1

Euroopan komissio vaatii valituksessaan, että unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen 14.9.2022 antaman tuomion PB v. komissio (T‑775/20, EU:T:2022:542; jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla unionin yleinen tuomioistuin kumosi komission 22.10.2020 antaman päätöksen C(2020) 7151 final [luottamuksellinen]-yhtiön johtajaan kohdistetusta hallinnollisesta toimenpiteestä sopimusten TACIS/2006/101‑510 ja CARDS/2008/166‑429 nojalla perusteettomasti maksettujen määrien takaisinperimiseksi (jäljempänä riidanalainen päätös).

2

Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18.12.1995 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 (EYVL 1995, L 312, s. 1) johdanto-osan kolmannessa, neljännessä ja viidennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”– – on – – tärkeää torjua [Euroopan] yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavat toimet kaikilla aloilla,

yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten tehokas torjunta edellyttää yhteisen oikeudellisen kehyksen luomista kaikille yhteisöjen politiikan kattamille aloille,

väärinkäytösten tunnusmerkistöt täyttävistä menettelyistä sekä hallinnollisista toimenpiteistä ja seuraamuksista säädetään alakohtaisissa säännöstöissä tämän asetuksen mukaisesti”.

3

Kyseisen asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Väärinkäytösten tunnusmerkit toteuttaa jokainen yhteisön oikeuden säännöksen tai määräyksen rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko yhteisöjen yleiselle talousarviolle tai yhteisöjen hoidossa oleville talousarvioille, joko suoraan yhteisöjen puolesta kannettujen omien varojen vähenemisen tai lakkaamisen taikka perusteettoman menon takia.”

4

Mainitun asetuksen 2 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Hallinnolliset tarkastukset, toimenpiteet ja seuraamukset otetaan käyttöön siinä määrin, kuin ne ovat tarpeellisia yhteisön oikeuden moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi. Niiden on oltava tehokkaita, suhteellisia ja vakuuttavia, jotta varmistettaisiin yhteisöjen taloudellisten etujen asianmukainen suojaaminen.

2.   Hallinnollista seuraamusta ei voi määrätä, jos seuraamuksesta ei ole ennen väärinkäyttöä säädetty yhteisön säännöksellä. Jos yhteisön säännöstöihin sisältyviä hallinnollisia seuraamuksia koskevia säännöksiä muutetaan myöhemmin, sovelletaan lievempiä määräyksiä takautuvasti.

– –”

5

Asetuksen N:o 2988/95 II osasto, jonka otsikko on ”Hallinnolliset toimenpiteet ja seuraamukset”, sisältää kyseisen asetuksen 4–7 artiklan.

6

Mainitun asetuksen 4 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Kaikista väärinkäytöksistä seuraa yleensä perusteettomasti saadun etuuden periminen takaisin siten, että

2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden soveltaminen rajoitetaan saadun etuuden takaisinperimiseen, lisättynä, jos tästä on säädetty, koroilla, jotka voidaan määritellä kiinteästi.

3.   Toimet, joiden suhteen todetaan, että niiden tarkoituksena on saada asiassa sovellettavan yhteisön oikeuden tavoitteiden vastainen etuus luomalla keinotekoisesti vaadittavat edellytykset tämän etuuden saamiseksi, johtavat tapauskohtaisesti joko tämän etuuden epäämiseen tai sen takaisinperimiseen.

4.   Tässä artiklassa säädettyjä toimenpiteitä ei pidetä seuraamuksina.”

7

Saman asetuksen 5 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Tahallisista tai huolimattomuudesta johtuvista väärinkäytöksistä voi seurata seuraavia hallinnollisia seuraamuksia:

– –

– –

2.   Muista väärinkäytöksistä voi seurata vain 1 kohdassa tarkoitettuja, muita kuin rikosoikeudellisten seuraamusten kaltaisia seuraamuksia, tämän rajoittamatta tämän asetuksen voimaantulohetkellä voimassa olevien alakohtaisten säännöstöjen säännöksiä, jos tällaiset seuraamukset ovat välttämättömiä säännöstön moitteettomaksi soveltamiseksi.”

8

Asetuksen N:o 2988/95 7 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Yhteisön hallinnollisia toimenpiteitä ja seuraamuksia voidaan soveltaa 1 artiklassa tarkoitettuihin taloudellisiin toimijoihin eli luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin sekä muihin yksikköihin, jotka kansallisen lainsäädännön mukaan ovat oikeuskelpoisia, jos nämä ovat tehneet väärinkäytöksiä. Seuraamuksia voidaan soveltaa myös väärinkäytösten toteuttamiseen osallistuneisiin henkilöihin sekä niihin, jotka ovat vastuussa väärinkäytöksestä tai joiden on huolehdittava sen ehkäisystä.”

9

Avun toimittamisesta Itä-Euroopan ja Keski-Aasian kumppanivaltioille 29.12.1999 annetulla neuvoston asetuksella (EY, Euratom) N:o 99/2000 (EYVL 2000, L 12, s. 1), sellaisena kuin se oli muutettuna 21.11.2005 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 2112/2005 (EUVL 2005, L 344, s. 23), perustettiin Itsenäisten valtioiden yhteisölle annettavan teknisen avun ohjelma (TACIS-ohjelma), jonka tarkoituksena oli edistää Itä-Euroopan ja Keski-Aasian kumppanivaltioiden markkinatalouteen siirtymistä sekä demokratian ja oikeusvaltion lujittamista.

