52003DC0152

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE yhteisestä turvapaikkapolitiikasta ja suojelua koskevasta toimintasuunnitelmasta (Komission toinen kertomus 22. marraskuuta 2000 annetun tiedonannon KOM(2000) 755 täytäntöönpanosta)

SISÄLLYSLUETTELO

JOHDANTO

1. Suojelua koskevan toimintasuunnitelman hyväksyminen ja sen vaikutukset EU:n kannalta

2. EU:n painopistealueet

2.1 Suojelun saatavuus

2.2 Pysyvät ratkaisut

2.3 Vastuun jakaminen kolmansien maiden kanssa

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

LIITE : ENSIMMÄISEN VAIHEEN LAINSÄÄDÄNTÖOHJELMAN JA RINNAKKAISTOIMENPITEIDEN TOTEUTTAMINEN

1. Ensimmäisen vaiheen lainsäädäntötoimet

2. Hallinnollinen yhteistyö ja rinnakkaistoimenpiteet

3. Muut toimet

4. Avoimen koordinaation menettelyn soveltaminen turvapaikka-asioihin, tietojenvaihtoon ja yhteisiin analyyseihin

JOHDANTO

Tässä kertomuksessa tarkasteltava ajanjakso (joulukuusta 2001 helmikuuhun 2003) on ollut yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän kehittämisen ja käyttöönoton kannalta erittäin merkittävä. Kuten tämän liitteestä käy ilmi, Tampereella kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmiin perustuvan lainsäädäntöohjelman ensimmäisen vaiheen täytäntöönpanossa on tapahtunut huomattavaa edistystä, minkä lisäksi on kehitetty uuden politiikan sisältöä täydentäviä tukitoimenpiteitä. Vaikka toistaiseksi ollaan hieman aikataulusta myöhässä, on kuitenkin pystytty noudattamaan Sevillassa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston asettamia määräaikoja. Lisäksi toimenpiteiden hyväksymisen hintana on joissain tapauksissa ollut se, että yhtenäistämisestä saatu hyöty on jäänyt vähäiseksi tai että hyväksytyt säännöt täyttävät pelkät vähimmäisvaatimukset. Ongelmat johtuvat ennen muuta siitä, että jäsenvaltioiden on hyväksyttävä tätä alaa koskevat yhteisön säädökset yksimielisesti, ja toiseksi myös siitä, että niiden on vaikea irrottautua kansallisista toimintamalleistaan. Tätä puutetta ei onnistuttu korjaamaan Nizzan sopimuksessa, vaikka siinä lievennettiinkin yksimielisyysvaatimusta. Viimeksi ongelmaa on käsitelty komission lausunnossa tulevaisuuden valmistelukunnalle. Toivottavasti neuvosto tekee oikeansuuntaiset päätelmät neuvottelujen tässä vaiheessa, niin että vielä käsiteltävänä olevat säädösehdotukset voidaan hyväksyä vuoden 2003 kuluessa. Turvapaikkamenettelyjä koskeva direktiivi muodostaa tässä suhteessa mittavan haasteen.

On todettava, että Tampereella annettujen sitoumusten toteuttaminen on käynnistynyt hyvin. Lainsäädäntöjen lähentämisen toisen vaiheen tuloksena on määrä syntyä yhteinen eurooppalainen turvapaikkamenettely ja turvapaikan saaneille yhtenäinen asema koko unionissa. Tähän liittyviä valmistelutöitä varten tehdään parhaillaan laajoja selvityksiä, vahvistetaan hallinnollista yhteistyötä ja luodaan käytäntöjen yhtenäistämiseen tähtääviä työvälineitä kuten maahanmuutto- ja turvapaikka-asioiden komitea sekä EURASIL-verkosto. Eräissä jäsenvaltioissa turvapaikkajärjestelmä on kuitenkin joutunut yhä selvemmin kriisiin, mikä aiheuttaa kansalaisten keskuudessa kasvavaa ärtymystä. Turvapaikkamenettelyjä käytetään väärin ja eri ryhmistä muodostuvat maahanmuuttovirrat paisuvat, usein ihmisten salakuljettajien ja ihmiskauppiaiden myötävaikutuksella, kun EU:n jäsenvaltioiden alueelle pyrkii turvapaikkamenettelyjen avulla paitsi oikeutetusti kansainvälisen suojelun tarpeessa olevia henkilöitä myös siirtolaisia, joiden tarkoituksena on vain parantaa taloudellista tilannettaan. Siksi suuri osa kansainvälistä suojelua koskevista hakemuksista edelleen hylätään.

Tällaiset väärinkäytökset muodostavat todellisen uhkan turvapaikkajärjestelmälle ja yleensä Euroopan humanitaarisille perinteille, ja niihin onkin vastattava rakenteellisin keinoin. Ensinnäkin on puututtava entistä määrätietoisemmin ilmiön taustalla oleviin syihin. Komissio on esittänyt joitakin tähän liittyviä ehdotuksia 3. joulukuuta 2002 antamassaan tiedonannossa, joka koski siirtolaisuuteen liittyvien kysymysten huomioon ottamista EU:n suhteissa kolmansiin maihin. Toisaalta komissio on esittänyt myös laillisen maahanmuuton helpottamista 22. marraskuuta 2000 antamassaan yhteisön maahanmuuttopolitiikkaa koskevassa tiedonannossa. Lähiaikoina komissio aikoo esittää uusia ehdotuksia, joissa käsitellään maahanmuuton, kotouttamistoimenpiteiden ja sosiaali- ja työllisyyspolitiikan vuorovaikutussuhteita.

Turvapaikkapolitiikan alalla olisi nyt tutkittava uusia keinoja toteuttaa Tampereen Eurooppa-neuvoston määrittelemää vaiheittaista lähestymistapaa. On selvitettävä, miten jäsenvaltiot voisivat käyttää tehokkaammin ne (osittain Euroopan pakolaisrahastosta saatavat) mittavat taloudelliset ja henkilöstöresurssit, jotka nykyään osoitetaan siirtymään joutuneiden henkilöiden vastaanottamiseen jäsenvaltioissa. Näiden varsin pitkällisten menettelyjen lopputuloksena on kuitenkin usein hylkäävä päätös, mikä periaatteessa edellyttää asianomaisen palauttamista kotimaahan, vaikka tämä olisi oleskellut EU:n alueella jo pitkään. Laajentuneessa unionissa turvapaikkakysymysten hallinnoinnille olisikin asetettava kolme uutta tavoitetta: Euroopan unionin tekemien päätösten laadun parantaminen (frontloading); suojelun tarjoaminen entistä useammin lähtöalueella; ja suojelupyyntöjen käsittely mahdollisimman lähellä paikkaa, jossa suojelun tarve on syntynyt, mikä edellyttää, että pääsyä Euroopan unionin alueelle säännellään ottamalla käyttöön suojattu maahantulo ja uudelleensijoittamisohjelmat (resettlement).

Nämä ehdotukset ovat myös osa suojelua koskevaa toimintasuunnitelmaa (Agenda for protection), jonka kansainvälinen yhteisö on laatinut kaksi vuotta kestäneiden maailmanlaajuisten neuvottelujen tuloksena. Toimintasuunnitelman avulla pyritään vastaamaan maailman pakolaisongelman hallinnointiin liittyviin nykyisiin haasteisiin, jotka liittyvät mm. siihen, että kansainvälistä suojelua koskevia sääntöjä on vaikea soveltaa tilanteessa, jossa maailmassa on eri ryhmistä muodostuvia muuttovirtoja ja vaino ja erilaiset riskit tai todellinen vaara pakottavat jatkuvasti miljoonia ihmisiä pakenemaan kotiseudultaan ja hakemaan suojelua muualta. Euroopan unionilla on kuitenkin käytettävissään entistä tehokkaampia keinoja vastata näihin uusiin haasteisiin, sillä yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän laatiminen on edennyt ratkaisevaan vaiheeseen, minkä lisäksi unionilla on myös ulkoista toimivaltaa ja se etsii jatkuvasti uusia toimintakeinoja. Tästä on sille hyötyä myös suojelua koskevan monenvälisen toimintasuunnitelman täytäntöönpanossa, jonka kolme laajaa painopistealuetta ovat komission näkemyksen mukaan suojelun saatavuus, pysyvät ratkaisut ja entistä tasapuolisempi vastuun jakaminen kolmansien maiden kanssa. Euroopan unioni voikin vaikuttaa ratkaisevalla tavalla toimintasuunnitelman onnistumiseen pitkällä aikavälillä.

1. Suojelua koskevan toimintasuunnitelman hyväksyminen ja sen vaikutukset EU:n kannalta

Geneven yleissopimuksen merkityksen ja ensisijaisuuden vahvistaminen

Koska kansainväliseen suojeluun ja YK:n pakolaisasiain päävaltuutettuun kohdistui vuoden 1951 Geneven pakolaisyleissopimuksen 50-vuotisjuhlapäivän aattona monia uusia haasteita, aloitettiin joulukuussa 2000 kansainvälistä suojelua koskevat globaalit neuvottelut. Neuvottelujen tarkoituksena oli löytää nopeasti vastauksia näihin haasteisiin ja vahvistaa samalla Geneven yleissopimuksen yleismaailmallinen merkitys uuden vuosituhannen alussa. Toisaalta haluttiin selkeyttää yleissopimuksen eräiden määräysten soveltamista ja selvittää sen mahdollisia puutteita, jotta kansainvälistä suojelua ja muuttovirtojen hallinnointia voitaisiin parantaa ja kehittää ongelmiin pysyviä ratkaisuja. Neuvottelujen tuloksena YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun toimeenpaneva komitea hyväksyikin syksyllä 2002 suojelua koskevan toimintasuunnitelman, joka on kahteen pilariin perustuva monenvälinen asiakirja. Ensimmäisen pilarin muodostaa julistus, jonka Geneven yleissopimuksen ja sen lisäpöytäkirjan sopimuspuolina olevat valtiot antoivat Sveitsissä joulukuussa 2001 pidetyssä ministerikokouksessa Geneven yleissopimuksen 50-vuotisjuhlallisuuksien yhteydessä. Julistuksessa vahvistetaan yleissopimuksen keskeinen asema kansainvälisen suojelun määrittämisessä. Toisen pilarin muodostaa toimintasuunnitelma, jonka kuusi päätavoitetta jakautuvat edelleen useisiin alatavoitteisiin:

(1) vuoden 1951 Geneven yleissopimuksen ja sen vuoden 1967 lisäpöytäkirjan täytäntöönpanon vahvistaminen

(2) pakolaisten suojelu muuttoliikkeiden laajentuessa

(3) toimintaedellytysten luominen pakolaisten vastaanottamista ja suojelua varten ja siitä aiheutuvien rasitusten ja vastuun tasapuolisempi jakaminen

(4) tehokkaampien ratkaisujen löytäminen turvallisuusongelmiin

(5) pysyviin ratkaisuihin pyrkimisen tehostaminen

(6) nais- ja lapsipakolaisten suojelun tarpeeseen vastaaminen.

Lukuun ottamatta tiettyjä eroja, joista tärkein on vastaanotettujen pakolaisten määrä, myös muualla kuin länsimaissa on ratkaistava ongelmat, jotka liittyvät eri ryhmistä muodostuvien muuttovirtojen hallinnointiin ja nykyisten suojelujärjestelyjen tehostamiseen tarpeita vastaaviksi. On myös todettu, että kriisien ehkäisyyn ja hallinnointiin, ihmisoikeuksien noudattamiseen, kehitysyhteistyöhön ja pakolaisten kotouttamiseen tai uudelleenkotouttamiseen liittyvät kysymykset liittyvät tiiviisti toisiinsa.

YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun ehdotus Geneven yleissopimuksen täydentämisestä

Suojelua koskevan toimintasuunnitelman hyväksymisen yhteydessä YK:n pakolaisasiain päävaltuutettu esitti kansainväliselle yhteisölle ajatuksen Geneven yleissopimuksen täydentämisestä ("Convention +"). Ehdotus liittyy suoraan toimintasuunnitelman toteuttamiseen, ja sen tavoitteena on edistää Geneven yleissopimuksen toimivuutta ja vahvistaa yhteisvastuullisuutta sekä täydentää turvapaikkaan liittyvien muuttovirtojen hallinnointia ajan tasalla olevien asiakirjojen ja politiikkojen avulla. Päävaltuutettu myöntää, että turvapaikan ja kansainvälisen suojelun myöntämiseksi luotu järjestelmä saattaa joutua vakavasti uhatuksi, koska erityisesti ihmisten salakuljetusta ja ihmiskauppaa harjoittavat verkostot käyttävät sitä jatkuvasti hyväkseen vääriin tarkoituksiin. Päävaltuutettu kehitteli ajatusta edelleen EU:n ministerien ja komission edustajien kanssa Kööpenhaminassa syyskuussa 2002 pidetyssä epävirallisessa neuvoston kokouksessa. Hän esitti mm. seuraavaa:

(1) Olisi tehtävä erityissopimuksia, niin että voitaisiin:

- laatia toimintasuunnitelmia, joiden avulla voitaisiin vastata tehokkaammin ja järjestelmällisemmin joukottaisten muuttoliikkeiden aiheuttamiin ongelmiin,

- kohdentaa kehitysapua rasitusten jakamiseksi oikeudenmukaisemmin ja tukea pakolaisten ja palaajien omatoimisuutta sekä vastaanottavissa maissa ja yhteisöissä kotoutumisen helpottamiseksi että lähtömaissa uudelleenkotouttamisen yhteydessä,

- tehdä uudelleensijoittamista koskevia monenvälisiä sitoumuksia,

- määritellä paremmin lähtö-, kauttakulku- ja kohdemaan asema ja velvollisuudet pakolaisten siirtyessä (laittomasti) maasta toiseen (takaisinottoa koskevat monenväliset järjestelyt, vastaanottoedellytysten vahvistaminen, ekstraterritoriaalista suojelua koskevat järjestelyt),

(2) YK:n pakolaisasiain päävaltuutettu auttaa valtioita nopeuttamaan turvapaikkamenettelyjä ja parantamaan turvapaikkahakemusten käsittelyn laatua seuraavien toimien avulla:

- turvallisten lähtömaiden ja turvallisten kolmansien maiden määrittäminen

- tiedot lähtömaiden tilanteesta

- jäsenvaltioiden oikeuskäytännön seuranta.

YK:n pakolaisasiain päävaltuutettu myöntää, että erityissopimusten sisältö on vielä hatara, mutta sitä on tarkoitus selkiyttää tarkoitusta varten perustetun foorumin yhteydessä, joka kokoontuu ensimmäisen kerran Genevessä kesäkuussa 2003.

Toimintasuunnitelmaan liittyvät haasteet EU:n kannalta ja monenvälinen suojelu

EU:n jäsenvaltiot ja komissio ovat osallistuneet suojelua koskevan toimintasuunnitelman valmisteluun ja tukeneet sen hyväksymistä. Ne suhtautuvat myönteisesti YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun ehdotusten taustalla oleviin periaatteisiin ja erityisesti ennakoivaan lähestymistapaan, jonka tarkoituksena on löytää ratkaisuja ongelmiin, jotka toisinaan uhkaavat koko turvapaikkajärjestelmän uskottavuutta. Jäsenvaltioiden käytäntöjen lähentäminen ja suojelua koskeva toimintasuunnitelma tukevat toinen toistaan. Toimintasuunnitelman laatimiseen onkin saatu ideoita sekä Tampereella kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmistä ja yhteisön lainsäädäntöä koskevista neuvotteluista että komission ehdotuksista, jotka sisältyvät turvapaikkapolitiikan pitkän aikavälin tavoitteista ja eurooppalaisesta maahanmuuttopolitiikasta marraskuussa 2000 annettuihin tiedonantoihin.

Euroopan yhteisö on nyt antanut valtaosan suojelupolitiikkaan liittyvistä säädöksistä, minkä ansiosta se voi toteuttaa suuren osan toimintasuunnitelmassa mainituista tavoitteista. Se voi kehittää näitä säädöksiä edelleen tulevien töidensä yhteydessä. YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun ja kolmansien maiden kannalta näiden säädösten pohjalta voidaan luoda hyödyllisiä ennakkotapauksia. Myös tiedot säädösten valmistelussa tai soveltamisessa ilmenevien ongelmien ratkaisemisesta voivat olla niille hyödyksi.

Jotta lainsäädäntöjen lähentämisen toinen vaihe voitaisiin toteuttaa komission marraskuussa 2000 esittämien suunnitelmien mukaisesti, tarvitaan uusia keinoja ja nykyistä laajempaa vuorovaikutusta pakolaisongelman hallinnointiin liittyvien sisäisten ja ulkoisten menettelyjen välillä. Yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää ei voida parantaa perusteellisesti ilman että otetaan huomioon maailmanlaajuiset ongelmat ja syvennetään monenvälistä suojelua koskevaa järjestelmää. Vastaavasti komissio on vakuuttunut siitä, että suojelua koskevan toimintasuunnitelman menestyminen riippuu suurelta osin siitä, miten kunnianhimoisesti Eurooppa suhtautuu yhteiseen turvapaikkapolitiikkaan ja millaisia tuloksia sen avulla saavutetaan.

Rasitusten ja vastuun jakamista ei pitäisikään käsitellä yksinomaan taloudellisena tai konkreettisesti vastaanotettujen henkilöiden lukumäärään liittyvänä kysymyksenä, vaan sen yhteydessä olisi pohdittava myös laatuun liittyviä monimuotoisia ratkaisuja. Tavoitteena on oltava turvapaikkajärjestelmän sujuvampi hallinnointi yleensä ja erityisesti tehokkaiden ja eri tilanteisiin soveltuvien suojeluratkaisujen tarjoaminen siten, että turvapaikanhakijoista muodostuvia muuttovirtoja voidaan hallita ja säännellä sekä Euroopassa että lähtömaissa. Euroopan unionin on kehitettävä todelliseen kumppanuuteen perustuva politiikka kolmansien maiden ja alalla toimivien kansainvälisten järjestöjen kanssa. Sitä täydentämään voitaisiin kehittää menettelyjä suojatun maahantulon myöntämiseksi kansainvälisen suojelun tarpeessa oleville henkilöille. Näin "lähtöalueella annettavan suojelun" käsite, joka on tähän asti aiheuttanut runsaasti väärinkäsityksiä ja ristiriitoja, voitaisiin nivoa osaksi laajempaa järjestelmää, jonka muodostavat erilaiset ratkaisut eivät sulje pois toisiaan. Ratkaisuista päätettäessä on otettava huomioon myös Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden kansainvälisten velvoitteiden täyttäminen.

2. EU:n painopistealueet

Nyt on pantava täytäntöön suojelua koskeva toimintasuunnitelma, jotta kansainvälisen suojelun myöntämiselle voidaan luoda konkreettisesti paremmat edellytykset. Jokaisen toimintasuunnitelman täytäntöönpanoon osallistuvan maan, alueen ja järjestön on sisällytettävä sen tavoitteet omaan poliittiseen ja lainsäädäntöohjelmaansa. Toiminnassa olisi kuitenkin määriteltävä painopistealueita. Vaikka toimintasuunnitelman pää- ja alatavoitteet ja toimenpiteet ovat sidoksissa toisiinsa, komissio ehdottaa, että Euroopan unioni määrittelisi kolme painopistealuetta. Niiden avulla voitaisiin käsitellä suuri osa suojelua koskevaan toimintasuunnitelmaan ja Geneven yleissopimuksen täydentämiseen (ns. Convention + -hanke) liittyvistä kysymyksistä ja luoda perusta paremmalle vastuunjaolle kolmansien maiden kanssa.

2.1 Suojelun saatavuus

Suojelua koskevaan toimintasuunnitelmaan sisältyy monia erilaisia toimia, jotka edistävät suojelun saatavuutta. Näin voidaan

- soveltaa paremmin Geneven yleissopimusta ja vastata kaikkiin suojelun tarpeisiin tarjoamalla tilanteeseen sopivaa kansainvälisen suojelun muotoa,

- parantaa turvapaikkamenettelyjä, vastaanottoedellytyksiä, hakemusten rekisteröintiä ja hakijoiden tunnistamista koskevia järjestelyjä sekä pakolaisten ja heidän suojeluntarpeensa kunnioittamista eri ryhmistä muodostuvien muuttovirtojen hallinnoinnin yhteydessä,

- tehostaa ihmisten salakuljetuksen ja ihmiskaupan torjuntaa ja parantaa muuttovirtojen tuntemusta,

- vahvistaa hallintoelinten toimintakykyä, yhteistyövalmiuksia ja yhteisvastuullisuutta sekä valmiuksia vastata joukkomittaiseen maahantuloon,

- vastata paremmin turvallisuusongelmiin ja nais- ja lapsipakolaisten tarpeisiin.

Euroopan yhteisö on jo toteuttanut seuraavat vähimmäistoimet, jotka vaikuttavat suojelun saatavuuteen yleensä ja joilla on välitöntä merkitystä myös suojelua koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpanon kannalta:

- Geneven yleissopimuksen yhtenäisempi, täysimääräinen ja kokonaisvaltainen soveltaminen ja pakolaisen käsitteeseen liittyvien tulkintaerojen kaventaminen,

- täydentävän, toissijaisen suojelun käyttöönotto, niin että voidaan kattaa kaikki kansainvälisen suojelun tarpeet,

- tasapuoliset, nopeammat ja tehokkaat turvapaikkamenettelyt,

- turvapaikanhakijoiden vastaanottoa koskevat vähimmäissäännöt,

- hakijoiden tunnistamisen parantaminen Eurodac-järjestelmän avulla sekä hakemusten rekisteröinnin parantaminen tiettyihin säädöksiin sisältyvien vähimmäisvaatimusten perusteella (turvapaikkamenettelyt, vastaanottoedellytykset, tilapäinen suojelu),

- syrjinnän, rasismin ja muukalaisvihan vastaiset lainsäädäntö- ja tiedotustoimet,

- turvapaikkahakemuksen käsittelyvastuun jakaminen selkeämmin jäsenvaltioiden välillä,

- ihmisten salakuljetuksen ja ihmiskaupan päättäväinen torjunta, mitä varten yhteisö on liittynyt kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaiseen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimukseen ja sen pöytäkirjoihin (Palermon yleissopimus) ja hyväksynyt erityisiä säädöksiä ja rahoitusvälineitä,

- työvälineiden luominen muuttovirtoja koskevien tietojen analysointia ja vaihtamista varten,

- yhteisvastuullisuutta tukevien mekanismien laatiminen ja toimintavalmiuksien vahvistaminen turvapaikka-alalla sekä pitkällä aikavälillä ulkorajojen valvonta ja laittomien muuttovirtojen hallinnointi,

- vuoropuhelun ja kumppanuussuhteiden vahvistaminen kolmansien maiden kanssa,

- siirtymään joutuneiden henkilöiden joukottaisen maahantulon hallinnointiin tarkoitetun yhteisen mekanismin luominen ottamalla käyttöön tilapäistä suojelua koskevat järjestelyt,

- sisäisen turvallisuuden suojaamista koskevien vaatimusten sekä alaikäisten turvapaikanhakijoiden yms. vastaavien kysymysten huomioon ottaminen säädöksissä ja toimintaohjelmissa.

Samalla kun parannetaan suojelun saatavuutta EU:n alueella on myös otettava käyttöön selkeämpi sääntelykehys maahantulon sallimiseksi mm. ammattitoiminnan harjoittamista varten. Komissio korostaa pitävänsä edelleen erittäin tärkeänä, että sen tekemien ehdotusten perusteella toteutetaan konkreettisia toimia sekä lainsäädännön että työllisyys- ja maahantulopolitiikan koordinoinnin alalla yhteistyössä lähtömaiden kanssa.

