön liittyvien terveysnäkökohtien soveltamisalasta sekä strategioista, joilla parannetaan tietoisuutta ihmisten terveyden ja ympäristön välisistä yhteyksistä. (Aloite 2).

- (k) Komissio harkitsee myös yhdessä jäsenvaltioiden kanssa, miten tilannetta voitaisiin parantaa kehittämällä ympäristövaikutusten arvioinnista vastaavien virkamiesten koulutusta. (Aloite 3).

- (l) Voimavarojen kehittämisellä ja vapaaehtoisella toiminnalla on kuitenkin omat rajoituksensa, ja komissio toteuttaa jatkossakin täytäntöönpanotoimia tapauksissa, joissa säädösten saattaminen osaksi lainsäädäntöä on ollut puutteellista tai riittämätöntä ja/tai joissa direktiiviä on sovellettu puutteellisesti. (Aloite 4).

- (m) Aikanaan direktiiviin on ehkä tehtävä lisää muutoksia soveltamisen yhdenmukaisuuden parantamiseksi. Edellä kuvattujen toimien tulosten pohjalta komissio harkitsee, mitä lisämuutoksia tarvitaan. Niillä voitaisiin esimerkiksi taata mahdollisimman tehokkaasti asianmukainen laadunvalvonta ja yhdenmukainen tiedonkeruu, ja ne saattaisivat myös olla tarpeen raja-arvojen sekä yhteisvaikutusten käsittelyn kehittämiseksi. Samaan aikaan voidaan ottaa käyttöön muita selkeyttäviä ja parantavia toimia (esimerkiksi menettelyyn, joka koskee poikkeustapauksissa myönnettäviä vapautuksia (2 artiklan 3 kohta)). Kaikki nämä toimet yhdessä strategisesta ympäristöarvioinnista annetun direktiivin täytäntöönpanon kanssa muodostavat vankan menettelyvalikoiman, joilla parannetaan päätöksentekoa ja edistetään kuudennen ympäristöä koskevan toimintaohjelman tavoitteiden saavuttamista. (Aloite 5).

Lisäys I - kyselylomakkeet

Kyselylomake

Tämä kyselylomake on tarkoitettu jäsenvaltioiden ympäristövaikutusten arvioinnin asiantuntijoille. Sen perusteella on tarkoitus laatia kertomus, joka koskee YVA-direktiivin (85/337/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 97/11/EY) soveltamista ja toimivuutta ja josta säädetään direktiivin (konsolidoidun version) 11 artiklassa. Lomakkeessa pyydetään tietoa lainsäädännön tämänhetkisestä tilanteesta ja tämänhetkisistä käytännöistä, ja siinä esitetään

- kysymyksiä, jotka liittyvät direktiiviin 97/11/EY tehtäviin muutoksiin,

- kysymyksiä, jotka liittyvät direktiiviin kokonaisuutena, ja

- muita kysymyksiä, jotka liittyvät direktiivin soveltamisen ja toimivuuden parantamiseen.

Tähän kyselylomakkeeseen annetut vastaukset eivät edellytä jäsenvaltioiden muodollista hyväksyntää, kunhan toimitetut tiedot ovat luotettavia.

I. Direktiiviin 97/11/EY tehtäviin muutoksiin liittyvät kysymykset

Liite II/Seulonta

1. Miten liitteessä II mainittujen hankkeiden käsittely on parantunut 4 artiklan 2 kohdassa säädettyjen seulontamenettelyjen ja liitteessä II mainittuja hankkeita koskevien Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomioiden johdosta? Kuvailkaa tärkeimpiä seulontamenettelyjä.