10

Albanialle, Bosnia ja Hertsegovinalle, Kroatialle, Jugoslavian liittotasavallalle ja entiselle Jugoslavian tasavallalle Makedonialle annettavasta avusta ja asetuksen (EY) N:o 1628/96 kumoamisesta sekä asetusten (ETY) N:o 3906/89 ja (ETY) N:o 1360/90 sekä päätösten 97/256/EY ja 1999/311/EY muuttamisesta 5.12.2000 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2666/2000 (EYVL 2000, L 306, s. 1), sellaisena kuin se oli muutettuna 20.12.2004 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 2257/2004 (EUVL 2004, L 389, s. 1), säädettiin CARDS-ohjelman kautta annettavasta yhteisön avusta jälleenrakennusta, kehitystä ja vakautusta varten Kaakkois-Euroopan maille niiden osallistumiseksi vakautus- ja assosiaatioprosessiin Euroopan unionin kanssa.

11

Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta 25.6.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 (EYVL 2002, L 248, s. 1; jäljempänä vuoden 2002 varainhoitoasetus) 103 artiklassa säädettiin seuraavaa:

”Jos hankintamenettelyyn tai sopimuksen täytäntöönpanoon liittyy huomattavia virheitä tai väärinkäytöksiä taikka petoksia, toimielinten on keskeytettävä kyseisen sopimuksen täytäntöönpano.

Jos toimeksisaaja on syyllistynyt tällaisiin virheisiin, väärinkäytöksiin tai petoksiin, toimielimet voivat lisäksi kieltäytyä suorittamasta maksuja ja periä takaisin jo maksetut määrät oikeassa suhteessa virheiden, väärinkäytösten tai petosten vakavuuteen.”

12

Asetuksen N:o 1605/2002 103 artiklassa, sellaisena kuin se oli muutettuna 13.12.2006 annetulla neuvoston asetuksella (EY, Euratom) N:o 1995/2006 (EUVL 2006, L 390, s. 1), säädettiin seuraavaa:

”Jos ilmenee, että ratkaisumenettelyyn on liittynyt huomattavia virheitä, väärinkäytöksiä tai petoksia, toimielinten on keskeytettävä menettely ja toteutettava tarvittavat toimenpiteet, menettelyn peruuttaminen mukaan luettuna.

Jos hankintasopimuksen tekemisen jälkeen ilmenee, että ratkaisumenettelyyn tai sopimuksen täytäntöönpanoon on liittynyt huomattavia virheitä, väärinkäytöksiä tai petoksia, toimielimet voivat joko jättää sopimuksen tekemättä tai keskeyttää sen täytäntöönpanon sen mukaan, mihin menettelyn vaiheeseen on edetty, tai tarvittaessa purkaa sopimuksen.

Jos toimeksisaaja on syyllistynyt tällaisiin virheisiin, väärinkäytöksiin tai petoksiin, toimielimet voivat lisäksi kieltäytyä suorittamasta maksuja ja periä takaisin jo maksetut määrät tai purkaa kyseisen toimeksisaajan kanssa tehdyt sopimukset suhteessa virheiden, väärinkäytösten tai petosten vakavuuteen.”

13

Asian tausta on selostettu valituksenalaisen tuomion 2–33 kohdassa. Nyt käsiteltävää valitusta varten se voidaan tiivistää seuraavasti.

14

Unioni valitsi kahden hankintasopimuksen sopimuspuoleksi erään konsortion ja teki sen jälkeen tämän yhtymän toimintaa koordinoivan yhtiön (jäljempänä koordinointiyhtiö) kanssa kaksi sopimusta, ensin vuonna 2006 ja sitten vuonna 2008. Ensimmäinen sopimus, jonka enimmäisarvo oli 4410000 euroa, koski teknisen avun antamista Ukrainan viranomaisille Ukrainan oikeuden lähentämiseksi unionin oikeuden kanssa. Jälkimmäinen sopimus, jonka enimmäisarvo oli 1999125 euroa, koski teknisten tukipalvelujen antamista Serbian ylimmälle tuomarineuvostolle.

15

Koordinointiyhtiöstä tehtyjen nimettömien ilmiantojen jälkeen Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF) suoritti tutkinnan ja totesi kahdessa kertomuksessa, että kummankin hankinnan yhteydessä oli tapahtunut vakavia väärinkäytöksiä ja mahdollisesti korruptiota.

16

Näiden OLAFin kertomusten perusteella komissio teki 15.10.2019 kaksi päätöstä, joissa se katsoi koordinointiyhtiön syyllistyneen vuoden 2002 varainhoitoasetuksen 103 artiklassa tarkoitettuihin huomattaviin väärinkäytöksiin kyseessä olevia kahta hankintaa koskevissa sopimuksentekomenettelyissä. Komission mielestä nämä väärinkäytökset olivat niin vakavia, että kaikki suoritetut maksut oli katsottava suoritetuiksi perusteettomasti ja että ne oli perittävä takaisin.

17

Koordinointiyhtiö riitautti kyseiset kaksi päätöstä unionin yleisessä tuomioistuimessa. Unionin yleinen tuomioistuin jätti 21.12.2021 antamallaan tuomiolla HB v. komissio (T‑795/19, EU:T:2021:917) ja 21.12.2021 antamallaan tuomiolla HB v. komissio (T‑796/19, EU:T:2021:918) kyseisen yhtiön nostamat molemmat kanteet tutkimatta siltä osin kuin niissä vaadittiin takaisinperimispäätösten kumoamista ja hylkäsi ne perusteettomina siltä osin kuin niissä vaadittiin korvausta unionin sopimussuhteen ulkopuolisen vastuun perusteella. Kyseisiin tuomioihin haettiin muutosta, ja unionin tuomioistuin kumosi ne tänään antamallaan tuomiolla komissio v. HB, C‑160/22 P ja C‑161/22 P.

