52010DC0573

[pic] | EUROOPAN KOMISSIO |

Bryssel 19.10.2010

KOM(2010) 573 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO

Euroopan unionin strategia perusoikeuskirjan panemiseksi tehokkaasti täytäntöön

KOMISSION TIEDONANTO

Euroopan unionin strategia perusoikeuskirjan täytäntöön panemiseksi

Perusoikeuksien Eurooppa on saavuttanut tärkeitä merkkipaaluja. Euroopan unionin perusoikeuskirjasta on tullut oikeudellisesti sitova[1], ja unioni aikoo liittyä Euroopan ihmisoikeussopimukseen[2]. Euroopan parlamentti[3] ja Eurooppa-neuvosto[4] ovat nostaneet perusoikeuksien edistämisen unionissa yhdeksi tulevaisuuden prioriteetiksi vapauden, oikeuden ja turvallisuuden alueella. Yksi Euroopan komission jäsenistä vastaa nykyään salkusta, johon kuuluvat oikeus-, perusoikeus- ja kansalaisuusasiat, ja komission jäsenet ovat luvanneet unionin tuomioistuimessa antamassaan juhlallisessa valassa noudattaa perusoikeuskirjaa[5]. Yleisemmällä tasolla Lissabonin sopimus on merkittävä edistysaskel, sillä se on laajentanut yhteispäätösmenettelyn käyttöä, poistanut aiemman perussopimuksen pilarirakenteen, antanut unionin tuomioistuimelle yleisen toimivallan vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alalla sekä lujittanut ihmisoikeuksien asemaa unionin ulkoisen toiminnan keskiössä.

Kaikki pitkälle tähtäävän perusoikeuspolitiikan ainekset ovat siis koossa. Perusoikeuksien kunnioittaminen on aina ollut unionin tuomioistuimen valvoma velvollisuus sekä keskeinen elementti unionin kehittämisessä. Perusoikeuskirjan aseman vahvistuminen antaa kuitenkin uutta pontta unionin toimille tällä alalla.

Tässä tiedonannossa esitellään komission strategia perusoikeuskirjan täytäntöön panemiseksi uudessa, Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeisessä lainsäädännöllisessä ympäristössä.

Euroopan unionin perusoikeuskirja

Perusoikeuskirja[6] sisältää unionin oman luettelon perusoikeuksista yhteiskunnallisten muutosten ja tieteen ja tekniikan kehityksen mukaisesti ajantasaistettuina.

Perusoikeuskirja on uudenlainen väline, johon on koottu yhdeksi tekstiksi kaikki unionissa suojeltavat perusoikeudet[7] ja joka tarjoaa niille näkyvän, tarkan ja ennakoitavissa olevan sisällön. Lissabonin sopimuksessa tunnustettiin perusoikeuskirjan sisältämät oikeudet, vapaudet ja periaatteet ja annettiin sille samanlainen oikeudellisesti sitova asema kuin perussopimuksille, mikä on nostanut perusoikeuskirjan näkyvämmälle sijalle ja parantanut kansalaisten oikeusvarmuutta.

Perusoikeuskirjaa sovelletaan ensinnäkin unionin toimielimiin, elimiin ja laitoksiin (perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohta). Se ohjaa komission, parlamentin ja neuvoston lainsäädäntötyötä ja päätöksentekoa, sillä näiden toimielinten oikeudellisten asiakirjojen on oltava täysin perusoikeuskirjan mukaisia.

Perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa määrätään lisäksi, että perusoikeuskirjaa sovelletaan jäsenvaltioihin ainoastaan silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta. Sitä ei sovelleta tilanteissa, joilla ei ole mitään yhteyttä unionin oikeuteen[8]. Lissabonin sopimuksella perusoikeuskirjalle annettu oikeudellinen sitovuus ei ole muuttanut tätä tilannetta, sillä Lissabonin sopimuksessa määrätään nimenomaisesti, että perusoikeuskirjan määräyksillä ei laajenneta perussopimuksissa määriteltyä unionin toimivaltaa[9].

Liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen

Euroopan unionin liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen, kuten Lissabonin sopimus velvoittaa (SEU-sopimuksen 6 artiklan 2 kohta), täydentää perusoikeuksia suojelevan järjestelmän antamalla Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelle toimivallan tarkastella unionin säädöksiä. Tämä ulkopuolinen tuomioistuinvalvonta kannustanee unionia entisestään korkeatasoiseen perusoikeuspolitiikkaan, sillä mitä tarkemmin unioni varmistaa, että sen säädökset ovat kaikilta osin perusoikeuksien mukaisia, sitä pienempi on riski, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin puuttuu niihin.

Strategian tavoite: unioni näyttää esimerkkiä

Komissio aikoo Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen kehittää politiikkaa, jonka tavoitteena on saada perusoikeuskirjaan sisältyvät perusoikeudet mahdollisimman toimiviksi unionissa. Unionin on siltä osin näytettävä esimerkkiä. Perusoikeuskirja ei ole abstrakteja arvoja sisältävä teksti vaan väline, jonka avulla ihmiset voivat nauttia siihen kirjatuista oikeuksistaan tilanteessa, joka liittyy unionin oikeuteen. Tästä syystä komissio keskittyy perusoikeuskirjan tehokkaaseen täytäntöönpanoon.

Tiettyjen, perussopimuksiin perustuvien ja tiettyjä perusoikeuksia koskevien politiikkojen kehittämistä jatketaan. Tällaisia aloja ovat esimerkiksi henkilötietojen suojelu, lapsen oikeudet, sukupuolten tasa-arvo, syrjintäkielto, immateriaalioikeudet ja vapaa liikkuvuus.