2. Minkälaiset pakollista ympäristövaikutusten arviointia tai tapauskohtaista selvitystä koskevat raja-arvot tai arviointiperusteet jäsenvaltiossanne on määritetty seuraavassa luetelluille hanketyypeille (määritelkää, mikä on niiden tarkoitus, esim. ovatko ne viitteellisiä vai pakollisia):

- metsitys ja metsänhakkuut (liite II, 1 kohdan d alakohta)

- karjan tehokasvatukseen tarkoitetut laitokset (liite II, 1 kohdan e alakohta)

- vesivoimalaitokset (liite II, 3 kohdan h alakohta)

- tuulivoimalat (liite II, 3 kohdan i alakohta)

- rautametallisulatot (liite II, 4 kohdan c alakohta)

- sementtitehtaat (liite II, 5 kohdan b alakohta)

- kaupunkirakentaminen (liite II, 10 kohdan b alakohta)

- rautateiden ja yhdistettyjen kuljetusten uudelleenlastauksessa tarvittavien laitteiden rakentaminen (liite II, 10 kohdan c alakohta)

- lentokenttien rakentaminen (liite II, 10 kohdan d alakohta)

- teiden rakentaminen (liite II, 10 kohdan e alakohta)

Edellä mainitut hanketyypit ovat esimerkkejä, jotka mahdollistavat raja-arvojen ja arviointiperusteiden vertailun.

3. Säädetäänkö kansallisessa lainsäädännössänne kansalaisten osallistumisesta seulontaan 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti? Jos vastaus on myöntävä, esittäkää yhteenveto kokemuksistanne. Ilmoittakaa, miksi kansalaiset on tai ei ole otettu mukaan seulontamenettelyyn.

4. Miten hanketyypit "teollisuusaluerakentaminen" ja "kaupunkirakentaminen" (liite II, 10 kohdan a ja b alakohta) on sisällytetty kansalliseen lainsäädäntöönne? Minkätyyppiset hankkeet kuuluvat soveltamisalaan (esim. ostoskeskukset, asuinrakentaminen, urheilustadionit, teollisuusaluerakentaminen)? Onko hanketyypin määritelmää syytä tarkentaa?

Ympäristövaikutusten arviointien määrän kasvu

5. Onko direktiivin 85/337/ETY muuttaminen direktiivillä 97/11/EY johtanut ympäristövaikutusten arviointien määrän kasvuun jäsenvaltiossanne? Ilmoittakaa vuosittain toteutettujen ympäristövaikutusten arviointien arvioitu määrä ennen direktiiviä 97/11/EY ja sen jälkeen (vuodesta 1995), ja eritelkää ne hanketyypeittäin liitteen I ja liitteen II mukaisesti.

Arvioinnin rajaus ja arviointi/evaluointi

6. Onko 5 artiklan 2 kohdan mukainen arvioinnin rajaus pakollista jäsenvaltiossanne?

7. Onko hankkeen toteuttajan (5 artiklan 1 kohdan mukaisesti) toimittamien tietojen laatu parantunut rajausmenettelyn käyttöönoton myötä jäsenvaltiossanne? Onko arvioinnin rajauksen käyttöönotto vaikuttanut arviointimenettelyn pituuteen?

8. Säädetäänkö kansallisessa lainsäädännössänne kansalaisten (kenen) kuulemisesta, ennen kuin toimivaltainen viranomainen antaa lausuntonsa siitä, mitä tietoja hankkeen toteuttajan on toimitettava (ilmoittakaa perusteet sille, miksi kansalaiset otetaan tai ei oteta mukaan rajausvaiheeseen), vai tehdäänkö näin vapaaehtoisesti? Onko kansalaisten osallistumisella parannettu annettujen tietojen laatua?

Valtioiden rajat ylittävä kuuleminen

9. Moneenko 7 artiklan mukaiseen ympäristövaikutusten arviointiin jäsenvaltionne on osallistunut vuodesta 1995 alkaen (joko alkuperäjäsenvaltiona tai jäsenvaltiona, johon vaikutus kohdistuu)? Ilmoittakaa hankkeen nimi, tyyppi ja kesto.

10. Minkälaisia vaikeuksia 7 artiklan soveltamisessa on ilmennyt ja miten jäsenvaltionne on selvittänyt ne?

11. Onko jäsenvaltiossanne määritetty 7 artiklan 5 kohdan mukaisia menettelyjä ja minkä perusteella (sopimus, ei-sitova sopimus jne.)?