18

Komissio ilmoitti 13.12.2019 koordinointiyhtiön johtajalle PB:lle aikovansa ryhtyä häntä kohtaan asetuksen N:o 2988/95 4 ja 7 artiklassa tarkoitettujen kaltaisiin hallinnollisiin toimenpiteisiin. Komission mielestä PB saattoi olla henkilökohtaisessa vastuussa, koska hän oli johtajan asemassaan osallistunut näihin kahteen sopimuksentekomenettelyyn liittyneiden väärinkäytösten toteuttamiseen. Koordinointiyhtiön johtajana PB:n olisi sen sijaan tullut valvoa, ettei tällaisia väärinkäytöksiä tehdä.

19

Komissio teki 22.10.2020 riidanalaisen päätöksen asetuksen N:o 2988/95 4 ja 7 artiklan ja lähinnä vuoden 2002 varainhoitoasetuksen 103 artiklan nojalla. Kyseisessä päätöksessä PB:n todettiin olevan koordinointiyhtiön kanssa yhteisvastuussa tämän tuomion 14 kohdassa mainittuun ensimmäiseen hankintaan liittyvien 4241507 euron ja samassa kohdassa mainittuun jälkimmäiseen hankintaan liittyvien 797230,86 euron rahamäärien maksamisesta.

20

PB nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 24.12.2020 jätetyllä kannekirjelmällä unionin yleisessä tuomioistuimessa kanteen, jossa vaadittiin riidanalaisen päätöksen kumoamista sekä unionin velvoittamista palauttamaan kaikki komission kyseisen päätöksen perusteella mahdollisesti perimät rahamäärät viivästyskorkoineen Euroopan keskuspankin (EKP) soveltaman korkokannan mukaan lisättynä 7 prosenttiyksiköllä, maksamaan vahingonkorvausta 10000 euron suuruisen ja myöhemmin mahdollisesti tarkistettavan määrän korkoineen sekä korvaamaan oikeudenkäyntikulut kokonaisuudessaan.

21

Valituksenalaisessa tuomiossa unionin yleinen tuomioistuin tutki vain riidanalaisen päätöksen kumoamisvaatimuksen tueksi esitetyn PB:n kolmannen kanneperusteen, joka perustui oikeudellisen perustan puuttumiseen kyseiseltä päätökseltä, rikoksia ja rangaistuksia koskevan laillisuusperiaatteen loukkaamiseen ja lievemmän rikosoikeudellisen lain soveltamista koskevan periaatteen loukkaamiseen. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 55, 63 ja 64 kohdassa pääasiallisesti, että 28.10.2010 annetusta tuomiosta SGS Belgium ym. (C‑367/09, EU:C:2010:648, 52–56 kohta) seuraa, että asetuksen N:o 2988/95 5 ja 7 artiklalla, joiden nojalla voidaan toteuttaa hallinnollisia toimenpiteitä ja määrätä hallinnollisia seuraamuksia, ei ole välitöntä vaikutusta yhteisen maatalouspolitiikan tai samanlaisten sääntöjen piiriin kuuluvien muiden alojen, kuten yhteisen kauppapolitiikan, soveltamisalan ulkopuolella. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi siksi, että väärinkäytösten tekijöihin kohdistettavista hallinnollisista toimenpiteistä ja seuraamuksista päättäminen edellyttää sellaisten alakohtaisten erityissäännöstöjen antamista, jotka ovat kyseisen asetuksen mukaisia ja joihin kyseisten toimenpiteiden ja seuraamusten on perustuttava. Mainitut toimenpiteet ja seuraamukset eivät siten voi perustua yksinomaan asetukseen N:o 2988/95.

22

Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 66 ja 67 kohdassa, ettei kyseisen asetuksen 4 artiklassa eikä vuoden 2002 varainhoitoasetuksen 103 artiklan toisessa kohdassa oikeuteta komissiota vaatimaan perusteettomasti maksettujen rahamäärien palauttamista muilta henkilöiltä tai yhteisöiltä kuin niiden saajalta. Se totesi myös, ettei asetuksen N:o 2988/95 7 artiklassa täsmennetä, mihin toimijoiden ryhmään hallinnollinen toimenpide on tällaisessa tapauksessa kohdistettava.

23

Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 70 kohdassa, että riidanalaiselta päätökseltä puuttui oikeusperusta. Hyväksyttyään kyseisen päätöksen kumoamiseksi esitetyn kolmannen kanneperusteen valituksenalaisen tuomion 71 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin kumosi mainitun päätöksen eikä katsonut enää tarpeelliseksi tutkia PB:n esittämiä yhdeksää muuta kanneperustetta.

24

Valituksenalaisen tuomion 91 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin lopuksi hylkäsi PB:n vahingonkorvausvaatimukset perusteettomina katsottuaan kyseisen tuomion 80 kohdassa, ettei niiden tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä tarvinnut ensin lausua. Se katsoi mainitun tuomion 89 kohdassa muun muassa, ettei PB ollut näyttänyt toteen syy-yhteyttä komission virheelliseksi väitetyn menettelyn ja väitetyn vahingon välillä.

25

Komissio vaatii valituksessaan, että unionin tuomioistuin

26

PB vaatii, että unionin tuomioistuin

27

Komissio vetoaa valituksensa tueksi yhteen ainoaan valitusperusteeseen, joka kohdistuu valituksenalaisen tuomion tuomiolauselman 1 kohtaan.