Lähikuukausina voitaisiin pyrkiä luomaan yhteisvaikutuksia vahvistamalla yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän roolia yhtenäisenä alueellisena järjestelmänä, joka vuodesta 2004 lähtien kattaa entistä laajemman alueen, ja panemalla maailmanlaajuisesti täytäntöön suojelua koskeva toimintasuunnitelma mm. toteuttamalla joitakin YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun esittämiä ajatuksia Geneven yleissopimuksen täydentämisestä.

Geneven yleissopimuksen soveltamisen osalta komissio muistuttaa, että yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän luominen perustuu ensisijaisesti yhteisön säädösten hyväksymiseen. Turvapaikkajärjestelmän keskeisen säädöksen tavoitteisiin kuuluu pakolaisaseman tunnustamista koskevien yleissopimuksen sääntöjen tulkintaan liittyvien eroavuuksien vähentäminen. Tähän tavoitteeseen voidaan pyrkiä eri keinoin: yhteyskomiteoiden kokouksissa voidaan tarkastella pakolaisaseman määrittämisestä annetun direktiivin soveltamista sekä komission ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltaa, jotta voidaan varmistaa yhteisön oikeuden noudattaminen. YK:n pakolaisasiain päävaltuutettu voisi osallistua väliintulijana EY:n perustamissopimuksen 234 artiklassa mainittuja ennakkoratkaisupyyntöjä koskevien asioiden käsittelyyn sekä kansallisissa tuomioistuimissa että Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa. Jos todettaisiin, että direktiivin soveltamiseen liittyy pakolaisaseman tunnustamisen osalta huomattavia tulkintaeroja, tämä olisi selvä merkki siitä, että lainsäädäntöjen lähentäminen on ollut yhtenäistä asemaa koskevan tavoitteen osalta riittämätöntä. Komission pitäisi tehdä tällä perusteella uusia säädösaloitteita. Myös Eurasil-verkosto, joka muodostuu jäsenvaltioiden muutoksenhakuelimien edustajista (ks. liitteen 4 kohta), voi tehdä tärkeää työtä komission aloitteiden perusteella. Verkosto voi mm. selvittää, miten YK:n pakolaisasiain päävaltuutettu voisi parhaiten osallistua toimintaan.

Turvapaikkamenettelyjen osalta Euroopan yhteisön on vastattava kahteen suureen haasteeseen, jotka koskevat turvapaikkahakemusten käsittelyn laatua ja menettelyjen kestoa. EU:n toimintaa on tehostettava riippumatta siitä, mihin tulokseen parhaillaan käytävissä lainsäädäntöjen ensimmäistä lähentämisvaihetta koskevissa neuvotteluissa päädytään. Komissio tehostaa toimia EU:n päätösten laadun parantamiseksi (frontloading) mm. jatkamalla selvityksiä jo marraskuussa 2000 esitetyn ns. yhden luukun menettelyn käyttöönottamiseksi. Se ottaa tässä yhteydessä huomioon mm. komission käynnistämään selvitykseen tammikuussa 2003 saadut tulokset. Selvityksessä todettiin jäsenvaltioiden ja eräiden muiden maiden (Sveitsin ja Kanadan) nykykäytäntöjen tarkastelun perusteella, että toissijainen suojelu on viime vuosikymmenen aikana yleensä sisällytetty menettelyihin, joiden perusteella määritetään hakijan oikeus pakolaisasemaan. Selvityksessä tutkitaan yhden luukun menettelyn etuja ja haittoja. Siinä korostetaan, että jäsenvaltiot, YK:n pakolaisasiain päävaltuutettu ja muut alan toimijat kannattavat enenevässä määrin tätä vaihtoehtoa, vaikka kansallisissa käytännöissä esiintyykin huomattavia eroja.

Turvallisen lähtömaan ja turvallisen kolmannen maan käsitteiden soveltaminen menettelyjen nopeuttamiseksi ja etusijan antaminen eniten suojelun tarpeessa oleville hakijoille vahvistetaan ensimmäisen kerran yhteisön lainsäädännössä, kun turvapaikkamenettelyjä koskeva komission muutettu ehdotus hyväksytään todennäköisesti vielä ennen vuoden 2003 loppua. Myös neuvosto hyväksyi loka- ja marraskuussa 2002 näitä käsitteitä koskevat päätelmät. Itävalta esitti 13. marraskuuta 2002 aloitteen [1] neuvoston asetuksen antamiseksi perusteiden vahvistamisesta sellaisten valtioiden määrittämiseksi, joita voidaan pitää turvallisina kolmansina valtioina ja eurooppalaisten turvallisten kolmansien valtioiden luettelon laatimisesta. Neuvosto lupasi tarkastella aloitetta turvapaikkamenettelyjä koskevan komission muutetun ehdotuksen käsittelyn yhteydessä.

[1] EYVL C 17, 24.1.2003.

Komissio ilmoitti jo marraskuussa 2000 antamassaan tiedonannossa suhtautuvansa tähän kysymykseen avoimesti, sillä yhteisen turvapaikkajärjestelmän luominen edellyttää lainsäädäntöjen lähentämistä. Lainsäädäntöjen lähentämiseen perustuva menettely, jota komissio esitti käytettäväksi turvapaikkajärjestelmän luomisen ensimmäisessä vaiheessa, oli realistinen, sillä jäsenvaltioiden käytännöissä oli eroavuuksia. Komissio kuitenkin näkisi mielellään, että neuvostossa käytävissä keskusteluissa tuotaisiin esiin aiheen syvällisempää poliittista tuntemusta sekä kunnianhimoisempi näkemys lähentämisestä. Tältä osin on erittäin tärkeää, että EU ja YK:n pakolaisasiain päävaltuutettu tekevät nykyistä tiiviimpää yhteistyötä lähtömaita koskevien tietojen vaihtamiseksi. Edellä mainittuja käsitteitä on sovellettu tähän asti pelkästään menettelyllisistä näkökohdista. Olisi kuitenkin tutkittava, miten ne otetaan huomioon suojelukysymyksiä koskevassa EU:n ulkopolitiikassa ja EU:n suhteissa kyseisiin kolmansiin maihin. Voitaisiin ajatella, että käsitteiden soveltamista täydennettäisiin tapauskohtaisesti kyseisten maiden kanssa toteutettavilla kumppanuustoimilla.

Suojelun saatavuuden ongelmaan liittyy erottamattomasti kysymys maahantulon sallimisesta.

Suojelua koskevan toimintasuunnitelman toteuttaminen antaa EU:lle tilaisuuden syventää toimia, joiden tarkoituksena on sovittaa yhteen yhtäältä palauttamiskiellon noudattaminen ja suojelun antaminen niille, jotka sitä todella tarvitsevat, ja toisaalta laittoman maahanmuuton, ihmisten salakuljetuksen ja ihmiskaupan torjuntaan sekä ulkorajojen valvontaan liittyvät toimet. Komissio on jo käsitellyt tätä aihetta laitonta maahanmuuttoa koskevassa tiedonannossaan sekä EU:n alueella laittomasti oleskelevien henkilöiden palauttamiseen liittyvää politiikkaa koskevassa vihreässä kirjassa ja tiedonannossa. Aihetta olisi käsiteltävä myös maahanmuutto- ja turvapaikka-asioiden komiteassa.

Komissio aikoo myös esittää neuvoston ja Euroopan parlamentin pohdittavaksi ajatuksen suojattua maahantuloa koskevasta menettelystä, joka voisi täydentää oma-aloitteisesti Eurooppaan tulevien turvapaikanhakijoiden vastaanottamista. Aihetta käsiteltiin jo marraskuussa 2000 annetussa tiedonannossa yhtenä mahdollisena vaihtoehtona pitkälle yhdennetyn turvapaikkajärjestelmän laatimiseksi.

Joulukuussa 2002 saatiin tulokset komission käynnistämästä selvityksestä, joka koski turvapaikkahakemusten käsittelyä EU:n ulkopuolella. Selvityksen mukaan EU:n jäsenvaltioiden tulisi harkita ns. suojattua maahantuloa koskevien menettelyjen käyttöönottoa osana kattavaa lähestymistapaa, joka täydentäisi nykyisiä alueellisia turvapaikkajärjestelyjä. Selvityksen laatijoiden mukaan menettelyt olisivat paras tapa sovittaa yhteen valvontaan liittyvät tavoitteet ja pakolaisten suojelua koskevien velvoitteiden noudattaminen. Selvityksessä ehdotetaankin, että nykyisiä viisumipolitiikkoja olisi täydennettävä suojelua koskevilla säännöksillä ja luotava yhteisiä alueita suojelun tarjoamista varten. Lisäksi ehdotetaan, että EU:n alueellista läsnäoloa varten olisi perustettava foorumi, joka nivoisi maahanmuuttokysymysten eri ulottuvuudet (menettelyt hakijoiden aseman määrittelemiseksi, suojelun myöntämistä koskevat ratkaisut, työvoimaperusteinen maahanmuutto ja palauttaminen sekä lähtöalueelle myönnettävä tuki) yhteen niin, että EU voisi hallinnoida niitä koordinoidusti. Selvityksessä esitetään, että parhaita käytäntöjä levitettäisiin EU:n tasolla ja että jäsenvaltiot jakaisivat keskenään vastuun niiden hakemusten käsittelystä, jotka koskevat suojelun saamiseksi tarvittavan viisumin myöntämistä. Selvityksen tuloksia on tarkasteltava ja arvioitava huolellisesti yhdessä jäsenvaltioiden kanssa, koska ne eivät ole vielä päässeet asiassa yhteisymmärrykseen. YK:n pakolaisasian päävaltuutetun roolin täsmentämistä on niin ikään pohdittava yhteisesti.

Viidessä EU:n jäsenvaltiossa sovelletaan nykyään suojattua maahantuloa koskevia menettelyjä (protected entry procedures), joita pidetään muita maahantuloperusteita virallisesti täydentävänä kanavana. Kuudessa jäsenvaltiossa sallitaan maahantulo vastaavalla perusteella poikkeustapauksissa, epävirallisesti. Jäsenvaltioiden käytäntöjen eroavuudet ja epäjohdonmukaisuudet vähentävät toistaiseksi näiden menettelyjen vaikutusta. Siksi myös niitä olisi lähennettävä toisiinsa.

EU:ssa voitaisiin tehostaa niiden julkisten varojen käyttöä, joista huomattava osa kuluu nykyään sellaisten tarpeiden täyttämiseen, jotka ylittävät kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottamisen, jos otettaisiin käyttöön säännelty järjestelmä kansainvälisen suojelun myöntämiseksi jäsenvaltioiden alueella ja kehitettäisiin sen lisäksi uudelleensijoittamiseen liittyviä toimia (ks. 2.2 kohta) ja kohdennettaisiin yhdessä YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun kanssa paremmin niille maille myönnettävää apua, joihin pakolaiset ensimmäiseksi hakeutuvat. Näiden voitaisiin myös torjua tehokkaasti ihmisten salakuljetusta ja ihmiskauppaa, koska suuri osa ihmiskauppiaiden "myyntivalteista" katoaisi, kun pääsyä Euroopan unionin alueelle rajoitettaisiin tehokkaasti. Lisäksi voitaisiin selvittää lähemmin, olisiko alueellisen foorumin avulla mahdollista tehostaa suojelua ja vastata todelliseen kansainvälisen suojelun tarpeeseen pysyvien ratkaisujen avulla. Tässä yhteydessä voitaisiin harkita myös erityissopimusten tekemistä. Komissio ottaa nämä kysymykset esiin maahanmuutto- ja turvapaikka-asioiden komiteassa.

2.2 Pysyvät ratkaisut

Suojelua koskevan toimintasuunnitelman ja Geneven yleissopimuksen täydentämiseen liittyvän hankkeen (Convention +) yhteisenä nimittäjänä on halu löytää pysyviä ratkaisuja. Perinteisesti on katsottu, että kansainvälisellä yhteisöllä on pakolaisongelmaan kolme pysyvää ratkaisua: vapaaehtoinen paluu, kotouttaminen ja uudelleensijoittaminen.