Unionin näyttämä esimerkki on välttämätön sekä unionin asukkaille että unionin itsensä kehittämiselle. Kun perusoikeuksia kunnioitetaan unionissa, jäsenvaltioiden välinen luottamus kasvaa samoin kuin yleisön luottamus ylipäätään unionin politiikkoja kohtaan. Jos luottamus perusoikeuksien toteutumiseen unionin oikeuden täytäntöönpanossa jäsenvaltioissa ja komission ja kansallisten viranomaisten kykyyn huolehtia niiden kunnioittamisesta horjuu, se haittaa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen yhteistyömekanismien toimintaa ja syventämistä. Näitä oikeuksia on suojeltava tehokkaasti myös siksi, että unionin toiminta ihmisoikeuksien edistämiseksi muualla maailmassa olisi uskottavaa.

Unionin toiminta perusoikeuksien alalla ulottuu sen sisäisiä politiikkoja laajemmalle. Perusoikeuskirjaa sovelletaan myös unionin ulkoiseen toimintaan. SEU-sopimuksen 21 artiklan mukaan unionin kansainvälisellä toiminnalla pyritään edistämään demokratiaa, oikeusvaltiota, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien yleismaailmallisuutta ja jakamattomuutta, ihmisarvon kunnioittamista, tasa-arvoa ja yhteisvastuuta sekä Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan periaatteita ja kansainvälisen oikeuden noudattamista muualla maailmassa. Tietyillä Yhdistyneiden kansakuntien ihmisoikeusnormeilla on unionille sekä sisäinen että ulkoinen ulottuvuus[10]. Unionilla onkin erityinen politiikka ihmisoikeuksien ja demokratian edistämiseksi kolmansissa maissa. Lisäksi SEU-sopimuksen 8 artiklassa määrätään, että unioni luo naapurimaidensa kanssa unionin arvoihin perustuvat erityissuhteet. Sopimuksen 49 artiklassa taas määrätään, että jokainen Euroopan valtio, joka kunnioittaa unionin perusarvoja, voi hakea unionin jäsenyyttä. Eurooppa-neuvoston Kööpenhaminassa vuonna 1993 vahvistamissa poliittisissa jäsenyysehdoissa edellytetään, että ehdokasmaalla on vakaat demokratian takaavat instituutiot ja että se toimii oikeusvaltioperiaatteella sekä kunnioittaa ihmisoikeuksia ja suojelee vähemmistöjä. Jäsenyysneuvottelujen aloittaminen riippuu siitä, täyttääkö ehdokasmaa nämä ehdot riittävästi. Perusoikeuksiin liittyviä kysymyksiä käsitellään syvällisemmin jäsenyysneuvotteluissa.

1. Unionin on oltava esimerkillinen

Euroopan unionin toiminnan on oltava täysin moitteetonta perusoikeuksien osalta. Perusoikeuskirjan on ohjattava unionin politiikkoja ja niiden täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa.

1.1. Perusoikeuskulttuurin lujittaminen komissiossa

Komissio huolehtii sen järjestelmällisestä valvomisesta, että sen tekemät lainsäädäntöehdotukset ja sen itsensä hyväksymät säädökset ovat perusoikeuskirjan mukaisia. Perusoikeuskirjan vahvistetun aseman myötä tätä perusoikeuksien valvontaa pitää lisätä komission yksiköissä, jotka ehdotuksia ja säädöksiä laativat. Perusoikeuskulttuuria on lujitettava menettelyn kaikissa vaiheissa siitä alkaen, kun ehdotusta aletaan luonnostella komission sisällä, vaikutusten arviointiin ja säädösehdotuksen lopullisen tekstin laillisuuden valvontaan saakka.

Tämä perusoikeuskulttuuri on välttämätön komission tekemien ehdotusten tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden perusteellisen tarkastelun kannalta. Tiettyjä absoluuttisia oikeuksia[11] lukuun ottamatta perusoikeuksia voidaan tietyin edellytyksin joskus rajoittaa. Rajoituksista on säädettävä lainsäädännössä, oikeuksien keskeisintä sisältöä on kunnioitettava ja rajoitusten on suhteellisuusperiaatteen mukaisesti oltava välttämättömiä ja edistettävä tehokkaasti unionin yleisen edun mukaisia tavoitteita tai suojeltava toisten ihmisten oikeuksia ja vapauksia[12].

Perusoikeuksien ”tarkistuslista” 1. Mistä perusoikeuksista on kyse? 2. Onko kyse absoluuttisista oikeuksista (joita ei voi rajoittaa millään tavalla, esim. ihmisarvo ja kidutuksen kielto)? 3. Mitä vaikutuksia suunnitteilla olevilla eri poliittisilla vaihtoehdoilla on perusoikeuksiin? Ovatko vaikutukset myönteisiä (perusoikeuksien edistäminen) vai kielteisiä (perusoikeuksien rajoittaminen)? 4. Onko vaihtoehdoilla sekä myönteisiä että kielteisiä vaikutuksia perusoikeuksiin (esim. kielteinen vaikutus sananvapauteen ja myönteinen vaikutus immateriaalioikeuksiin)? 5. Jos perusoikeuksia rajoitetaan, muotoillaanko rajoitukset täsmällisesti ja ennakoitavasti? 6. Ovatko perusoikeuksiin mahdollisesti tehtävät rajoitukset - välttämättömiä yleistä etua koskevan tavoitteen saavuttamiseksi tai muiden (kenen?) oikeuksien ja vapauksien suojelemiseksi? - oikeasuhteisia tavoitteeseen nähden? - perusoikeuksien keskeistä sisältöä kunnioittavia? |

Komissio on jo toteuttanut sisäiseen organisaatioon liittyviä toimia varmistaakseen, että sen yksiköt suorittavat lainsäädäntöehdotuksia laatiessaan järjestelmällisen ja tiukan tarkastuksen siitä, että ehdotuksissa kunnioitetaan perusoikeuksia (nk. menetelmä[13]). Menetelmän arviointikertomuksen[14] mukaan menetelmä soveltuu hyvin tavoitteeseen, mutta sen soveltamista käytännössä on tehostettava. Sen on oltava vielä järjestelmällisempi, perusteellisempi ja helpommin ymmärrettävissä. Lisäksi kertomuksessa korostetaan sitä, että vaikutusten arvioinnissa ei ole kyse menettelystä vaan sisällöstä.