28

Ainoan valitusperusteensa tueksi komissio riitauttaa ensinnäkin valituksenalaisen tuomion 51–64 kohtaan sisältyvän päättelyn, jonka vuoksi unionin yleinen tuomioistuin on päätynyt katsomaan kyseisen tuomion 65 kohdassa, ettei asetus N:o 2988/95 voinut yksinään olla asianmukainen oikeusperusta perusteettomasti maksettujen rahamäärien takaisinperimistä koskevien hallinnollisten toimenpiteiden toteuttamiselle. Komission mukaan unionin yleinen tuomioistuin on asian näin ratkaistessaan soveltanut virheellisesti kyseisen asetuksen 4 ja 7 artiklaa, jotka ovat itsenäinen ja riittävän täsmällinen peruste toteuttaa tällaisia toimenpiteitä, jotka eivät ole seuraamusluonteisia.

29

Komission mukaan unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt päätelmänsä lähtökohtana olevassa valituksenalaisen tuomion 51 kohdassa oikeudellisen virheen katsoessaan mainitun asetuksen johdanto-osan viidennestä perustelukappaleesta seuraavan, että unionin lainsäätäjä asettaa väärinkäytösten tekijöihin kohdistettavien hallinnollisten toimenpiteiden ja seuraamusten edellytykseksi alakohtaisten erityissäännöstöjen antamisen. Kyseisessä perustelukappaleessa ei kuitenkaan välttämättä edellytetä alakohtaiseen säännöstöön nojautumista, eikä siinä myöskään suljeta pois sitä, että asetuksella N:o 2988/95 voi olla itsenäinen vaikutus.

30

Komissio toteaa myös, että unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 51–57 kohdassa katsonut 28.10.2010 annetusta tuomiosta SGS Belgium ym. (C‑367/09, EU:C:2010:648) seuraavan, että kyseinen asetus on puiteasetus, joka edellyttää alakohtaista asetusta seuraamusten soveltamiseksi ja seuraamusten kohteena olevien henkilöryhmien yksilöimiseksi. Tämä tulkinta pätee kuitenkin vain mainitun asetuksen 5 artiklassa säädettyihin seuraamuksiin, joihin sovelletaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 49 artiklassa ja saman asetuksen 2 artiklan 2 kohdassa lausuttua rikoksia ja rangaistuksia koskevaa laillisuusperiaatetta. Komission mukaan tällaisen tulkinnan ulottaminen koskemaan hallinnollisia toimenpiteitä, joiden tarkoitus on unionin taloudellisten etujen suojaaminen ja jotka eivät ole seuraamuksia, merkitsisi sitä, että asetukselta N:o 2988/95 poistetaan sen tehokas vaikutus ja sen pakottavuus.

31

Lisäksi on niin, että vaikka alakohtaisia säännöstöjä on tarkoitus soveltaa erityissäännöksinä, niiden puuttuessa asetus N:o 2988/95 tuottaa omat itsenäiset oikeusvaikutuksensa. Sitä paitsi 28.10.2010 annetussa tuomiossa SGS Belgium ym. (C‑367/09, EU:C:2010:648, 32–34 kohta) unionin tuomioistuin on komission mukaan muistuttanut, että asetuksen säännöksillä on yleensä välitön oikeusvaikutus kansallisissa oikeusjärjestyksissä siten, että soveltamistoimenpiteitä tarvitaan vain poikkeuksellisesti asetuksen tietyille säännöksille, kuten asetukseen N:o 2988/95 sisältyville seuraamuksia koskeville säännöksille.

32

Tältä kannalta 21.12.2011 annetussa tuomiossa Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre (C‑465/10, EU:C:2011:867) ja 18.12.2014 annetussa tuomiossa Somvao (C‑599/13, EU:C:2014:2462), joihin unionin yleinen tuomioistuin viittasi valituksenalaisen tuomion 59 ja 60 kohdassa, on vain todettu, että jos maksettavien rahamäärien perinnästä on annettu alakohtainen säännöstö, sitä on erityissäännöksinä sovellettava asetuksessa N:o 2988/95 säädettyjen yleissäännösten sijasta. Joka tapauksessa on niin, että koska kyseisillä kahdella tuomiolla ratkaisuissa asioissa oli olemassa alakohtainen säännöstö, unionin tuomioistuimen ei tarvinnut tarkastella kysymystä siitä, olisiko kyseinen asetus voinut alakohtaisen säännöstön puuttuessa olla itsenäisenä perustana takaisinperimiselle.

33

Sekä unionin yleinen tuomioistuin että unionin tuomioistuin ovat kuitenkin useaan kertaan, esimerkiksi 15.4.2011 annetussa tuomiossa IPK International v. komissio (T‑297/05, EU:T:2011:185, 117 kohta), 13.12.2012 annetussa tuomiossa FranceAgriMer (C‑670/11, EU:C:2012:807, 72 kohta) ja 9.7.2015 annetussa tuomiossa Cimmino ym. (C‑607/13, EU:C:2015:448, 76 kohta), nimenomaisesti vahvistaneet, että mainitun asetuksen 4 artiklaa sovelletaan välittömästi ja itsenäisesti tällaisten rahamäärien takaisinperimiseen. Kyseinen oikeuskäytäntö on merkitykseltään yleinen, eikä sitä näin ollen voida unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 62–64 kohdassa mainitsemalla tavalla rajata vain yhteiseen maatalouspolitiikkaan ja yhteiseen kauppapolitiikkaan.