Palauttamispolitiikka

Suojelua koskevassa toimintasuunnitelmassa korostetaan, että tärkeintä on luoda lähtömaihin elämisen edellytykset poistamalla maastapakoon johtaneet syyt ja mahdollistamalla turvallinen ja pysyvä paluu niille, jotka ovat joutuneet lähtemään sieltä vasten tahtoaan, antamalla etusija vapaaehtoisesti palaaville. Tämä edellyttää paitsi toimia lähtö- ja kauttakulkumaissa myös johdonmukaista lähestymistapaa vastaanottomaissa. Toisaalta paluu ei ole välttämättä ainoa pysyvä ratkaisu etenkään tilanteissa, joissa pakolaisuus kestää pitkään. Toimintasuunnitelmassa korostetaan myös, että turvapaikkajärjestelmän uskottavuuden on pitkällä aikavälillä perustuttava myös siihen, että henkilöt, jotka eivät tarvitse kansainvälistä suojelua ja joilla ei ole muutakaan laillista syytä jäädä EU:n alueelle, palaavat kotimaahansa.

Ensi askeleet kohti yhteistä eurooppalaista lähestymistapaa olivat helmikuussa 2002 hyväksytty laittoman maahanmuuton vastainen toimintasuunnitelma ja marraskuussa 2002 hyväksytty palauttamista koskeva toimintasuunnitelma, joka perustui komission laatimaan vihreään kirjaan ja tiedonantoihin [2]. Muita merkittäviä toimia olivat yhteisön takaisinottopolitiikka, komission vihreä kirja ja tiedonanto palauttamista koskevasta yhteisön politiikasta, jossa määriteltiin paluun pysyvyyden edellytykset ja luotiin perusta yhdennetylle lähestymistavalle, joka käsittää myös paluun valmistelun, koulutuksen ja työllistymisen tukemisen, paluumatkaan lähtömaahan ja uudelleen kotoutumiseen liittyvät eri tukimuodot sekä paluun jälkeen tapahtuvan seurannan ja tuen.

[2] KOM(2002) 175, 10.4.2002, KOM(2002) 564, 14.10.2002.

Palauttamista koskevassa toimintasuunnitelmassa vahvistetaan, että EU:n on määriteltävä oma lähestymistapansa yhdennettyyn paluuseen. Tällaisten ohjelmien tulisi kattaa kaikki paluun eri vaiheet lähdön valmistelusta varsinaiseen paluumatkaan sekä vastaanottoon ja uudelleenkotoutumiseen vanhassa kotimaassa. Yhdennetyt paluuohjelmat olisi laadittava maakohtaisesti, jotta niissä voidaan ottaa huomioon erityistilanteet, kohderyhmän laajuus ja kyseisten maiden tarpeet. Marraskuussa 2002 hyväksytty EU:n toimintasuunnitelma afgaanipakolaisten paluun tukemiseksi on nähtävä ensimmäisenä yrityksenä luoda konkreettinen suunnitelma tiettyä maantieteellistä aluetta koskevien ongelmien ratkaisemiseksi. Komissio haluaa kiinnittää erityistä huomiota suunnitellun paluun pysyvyyteen ja siihen, että EU:n myöntämä tuki muodostaa johdonmukaisen osan Afganistanin jälleenrakentamista koskevaa laajempaa kansainvälistä ohjelmaa sekä alueen muiden kolmansien maiden ja alalla toimivien kansainvälisten järjestöjen, erityisesti YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun kanssa, tehtävää yhteistyötä. Toimintasuunnitelman toteuttamisesta saatuja kokemuksia on tutkittava tarkoin, jotta voidaan oppia, miten kolmansien osapuolten kanssa voidaan toimia tehokkaasti yhteistyössä erityisesti edellä mainittuja erityissopimuksia ajatellen.

Tähän mennessä on käsitelty lähinnä EU:n alueella laittomasti oleskelevien henkilöiden palauttamista, mutta paluu pysyvänä ratkaisuna yleensä on tietenkin paljon laajempi käsite. Komission näkemyksen mukaan EU:n on vielä syvennettävä tähän liittyvää lähestymistapaansa yhteisen turvapaikkapolitiikan yhteydessä. Tämä on otettava huomioon etenkin kun keskustellaan mahdollisesta paluun tukemiseen tarkoitetusta yhteisön rahoitusvälineestä. Yhteisen turvapaikkajärjestelmän ja turvapaikan saaneille yhtenäisen aseman luomista varten olisi myös tärkeää laatia yhteisiä analyyseja siitä, mitkä merkittävät pitkäaikaiset tekijät estävät tiettyjen EU:n alueella oleskelevien henkilöryhmien paluun, jotta voitaisiin estää se, että tällaisia henkilöitä palautettaisiin joistakin mutta ei kaikista jäsenvaltioista. EU voisi myös osallistua nykyistä enemmän kansainvälisellä tasolla ja eri valtioiden yhteistyön perusteella toteutettaviin palauttamista koskeviin strategioihin.

Kotouttaminen vastaanottavan valtion yhteiskuntaan

Suojelua koskevassa toimintasuunnitelmassa mainitaan kotoutumisen tukeminen sosiaalisten ja taloudellisten toimenpiteiden avulla, pakolaisten mutta myös vastaanottavan väestön erityistarpeiden huomioon ottaminen, henkilön asemaan liittyvien oikeuksien ja oleskeluoikeuden ja jopa vastaanottavan valtion kansalaisuuden tarjoaminen sekä itsenäisyyden tukeminen.

On syytä erottaa toisistaan ongelmat, jotka liittyvät kotouttamiseen EU:n vastaanottavissa valtioissa ja toisaalta lähtöalueilla. Jos EU haluaa toimia johdonmukaisesti sen näkemyksen pohjalta, että on sen etujen mukaista tukea vastaanottopolitiikkaa lähtöalueilla, sen on otettava huomioon erityisesti kotouttamisen edellytykset näiden alueiden vastaanottavissa valtioissa (ks. kohta 2.3).

Jäsenvaltioissa suojelua saavien henkilöiden kotouttamiseen liittyviä perustekijöitä ovat yhteisön säädöskehys, jossa vahvistetaan suojelua saavien henkilöiden asema ja oleskeluoikeudet, sekä pitkäaikaiseen oleskeluun ja perheenyhdistämiseen liittyvät oikeudet. Lainsäädäntöjen lähentämisen tässä vaiheessa ei ole vielä näyttänyt tarpeelliselta laatia täysin rinnasteisia sääntöjä pakolaisten ja toissijaista suojelua saavien henkilöiden kohtelusta. Tämä on otettava huomioon, kun ryhdytään valmistelemaan näiden henkilöiden aseman yhtenäistämistä. Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmissä vahvistetut EU:n tavoitteet, joita syvennettiin 14. lokakuuta 2002 kokoontuneen neuvoston päätelmissä, ovat jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten yhdenmukainen kohtelu ja heidän asemansa lähentäminen jäsenvaltioiden kansalaisten asemaan sekä oikeuksien että velvollisuuksien osalta.

Vaikka kotouttamisen yhteydessä onkin otettava huomioon se, että kansainvälistä suojelua saavat henkilöt ovat joutuneet lähtemään kotiseudultaan vasten tahtoaan ja että osa heidän erityistarpeistaan johtuu maastapaon syistä, minkä vuoksi on huolehdittava Geneven yleissopimukseen kirjattujen oikeuksien noudattamisesta, on syytä muistaa, että kotoutumiseen liittyvät haasteet ovat samat myös muille kolmansista maista tuleville siirtolaisille ja vastaanottaville yhteiskunnille. Nämä haasteet liittyvät kansalaisuuteen, eri yhteiskuntaryhmiin kuulumiseen, erilaisuuden kunnioittamiseen ja sosiaalipolitiikkaan sekä pääsyyn työmarkkinoille ja yleissivistävään tai ammatilliseen koulutukseen. Komissio esittää keväällä 2003 kotouttamispolitiikkaa koskevat suuntaviivat, joissa otetaan huomioon myös eurooppalainen sosiaali- ja työllisyyspolitiikka. Tässä yhteydessä on tutkittava, miten horisontaaliset toimet ja näiden henkilöiden kotouttamiseen liittyvät erityistoimet voidaan saattaa keskenään tasapainoon.

Komissio käynnistää vuoden 2003 kuluessa viimeisen marraskuussa 2000 esitetyssä tiedonannossa mainituista tutkimuksista, joka koskee suojelua saavan henkilön aseman siirtämistä. Tarkoituksena on helpottaa pakolaisten liikkumista EU:n jäsenvaltioissa ja päästä lähemmäksi pitkän aikavälin tavoitetta, joka on yhtenäinen asema kaikkialla EU:ssa. Tutkimuksen tulokset saataneen vuoden 2004 alussa.

Uudelleensijoittamista koskevat järjestelyt

Uudelleensijoittamisella (resettlement) tarkoitetaan pakolaisten siirtämistä ensimmäisestä vastaanottavasta valtiosta toiseen, yleensä vauraampaan vastaanottavaan valtioon, jossa heille voidaan antaa takeet suojelusta ja mahdollisuus lailliseen oleskeluun sekä kotoutumiseen ja itsenäiseen elämään. Suojelua koskevassa toimintasuunnitelmassa suositellaan uudelleensijoittamismahdollisuuden nykyistä suunnitelmallisempaa soveltamista. Näin voitaisiin täyttää tavoitteet, jotka koskevat tiettyjen yksityisten erityistarpeiden parempaa suojelua, pysyvän ratkaisun löytämistä pakolaisryhmille, suuremman solidaarisuuden osoittamista pakolaisten vastaanottamisessa ja pakolaisten laillisen maahantulon parempaa organisointia vastaanottavissa maissa.

Komission näkemyksen mukaan uudelleensijoittamista voitaisiin käyttää myös yhteisen turvapaikkapolitiikan ja -järjestelmän välineenä. Se on käynnistänyt asiaa koskevan tutkimuksen, jonka tulokset saadaan syksyllä 2003. Alle puolet Euroopan unionin jäsenvaltioista on toteuttanut uudelleensijoittamista koskevia järjestelyjä, ja joissakin jäsenvaltioissa toiminta on vasta alullaan. Kolmannen ryhmän muodostavat ne jäsenvaltiot, jotka ottavat tapauskohtaisesti vastaan rajoitettuja määriä uudelleensijoitettuja pakolaisia. Tässä vaiheessa Euroopan unionissa ei ole asiaa koskevia yhteisiä suuntaviivoja.

Komissio ehdottaakin, että toimia olisi käynnistettävä kahdella eri tasolla. Yhtäältä olisi käytettävä solidaarisuutta ja turvapaikka-asioihin liittyvää yhteisön tason yhteistyötä koskevia rahoitusvälineitä. Komissio aikoo tarjota yhteisön rahoitusvälineiden avulla tukea ja kannustusta tällä alalla toteutettaville ohjelmille sekä kansallisella että yhteisön tasolla (Euroopan pakolaisrahaston avulla toteutettavia yhteisön toimia koskevan vuoden 2003 ehdotuspyynnön ensisijainen toimi, Euroopan pakolaisrahaston kansallisia ohjelmia koskevan budjettikohdan erityinen selvitysosa vuoden 2004 ATE:ssa, vuoden 2003 Argo-puiteohjelmaan liittyvät alan yhteistyötoimet, budjettikohtaa B7-667 koskeviin vuoden 2003 ehdotuspyyntöihin sisältyvät kolmansien maiden kanssa turvapaikka- ja maahanmuuttoasioiden alalla toteutettavat yhteistyötoimet). Toisaalta komissio tekee näiden toimien ohella aloitteita, joiden perusteella maahanmuutto- ja turvapaikka-asioiden komiteassa voidaan käydä poliittista keskustelua eduista, joita uudelleensijoittaminen voi tuoda yhteiselle turvapaikkapolitiikalle, parhaiden käytäntöjen vaihdosta ja siitä, olisiko tällä alalla syytä toteuttaa esimerkiksi lainsäädännöllisiä EU:n tason erityistoimenpiteitä. Tässä yhteydessä tarkastellaan myös YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun ja muiden yhteistyökumppaneiden roolia. Uudelleensijoittaminen on otettava huomioon myös kotouttamispolitiikan suunnittelussa.