II. Kysymykset, jotka liittyvät direktiiviin kokonaisuutena

Hankkeen toteuttajan toimittamat tiedot ja tietojen kattavuus

12. Miten jäsenvaltionne varmistaa, että 5 artiklan ja liitteen IV mukaisesti toimitettu ympäristötieto on riittävän korkealaatuista ja että hankkeen toteuttaja antaa asiaa koskevat tiedot ?

13. Miten biologiseen monimuotoisuuteen kohdistuvia vaikutuksia käsitellään (mitä osa-alueita, hanketyyppejä tai sijainteja painotetaan erityisesti)? Direktiivin 85/337/ETY johdanto-osassa nimenomaisesti todetaan, että ympäristövaikutukset on arvioitava muun muassa sen varmistamiseksi, että lajien monimuotoisuus säilyy. Direktiivin 3 artiklassa velvoitetaan arvioimaan hankkeen suorat ja välilliset vaikutukset eläimiin ja kasveihin. Tässä arvioinnissa biologista monimuotoisuutta voidaan pitää yhtenä arviointiperusteena.

14. Mitä menettelyä tai menettelyjä käytetään 3 artiklassa mainittujen tekijöiden välisen vuorovaikutuksen arvioimiseksi? Käytetäänkö jäsenvaltiossanne komission antamia suuntaviivoja tai onko jäsenvaltiossanne laadittu kansalliset suuntaviivat?

15. Miten jäsenvaltiossanne ratkaistaan mahdolliset viivästykset

- ympäristövaikutusten arvioinnin ja luvan myöntämisen välillä,

- luvan myöntämisen ja rakentamisen tai toiminnan aloittamisen välillä?

Ympäristövaikutusten arvioinnin toteuttamisen jälkeen - etenkin pitkähköjen menettelyjen ja viivästysten vuoksi - arviointia koskevat ehdot voivat muuttua (esim. ympäristön tilaa koskevien muutosten tai uusien tieteellisten todisteiden tai kehityskulkujen johdosta).

16. Säädetäänkö kansallisessa lainsäädännössänne mahdollisuudesta evätä lupa, jos ympäristövaikutusten arvioinnissa hankkeella ennustetaan olevan vakavia ympäristövaikutuksia, joita ei voi lieventää kohtuulliselle tasolle?

Ihmisten terveyteen kohdistuvien vaikutusten arviointi

17. Miten jäsenvaltiossanne arvioidaan tällä hetkellä terveysvaikutuksia YVA-menettelyn puitteissa? Minkätyyppisissä hankkeissa asetetaan erityinen painopiste terveysvaikutusten arviointiin? Mitä kysymyksiä tällaisissa arvioinneissa tarkastellaan (terveyttä, hyvinvointia, sosioekonomisia vaikutuksia jne.) ja missä määrin? Direktiivin 3 artiklan mukaan ympäristövaikutusten arvioinnilla on muun muassa tunnistettava, kuvattava ja arvioitava hankkeen suorat ja välilliset vaikutukset ihmisiin.

Hankkeiden muutokset ja laajennukset

18. Miten jäsenvaltionne on pannut täytäntöön liitteessä II olevan 13 kohdan säännöksen (muutokset ja laajennukset)? Ilmoittakaa, onko tämä toteutettu tapauskohtaisen tarkastelun avulla tai määritettyjen perusteiden tai raja-arvojen avulla ja ilmoittakaa ne.

19. Käynnissä olevat infrastruktuurihankkeet, kuten lentokentät, moottoritiet, rautatiet, jätevedenpuhdistamot tai teollisuushankkeet voivat lisätä huomattavasti kapasiteettiaan ilman merkittäviä rakennustöitä (esim. lisätä ilmaliikennettä, ottaa käyttöön ylimääräisen vuoron). Katsotaanko tämäntyyppinen muutos jäsenvaltiossanne liitteessä I tai II mainitun hankkeen muutokseksi tai laajennukseksi liitteessä II olevan 13 kohdan mukaisesti? Jos vastaus on myöntävä, mainitkaa esimerkkejä.