34

Toiseksi komissio riitauttaa valituksenalaisen tuomion 67 ja 69 kohtaan sisältyvän päättelyn siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin katsoi niissä, että vuoden 2002 varainhoitoasetuksen 103 artikla alakohtaisena säännöksenä mahdollistaa takaisinperimisen kohdistamisen vain sopimuspuoleen eikä koordinointiyhtiön johtajan kaltaiseen kolmanteen osapuoleen.

35

Kyseisen tuomion 67 kohdasta ilmenee, että asetuksen N:o 2988/95 7 artiklassa ei täsmennetä niiden toimijoiden ryhmää, joihin hallinnollinen toimenpide on kohdistettava. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin katsoi mainitun tuomion 69 kohdassa, että vuoden 2002 varainhoitoasetuksen 103 artiklan ja asetuksen N:o 2988/95 4 ja 7 artiklan soveltaminen yhdessä ei mahdollistanut PB:hen kohdistuvan hallinnollisen toimenpiteen toteuttamista, koska PB ei ollut kyseisten maksujen välitön edunsaaja.

36

Komission mukaan SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohdasta kuitenkin seuraa, että asetus, jossa vuoden 2002 varainhoitoasetuksen tavoin vahvistetaan varsinkin talousarvion laatimiseen ja toteuttamiseen liittyviä menettelytapoja koskevat varainhoitosäännöt, on talousarvion toteuttamista koskeva yleissäännöstö eikä alakohtainen säännöstö. Vuoden 2002 varainhoitoasetusta ja asetusta N:o 2988/95 olisikin käsiteltävä kahtena toisiaan täydentävänä yleissäännöstönä eikä säännöstöinä, joista ensimmäinen olisi yleissäädös ja jälkimmäinen erityissäädös. Näitä kahta asetusta on tämän vuoksi mahdollista ja usein välttämätöntäkin soveltaa rinnakkain.

37

Nyt käsiteltävässä tapauksessa merkitykselliset alakohtaiset säännöstöt ovat Ukrainaa koskevan julkisen hankinnan osalta asetus N:o 99/2000, sellaisena kuin se oli muutettuna asetuksella N:o 2112/2005, ja Serbiaa koskevan julkisen hankinnan osalta asetus N:o 2666/2000, sellaisena kuin se oli muutettuna asetuksella N:o 2257/2004.

38

Katsoessaan valituksenalaisen tuomion 67 kohdassa, että asetuksen N:o 2988/95 7 artiklassa ei täsmennetä niiden toimijoiden ryhmää, joihin hallinnollinen toimenpide on kohdistettava, unionin yleinen tuomioistuin on komission mukaan myös soveltanut virheellisesti kyseisen artiklan toista virkettä, jonka mukaan hallinnollisia toimenpiteitä ”voidaan soveltaa myös väärinkäytösten toteuttamiseen osallistuneisiin henkilöihin sekä niihin, jotka ovat vastuussa väärinkäytöksestä tai joiden on huolehdittava sen ehkäisystä”. Nyt käsiteltävässä tapauksessa PB koordinointiyhtiön johtajana kuului kyseisen säännöksen soveltamisalaan.

39

PB puolestaan kiistää ensinnäkin komission perustelut ja korostaa, ettei unionin yleinen tuomioistuin ole katsonut, että kyseisen asetuksen johdanto-osan viides perustelukappale voisi mennä mainitun asetuksen säännösten edelle. Komission esittämä perustelu sen riitauttamiselle, että unionin yleinen tuomioistuin on luonnehtinut mainittua asetusta puiteasetukseksi, on lisäksi tehoton, koska komission ehdottama luonnehtiminen yleisasetukseksi merkitsisi samaa asiaa.

40

PB katsoo myös, että komissio on väärässä riitauttaessaan sekä sen, että unionin yleinen tuomioistuin on laajentanut hallinnollisia seuraamuksia koskevan oikeuskäytännön koskemaan hallinnollisia toimenpiteitä, että sen, että se on katsonut, ettei mainitun asetuksen 4 artikla voi yksinään olla asianmukainen oikeusperusta hallinnollisille toimenpiteille perusteettomasti maksettujen rahamäärien takaisinperimiseksi. Yhdelläkään komission mainitsemista kolmesta tuomiosta ei nimittäin ole merkitystä asiassa, koska sekä 14.12.2000 annettu tuomio Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, 56 ja 57 kohta) että 13.12.2012 annettu tuomio FranceAgriMer (C‑670/11, EU:C:2012:807, 72 kohta) ja 9.7.2015 annettu tuomio Cimmino ym. (C‑607/13, EU:C:2015:448, 76 kohta) kuuluvat yhteisen maatalouspolitiikan alaan. Unionin yleinen tuomioistuin totesikin asianmukaisesti, että hallinnollisten seuraamusten ja hallinnollisten toimenpiteiden järjestelmä oli otettu käyttöön yhteisen maatalouspolitiikan alalla jo ennen asetuksen N:o 2988/95 voimaantuloa.

41

Lisäksi unionin tuomioistuin on jo korostanut esimerkiksi 18.12.2014 antamansa tuomion Somvao (C‑599/13, EU:C:2014:2462) 37 kohdassa, että kyseisessä asetuksessa vain vahvistetaan tarkastuksia ja seuraamuksia koskevat yleiset säännöt, jotka eivät voi olla riittävä oikeusperusta väärin käytettyjen varojen takaisinperimiselle. PB:n mukaan kyseinen oikeuskäytäntö tukee merkityksellisellä tavalla valituksenalaisen tuomion 58 kohtaan sisältyvää toteamusta, jonka mukaan kyseisessä asetuksessa säädettyjen hallinnollisten seuraamusten ja hallinnollisten toimenpiteiden toteuttamista koskevassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä ei ole merkittäviä eroja.