Komissio katsoo, että vain yhteisen lähestymistavan avulla voidaan luoda riittävä poliittinen ja operatiivinen perusta, jonka pohjalta voidaan kehittää EU:n alueelle pääsyä koskevia vaihtoehtoja ja käyttää uudelleensijoittamisvaihtoehtoa suunnitelmallisesti sekä Euroopan unionin etujen että suojelua koskevan toimintasuunnitelman tavoitteiden mukaisesti. Yhteisestä lähestymistavasta olisi apua myös mahdollisesti tarvittavien sopimusten tekemisessä. Komissio esittää asiasta yksityiskohtaisemmat päätelmät erillisessä tiedonannossa vuoden 2003 lopulla.

2.3 Vastuun jakaminen kolmansien maiden kanssa

Suojelua koskevan toimintasuunnitelman tavoitteisiin kuuluu myös pakolaisongelman hallinnoinnista aiheutuvien rasitusten ja vastuun tasapuolisempi jakaminen. Tämän tavoitteen toteuttamiseksi esitetään vastuun jakamiseen liittyviä järjestelyjä, joiden avulla voitaisiin lievittää ensimmäisen turvapaikan tarjoaville maille aiheutuvia rasituksia, yhteistyön tehostamista pakolaisia vastaanottavien maiden suojelukapasiteetin vahvistamiseksi, kumppanuustoimien vahvistamista kansalaisyhteiskunnan kanssa, pakolaisyhteisöjen ottamista mukaan toimintaan, pakolaiskysymysten huomioon ottamista kehitysyhteistyötä koskevissa kansallisissa, alueellisissa ja monenvälisissä toimintasuunnitelmissa sekä uudelleensijoittamiseen liittyviä käytännön toimia.

EU:n ulkopuolella toteutettavan suojelupolitiikan välineet

Jotta kansainvälisen suojelun tarpeessa oleville voitaisiin tarjota paremmat mahdollisuudet saada suojelua, löytää pakolaisongelmaan pysyviä ratkaisuja ja lisätä solidaarisuutta kolmansia maita kohtaan, on toteutettava erilaisia poliittisia ja taloudellisia ulkoisia toimia sekä tehostettava teknistä ja rahoitusapua Tampereen ja Sevillan Eurooppa-neuvostojen päätelmien hengessä. Euroopan unionilla on jo käytössään merkittäviä välineitä, joita voidaan edelleen kehittää suojelua koskevan toimintasuunnitelman eri tavoitteiden pohjalta. Näitä välineitä on käsitelty mm. komission 3. joulukuuta 2002 antamassa tiedonannossa "Siirtolaisuuskysymykset osaksi Euroopan unionin politiikkaa suhteissa unionin ulkopuolisiin maihin" [3]. Siinä korostetaan, että pakolaisten vastaanottamisesta aiheutuu monille kehitysmaille suuria rasituksia, etenkin jos ongelma pitkittyy. Tämä on otettu huomioon erityisesti siirtymään joutuneiden henkilöiden hyväksi tarkoitettujen ulkoisten rahoitusvälineiden hallinnoinnissa. Myös eräiden muiden rahoitusvälineiden avulla on toteutettu erityisiä tukitoimia tiettyjen muita heikommassa asemassa olevien ryhmien hyväksi tai vahvistettu vastaanottavien ja lähtömaiden suojelu- tai uudelleensijoittamiskapasiteettia. Kolmansien maiden kanssa turvapaikka- ja maahanmuuttoasioiden alalla tehtävää yhteistyötä (budjettikohta B7-667) koskevien valmistelutoimien pilottivaiheen yhteydessä on myönnetty tukea suojelua ja toimintaedellytysten kehittämistä koskeville hankkeille (mm. Turkille turvapaikkajärjestelmän kehittämiseen ja Afganistanille toimintaedellytysten kehittämiseen ja paluumuuttajien seurantaa koskevan tietokannan perustamiseen).

[3] KOM(2002) 703.

ECHOn hallinnoima yhteisön humanitaarinen apu on tarkoitettu lähinnä humanitaaristen tai luonnonkatastrofien uhriksi joutuneiden väestöryhmien auttamiseen kolmansissa maissa. Tuki myönnetään ilman ehtoja, neutraalisti ja puolueettomasti ainoastaan kyseisten väestöryhmien tarpeiden perusteella. Yksi tuen erityistavoitteita on myös hoitaa pakolaisten, siirtymään joutuneiden henkilöiden tai kolmansiin maihin palautettujen väestöryhmien muuttoliikkeistä aiheutuvia humanitaarisia seurauksia edellä mainittujen periaatteiden mukaisesti. Yhteisön toimissa tällä alalla keskitytään pakolaisväestön suojelemiseen ja toimeentulon turvaamiseen niin kauan kuin kriisin vuoksi tarvitaan humanitaarista apua. Tilanteen mukaan humanitaarista apua voidaan myöntää myös pakolaisten vapaaehtoisen kotiinpaluun tukemiseen, niin että se voi tapahtua turvallisesti ja ihmisarvoa kunnioittaen. Vastaavasti voidaan tukea myös hankkeita, joiden tavoitteena on pakolaisten uudelleensijoittaminen kolmanteen maahan, joka on suostunut ottamaan heidät vastaan. Lisäksi yhteisö tukee YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun toimia pakolaisten suojelemiseksi ja avustamiseksi. Esimerkiksi lokakuussa 2002 komissio myönsi 11 miljoonaa euroa YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun toimiin pakolaisten suojelemista ja rekisteröintiä sekä humanitaaristen joukkojen turvallisuuden varmistamista varten. Nämä toimet kuuluvat suojelua koskevan toimintasuunnitelman tavoitteisiin 1 ja 4.

Yhteistyön ja avustustoiminnan tehostaminen

Kansainvälistä suojelua koskevien menettelyjen aktiivinen uudistaminen edellyttää, että ensimmäisinä vastaanottavina maina ja kauttakulkumaina toimivat kolmannet maat otetaan nykyistä voimakkaammin mukaan toimintaan ja että palauttamiseen ja uudelleenkotouttamiseen liittyvät vaatimukset otetaan paremmin huomioon. Tämä painopistealue on otettava huomioon toteutettaessa komission 3. joulukuuta 2002 antamaan tiedonantoon sisältyviä toimenpiteitä. Komissio pyrkii kyseisessä tiedonannossa esittämiensä analyysien ja suuntaviivojen pohjalta ja näiden suuntaviivojen mukaisesti ottamaan suojelua koskevassa toimintasuunnitelmassa esitetyt pakolaisten ja siirtymään joutuneiden henkilöiden suojelua koskevat uudet näkökohdat tarvittaessa huomioon yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän laatimisessa, kolmansien maiden kanssa käytävässä poliittisessa vuoropuhelussa, maita ja alueita koskevien strategia-asiakirjojen tarkastelussa sekä yhteisön avun suunnittelussa ja kohdistamisessa.

Eri toiminta-alueet voitaisiin yhdistää osaksi jäsenneltyä ja johdonmukaista lähestymistapaa, jotta vastuu pakolaisongelman hallinnoinnista voitaisiin jakaa kansainvälisellä tasolla nykyistä paremmin.

Komissio aikookin kiinnittää siirtolaisuuskysymyksiin ja erityisesti kansainväliseen suojeluun huomiota laadittaessa maa- ja aluekohtaisia strategia-asiakirjoja osana menettelyä, johon myös jäsenvaltiot osallistuvat. Sisällyttämällä turvapaikkakysymykset näihin asiakirjoihin osana tavanomaista ohjelmasuunnittelua voidaan toivottavasti varmistaa, että kyseinen maa tai alue sitoutuu toimenpiteisiin täysimääräisesti ja että ne saavat niille tarpeiden ja poliittisen tilanteen perusteella kuuluvan erityiskohtelun ja painoarvon. Kun maakohtaisten strategia-asiakirjojen puoliväliarviointi aloitetaan vuoden 2003 puolivälissä, tarjoutuu tilaisuus tarkastella, olisiko turvapaikka-alan erityisohjelmien painoarvoa lisättävä. On kuitenkin syytä muistaa, että liikkumavara käytettävissä olevien varojen suhteen on rajoitettu ja että valintoja on tehtävä kilpailevien painopisteiden välillä. Komissio aikoo esittää budjettikohdasta B7-667 tuettujen toimien seurannan yhteydessä, että vuodesta 2004 alkaen ryhdyttäisiin toteuttamaan monivuotista ohjelmaa, josta annettaisiin lähtö- ja kauttakulkumaina toimiville kolmansille maille erityistä lisätukea, jotta ne voisivat hallinnoida siirtolaisvirtoja tehokkaammin kaikkien eri näkökohtien osalta, kansainvälinen suojelu mukaan luettuna.

Komissio haluaa kuitenkin korostaa kahta seuraavaa seikkaa:

- sen lisäksi, että yhteisö tarjoaa avunsaajamaiden käyttöön rahoitusvälineitä ja vuoropuhelu- ja suunnittelumekanismeja, myös näiden maiden kansallisten viranomaisten on toimittava aloitteellisesti suojelua koskevan toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa koskevan sitoumuksensa mukaisesti.

- yhteisön lisäksi myös EU:n jäsenvaltioiden on osallistuttava tuen antamiseen kahdenvälisellä tasolla, ja komissio huolehtii kahdenvälisten ja yhteisön toimien koordinoinnista ja johdonmukaisuudesta.

Lisäksi komissio katsoo, että kansainvälisten rahoitusorganisaatioiden ja Yhdistyneiden Kansakuntien eri virastojen (mm. pakolaisasiain päävaltuutettu, kehitysohjelma UNDP, humanitaarisen avun koordinaatioyksikkö OCHA, ihmisoikeuksien päävaltuutettu OHCHR, Lähi-idässä olevien palestiinalaispakolaisten avustus- ja työelin UNRWA, lastenavun rahasto UNICEF, maailman elintarvikeohjelma WFP ja maailman terveysjärjestö WHO) olisi pääsihteerin johdolla ensinnäkin määriteltävä kunkin elimen tehtävät pakolaiskysymyksen hallinnoinnin kehittämisessä ja toisaalta laadittava strateginen ja koordinoitu toimintasuunnitelma, jotta tämän tehtäväjaon perusteella voitaisiin löytää tehokkaammin pysyviä ratkaisuja ottamalla huomioon sekä pakolaisten tarpeet että niiden vastaanottavien maiden ja lähtömaiden vastaanottokyky, joita turvapaikan antamiseen, väestön kotouttamiseen ja pysyvään paluuseen liittyvät ongelmat koskettavat.

Komissio katsoo, että YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun olisi tarkoin analysoitava yhdessä muiden yhteistyökumppaneiden kanssa eri kriiseihin liittyviä pakkosiirtolaisuuden riskejä ja ongelman hallinnointiin ja ratkaisuihin liittyviä haasteita. Tältä pohjalta EU voi valita painopistealueita, jotka liittyvät sen itsensä hallinnoimiin siirtolaisvirtoihin, ja ennen kaikkea määritellä maantieteellisiä painopisteitä unionin ulkoisia toimia varten. Komissio katsoo, että YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun olisi tarkasteltava kiireellisesti erityisesti Afrikan pitkittyneitä pakolaisongelmia.

Yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä ja EU:n ulkoiset toimet tukevat näin ollen voimakkaasti suojelua koskevan toimintasuunnitelman ja Geneven yleissopimuksen täydentämistä koskevan suunnitelman täytäntöönpanoa. Kehittämällä turvapaikka-asioihin liittyvää sisäistä kompetenssia yhteisö voi samalla kehittää myös ulkoista kompetenssiaan tällä alalla ja käydä tai käynnistää neuvotteluja, joissa erityisongelmia tai -tilanteita käsitellään kolmansien maiden tai muiden tahojen kanssa. Tätä prosessia voitaisiin tukea vahvistamalla YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun kanssa tehtävää yhteistyötä nykyisten toimien pohjalta. Pakolaisasiain päävaltuutetun pitäisi keskipitkällä aikavälillä voida suhtautua Euroopan unioniin yhtenäisenä yksikkönä: tämä voisi kannustaa käyttämään EU:n ja ehdokasmaiden henkilöstö- ja budjettiresursseja tehokkaammin niin, että ne ohjattaisiin asteittain niille alueille, missä suojelua ja vastaanottaville maille ja lähtömaille myönnettävää tukea tarvitaan kipeimmin. Tämä olisi otettava huomioon myös laadittaessa YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun toimintasuunnitelmaa vuodeksi 2004. Yhteistyötä voitaisiin täydentää siten, että EU osallistuu erityissopimuksiin, mutta pakolaisasiain päävaltuutetun toimintasuunnitelmaansa koskevan pohdinnan yhteydessä esittämä ajatus ei ole vielä riittävän jäsennelty yhteisön lopullisen lähestymistavan määrittämistä varten. Kesäkuussa 2003 kokoontuvan foorumin anti onkin tältä osin erittäin merkittävä.