Komissio aikookin lisätä sisäistä koulutusta perusoikeuksista, jotta sen yksiköt voivat vastata edellä esitettyihin kysymyksiin ja jotta perusoikeuksia kunnioittavaa kulttuuria voidaan vahvistaa ja edistää.

Jäljempänä esitellään komission lainsäädäntöehdotustensa valmistelussa käyttämä menetelmä ja sen soveltamisen tehostamiseksi toteutetut toimenpiteet. Kyseiset toimenpiteet ovat osa sääntelyn parantamiseen tähtäävän politiikan täytäntöönpanoa. Kuten Tukholman ohjelmassa todetaan, selkeiden ja ymmärrettävien käsitteiden käyttö unionin lainsäädännön laadinnassa auttaa kansalaisia käyttämään oikeuksiaan täysimääräisesti. Sääntelyn parantamispolitiikan ja arvioinnin merkitystä korostavan Tukholman ohjelman mukaisesti komissio valvoo myös, että perusoikeuskirja otetaan huomioon unionin välineiden jälkiarvioinnissa, erityisesti arkaluonteisen lainsäädännön soveltamiskertomuksissa ja keskinäisen arvioinnin prosesseissa.

Vaikka komission hyväksymistä muista kuin säädösteksteistä, kuten päätöksistä, ei tehdä vaikutusten arviointia, niiden yhdenmukaisuus perusoikeuskirjan kanssa tarkastetaan valmisteluvaiheessa.

Komissio kiinnittää erityishuomioita nk. arkaluonteisiin ehdotuksiin ja säädöksiin eli kaikkiin lainsäädäntöehdotuksiin, täytäntöönpanosäädöksiin (Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 291 artikla) ja delegoituihin säädöksiin (SEUT-sopimuksen 290 artikla), joihin liittyy perusoikeuskirjan noudattamiseen liittyviä kysymyksiä tai joiden tavoitteena on edistää jotakin perusoikeuskirjaan sisältyvää perusoikeutta.

1.1.1. Alustava kuuleminen

Ennen ehdotusten varsinaista valmistelua komissio kuulee (esim. vihreiden kirjojen, tiedonantojen ja valmisteluasiakirjojen avulla) asianosaisia kysymyksistä, jotka voivat johtaa uusiin arkaluonteisiin ehdotuksiin. Tässä yhteydessä se korostaa perusoikeudellisia näkökohtia saadakseen palautetta, jota voidaan hyödyntää vaikutusten arvioinnissa. Komissio tekee myös selväksi, että mahdollisista ehdotuksista tehdään menetelmän mukaisesti vaikutusten arviointi.

1.1.2. Vaikutusten arviointi

Komission ehdotuksiin liitettävissä vaikutusten arvioinneissa tarkastellaan ehdotusten vaikutusta perusoikeuksiin, jos tällainen arviointi osoittautuu tarpeelliseksi. Vaikutusten arviointia koskevien, vuonna 2009 tarkistettujen suuntaviivojen[15] mukaan myös tietyistä täytäntöönpanosäädöksistä (komitologia), joilla saattaa olla huomattavia vaikutuksia, tehdään vaikutusten arviointi. Vaikutusten arvioinnin tarkoituksena on määritellä, mihin perusoikeuksiin vaikutuksia mahdollisesti kohdistuu, vaikutusten laajuus sekä niiden välttämättömyys ja oikeasuhteisuus toimintavaihtoehtojen ja tavoitteiden osalta. Vaikutusten arvioinnissa ei kuitenkaan tarkastella juridisesta näkökulmasta sitä, miten säädösluonnos noudattaa perusoikeuksia. Tällainen tarkastelu tehdään myöhemmin, varsinaisen säädösehdotuksen pohjalta. Vaikutusten arviointia koskevissa suuntaviivoissa täsmennetään arvioinnin joka vaiheen osalta, miten perusoikeudet täytyy ottaa huomioon. Komissio aikoo lisätä perusoikeuksiin kohdistuvien vaikutusten arviointia samalla, kun se säilyttää vaikutusten arviointiin soveltamansa yleisen lähestymistavan.[16]

1.1.2.1. Perusoikeusulottuvuuden sisällyttäminen vaikutusten arvioinnin ohjausryhmien työhön

Vaikutusten arviointien laadintaa johtaa ohjausryhmä , johon kuuluu edustajia komission asianomaisista yksiköistä ja jolla on keskeinen asema kaikissa vaikutusten arvioinnin vaiheissa. Komission toimivaltaiset yksiköt tarjoavat näille ryhmille perusoikeuksien asiantuntemustaan, jotta oikeuksiin kohdistuvat vaikutukset tulevat havaituiksi ja analysoiduiksi järjestelmällisesti ennen kuin politiikka ryhdytään laatimaan. Perusoikeuksiin kohdistuvia vaikutuksia käsitellään tarpeen tullen näkyvästi vaikutustenarviointikertomuksissa. Tällainen näkyvyys edistää osaltaan perusoikeuksien noudattamista säädösluonnoksen valmisteluvaiheessa.

1.1.2.2. Perusoikeuksia koskevat toimintaohjeet

Tarkoituksena on laatia toimintaohjeet, jotta voitaisiin määritellä lähestymistapa, joka perustuu perusoikeuksien tosiasialliselle huomioon ottamiselle, ja antaa komission yksiköille ohjeistusta siitä, miten aloitteen vaikutuksia perusoikeuksiin olisi arvioitava. Näiden toimintaohjeiden lähtökohtana on edellä esitetty perusoikeuksien tarkistuslista.

1.1.2.3. Vaikutustenarviointilautakunta

Komission puheenjohtajan alaisuudessa toimii vaikutustenarviointilautakunta , jonka tehtävänä on tukea ja valvoa laatua. Se on politiikkojen laadinnasta vastaavista yksiköistä riippumaton elin. Lautakunta käsittelee kaikki komission vaikutusten arvioinnit ja antaa lausunnon sekä niistä että komission esittämien toimintaehdotusten tausta-analyysin laadusta. Lautakunta tarkastaa järjestelmällisesti kaikki perusoikeuksiin liittyvät näkökohdat sille toimitetuista vaikutustenarviointiluonnoksista ja antaa kyseisistä näkökohdista tarvittaessa lausunnon.

1.1.3. Säädösluonnosten laadinta

1.1.3.1. Kohdennetut johdanto-osan kappaleet

Vaikutusten arvioinnin jälkeen komissio tarkastaa lainsäädäntöluonnoksen (tai delegoidun säädöksen tai täytäntöönpanosäädöksen) valmisteluvaiheessa sen lainmukaisuuden erityisesti perusoikeuskirjan osalta.

Perusoikeuksiin kytkeytyviin ehdotuksiin on sisällyttävä erityisiä johdanto-osan kappaleita, joissa selitetään ehdotusten noudattavan perusoikeuskirjaa. Johdanto-osan kappaleiden tarkoituksena on selittää säädöksen antamisperusteet ja siten mahdollistaa tarvittaessa sen yhdenmukaisuutta perusoikeuskirjan kanssa koskeva oikeudellinen valvonta ja helpottaa sitä. Tästä syystä johdanto-osan kappaleissa on vältettävä vakiomuotoisia ilmaisuja yhdenmukaisuudesta perusoikeuskirjan kanssa. Johdanto-osan kappaleet eivät ole pelkkä muodollisuus vaan osoitus siitä, että ehdotuksen yhdenmukaisuutta perusoikeuskirjan kanssa valvotaan tarkasti.

Ehdotuksen yhdenmukaisuutta perusoikeuskirjan kanssa selittävien johdanto-osan kappaleiden on oltava kohdennettuja niin, että niissä todetaan yksiselitteisesti, mihin perusoikeuksiin ehdotus vaikuttaa. Ehdotuksen on tarvittaessa sisällettävä erityisiä johdanto-osan kappaleita myös säännöksen ulottuvuuden selittämiseksi tai sellaisten ratkaisujen selittämiseksi, joilla varmistetaan, että perusoikeuteen kohdistuva rajoitus on perusoikeuskirjan 52 artiklan nojalla perusteltu.

1.1.3.2. Perusoikeudellisten näkökohtien yhteenveto perusteluosassa

Jos lainsäädäntöehdotuksella on sen johdanto-osassa esitettyjä perusoikeuksiin kohdistuvia vaikutuksia, ehdotuksen perusteluissa on esitettävä yhteenveto siitä, miten perusoikeuksiin liittyviä velvoitteita on noudatettu.

Arkaluonteisten ehdotusten perusteluja vahvistetaan sisällyttämällä niihin yhteenveto kaikista vaikutusten arvioinnin ja lainsäädäntöehdotuksen sisältämistä perusoikeudellisista näkökohdista. Erityisesti on selitettävä, miksi komissio katsoo, että perusoikeuksiin kohdistuvat rajoitukset ovat tarpeellisia ja oikeasuhteisia. Tällainen yhteenveto auttaa kohdentamaan arkaluonteisiin ehdotuksiin sisällytettävät perusoikeuksia koskevat johdanto-osan kappaleet. Se lisää näkyvyyttä osoittamalla, että vaikutuksia ja yhdenmukaisuutta perusoikeuskirjan kanssa on arvioitu perusteellisesti.

1.2. Perusoikeuskirjan huomioiminen lainsäädäntöprosessissa

Komission menetelmää sovelletaan ainoastaan sen ehdotusten valmisteluvaiheessa. Lainsäätämisprosessissa muut säädösvallan käyttäjät voivat tehdä komission ehdotuksiin muutoksia ilman, että niiden vaikutuksia perusoikeuksiin tai yhteensopivuutta niiden kanssa on selvitetty järjestelmällisesti. Eurooppa-neuvosto toteaa tilanteen Tukholman ohjelmassa, jossa se kehottaa unionin toimielimiä ja jäsenvaltioita varmistamaan, että lainsäädäntöaloitteissa noudatetaan perusoikeuksia ”koko lainsäädäntöprosessin ajan, vahvistamalla menetelmiä, joilla ihmisoikeussopimuksen ja perusoikeuskirjassa määrättyjen oikeuksien noudattamista voidaan valvoa järjestelmällisesti ja kurinalaisesti” [17]. Perusoikeuskulttuurin edistämistä lainsäädäntöprosessin kaikissa vaiheissa koskevan tavoitteen mukaisesti komissio on valmis auttamaan muita toimielimiä ottamaan asiaankuuluvasti huomioon niiden ehdottamien muutosten vaikutukset perusoikeuskirjan täytäntöönpanoon esimerkiksi tarkastelemalla mielessä pidettäviä (perusoikeuksien tarkistuslistassa mainittuja) kysymyksiä.

1.2.1. Muutokset

Muiden säädösvallan käyttäjien komission ehdotuksiin tekemien muutosten on noudatettava perusoikeuskirjaa. Komissio pitää tiukasti kiinni ehdotuksiinsa sisältyvistä perusoikeuksien suojeluvaatimuksista ja ilmoittaa muille säädösvallan käyttäjille vastalauseensa, jos ne yrittävät höllentää kyseisiä vaatimuksia. Se ei epäröi käyttää kaikkia käytössään olevia keinoja, jotka ovat säädöksen yksimielistä hyväksymistä koskevan vaatimuksen esittäminen, ehdotuksen peruuttaminen tai kiistanalaisia säännöksiä koskevan kumoamiskanteen nostaminen.[18]

1.2.2. Toimielinten välinen vuoropuhelu

Muutosehdotuksista, joiden yhdenmukaisuus perusoikeuskirjan kanssa on kyseenalainen, pitäisi käydä toimielinten välistä avointa vuoropuhelua sen varmistamiseksi, että

- muutosten vaikutus perusoikeuksiin ja yhdenmukaisuus perusoikeuskirjan kanssa arvioidaan asianmukaisesti. Vaikutustenarviointia koskevan toimielinten yhteisen lähestymistavan [19] mukaisesti yleisenä käytäntönä on, että parlamentti ja neuvosto ovat itse vastuussa ehdottamiensa merkittävien muutosten vaikutusten arvioinnista. Siinä ei mainita perusoikeudellisten näkökohtien huomioon ottamista eikä sitä, että kaikki perusoikeudellisia kysymyksiä sivuavat muutokset on katsottava merkittäviksi;

- muutoksia koskevat päätökset tehdään asianmukaisella tasolla ja että neuvoston tapauksessa ne saatetaan ministereiden tietoon;

- kolmen toimielimen oikeudelliset yksiköt osallistuvat prosessiin täysipainoisesti.

Komissio aikoo ehdottaa vaikutustenarviointia koskevan toimielinten yhteisen lähestymistavan seuraavan tarkistuksen yhteydessä, että niissä poikkeustapauksissa, joissa jäsenvaltiot voivat perussopimuksen nojalla tehdä ehdotuksia[20], kyseisiin ehdotuksiin liitettävään vaikutusten arviointiin sisällytetään myös arvio perusoikeuksiin kohdistuvista vaikutuksista. Muodostaessaan kantaansa jäsenvaltioiden ehdotuksiin komissio tutkii tarkkaan perusoikeuksiin kohdistuvista vaikutuksista tehdyn arvioinnin.

1.3. Siitä huolehtiminen, että jäsenvaltiot noudattavat perusoikeuskirjaa pannessaan täytäntöön unionin oikeutta

Perusoikeuskirjan määräykset koskevat jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta (51 artiklan 1 kohta). Se, että jäsenvaltiot kunnioittavat perusoikeuksia unionin oikeutta täytäntöön pannessaan, on kaikkien jäsenvaltioiden yhteinen etu, koska kyseessä on unionin toiminnalle välttämättömän keskinäisen luottamuksen keskeinen osatekijä. Periaate on erityisen tärkeä tilanteessa, jossa unionin säännöstöä ollaan laajentamassa perusoikeuksien kannalta merkityksellisille aloille, joista esimerkkejä ovat vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue, syrjintäkielto, unionin kansalaisuus, tietoyhteiskunta ja ympäristö.

Komission toimintaa, jolla se valvoo perusoikeuksien kunnioittamista, ohjaavat seuraavassa luetellut periaatteet.

1.3.1. Ennaltaehkäisy

Komissio tehostaa ennaltaehkäisevää lähestymistapaansa muistuttamalla tarvittaessa unionin säädösten saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä vastuussa olevia viranomaisia siitä, että ne ovat velvollisia noudattamaan perusoikeuskirjaa lainsäädännön täytäntöönpanossa, ja avustamalla niitä asiantuntijakomiteoissa, joiden tehtävänä on helpottaa direktiivien saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä. Perusoikeuskirjan ja erityisesti lapsen oikeuksien noudattamisen tärkeyttä on korostettu esimerkiksi asiantuntijakomiteassa, joka perustettiin seuraamaan direktiivin 2008/115/EY (nk. palauttamisdirektiivi) saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja terrorismin torjumisesta tehdyn puitepäätöksen muuttamisesta tehdyn puitepäätöksen 2008/919/YOS johdosta perustetussa komiteassa.

1.3.2. Rikkomismenettelyt

Jos jäsenvaltio ei unionin oikeutta täytäntöön pannessaan kunnioita perusoikeuksia, komissiolla on perussopimusten valvojana valtuudet yrittää lopettaa kyseinen rikkominen, ja se voi tarvittaessa viedä asian unionin tuomioistuimeen (jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne). Komissio voi puuttua asiaan vain, jos se liittyy unionin oikeuteen. Se, liittyykö jokin asia unionin oikeuteen, riippuu kulloisestakin tilanteesta.[21]

Komissio on päättänyt käyttää kaikkia käytössään olevia keinoja varmistaakseen, että jäsenvaltiot noudattavat perusoikeuskirjaa unionin oikeutta täytäntöön pannessaan. Se aikoo aloittaa aina tarvittaessa rikkomismenettelyn sellaisia jäsenvaltioita vastaan, jotka unionin oikeutta täytäntöön pannessaan eivät noudata perusoikeuskirjaa. Etusijalla ovat tällöin rikkomiset, jotka liittyvät periaatekysymyksiin tai joiden seuraamukset kansalaisille ovat erityisen kielteisiä.

1.3.3. Tilanteet, jotka eivät kuulu perusoikeuskirjan soveltamisalaan

Perusoikeuskirjaa ei sovelleta sellaisiin perusoikeuksien loukkauksiin, jotka eivät liity millään tavalla unionin oikeuteen. Jäsenvaltioilla on omat perusoikeuksien suojelujärjestelmät, eikä perusoikeuskirja korvaa niitä. Kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on varmistaa perusoikeuksien kunnioittaminen ja jäsenvaltioiden tehtävänä on toteuttaa tarvittavat toimenpiteet kansallisen lainsäädäntönsä ja kansainvälisten velvoitteidensa mukaisesti. Komissiolla ei ole tällaisissa tilanteissa valtuuksia puuttua asiaan perussopimusten valvojana.