42

Lisäksi PB pohtii, voivatko komission perustelut olla tehokkaita, kun komissio ei kiistä sitä, että riidanalainen päätös nojautui kahteen oikeusperustaan. Jos komissio olisi katsonut, että asetus N:o 2988/95 oli riittävä oikeusperusta riidanalaisen päätöksen tekemiselle, se ei olisi perustanut kyseistä päätöstä samalla myös vuoden 2002 varainhoitoasetuksen 103 artiklaan.

43

PB katsoo lopuksi, että sillä, luonnehditaanko vuoden 2002 varainhoitoasetus alakohtaiseksi säännöstöksi vai yleissäännöstöksi, ei ole merkitystä. Mainitusta 18.12.2014 annetusta tuomiosta Somvao (C‑599/13, EU:C:2014:2462) nimittäin seuraa, että vuoden 2002 varainhoitoasetus on voinut olla perusteena toimenpiteelle, jolla Euroopan pakolaisrahastosta myönnettävän avustuksen määrää vähennetään. Unionin yleinen tuomioistuin on pelkästään noudattanut kyseistä tuomiota tarkastellessaan valituksenalaisen tuomion 65 ja 66 kohdassa, oikeuttiko vuoden 2002 varainhoitoasetus komission tekemään riidanalaisen päätöksen.

44

Toiseksi PB kiistää komission perustelut valituksenalaisen tuomion 67 ja 69 kohdan riitauttamiselle ja katsoo yhtäältä, että asetuksen N:o 2988/95 7 artiklan toinen virke on puhtaasti valinnainen säännös, jonka soveltamismahdollisuus edellyttäisi sen täsmentämistä unionin toimella. Toisaalta PB vetoaa siihen, että hallinnollista toimenpidettä voidaan soveltaa vain sillä edellytyksellä, että se mahdollistaa perusteettomasti saadun etuuden peruuttamisen. Tästä seuraa, ettei tällaista peruuttamista voida määrätä kohdistettavaksi henkilöön, joka PB:n tavoin ei ole hyötynyt kyseessä olevasta etuudesta.

45

Ainoan valitusperusteensa yhteydessä komissio riitauttaa ensinnäkin valituksenalaisen tuomion 51–64 kohdassa omaksutun päättelyn, jonka lopuksi unionin yleinen tuomioistuin on katsonut kyseisen tuomion 65 kohdassa, ettei asetus N:o 2988/95 voi yksinään olla asianmukainen oikeusperusta perusteettomasti maksettujen rahamäärien takaisinperimistä koskevien hallinnollisten toimenpiteiden toteuttamiselle.

46

Kuten unionin tuomioistuin on toistuvasti katsonut yhteisen maatalouspolitiikan ja yhteisen kauppapolitiikan alalla, sääntöjenvastaisella menettelyllä perusteettomasti saadun etuuden palauttamisvelvollisuus ei ole sellainen seuraamus, joka edellyttäisi asetuksesta N:o 2988/95 erillistä selkeää ja yksiselitteistä oikeusperustaa, vaan se on pelkkä seuraus sen toteamisesta, että etuuden saamiseksi unionin oikeudessa vaadittavat edellytykset on luotu keinotekoisesti ja että saatu etuus on siten perusteeton, minkä vuoksi sen palauttamisvelvollisuus on oikeutettu (ks. vastaavasti tuomio 14.12.2000, Emsland-Stärke, C‑110/99, EU:C:2000:695, 56 kohta; tuomio 4.6.2009, Pometon, C‑158/08, EU:C:2009:349, 28 kohta; tuomio 13.12.2012, FranceAgriMer, C‑670/11, EU:C:2012:807, 65 kohta; tuomio 17.9.2014, Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, 45 kohta ja tuomio 29.2.2024, Eesti Vabariik (Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet), C‑437/22, EU:C:2024:176, 57 kohta).

47

Tästä seuraa, että kun todettujen väärinkäytösten seurauksena sopimuksia, joiden perusteella talouden toimijalle oli myönnettävä rahoitusta Euroopan unionin varoista, ei voitu katsoa tehdyiksi pätevästi tämän rahoituksen saamiseksi, on sovellettava asetuksen N:o 2988/95 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitettua hallinnollista toimenpidettä, jossa on kyse siitä, että kyseiset perusteettomasti saadut varat vaaditaan palautettaviksi (ks. vastaavasti tuomio 13.12.2012, FranceAgriMer, C‑670/11, EU:C:2012:807, 67 kohta).

48

Unionin tuomioistuin on siten jo todennut, että hallinnollinen toimenpide, jossa toimijalta peritään takaisin sen perusteettomasti saama etuus, voidaan toteuttaa käyttämällä sen ainoana perustana asetuksen N:o 2988/95 4 artiklaa.

49

Kyseisen asetuksen 4 artiklan 3 kohdassa nimittäin säädetään, että ”toimet, joiden suhteen todetaan, että niiden tarkoituksena on saada asiassa sovellettavan [unionin] oikeuden tavoitteiden vastainen etuus luomalla keinotekoisesti vaadittavat edellytykset tämän etuuden saamiseksi, johtavat tapauskohtaisesti joko tämän etuuden epäämiseen tai sen takaisin perimiseen”, joten kyseistä säännöstä sovelletaan kaikilta osiltaan välittömästi ja siten myös silloin, kun ei ole olemassa säännöstöä sen konkretisoimiseksi.