PÄÄTELMÄT JA SUOSITUKSET

Vuosi 2003 on erittäin tärkeä yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän täydentämiseksi ennen laajentumista. Lainsäädäntöjen lähentämisen ensimmäinen vaihe olisi saatettava päätökseen vuoden loppuun mennessä komission ehdotusten pohjalta. Samalla on aloitettava Tampereen Eurooppa-neuvostossa suunnitellun toisen vaiheen valmistelu yhteisen turvapaikkajärjestelmän ja turvapaikan saaneille yhtenäisen aseman luomiseksi kaikkialla EU:ssa. Euroopan unionin on sitouduttava suojelua koskevan toimintasuunnitelman ja Geneven yleissopimuksen täydentämistä koskevan suunnitelman hengessä päättäväisesti uuteen kansainvälistä suojelua koskevaan lähestymistapaan, joka perustuu paitsi siihen, että kansainvälisen suojelun tarpeessa oleville henkilöille tarjotaan paremmat mahdollisuudet saada suojelua EU:n jäsenvaltioiden alueella, myös siihen, että suojelun tarpeeseen pyritään vastaamaan mahdollisuuksien mukaan jo lähtömaassa. Komissio sitoutuu omalta osaltaan näiden tavoitteiden toteuttamiseen tähänastisten tutkimustulosten perusteella ja tiiviissä yhteistyössä YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun kanssa. Tarkoituksena on esittää neuvostolle ja Euroopan parlamentille konkreettiset suuntaviivat vielä tämän vuoden kuluessa.

Tätä varten komissio kehottaa neuvostoa ja Euroopan parlamenttia ottamaan vastaan tämän toisen kertomuksen yhteisestä turvapaikkapolitiikasta. Lisäksi se:

- pyytää neuvostoa hyväksymään kaikki lainsäädäntöjen lähentämisen ensimmäiseen vaiheeseen kuuluvat säädösehdotukset Sevillan Eurooppa-neuvoston vahvistamiin määräaikoihin mennessä, erityisesti turvapaikkamenettelyjä koskevan direktiivin, jonka yhteydessä on kiinnitettävä erityistä huomiota turvallisia lähtömaita ja turvallisia kolmansia maita koskevaan kysymykseen;

- kehottaa neuvostoa ja parlamenttia edelleen pohtimaan, miten Euroopan pakolaisrahaston toimintaa voitaisiin jatkaa komission 3. joulukuuta 2002 esittämän, yhteisön tasolla käytettävissä olevien rahoitusvälineiden tehokkuutta koskevan raportin pohjalta;

- kannustaa jäsenvaltioita käyttämään turvapaikkakysymyksiin liittyvän hallinnollisen yhteistyön välineitä (Argo, tilastointiohjelma) mahdollisimman tehokkaasti ja osallistumaan niihin aktiivisesti; komissio puolestaan sitoutuu kehittämään maahanmuutto- ja turvapaikka-asioiden komiteaa ja Eurasil-verkostoa siten, että niiden avulla voidaan lähentää analyyseja ja käytäntöjä ja helpottaa siten uusien painopistealueiden määrittelyä yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän luomiseksi;

- suosittaa, että suojelua koskevan toimintasuunnitelman sekä Geneven yleissopimuksen täydentämistä koskevan suunnitelman täytäntöönpanoa varten määritellään yhteinen lähestymistapa ja puolustetaan sitä YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun hallintoelimissä ja niiden kanssa käytävän vuoropuhelun yhteydessä;

- ehdottaa, että turvapaikkahakemusten käsittelyä EU:n ulkopuolella ja uudelleensijoittamiseen liittyviä mahdollisuuksia pohditaan perusteellisesti, sillä nämä vaihtoehdot voisivat täydentää tehokasta ja tasapuolista alueellista turvapaikkajärjestelmää siten, että samalla voidaan kuitenkin noudattaa kansainvälisiä velvollisuuksia ja ottaa huomioon vuoropuhelu ja kumppanuussuhteet kolmansien maiden kanssa;

- suosittaa, että pohditaan perusteellisesti paitsi kansainvälisen suojelun tarpeessa olevien henkilöiden maahantuloa jäsenvaltioiden alueelle myös sitä, miten tällaisen suojelun vahvistaminen voidaan sovittaa yhteen yhtäältä palauttamiskiellon noudattamisen ja toisaalta laittoman maahanmuuton, ihmisten salakuljetuksen ja ihmiskaupan torjunnan sekä ulkorajojen valvonnan kanssa; komissio puolestaan ottaa asian maahanmuutto- ja turvapaikka-asioiden komitean esityslistalle ja huolehtii tässä yhteydessä siitä, että erityistä huomiota kiinnitetään sekä suojattuun maahantuloon äskettäin valmistuneen tutkimuksen tulosten perusteella että uudelleensijoittamiseen, joka on erillinen mutta aiheeseen liittyvä kysymys;

- kehottaa komissiota pohtimaan jo hyväksytyn EU:n toimintasuunnitelman pohjalta, miten EU:n yhdennettyjen paluuohjelmien sisältö voitaisiin määritellä käytännössä niiden kokemusten perusteella, joita on saatu paluuta Afganistaniin koskevan ohjelman täytäntöönpanosta;

- toivoo, että kotouttamispolitiikkaa koskevissa EU:n toimielinten tulevissa toimissa kiinnitettäisiin erityistä huomiota pakolaisiin ja siirtymään joutuneisiin henkilöihin;

- kehottaa neuvostoa ja Euroopan parlamenttia ottamaan huomioon kehitysmaiden panoksen pakolaisten vastaanottamisessa ja kansainvälistä suojelua koskevien määräysten soveltamisessa ja yleensäkin ottamaan kansainvälisen suojelun laajemmin huomioon eurooppalaisessa ulkopolitiikassa suojelua koskevan toimintasuunnitelman mukaisesti; komissio tutkii tätä näkökohtaa vuonna 2003 maakohtaisten strategia-asiakirjojen puolivälitarkastelun yhteydessä ja ottaa suojelua koskevan toimintasuunnitelman päämäärät ja tavoitteet esiin asianomaisten kolmansien maiden kanssa siirtolaiskysymyksistä käytävässä vuoropuhelussa ja näiden maiden kanssa tehtävän yhteistyön puitteissa.

LIITE : ENSIMMÄISEN VAIHEEN LAINSÄÄDÄNTÖOHJELMAN JA RINNAKKAISTOIMENPITEIDEN TOTEUTTAMINEN

1. Ensimmäisen vaiheen lainsäädäntötoimet

Direktiivi turvapaikanhakijoiden vastaanottoa koskevista vähimmäisvaatimuksista

Turvapaikanhakijoiden vastaanottoa koskevan direktiivin hyväksyminen oli yksi Espanjan puheenjohtajakauden tärkeimpiä tavoitteita. Neuvosto määritteli yleisen lähestymistavan ehdotukseen 25. huhtikuuta 2002. Samana päivänä Euroopan parlamentti antoi lausuntonsa komission ehdotuksesta ja ehdotti joitakin tärkeitä tarkistuksia. Direktiivistä päästiin poliittiseen yhteisymmärrykseen joulukuussa 2002, ja se annettiin virallisesti 27. tammikuuta 2003 [4].

[4] Neuvoston direktiivi 2003/9/EY, EUVL L 31, 6.2.2003.

Direktiivi on ensiaskel vähimmäisvaatimusten lähentämisessä. Se muodostaa sitovan yhteisön säädöskehyksen ja parantaa merkittävästi turvapaikanhakijoiden vastaanotto-olosuhteita. Se edistää myös kansallisten vastaanottojärjestelyjen yhdenmukaistamista. Yhdenmukaistaminen ei kuitenkaan koske perheenjäseniin liittyviä kysymyksiä eikä ammatilliseen koulutukseen pääsyä. Myös työmarkkinoille pääsyn alalla yhdenmukaistamista on tapahtunut vain vähän.

Dublin II -asetus

Sevillan Eurooppa-neuvosto kehotti neuvostoa antamaan tämän asetuksen vuoden 2002 loppuun mennessä. Euroopan parlamentti oli tukenut komission lähestymistapaa 9. huhtikuuta 2002 antamassaan lausunnossa. Neuvosto pääsi asetuksesta poliittiseen yhteisymmärrykseen joulukuussa 2002. Asetus annettiin 18. helmikuuta 2003 [5].

[5] Neuvoston asetus (EY) N:o 343/2003, EUVL L 50, 25.2.2003.

Asetus perustuu samoihin periaatteisiin kuin Dublinin yleissopimus, jonka se korvaa: vastuu turvapaikkahakemuksen käsittelystä kuuluu pääsääntöisesti sille jäsenvaltiolle, jolla on ollut merkittävin osuus turvapaikanhakijan tulossa jäsenvaltioiden alueelle. Yleissopimuksen soveltamisesta saatujen kokemusten perusteella asetuksella kuitenkin lyhennetään määräaikoja, jotta turvapaikkamenettelyjä voitaisiin tehostaa, ja asetetaan jäsenvaltio vastuuseen siitä, että se sallii laittoman oleskelun alueellaan jatkua. Lisäksi asetuksessa on uusia säännöksiä, joiden tarkoituksena on antaa perheiden yhtenäisyydelle parempi suoja.

Euroopan yhteisön sekä Islannin tasavallan ja Norjan kuningaskunnan välillä tehtiin 19. tammikuuta 2001 sopimus niistä perusteista ja menettelyistä, joilla ratkaistaan jäsenvaltiossa tai Islannissa tai Norjassa jätetyn turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva valtio. Sopimuksen 3 artiklan mukaisesti perustettu sekakomitea kokoontui vuoden 2002 jälkipuoliskon aikana kahdesti, jotta nämä Schengenin säännöstöön ja Dublinin yleissopimukseen assosioituneet valtiot voisivat esittää ehdotusta koskevat huomautuksensa. Lisäksi komissio hyväksyi 12. elokuuta 2002 ehdotuksen neuvotteluohjeiksi pöytäkirjan tekemisestä 19. tammikuuta 2001 tehdyn sopimuksen sopimuspuolten välillä, jotta Tanskan kuningaskunta voisi osallistua kyseisen sopimuksen soveltamiseen.

Direktiiviehdotus pakolaisaseman ja muun kansainvälisen suojelun määrittelystä ja niiden perusteella suojelua saavien henkilöiden asemasta

Komission ehdotuksen [6] käsittely neuvostossa alkoi Espanjan puheenjohtajakaudella kesäkuussa 2002. Pian tämän jälkeen Sevillassa kokoontunut Eurooppa-neuvosto asetti tavoitteeksi, että direktiivi hyväksyttäisiin kesäkuussa 2003. Neuvotteluja jatkettiin Tanskan puheenjohtajakaudella, ja ne huipentuivat marraskuussa 2002, kun oikeus- ja sisäasioiden neuvostossa saavutettiin poliittinen yhteisymmärrys ehdotuksen keskeisestä osa-alueesta, joka koskee pakolaisaseman ja toissijaisen suojelun myöntämisperusteita. Tässä vaiheessa näyttääkin siltä, että neuvottelut voitaisiin saattaa päätökseen Kreikan puheenjohtajakaudella myös niiden sääntöjen osalta, jotka koskevat pakolaisasemaan ja toissijaista suojelua saavan henkilön asemaan liittyviä oikeuksia ja etuuksia.