Hankkeiden pilkkominen

20. Onko kansallisessa lainsäädännössänne säädetty siitä, miten estetään hankkeen toteuttajia kiertämästä ympäristövaikutuksen arviointia ja ovatko säädökset osoittautuneet tehokkaiksi käytännössä?

Hankkeiden yhteisvaikutus

21. Miten jäsenvaltiossanne otetaan huomioon hankkeiden ja ympäristövaikutusten yhteisvaikutus: esimerkiksi, miten käsitellään (pieniä) hankkeita, jotka sijaitsevat lähellä muita (joko suunniteltuja tai toteutettuja) hankkeita? Katsotaanko ne liitteessä II olevan 13 kohdan mukaisiksi muutoksiksi vai uudeksi hankkeeksi? Voitteko esittää muita esimerkkejä?

Vaihtoehdot

22. Onko vaihtoehtojen arviointi pakollista jäsenvaltiossanne (minkä vaihtoehtojen)? Minkätyyppisiä vaihtoehtoja nykyisen käytännön mukaan arvioidaan? Ovatko hankkeen toteuttajan toimittamat tiedot vaihtoehdoista tyydyttäviä?

23. Minkälaista käytäntöä jäsenvaltiossanne noudatetaan nykyisin liitteiden eri hanketyyppien vaihtoehtojen arvioinnissa? (Esim. arvioidaanko vaihtoehdot aina maantie- tai rautatiehankkeissa, mutta suppeammin tai ei lainkaan muuntyyppisissä hankkeissa)?

Riskien arviointi

Direktiivin 5 artiklan 1 kohdan ja liitteessä IV olevan 4 kohdan mukaan hankkeen toteuttajan on esitettävä asianmukainen kuvaus hankkeen todennäköisistä merkittävistä vaikutuksista (suorat ja epäsuorat, toissijaiset, kasautuvat, lyhyen, keskipitkän ja pitkän aikavälin pysyvät ja väliaikaiset, myönteiset ja kielteiset vaikutukset). Näihin olisi sisällyttävä tapauksen mukaan onnettomuuksien ja muiden poikkeuksellisten olojen (toisin sanoen kaatosateiden, maanjäristysten ja maanvyörymien kaltaisten luonnononnettomuuksien) aiheuttamat vaikutukset.

24. Mitä tulee 5 artiklassa mainittuihin tietoihin, onko jäsenvaltiossanne säädetty erikseen velvollisuudesta arvioida tai kuvailla onnettomuuden tai poikkeuksellisten olojen todennäköisiä merkittäviä vaikutuksia?

25. Minkälainen on YVA-menettelyjä koskeva nykyinen käytäntö (ottaen huomioon riskeihin liittyvien kansallisten säädösten soveltaminen)? Mihin hanketyyppeihin sovelletaan riskinarviointia ja mitkä näkökohdat riskinarviointi kattaa (terveyteen, aineelliseen omaisuuteen, luontoon, veteen, ilmaan kohdistuvat riskit) ja missä määrin? Tarkastelkaa etenkin seuraavia hankkeita

- ydinvoimalaitokset ja muut ydinreaktorit

- padot

- putkijohdot

- jalostamot, kemian teollisuus

- maantiet ja rautatiet (etenkin tunnelit), lentokentät.

Mihin erityisiin sijainteihin (esim. maanjäristysvyöhykkeet) sovelletaan riskinarviointia?

26. Mitä riskinarviointitekniikoita jäsenvaltionne ympäristövaikutusten arvioinnissa käytetään ja mitä yhteyksiä niillä on muissa yhteyksissä tehtäviin riskinarviointeihin (esim. Seveso- tai IPPC-direktiivi)? Mitkä tekijät tai mahdolliset onnettomuuslähteet (luonnononnettomuudet, tekniset tai inhimilliset virheet, sabotaasi jne.) otetaan huomioon?