50

Tästä seuraa, että toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 62–64 kohdassa, tämän tuomion 46 ja 47 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö on sovellettavissa myös tilanteessa, jossa julkisia hankintoja rahoitetaan varoilla, jotka Euroopan unioni myöntää CARDS- ja TACIS-ohjelmien perusteella. Tältä osin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että unionin on tarkoitus rahoittaa rahastojensa kautta vain toimia, jotka toteutetaan täysin muun muassa julkisia hankintoja koskevien periaatteiden ja sääntöjen mukaisesti (ks. vastaavasti tuomio 14.7.2016, Wrocław – Miasto na prawach powiatu, C‑406/14, EU:C:2016:562, 43 kohta ja tuomio 8.6.2023, ANAS, C‑545/21, EU:C:2023:451, 31 kohta).

51

Tällainen tulkinta edistää unionin taloudellisten etujen tehokasta suojaamista ja asetuksen N:o 2988/95 tehokkaan oikeusvaikutuksen takaamista. Kyseisen asetuksen johdanto-osan kolmannesta ja neljännestä perustelukappaleesta nimittäin ilmenee, että asetuksen päämääränä on unionin taloudellisten etujen suojaaminen ”kaikilla aloilla” ja ”yhteisen oikeudellisen kehyksen luominen kaikille [unionin] politiikkojen kattamille aloille”. Myös mainitun asetuksen 2 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että hallinnolliset tarkastukset, toimenpiteet ja seuraamukset otetaan käyttöön siinä määrin kuin ne ovat ”tarpeellisia [unionin] oikeuden moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi”, mikä koskee kiistattomasti myös julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemiseen sovellettavia sääntöjä.

52

Unionin taloudellisten etujen suojaamista koskeva tavoite, johon asetuksella N:o 2988/95 pyritään, vahvistaa sen, että kyseisen asetuksen 4 artiklan 3 kohtaa on sovellettava ilman, että alakohtaisen säännöstön antaminen olisi tarpeen, sillä muussa tapauksessa lamautettaisiin unionin mahdollisuudet toimia taloudellisten etujensa suojaamiseksi.

53

Siinä tapauksessa, että unionin lainsäätäjä on päättänyt luoda muulla yleissäännöstöllä taikka alakohtaisella säännöstöllä velvollisuuden väärin käytettyjen tai sääntöjenvastaisesti saatujen varojen takaisinperimiseen, niiden takaisinperimisen oikeudellisena perustana on sen sijaan juuri kyseinen säännöstö (ks. mm. tuomio 21.12.2011, Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre, C‑465/10, EU:C:2011:867, 33 kohta ja tuomio 18.12.2014, Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, 37 kohta).

54

Näin ollen asetuksen N:o 2988/95 johdanto-osan viidettä perustelukappaletta ei voida tulkita siten, että unionilla olisi velvollisuus antaa alakohtaista säännöstöä voidakseen soveltaa kyseisen asetuksen 4 artiklassa säädettyjä hallinnollisia toimenpiteitä. Tällainen velvollisuus koskee nimittäin vain mainitun asetuksen 5 artiklassa tarkoitettuja hallinnollisia seuraamuksia. Unionilla säilyy kuitenkin mahdollisuus säätää antamissaan alakohtaisissa säännöstöissä hallinnollisia toimenpiteitä koskevista säännöistä.

55

Lisäksi se, että asetuksen N:o 2988/95 5 artiklaa ei voida soveltaa suoraan talouden toimijaan, joka on tehnyt kyseisen asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun väärinkäytöksen, johtuu nimenomaan siitä, että kyseisessä 5 artiklassa sallittu hallinnollisten seuraamusten määrääminen on puolestaan sidottu rikoksia ja rangaistuksia koskevaan laillisuusperiaatteeseen (ks. vastaavasti tuomio 28.10.2010, SGS Belgium ym., C‑367/09, EU:C:2010:648, 39, 43 ja 61 kohta ja tuomio 13.12.2012, FranceAgriMer, C‑670/11, EU:C:2012:807, 61 ja 62 kohta).

56

Unionin yleinen tuomioistuin on siten tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan valituksenalaisen tuomion 65 kohdassa, ettei asetus N:o 2988/95 yksinään voi olla asianmukainen oikeusperusta hallinnollisten toimenpiteiden toteuttamiselle perusteettomasti saatujen rahamäärien takaisinperimiseksi.

57

Toiseksi komissio riitauttaa valituksenalaisen tuomion 67 kohdan siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin on katsonut siinä, ettei kyseisen asetuksen 7 artiklassa täsmennetä niiden toimijoiden ryhmää, joihin hallinnollinen toimenpide on kohdistettava.

58

Tältä osin asetuksen N:o 2988/95 7 artiklan toisesta virkkeestä ilmenee, että unionin hallinnollisia toimenpiteitä ja seuraamuksia ”voidaan soveltaa – – väärinkäytösten toteuttamiseen osallistuneisiin henkilöihin sekä niihin, jotka ovat vastuussa väärinkäytöksestä tai joiden on huolehdittava sen ehkäisystä”.

59

Kyseisessä säännöksessä täten annettu mahdollisuus edistää unionin taloudellisten etujen suojaamista koskevan tavoitteen toteutumista varsinkin silloin, kun edunsaaja on oikeushenkilö, jota ei ole enää olemassa tai jolla ei ole riittäviä varoja kyseessä olevien rahamäärien palauttamiseksi. Kyseistä tulkintaa voidaan perustella erityisesti asetuksen N:o 2988/95 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa tarkoitetulla petosten torjunnan tehokkuutta koskevalla tavoitteella (tuomio 29.2.2024, Eesti Vabariik (Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet), C‑437/22, EU:C:2024:176, 53 kohta).