[6] KOM(2001) 510 lopullinen, 12.9.2001.

Talous- ja sosiaalikomitea kannatti komission ehdotusta 29. toukokuuta 2002 esittämässään lausunnossa, jossa se ilmoitti suhtautuvansa erityisen myönteisesti toissijaisen suojelun käsitteeseen. Alueiden komitea piti omassa lausunnossaan 11. kesäkuuta 2002 erityisen hyvänä sitä, että komissio on sitoutunut noudattamaan ensisijaisesti vuoden 1951 Geneven yleissopimusta. Euroopan parlamentti hyväksyi 22. lokakuuta 2002 päätöslauselman, jossa se ehdotti direktiiviin useita tarkistuksia. Tarkistukset koskivat mm. vainon perusteita, joihin parlamentti halusi lisätä "sukupuolisen suuntautumisen", "sukupuolen" ja "tiettyyn yhteiskuntaryhmään kuulumisen", sekä toissijaisen suojelun myöntämisperusteita, joihin parlamentti halusi lisätä uhkan joutua kuolemanrangaistuksen tai sukuelinten silpomisen kohteeksi. Ehdotuksessa vaaditaan myös, että pakolaisia ja toissijaista suojelua saavia henkilöitä on kohdeltava tasavertaisesti erityisesti oleskeluluvan ja matkustusasiakirjojen sekä työluvan myöntämisessä.

Turvapaikkamenettelyjä koskeva direktiiviehdotus

Komission ehdotuksesta neuvoteltiin vuonna 2000 asiantuntijatasolla, minkä jälkeen oikeus- ja sisäasioiden neuvosto hyväksyi 7.-8. joulukuuta 2001 päätelmät neuvoston direktiiviä koskevasta lähestymistavasta. Laekenissa kokoontunut Eurooppa-neuvosto kehotti komissiota esittämään muutetun ehdotuksen huhtikuun loppuun 2002 mennessä. Kuultuaan perusteellisesti jäsenvaltioiden asiantuntijoita komissio esitti muutetun ehdotuksen lopulta 18. kesäkuuta 2002 [7].

[7] KOM(2002) 326 lopullinen/2, 18.6.2002, jolla muutettiin asiakirjaa KOM(2000) 578 lopullinen, 20.9.2000.

Muutetussa ehdotuksessa esitetään turvapaikkahakemuksesta tehtävää ensimmäistä päätöstä koskevien menettelyjen muuttamista mm. siten, että otetaan käyttöön rajalla tehtävien hakemusten käsittelyä koskevat erityisvaatimukset ja menettely, jonka ansiosta jäsenvaltioiden ei tarvitse käsitellä tiettyjä toistuvia hakemuksia perusteellisesti uudelleen. Lisäksi velvollisuus ottaa käyttöön kaksitasoinen muutoksenhakujärjestelmä korvataan hakijan oikeudella tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa. Neuvosto otti muutetun ehdotuksen myönteisesti vastaan avoimessa keskustelussa 15. lokakuuta 2002. Sevillassa kokoontunut Eurooppa-neuvosto kehotti neuvostoa hyväksymään direktiivin vuoden 2003 loppuun mennessä, joten neuvottelut jatkunevat koko vuoden.

2. Hallinnollinen yhteistyö ja rinnakkaistoimenpiteet

Eurodac

Eurodac-tietojärjestelmän täytäntöönpanoa koskeva oikeudellinen kehys täydentyi, kun neuvosto hyväksyi järjestelmän täytäntöönpanosäännöt helmikuussa 2002 [8]. Komissio aloitti käytännön testit jäsenvaltioiden kanssa huhtikuussa 2002. Viimeiset testit, joissa olivat mukana kaikki jäsenvaltiot, tehtiin vuoden 2002 lopulla. Näiden pakollisten testien onnistuminen oli edellytys sille, että jäsenvaltioiden voitiin todeta olevan valmiit käyttämään Eurodac-järjestelmää ja että järjestelmä voitiin ottaa käyttöön ja asetuksen varsinainen soveltaminen aloittaa. Järjestelmä aloitti toimintansa 15. tammikuuta 2003. Maaliskuun 2. päivään 2003 mennessä oli saatu 238 osumaa, ja tulokset näyttävät jatkuvan samansuuntaisena viikko viikolta.

[8] Neuvoston asetus (EY) N:o 407/2002, annettu 28 päivänä helmikuuta 2002, tietyistä säännöistä Eurodac-järjestelmän perustamisesta sormenjälkien vertailemista varten Dublinin yleissopimuksen tehokkaaksi soveltamiseksi annetun asetuksen (EY) N:o 2725/2000 täytäntöönpanemiseksi (EYVL L 62, 5.3.2002).

Euroopan pakolaisrahasto (ERF)

Budjettivallan käyttäjä myönsi Euroopan pakolaisrahastolle (ERF) vuodeksi 2002 enemmän määrärahoja kuin alun perin oli suunniteltu. Tämän ansiosta jäsenvaltiot saattoivat esittää vuoden 2002 alussa uusia yhteisrahoituspyyntöjä, jotka komissio hyväksyi 21. maaliskuuta 2002 tehdyllä päätöksellä. Jäsenvaltioiden kansallisten ohjelmien täytäntöönpanosta saatujen tietojen perusteella voidaan erottaa seuraavat suuntaukset:

- jäsenvaltioiden vuosittaiset osuudet rahaston määrärahoista määritellään neuvoston päätöksen [9] 10 artiklassa esitetyn laskentamallin perusteella sen mukaan, minkä verran turvapaikkahakemuksia kullekin jäsenvaltiolle on tehty ja monelleko henkilölle ne ovat myöntäneet pakolaisaseman tai muuta kansainvälistä suojelua. Päätöksen 10 artiklan 1 kohdassa määriteltyjen kiinteiden osuuksien avulla on voitu tasoittaa varojen jakautumista ja ottaa huomioon kullekin jäsenvaltiolle aiheutuva suhteellinen rasitus.

[9] EYVL L 252, 6.10.2000, s. 12.

- jäsenvaltioilla oli heti ohjelman alussa joitakin täytäntöönpanoon liittyviä vaikeuksia lähinnä siksi, että neuvoston päätös hyväksyttiin vasta vuoden 2000 syyskuussa, mutta sittemmin ohjelman ja hankkeiden täytäntöönpano on päässyt hyvään vauhtiin.

- vuosina 2000-2002 jäsenvaltiot käyttivät 49,44 % varoista turvapaikanhakijoiden vastaanottoa koskeviin hankkeisiin, 28 % pakolaisten ja toissijaista suojelua saavien henkilöiden kotouttamiseen ja 22,2 % vapaaehtoista paluuta tukeviin hankkeisiin. Viimeksi mainitun toimenpiteen osuus on kasvanut huomattavasti vuodesta 2000 (15,82 %) vuoteen 2002 (24,45 %).

Komissio on tilannut pakolaisrahaston kolmea ensimmäistä toimintavuotta koskevan ulkopuolisen arvioinnin, jossa tarkastellaan toimintojen koko elinkaarta. Arviointi valmistuu vuoden 2003 syyskuuhun mennessä. Komissio on myös esittänyt neuvostolle ja parlamentille 3. joulukuuta 2002 pakolaisrahaston toimintaa koskevan puoliväliarvioinnin [10]. Raportissaan komissio korostaa, että sen ehdotukset vuoden 2004 jälkeen toteutettavista yhteisön toimista pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden hyväksi määräytyvät tämän arvioinnin tulosten ja muiden rahoitusvälineiden tai valmistelutoimien hallinnoinnin yhteydessä esiin nousevien painopistealueiden perusteella. Komissio odottaa neuvoston ja Euroopan parlamentin vastauksia tähän raporttiin vuoden 2003 kuluessa.

[10] Puoliväliraportti on osa Sevillassa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston pyynnöstä laadittua tiedonantoa KOM(2002) 703, jossa käsitellään siirtolaisuuskysymysten ottamista osaksi EU:n politiikkaa suhteissa kolmansiin maihin ja jossa esitetään myös kertomus yhteisön tasolla käytettävissä olevan rahoituksen tehokkuudesta maahanmuuttajien ja kielteisen päätöksen saaneiden turvapaikanhakijoiden palauttamisessa, ulkorajojen valvonnassa sekä turvapaikka- ja maahanmuuttohankkeissa kolmansissa maissa.

EQUAL

Yhteisöaloite EQUAL on perustettu työmarkkinoilla esiintyvän syrjäytymisen ja syrjinnän torjumiseksi. Se sisältää myös määräyksiä turvapaikanhakijoiden sosiaalisesta ja ammatillisesta integroinnista. EQUAL-aloitteelle on myönnetty rahoitusta vuosiksi 2000-2006 (ohjelman kokonaisrahoitus on 2 764 milj. euroa ja turvapaikanhakijoiden osuus siitä on noin 113 milj. euroa eli 4 %). Rahoituskausia on kaksi. Niistä ensimmäinen alkoi vuonna 2001 ja toinen alkaa todennäköisesti vuonna 2004. Jäsenvaltioiden vuonna 2001 valitsemia ns. kehittämiskumppanuuksia on kaikkiaan yli 1 500, ja niistä 45 liittyy turvapaikanhakijoihin. Marraskuusta 2001 lähtien myönnetyn ennakkorahoituksen avulla selkiytettiin työohjelmia ja kehitettiin valtioiden rajat ylittävää yhteistyötä koskevia sopimuksia. Toukokuussa 2002 alettiin myöntää lisää varoja työohjelmien toteuttamiseen. Kehittämiskumppanuuksien perusteella toteutetut toimet jakautuvat viiteen osa-alueeseen, jotka ovat turvapaikanhakijoiden vastaanotto, neuvonta ja koulutus, työllisyystoimet, uudelleenkotouttamisen ja kotiinpaluun tukeminen sekä toimintaedellytysten kehittäminen. Lisätietoja eri kehittämiskumppanuuksista on saatavilla EQUAL-aloitteen verkkosivustolla [11]. Perusteilla on turvapaikanhakijoihin liittyviä kysymyksiä käsittelevä eurooppalainen teemaryhmä, jonka tehtävänä olisi tunnistaa ja levittää EQUAL-aloitteen yhteydessä kehitettyjä hyviä käytäntöjä. Tätä EU:n laajuista työtä koskevia raportteja ja tuloksia on saatavilla myös EQUAL-aloitteen verkkosivustolla.

[11] http://europa.eu.int/comm/ employment_social/equal/index_fi.html.

ARGO

Neuvosto hyväksyi 13. kesäkuuta 2002 [12] Argo-ohjelman, jonka tarkoituksena on edistää hallinnollista yhteistyötä ulkorajojen sekä viisumi-, turvapaikka- ja maahanmuuttoasioiden alalla. Yksi ohjelman päätavoitteista on kansallisten käytäntöjen yhdenmukaistaminen, joten sitä voidaan pitää yhteisön lainsäädäntötyötä täydentävänä rinnakkaistoimenpiteenä. Vuosien 2002 ja 2003 työohjelmien turvapaikka-asioita koskevissa osioissa on ennakoitu uuden yhteisön säännöstön soveltamiseen liittyviä kansallisten viranomaisten tarpeita. Vuotuiset tavoitteet ja painopistealueet onkin määritelty lähinnä komission esittämien lainsäädäntöehdotusten ja tutkimusten mukaan.

[12] EYVL L 161, 19.6.2002.