Kansalaisten osallistuminen

27. Miten käsite "kansalaiset (yleisö), jota asia koskee" on määritelty jäsenvaltiossanne (esim. maantieteellisesti)?

28. Minkätyyppisissä hankkeissa kansalaisten osallistuminen on runsasta ja miten se järjestetään?

Suhde muihin direktiiveihin

29. Onko jäsenvaltiossanne käytössä yksi menettely YVA- ja IPPC-direktiivin (direktiivi 96/61/EY) soveltamisalaan kuuluvia hankkeita varten 2 artiklan 2a kohdan mukaisesti? Jos vastaus on myöntävä, kuvailkaa menettelyn pääpiirteitä.

30. Teollisuushankkeet: ovatko jäsenvaltiossanne määritetyt pakollista ympäristövaikutusten arviointia tai tapauskohtaista selvitystä koskevat raja-arvot tai arviointiperusteet samat kuin IPPC-direktiivin liitteessä I vahvistetut perusteet? Vastatkaa: valtaosin, osittain, harvoin ja esittäkää pääperustelut.

31. Onko luontodirektiivin 92/43/ETY 6 tai 7 artiklan mukaista arviointia sovitettu yhteen YVA-menettelyn kanssa? Jos vastaus on myöntävä, kuvailkaa miten.

Direktiivin 1 artiklan 5 kohdan soveltaminen ja 2 artiklan 3 kohdan mukaiset poikkeustapaukset

32. Missä tapauksissa 1 artiklan 5 kohtaa ja 2 artiklan 3 kohtaa on sovellettu? Esittäkää lyhyt perustelu.

III. Direktiivin soveltamisen ja toimivuuden parantamiseen liittyvät muut kysymykset

33. Ovatko liitteen III arviointiperusteet osoittautuneet toimiviksi? Onko kansallisessa lainsäädännössänne määritelty tarkemmin liitteessä III tarkoitetut herkät alueet? Jos vastaus on myöntävä, mainitkaa esimerkkejä. Olisiko käyttöön otettava useampia tai muita seulontaperusteita? Jos olisi, niin mitä?

34. Vaaditaanko jäsenvaltiossanne toteuttamaan ympäristövaikutusten arviointi muissa kuin liitteissä I ja II mainituissa hankkeissa? Jos vastaus on myöntävä, esittäkää perustelut.

35. Olisiko liitteisiin I ja II sisällytettävä uudentyyppisiä hankkeita (esim. lastu- tai kuitulevyä valmistavat laitokset, matkapuhelinmastot ja radio- tai teleasemat, golfkentät, geneettisesti muunnettuja organismeja tai sairauksia aiheuttavia mikrobeja käsittelevät laitokset, kalkintuotantolaitokset, ampumaradat tai muut) Olisiko liitteistä I ja II karsittava joitakin hanketyyppejä? Jos vastaus on myöntävä, esittäkää perustelut.

36. Ovatko liitteessä I esitetyt pakollisen ympäristövaikutusten arvioinnin raja-arvot tai arviointiperusteet oikeita tai onko tiettyjä raja-arvoja tai arviointiperusteita syytä muuttaa? Jos vastaus on myöntävä, nimetkää hanketyypit ja arviointiperusteet tai raja-arvot ja esittäkää perustelut.

37. Olisiko liitteen II hankkeet sisällytettävä liitteeseen I, jotta varmistetaan, että direktiiviä sovelletaan riittävän yhdenmukaisesti tiettyihin hanketyyppeihin? Jos vastaus on myöntävä, esittäkää perustelut.

38. Onko jäsenvaltionne suunnittelut ryhtyvänsä ympäristövaikutusten arvioinnissa toimiin, joilla edistetään biologisen monimuotoisuuden huomioon ottamista?

39. Onko jäsenvaltiossanne suunniteltu toteutettavan toimia ympäristövaikutusten arvioinnin tulosten tarkistamiseksi (luvan myöntämisen jälkeen)?

40. Onko kansallisessa lainsäädännössänne säädetty muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristövaikutusten arvioinnissa ja miten (esim. missä vaiheessa menettelyä ja mille yleisön osille, rajat ylittävät tapaukset mukaan luettuina)?

Ympäristöasioiden pääosasto B.3 (17. joulukuuta 2001)

Oxford Brookes -yliopiston Impacts Assessment Unit -yksikön esittämät täydentävät kysymykset.

1) Mitä perusteita käytännössä käytetään hankkeen toteuttajan toimittamien tietojen laadun ja riittävyyden arvioimiseksi - onko käytössä esimerkiksi hyväksyttyjä tarkistuslistoja tai tarkistetaanko jokainen ympäristövaikutuksista annettu selvitys direktiivin liitteessä IV esitettyjä perusteita vasten?

2) Voidaanko lupa evätä ympäristövaikutusten arviointia koskevan lainsäädäntönne mukaan hankkeen toteuttajan toimittamien puutteellisten tai riittämättömien tietojen perusteella? Kertokaa, miten jäsenvaltiossanne käsitellään tapauksia, joita koskevat tiedot ovat epätäydellisiä.

3) Onko jäsenvaltiossanne laadittu kansallisia tai alueellisia suuntaviivoja

- a) hankkeen toteuttajien ympäristövaikutusselvitysten laadintaa varten?

ja/tai

- b) toimivaltaisten viranomaisten toteuttamaa ympäristötiedon arviointia varten?

Jos vastaus on myöntävä, kertokaa lyhyesti kyseisten suuntaviivojen soveltamisalasta, kuka ne on laatinut ja missä muodossa ne ovat saatavana (esim. verkkosivulla - ilmoittakaa Internet-osoite)?

4) Onko jäsenvaltiossanne tutkittu hankkeen toteuttajan toimittaman ympäristötiedon tai ympäristövaikutuksista annetun selvityksen laatua? Jos vastaus on myöntävä, kertokaa tutkimuksen tärkeimmistä tuloksista ja ilmoittakaa, miten raporttiin voi tutustua.

5) Mistä YVA-menettelyyn direktiivillä 97/11/EY (jolla muutetaan YVA-direktiiviä) tehdystä muutoksesta on ollut eniten hyötyä jäsenvaltiossanne käytännössä? Miksi muutoksesta on ollut hyötyä?

6) Mikä on mielestänne suurin yksittäinen puute tai ongelma direktiivissä, jolla muutetaan YVA-direktiiviä? Kertokaa, miksi se muodostaa ongelman ja mitä korjaustoimenpiteitä suosittelette.

7) Onko jäsenvaltiossanne asetettu poissulkevia raja-arvoja liitteen II hankkeille sen määrittämiseksi, mitkä hankkeet voidaan sulkea ympäristövaikutusten arvioinnin ulkopuolelle? Esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnan säädöksissä todetaan, että uudet karjan tehokasvatukseen tarkoitetut laitokset, joiden lattiapinta-ala on alle 500 neliömetriä ja jotka eivät sijaitse erityisellä suojelualueella (esim. Natura 2000 -alueella), eivät edellytä ympäristövaikutusten arviointia.

8) Jos jäsenvaltiossanne on määritetty pakolliset raja-arvot liitteen II hankkeita varten tai jos direktiivin liitteen II hankkeita on sisällytetty liitettä I vastaavaan kansalliseen asiakirjaan, käytetäänkö seulonnassa viitteellisiä tai ohjeellisia arviointiperusteita?

Lisäys II: Raja-arvotaulukot

>TAULUKON PAIKKA>

* ellei asiasta vastaava kansallinen viranomainen ilmoita, ettei kaadettavalla metsällä ole merkittävää metsätaloudellista, biologista, maisemallista tai virkistyksellistä arvoa

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>

>TAULUKON PAIKKA>