SEU-sopimuksen 7 artiklan mukaan unionin toimielimet voivat toimia silloin, kun on olemassa selvä vaara, että jokin jäsenvaltio loukkaa vakavasti tai vakavasti ja jatkuvasti 2 artiklassa tarkoitettuja arvoja, esimerkiksi ihmisoikeuksien kunnioittamista. Kyseessä on poliittinen mekanismi, joka on tarkoitettu käytettäväksi viimeisenä vaihtoehtona poikkeuksellisissa tilanteissa, joille on ominaista järjestelmällisyys ja rakenteellisuus.[22] Mekanismi voidaan ottaa käyttöön, jos on olemassa selvä vaara näiden arvojen vakavasta rikkomisesta. Edellytyksenä on tällöin jäsenvaltioiden kolmasosan, Euroopan parlamentin tai komission perusteltu ehdotus.

2. Kansalaisille suunnatun tiedotuksen parantaminen

2.1. Tiedon tarve

Jotta perusoikeuskirjan oikeudet voisivat toteutua, kansalaisten on oltava tietoisia niistä sekä keinoista, joilla niiden kunnioittamista voi vaatia rikkomistapauksissa. Erityisen akuutti tietotarve vallitsee valituskanavista.

- Esimerkiksi lapsen oikeuksien osalta nuorten useimmiten mainitsema ongelma on se, etteivät he tiedä, miten he voivat puolustaa oikeuksiaan ja kenen puoleen kääntyä (80 %)[23]. Perusoikeusvirasto on törmännyt samantyyppisiin ongelmiin syrjinnän osalta.[24]

- Se, ettei valituskanavia tunneta, ja epäselvyys niiden asemasta voivat johtaa siihen, että valituksentekijä päätyy ”koputtamaan väärää ovea”. Niinpä komissio saa lukemattomia kirjeitä tilanteista, joissa sillä ei ole perussopimusten nojalla minkäänlaisia valtuuksia toimia, koska tilanteet eivät liity unionin oikeuteen. Komissio muistuttaa tässä yhteydessä, että kansallisten viranomaisten, myös tuomioistuinten, tehtävänä on toimia perusoikeuksien väitetyissä loukkaustapauksissa ja että komissio ei ole se elin, jossa kansallisten tai kansainvälisten tuomioistuinten päätöksiin voi hakea muutosta.

- Tarvittavien tietojen puuttuminen vaikeuttaa jo valmiiksi monimutkaista valituksentekoprosessia entisestään (kieli, prosessien tuntemus ja kustannukset, valituksentekijän tilanne jne.). Tästä seuraa, että henkilöt, joiden perusoikeuksia on loukattu, saattavat luopua valituksen tekemisestä (nk. näkymättömät valituksentekijät).

2.2. Komission toiminta

Näiden vaikeuksien voittamiseksi on tarpeen toteuttaa eri tilanteisiin räätälöityjä viestintätoimia.

2.2.1. Perusoikeuksiin liittyvistä unionin tehtävistä tiedottaminen

Komissio aikoo lisätä tiedotusta unionin roolista ja valtuuksista perusoikeuksien alalla sekä sen toimintamahdollisuuksista ja huolehtia siitä, että kansalaisten ja ammattihenkilöiden kielelliset tarpeet tyydytetään.

- Valituksentekijöille ja asianosaisille annetaan selityksiä, jotka on sovitettu kohdeyleisön, esim. lasten, vastaanottokykyyn. Lisäksi vastauksiin, joita komissio antaa sen toimivaltuuksiin kuulumattomiin yksittäisiin valituksiin, aiotaan sisällyttää liite usein kysytyistä kysymyksistä ja niiden vastauksista.

- Oikeusalan ammattilaisille ja viranomaisille, myös tuomareille, tarkoitettua tiedotusta ja koulutusta tuetaan varsinkin siviili- ja kauppaoikeuden alan Euroopan oikeudellisen verkoston, Euroopan rikosoikeudellisen verkoston ja oikeusalan foorumin puitteissa.

2.2.2. Tarjolla olevista valituskanavista tiedottaminen

On olennaisen tärkeää, että henkilöillä, jotka katsovat, että heidän perusoikeuksiaan on loukattu, on käytettävissään käytännön tietoa jäsenvaltioissa tarjolla olevista valituskanavista. Komissio aikoo

- huolehtia siitä, että kansalaiset saavat Euroopan oikeusportaalista vuonna 2011 tietoja valituskanavista tapauksissa, joissa perusoikeuksia väitetään loukatun;

- aloittaa yhdessä Euroopan parlamentin vetoomusvaliokunnan, kansallisten ihmisoikeuselinten tai toimivaltaisten viranomaisten, unionin tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen kirjaamojen ja muiden Euroopan neuvoston elinten kanssa keskustelun valituskanavia koskevasta tiedottamisesta perusoikeuksien alalla.

3. Vuosikertomus perusoikeuskirjan soveltamisesta

Komissio aikoo esittää perusoikeuskirjan soveltamista koskevan vuosikertomuksen. Sen tavoitteena on

- esitellä saavutettua edistystä avoimesti, jatkuvasti ja johdonmukaisesti sekä osoittaa, mitä on jo tehty ja mitä on vielä tehtävä perusoikeuskirjan soveltamiseksi käytännössä;

- tarjota kanava vuosittaiseen näkemysten vaihtoon Euroopan parlamentin ja neuvoston kanssa.

Vuosikertomus on uusi keino tuoda esiin sitä, miten unionin perusoikeuskirjaa pannaan täytäntöön. Komissio aikoo tässä tiedonannossa mainittujen toimien avulla esitellä, miten se on ottanut perusoikeudet huomioon aloitteidensa valmistelussa. Raportin avulla komissio voi myös esitellä parlamentille ja neuvostolle, miten perusoikeuskirja on huomioitu lainsäätämisprosessissa.

Vuosikertomuksessa käsitellään järjestelmällisesti perusoikeuskirjan oikeudet ja tapa, jolla niitä toteutetaan unionin toimivaltuuksien puitteissa. Se eroaa sisältönsä puolesta ihmisoikeuksia ja demokratiaa maailmassa käsittelevästä, unionin toimet kolmansissa maissa kattavasta vuosikertomuksesta[25], mutta täydentää sitä. Kertomuksessa keskitytään aluksi unionin toimielinten, varsinkin komission, toimintaan. Se, että perusoikeuskirjan oikeuksia tarkastellaan vuodesta toiseen, auttaa seuraamaan saavutettua edistystä ja havaitsemaan mahdolliset uudet ongelmat.

Vuosikertomuksessa otetaan huomioon eri huolenaiheet, joita kansalaiset, Euroopan parlamentin jäsenet ja asianomaiset ovat saattaneet komission tietoon. Kertomuksessa erotellaan komission tietoon perustellusti saatetut asiat niistä, jotka kuuluvat pikemminkin muiden viranomaisten toimivaltuuksiin. Näin kansalaiset saavat lisätietoa siitä, miten he voivat puolustaa oikeuksiaan.

Vuosikertomuksessa esitellään, mitä komissio on tehnyt perusoikeuskirjan soveltamiseksi käytännössä. Esimerkkejä tällaisista toimista ovat rikkomismenettelyt ja tiedotus. Kertomus lisää avoimuutta ja levittää tietoa perusoikeuskirjasta ja sitä kautta mahdollisesti tukee jäsenvaltioita perusoikeuskirjan noudattamisessa niiden pannessa unionin oikeutta täytäntöön. Näin voidaan välttyä rikkomismenettelyiltä.

Vuosikertomusta laatiessaan komissio tekee yhteistyötä kaikkien toimielinten ja asianomaisten kanssa saadakseen tarvitsemansa tiedot, mukaan luettuina unionin tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen perusoikeuksia koskeva oikeuskäytäntö sekä kansallisten tuomioistuinten vastaava oikeuskäytäntö siltä osin kuin se liittyy unionin oikeuteen.

Euroopan parlamentti on kysymystensä ja vetoomustensa johdosta tärkeä välikäsi, kun halutaan selvittää perusoikeuksien toteutumista jäsenvaltioissa unionin toimivaltaan kuuluvilla aloilla. Komissio selvittää parlamentin kanssa, mikä olisi paras tapa tehdä yhteistyötä ja jakaa tehtäviä vuosikertomuksen valmistelussa ja Euroopan parlamentin ja kansallisten parlamenttien välisten yhteistyöjärjestelyjen puitteissa.

Unionin perusoikeusvirasto palvelee toimielimiä ja jäsenvaltioita niiden pannessa täytäntöön unionin oikeutta. Viraston tärkeimpänä tehtävänä on jakaa luotettavia ja vertailukelpoisia tietoja perusoikeuksista. Kyseiset tiedot ovat välttämättömiä vuosikertomuksen laadinnassa, ja komissio kannustaakin virastoa niiden keräämiseen.

Komissio ottaa raporttia laatiessaan huomioon myös tiedot, joita se saa muilta sidosryhmiltä, myös kansallisilta elimiltä , kuten korkeimmilta oikeuksilta, riippumattomilta ihmisoikeusviranomaisilta ja perusoikeuksiin kohdistuvien kansallisen lainsäädännön vaikutusten arvioinnista vastaavilta viranomaisilta. Euroopan neuvoston ja Yhdistyneiden kansakuntien seurantamekanismit voivat nekin osoittautua hyödyllisiksi tietolähteiksi unionille ja jäsenvaltioille unionin oikeuden täytäntöönpanossa. Myös kansalaisyhteiskunnalta tulevat tiedot otetaan huomioon, koska valtiosta riippumattomat järjestöt tuntevat parhaiten tilanteen kentällä.

Vuosikertomus tarjoaa kaikille sidosryhmille mahdollisuuden osallistua perusoikeuskirjan jatkuvaan täytäntöönpanoprosessiin ja edistää dynaamista perusoikeuskulttuuria Euroopan unionissa tekemällä kyseistä prosessista näkyvän ja avoimen. Komissio laatii parhaillaan ensimmäistä vuosikertomusta, joka kattaa vuoden 2010. Se on tarkoitus julkaista keväällä 2011.

****

Komission strategialla on selvä tavoite: unionin on näytettävä esimerkkiä perusoikeuskirjaan sisältyvien perusoikeuksien toteutumisesta huolehdittaessa. Komissio on ryhtynyt toimiin tavoitteen saavuttamiseksi tehostamalla omien ehdotustensa perusoikeuksiin kohdistuvien vaikutusten arviointia. Se kannustaa unionin muita toimielimiä huolehtimaan siitä, että ne noudattavat perusoikeuskirjaa täysimääräisesti lainsäädäntötyössään. Se myös muistuttaa jäsenvaltioille aina tarvittaessa siitä, miten tärkeää perusoikeuskirjan noudattaminen on unionin oikeuden täytäntöönpanossa. Se suunnittelee kansalaisten tarpeisiin sovitettuja viestintätoimia.

Strategia toimii, jos sitä toteutetaan keskeytyksettä, määrätietoisesti ja avoimesti yhteistyössä kaikkien asianomaisten kanssa. Komissio on päättänyt esittää vuosittain kertomuksen perusoikeuskirjan soveltamisesta. Sen tarkoituksena on esitellä saavutettua edistystä ja ohjata komission politiikan kehitystä. Tällainen sitoumus on osoitus määrätietoisuudesta, jolla komissio toteuttaa perusoikeuskirjaa käytännössä.

[1] Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 6 artiklan 1 kohta. Lisäksi 6 artiklan 3 kohdassa määrätään, että ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä eurooppalaisessa yleissopimuksessa taatut ja jäsenvaltioiden yhteisestä valtiosääntöperinteestä johtuvat perusoikeudet ovat yleisinä periaatteina osa unionin oikeutta.

[2] SEU-sopimuksen 6 artiklan 2 kohta.

[3] Euroopan parlamentin päätöslauselma 25.11.2009 komission tiedonannosta Euroopan parlamentille ja neuvostolle ”Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue kansalaisia varten” – Tukholman ohjelma, P7_TA(2009)0090.

[4] Tukholman ohjelma (EUVL C 115, 4.5.2010).

[5] Juhlallinen vala kuului seuraavasti: ”Sitoudun juhlallisesti - noudattamaan tehtäviäni hoitaessani perussopimuksia ja Euroopan unionin perusoikeuskirjaa; - huolehtimaan vastuulleni kuuluvista tehtävistä täysin riippumattomana ja unionin yleisen edun mukaisesti; - olemaan tehtäviäni hoitaessani pyytämättä ja vastaanottamatta ohjeita miltään hallitukselta, instituutiolta tai elimeltä; - pidättäytymään kaikista toimista, jotka ovat ristiriidassa tehtävieni luonteen tai hoitamisen kanssa; - ottamaan huomioon, että jokainen jäsenvaltio on sitoutunut kunnioittamaan tehtävieni luonnetta ja pidättäytymään yrityksistä vaikuttaa komission jäseniin näiden tehtävien hoidossa; - kunnioittamaan toimikauteni aikana ja sen päätyttyä komission jäsenyydestä johtuvia velvollisuuksia ja varsinkin osoittamaan kunniallisuutta ja pidättyvyyttä, jos minulle toimikauden päätyttyä tarjotaan tiettyjä tehtäviä tai etuja.”

[6] Parlamentti, neuvosto ja komissio antoivat juhlallisen ilmoituksen perusoikeuskirjasta Nizzassa 7. joulukuuta 2000. Parlamentin puhemies ja neuvoston ja komission puheenjohtajat allekirjoittivat perusoikeuskirjan ja antoivat siitä uuden juhlallisen ilmoituksen 12. joulukuuta 2007, koska vuoden 2000 perusoikeuskirjaa oli muutettu sen tekemiseksi oikeudellisesti sitovaksi.

[7] Perusoikeuskirjan sisältämät oikeudet ja periaatteet ovat peräisin jäsenvaltioiden yhteisistä perustuslaillisista oikeusperinteistä ja kansainvälisistä sopimuksista, Euroopan ihmisoikeussopimuksesta, yhteisön ja Euroopan neuvoston hyväksymistä sosiaalisista peruskirjoista sekä unionin tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä.

[8] Ks. 1.3. kohta.

[9] Perusoikeuskirjan 51 artiklan 2 kohdassa määrätään, että perusoikeuskirjalla ei uloteta unionin oikeuden soveltamisalaa unionin toimivaltaa laajemmaksi eikä luoda unionille uutta toimivaltaa tai uusia tehtäviä eikä muuteta perussopimuksissa määriteltyjä toimivaltuuksia ja tehtäviä.

[10] Kaikki jäsenvaltiot ovat sopimuspuolia Yhdistyneiden kansakuntien keskeisissä ihmisoikeussopimuksissa, ja neuvosto on hyväksynyt päätöksen vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimuksen tekemisestä Euroopan yhteisön puolesta (EUVL L 23, 27.1.2010, s. 35).

[11] Esimerkiksi kidutuksen kielto.

[12] Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohta.

[13] Komission tiedonanto Perusoikeuskirjan noudattaminen komission lainsäädäntöehdotuksissa - Menetelmä järjestelmällistä ja tiukkaa valvontaa varten , KOM(2005) 172, 27.4.2005.

[14] Kertomus perusoikeuskirjan noudattamisen järjestelmällistä ja tiukkaa valvontaa koskevan menetelmän käytöstä , KOM(2009) 205, 29.4.2009.

[15] Impact Assessment Guidelines , SEC(2009) 92, 15.1.2009.

[16] Tiedonannossaan Järkevä sääntely Euroopan unionissa (KOM(2010) 543, 7.10.2010) komissio sanoo huomioivansa perusoikeuskirjan vahvistetun aseman lisäämällä perusoikeuksiin kohdistuvien vaikutusten arviointia ja laatimalla sitä koskevat toimintaohjeet.

[17] 2.1 kohta.

[18] 29.4.2009 annetun kertomuksen 3.4. kohta.

[19] Neuvoston asiakirja 14901/05, 24.11.2005.

[20] Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella tehtävä rikosoikeudellinen yhteistyö, poliisiyhteistyö ja hallinnollinen yhteistyö (SEUT-sopimuksen 76 artikla).

[21] Esimerkiksi silloin, kun unionin direktiivi on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä tavalla, joka on ristiriidassa perusoikeuksien kanssa, tai kun viranomainen soveltaa unionin lainsäädäntöä taikka kansallisen tuomioistuimen lopullinen päätös soveltaa tai tulkitsee unionin oikeutta tavalla, joka on ristiriidassa perusoikeuksien kanssa.

[22] Määräyksen täytäntöönpanoedellytyksiä selitetään komission tiedonannossa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 7 artiklasta - Unionin perusarvojen kunnioittaminen ja edistäminen , KOM(2003) 606, 15.10.2003.

[23] Vastauksena 15–18-vuotiaille esitettyyn kysymykseen, millaisiin ongelmiin alle 18-vuotiaat voivat törmätä halutessaan puolustaa oikeuksiaan. Eurobarometri 273, toukokuu 2009 (lapsen oikeudet).

[24] Vähemmistöjä ja syrjintää koskeva selvitys EU-MIDIS.

[25] Ks. esim. Ihmisoikeudet ja demokratia maailmassa: Raportti EU:n toiminnasta heinäkuusta 2008 joulukuuhun 2009 .