3. Muut toimet

Tilapäinen suojelu siirtymään joutuneiden henkilöiden joukottaisen maahantulon yhteydessä

Ylimääräisessä oikeus- ja sisäasioiden neuvoston kokouksessa 20. syyskuuta 2001 sovittiin, että on tarkasteltava kiireellisesti tilannetta niissä maissa ja niillä alueilla, missä voidaan odottaa ilmenevän laajamittaisia väestöliikkeitä Yhdysvaltoihin tehtyjen terrori-iskujen seurauksena kärjistyneen tilanteen vuoksi. Neuvosto myös kehotti komissiota pohtimaan yhdessä jäsenvaltioiden kanssa, voitaisiinko tilapäisestä suojelusta annettua neuvoston direktiiviä soveltaa väliaikaisesti siinä tapauksessa, että EU:n alueella on tarpeen toteuttaa erityisiä suojelutoimia. Tämän perusteella ryhdyttiin seuraamaan erityisesti afganistanilaisten EU:n jäsenvaltioissa tekemiä turvapaikkahakemuksia, ja toiminta jatkui vuoden 2002 kevääseen asti. Tilannearvion perusteella katsottiin, ettei tarvetta erityisjärjestelyihin ollut. Direktiivi 2001/55/EY [13] oli määrä saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöä vuoden 2002 loppuun mennessä.

[13] Neuvoston direktiivi, annettu 20 päivänä heinäkuuta 2001, vähimmäisvaatimuksista tilapäisen suojelun antamiseksi siirtymään joutuneiden henkilöiden joukottaisen maahantulon tilanteissa, ja toimenpiteistä näiden henkilöiden vastaanottamisen ja vastaanottamisesta jäsenvaltioille aiheutuvien rasitusten tasapuolisen jakautumisen edistämiseksi. EYVL L 212, 7.8.2001, s. 12.

Muut säädösaloitteet

Monissa maahanmuuttoa koskevissa säädösehdotuksissa on säännöksiä, jotka joko suoraan tai epäsuorasti liittyvät kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden oikeusasemaan. Komissio mm. hyväksyi 2. toukokuuta 2002 oikeutta perheenyhdistämiseen koskevan muutetun ehdotuksen [14] Laekenissa 14. ja 15. joulukuuta 2001 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston kehotuksen mukaisesti. Muutetussa ehdotuksessa on pakolaisia koskeva luku, jonka perusteella heille myönnetään oikeus perheenyhdistämiseen muita suotuisammin edellytyksin. Tämän muutoksen ansiosta neuvosto pääsi asiasta poliittiseen yhteisymmärrykseen helmikuun lopussa 2003. Sevillan Eurooppa-neuvosto olikin kehottanut neuvostoa antamaan tämän direktiivin kesäkuuhun 2003 mennessä. Samaan määräaikaan mennessä olisi hyväksyttävä myös ehdotus direktiiviksi pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta [15]. Ehdotuksen mukaan pakolaisille voitaisiin myöntää pitkään oleskelleen henkilön asema sen jälkeen kun he ovat oleskelleet jossakin jäsenvaltiossa viisi vuotta. Tämän aseman ansiosta he voisivat tietyin edellytyksin asettautua myös muihin EU:n jäsenvaltioihin. Komissio myös hyväksyi 11. helmikuuta 2002 ehdotuksen [16] neuvoston direktiiviksi sellaisille laittomassa maahanmuutossa avustamisen tai ihmiskaupan uhreille, jotka tekevät yhteistyötä viranomaisten kanssa, myönnettävästä lyhytaikaisesta oleskeluluvasta. Ehdotuksessa täsmennetään, että direktiivin soveltaminen ei rajoita pakolaisille tai tilapäistä suojelua saaville tai kansainvälistä suojelua hakeville henkilöille myönnettävää suojelua.

[14] KOM(2002) 225 lopullinen, 2.5.2002.

[15] KOM(2001) 127 lopullinen, 17.3.2001.

[16] KOM(2002) 71.

Komission valmisteluasiakirja - Sisäisen turvallisuuden takaaminen ja kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden ja välineiden noudattaminen

Tämän joulukuussa 2001 hyväksytyn asiakirjan [17] tärkein päätelmä on, että kaikki turvapaikka- ja maahanmuuttoasioita koskevat nykyiset yhteisön säädökset ja uusia säädöksiä koskevat komission ehdotukset sisältävät vakiolausekkeen, jonka mukaan kolmannen maan kansalaiselta voidaan evätä oikeus kansainväliseen suojeluun, oleskeluun tai tiettyihin etuihin sillä perusteella, että hänen katsotaan muodostavan uhkan asianomaisen jäsenvaltion kansalliselle tai sisäiselle turvallisuudelle. Eri säädösehdotuksia koskevissa keskusteluissa ja neuvotteluissa näitä säännöksiä kuitenkin tarkastellaan uudelleen uusien olosuhteiden valossa. Tämä koskee mm. direktiiviehdotusta, jolla on tarkoitus laatia vähimmäisvaatimukset pakolaisaseman tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevan henkilön aseman myöntämisestä. Vuonna 2002 komissio kuuli näistä asioista kaikkia jäsenvaltioita ja ehdokasmaita sekä muita yhteisön toimielimiä [18], kansalaisyhteiskunnan edustajia ja YK:n pakolaisasiain päävaltuutettua. Sovittiin yhteistyön jatkamisesta alan toimijoiden kanssa Eurasil-ryhmässä (ks. kohta 4) ja Argo-ohjelmasta rahoitusta saavien toimien kanssa.

[17] Sisäisen turvallisuuden takaaminen ja kansainvälistä suojelua koskevien velvoitteiden ja välineiden noudattaminen, KOM(2001) 743, 5.12.2001.

[18] Alueiden komitean lausunto 93/2002 ja talous- ja sosiaalikomitean lausunto 519/2002.

4. Avoimen koordinaation menettelyn soveltaminen turvapaikka-asioihin, tietojenvaihtoon ja yhteisiin analyyseihin

Uudet tietojenvaihto- ja analyysivälineet

Laekenissa kokoontunut Eurooppa-neuvosto totesi joulukuussa 2001, että turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan alalla on syytä lisätä tietojenvaihtoa. Talous- ja sosiaalikomitea ja alueiden komitea kannattivat kumpikin lausunnoissaan [19] lähestymistapaa, jota komissio esitti 28. marraskuuta 2001 hyväksymässään tiedonannossa [20], ja kehottivat lisäämään yhteistyötä kansalaisyhteiskunnan ja paikallisviranomaisten kanssa.

[19] Talous- ja sosiaalikomitean lausunto 684/2002 ja alueiden komitean lausunto 93/2002.

[20] KOM(2001) 710 lopullinen.

Komissio perusti vuoden 2002 alussa tietojenvaihto- ja kuulemismenettelyn, jonka keskeisen osan muodostaa maahanmuutto- ja turvapaikka-asioiden komitea ja jonka johtamisesta se vastaa itse. Toiminnan tarkoituksena on tunnistaa ja analysoida maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan yhteisiä haasteita, levittää parhaita käytäntöjä ja tehostaa lähentymistä. Komitea muodostuu jäsenvaltioiden asiantuntijoista ja kansalaisyhteiskunnan edustajista. Lisäksi komitean kokouksiin kutsutaan myös muita tahoja kulloinkin käsiteltävän asian mukaan. Tarkasteluajanjaksolla on keskusteltu mm. seuraavista turvapaikka-asioihin liittyvistä aiheista: kansainvälinen suojelu ja sisäinen turvallisuus, tilapäistä suojelua koskevan direktiivin saattaminen osaksi kansallisia lainsäädäntöjä, turvapaikkahakemusten käsittely EU:n ulkopuolella ja yhteinen menettely (pakolaisasemaa ja toissijaista suojelua koskeville hakemuksille).

Sen jälkeen kun neuvoston pysyvien edustajien komitea päätti lakkauttaa vuonna 1992 perustetun neuvoston erityistyöryhmän CIREAn [21] toiminnan, komissio perusti heinäkuussa 2002 EURASIL-verkoston, joka on komission johdolla toimiva EU:n turvapaikka-asiantuntijoiden verkosto. EURASIL-verkoston kokouksiin osallistuu lähinnä turvapaikkahakemusten käsittelystä (sekä ensimmäisen päätöksen tekemisestä että muutoksenhausta) vastaavia EU:n jäsenvaltioiden viranomaisia. Verkoston toiminta perustuu siis asiantuntijoiden tarpeisiin. Kokouksiin kutsutaan tarvittaessa myös YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun sekä muiden kansainvälisten tai hallituksista riippumattomien järjestöjen edustajia ja muita asiantuntijoita. Verkoston tarkoituksena on lähentää turvapaikkapolitiikkoja ja niihin liittyviä päätöksiä ja käytäntöjä tehostamalla tietojen ja parhaiden käytäntöjen vaihtoa EU:n jäsenvaltioissa turvapaikkapäätöksiä tekevien viranomaisten ja Euroopan komission välillä. Verkoston avulla alan toimijat voivat myös luoda keskinäisiä yhteistyösuhteita. Näin he voivat saada tietoja lähtö- ja kauttakulkumaiden tilanteesta, asioiden käsittelystä ensimmäisen päätöksen tekevissä viranomaisissa ja muutoksenhakuelimissä sekä muista turvapaikka-alan käytäntöihin liittyvistä kysymyksistä. Verkoston tehtävät ja toimintamuodot kehittyvät varmasti ajan myötä erityisesti sen mukaan, miten EY:n säädökset saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä ja miten niitä sovelletaan. Komissio toivoo, että EURASIL-verkosto voisi myös edistää yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän laatimista ja toimintaa.

[21] Turvapaikka-asioiden tiedotus-, tarkastelu- ja tietojenvaihtokeskus.

Ensimmäiset konkreettiset toimet Euroopan muuttoliikkeiden seurantakeskuksen (verkoston) perustamiseksi toteutettiin vuonna 2002. Tämän verkoston tarkoituksena on luoda järjestelmällinen tietopohja siirtolaisuus- ja turvapaikkakysymyksiin liittyvän monitahoisen ilmiön seurantaa ja analysointia varten tarkastelemalla ilmiön eri ulottuvuuksia (poliittisia, oikeudellisia, demografisia, taloudellisia, sosiaalisia ja kulttuurisia) ja selvittämällä sen taustalla vaikuttavia tekijöitä. Perusteilla on kansallisten yhteyshenkilöiden verkosto, joka muodostuu nykyisistä virastoista tai instituutioista, joilla on kokemusta siirtolais- ja turvapaikka-asioiden alalla tehtävästä työstä. Vuonna 2002 verkoston toimintaan osallistuivat Alankomaat, Belgia, Irlanti, Italia, Itävalta, Kreikka, Portugali, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta. Myös Espanja nimesi kansallisen yhteyshenkilön joulukuussa 2002. Muut jäsenvaltiot liittyvät hankkeeseen vuonna 2003.

Tilastointi

Komissio on pyrkinyt jatkuvasti parantamaan turvapaikka- ja maahanmuuttotilastojen laatua, kattavuutta ja vertailtavuutta, mutta säädöskehyksen puuttuessa rajat näiden tilastojen kehittämiselle on nyt saavutettu. Komission tarkoituksena onkin nyt varmistaa, että tulevaa kehittämis- ja täytäntöönpanotyötä varten laaditaan oikeusperusta yhteisön tilastojen keräämiseksi tältä alalta.

Neuvosto kehotti 28. ja 29. toukokuuta 2001 antamissaan päätelmissä komissiota esittämään ehdotuksen kattavan ja johdonmukaisen kehyksen laatimisesta tilastojen kehittämistä varten. Komissio aikookin esittää aiheesta tiedonannon keväällä 2003. Unionin laajentuminen vuonna 2004 tuo turvapaikkakysymyksiin liittyviin ilmiöihin aivan uusia maantieteellisiä ja poliittisia ulottuvuuksia, mikä lisää entisestään täsmällisten, ajantasaisten ja yhtenäisten tilastotietojen tarvetta. Toimintasuunnitelman tarkoituksena on täyttää nykyiset lainsäädäntöön perustuvat vaatimukset ja panna täytäntöön neuvoston päätelmät sekä tuoda komission toimintaan tällä alalla uutta ennakoivaa dynaamisuutta. Turvapaikkakysymyksiin liittyviä tietoja on yhä laajemmin saatavilla sähköisessä muodossa, sillä vuoden 2003 alusta lähtien Internetissä julkaistaan kuukausittain turvapaikkaraportteja, ja vuoden 2003 puoliväliin mennessä on tarkoitus laatia ensimmäinen vuosiraportti turvapaikka- ja maahanmuuttotietoja koskevista yhteisön tilastoista.