60

Nyt käsiteltävässä tapauksessa komissio katsoo, että PB on osallistunut kyseisen asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin väärinkäytöksiin muun muassa koordinoimalla kyseisiä väärinkäytöksiä ja laatimalla sähköpostiviestejä sekä lounastamalla toistuvasti tarjousten arviointikomitean erään jäsenen kanssa. Siinä tapauksessa, että tiedot tällaisista seikoista pitävät paikkansa, PB:n olisi koordinointiyhtiön johtajana pitänyt sekä olla osallistumatta tällaisiin väärinkäytöksiin että myös valvoa, ettei niitä tehdä. PB:n toimet ovat näin ollen kuuluneet mainitun asetuksen 7 artiklan toisen virkkeen säännösten soveltamisalaan.

61

Tästä seuraa lisäksi, että jos nämä seikat pitävät paikkansa, komissiolla on ollut oikeus todeta PB:n olevan koordinointiyhtiön kanssa yhteisvastuussa niiden rahamäärien maksamisesta, jotka yhtiö oli perusteettomasti saanut kyseessä olevien kahden julkisen hankinnan johdosta, käyttämällä riidanalaisen päätöksen perustana pelkästään asetuksen N:o 2988/95 4 ja 7 artiklaa.

62

Kuten komissio on perustellusti katsonut, SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohdasta seuraa lisäksi, että vuoden 2002 varainhoitoasetus on talousarvion täytäntöönpanoa koskeva yleissäännöstö eikä sellainen alakohtainen säännöstö, jolla tulisi olla etusija asetuksesta N:o 2988/95 muodostuvaan yleissäännöstöön nähden. Sillä seikalla, että vuoden 2002 varainhoitoasetuksessa viitataan vain unionin sopimuskumppaniin, ei siten ole merkitystä.

63

Tämä johtopäätös pätee myös asetuksella N:o 1995/2006 muutettuun vuoden 2002 varainhoitoasetukseen, jota oli sovellettava riidanalaisen päätöksen siihen osaan, jossa PB määrättiin palauttamaan maksut, jotka oli komission näkemyksen mukaan perusteettomasti maksettu koordinointiyhtiölle jälkimmäisen julkisen hankinnan yhteydessä vuonna 2008 tehdyn sopimuksen nojalla.

64

Kun lisäksi otetaan huomioon unionin taloudellisten etujen suojaamista koskeva eri alojen yhteinen tavoite, johon asetuksella N:o 2988/95 pyritään ja josta tämän tuomion 51 kohdassa muistutetaan, vuoden 2002 varainhoitoasetuksen 103 artiklan toista kohtaa ja vuoden 2002 varainhoitoasetuksen, sellaisena kuin se oli muutettuna asetuksella N:o 1995/2006, 103 artiklan kolmatta kohtaa on tulkittava asetuksen N:o 2988/95 7 artiklan valossa.

65

Tästä seuraa, että vuoden 2002 varainhoitoasetuksen 103 artiklan toisen kohdan, luettuna yhdessä asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohdan ja 4 ja 7 artiklan kanssa, on katsottava oikeuttavan unionin toimielimet kääntymään perusteettomasti maksettujen rahamäärien palauttamista varten sellaisten sopimuskumppaniin liittyvien henkilöiden puoleen, jotka ovat hankintasopimuksen tekomenettelyn tai sopimuksen täyttämisen yhteydessä osallistuneet väärinkäytöksiin, ja heidän lisäkseen myös niiden henkilöiden puoleen, joiden kuului valvoa, ettei tällaisia väärinkäytöksiä tehdä.

66

Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin on virheellisesti katsonut valituksenalaisen tuomion 69 kohdassa, että kyseisen asetuksen 4 ja 7 artiklan ja vuoden 2002 varainhoitoasetuksen 103 artiklan soveltaminen yhdessä ei oikeuttanut toteuttamaan PB:hen kohdistettua hallinnollista toimenpidettä.

67

Näin ollen komission valituksensa tueksi esittämä ainoa valitusperuste on hyväksyttävä kokonaisuudessaan ja valituksenalainen tuomio on siten kumottava.

68

Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan toisessa virkkeessä määrätään, että jos unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun, se voi itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen.

69

Tässä tapauksessa näin ei ole.

70

Unionin tuomioistuimen käytettävissä ei nimittäin ole tarvittavia tietoja kanteen ratkaisemiseksi lopullisesti siltä osin kuin kanteessa vaaditaan riidanalaisen päätöksen kumoamista.

71

Asia ei siten ole ratkaisukelpoinen. Näin ollen asia on palautettava unionin yleiseen tuomioistuimeen siltä osin kuin asiassa on kyse riidanalaisen päätöksen kumoamisesta.

72

Sen sijaan valituksenalaisen tuomion tuomiolauselman 2 kohta, jossa unionin yleinen tuomioistuin on hylännyt PB:n kanteen muilta osin ja johon ei ole haettu muutosta, on saanut oikeusvoiman huolimatta kyseisen tuomion osittaisesta kumoamisesta (ks. vastaavasti tuomio 4.3.2021, komissio v. Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P, EU:C:2021:169, 109 ja 110 kohta).

73

Koska asia palautetaan unionin yleiseen tuomioistuimeen, tähän muutoksenhakumenettelyyn liittyvistä oikeudenkäyntikuluista on päätettävä myöhemmin.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: