52006DC0137

[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 24.3.2006

KOM(2006) 137 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

YLEISKERTOMUSLIITTYMISTÄ EDELTÄVÄSTÄ TUESTA(PHARE - ISPA - SAPARD)VUONNA 2004{SEK(2006) 378}

1. TIIVISTELMÄ

Tämä on viides liittymistä edeltävän tuen yhteensovittamisesta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1266/99[1] (jäljempänä ’yhteensovittamisasetus’) 13 artiklan mukainen kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle kolmesta liittymistä valmistelevasta välineestä ja niiden yhteensovittamisesta.

Phare-ohjelmassa toteutetaan yhteisön säännöstön käyttöönottoon liittyviä ensisijaisia toimenpiteitä joko hallinnon valmiuksia parantamalla tai asiaan liittyviä investointeja tukemalla. Ohjelmaan sisältyy myös taloudellista ja sosiaalista koheesiota koskeva osa.

ISPA:sta (liittymistä edeltävä rakennepolitiikan väline) rahoitetaan tärkeitä infrastruktuurihankkeita ympäristön ja liikenteen aloilla.

SAPARDISTA (maatalouden ja maaseudun kehittämisen erityinen liittymisohjelma) rahoitetaan maatalouden ja maaseudun kehittämistä.

Kustakin liittymistä valmistelevasta välineestä vuonna 2004 rahoitettuja toimia selostetaan yksityiskohtaisesti Pharea, ISPA:ta ja Sapardia koskevissa vuosikertomuksissa.

Liittymistä valmistelevia välineitä koskevat taloudelliset tiedot esitetään 5 jaksossa (Rahoituskatsaus).

Näiden kolmen välineen yhteensovittaminen varmistetaan niiden välisellä vastuunjaolla. Asianomaisten komission yksiköiden välisestä yhteensovittamisesta huolehtii linjatason komitea. Tuen täytäntöönpanoa koskeva yleiskertomus ( General Assistance Document ) esitettiin kesäkuussa 2005 Phare-ohjelman hallintokomitealle, joka avustaa komissiota näiden välineiden yhteensovittamisessa. Kansallisella tasolla komissio tuki hakijamaita ministeriöiden välisen yhteensovittamisen parantamisessa, mikä onkin perusedellytys sille, että hakijamaat voisivat tulevaisuudessa hallinnoida rakennerahastoja menestyksekkäästi.

2. LIITTYMISTÄ VALMISTELEVIEN VÄLINEIDEN YLEISET TOIMINTAPERIAATTEET

2.1. Maksusitoumukset ja varojen siirto

EU:n varojen siirtäminen edellyttää 1) komission päätöstä, jonka nojalla varat voidaan ottaa talousarvioon, 2) puitesopimusta ja 3) vuotuista kahdenvälistä rahoitussopimusta tai -pöytäkirjaa, jossa määritellään yhteisön sitoumus rahoittaa kyseistä toimenpidettä edunsaajamaassa eli vahvistetaan molempien sopimuspuolten oikeudet ja velvollisuudet. Päätöksentekoon ja varojen sitomiseen johtavat menettelyt ovat kuitenkin erilaiset eri välineissä. Kunkin välineen rahoitusmenettelyjä kuvataan tarkemmin liitteessä 1.1.

2.2. Ehdokasmaiden täytäntöönpanorakenteet

Kustakin liittymistä valmistelevasta välineestä myönnetyt varat kanavoidaan kunkin maan valtionvarainministeriöön perustetun kansallisen rahaston kautta kansallisen valtuuttavan viranomaisen vastuulla. Phare- ja ISPA-toimien käytännön täytäntöönpanosta huolehtivat täytäntöönpanovirastot (kuten varainhoidosta ja sopimuksista vastaavat keskusyksiköt), jotka saavat varat kansallisesta rahastosta[2]. Sapard-toimien täytäntöönpanosta huolehtii erityinen Sapard-virasto, joka saa varat kansallisesta rahastosta.

2.3. Täytäntöönpanon hajauttaminen yhteensovittamisasetuksen 12 artiklan mukaisesti[3]

Hajauttaminen tarkoittaa sitä, että EU:n varojen hallinnointi annetaan ehdokasvaltioiden viranomaisten tehtäväksi.

Bulgariassa ja Romaniassa Phare- ja ISPA-varoja hallinnoitiin vuonna 2004 hajautetun täytäntöönpanon järjestelmällä. Hajautetun täytäntöönpanon järjestelmässä ISPA- ja Phare-varoista rahoitettavat toimenpiteet tai hankkeet on alistettava ennakkovalvontaan, mikä tarkoittaa sitä, että hankintoja ja sopimusten tekemistä koskevat päätökset tekee sopimusviranomainen, minkä jälkeen ne toimitetaan edunsaajamaassa sijaitsevalle EY:n lähetystölle hyväksyttäväksi. EY:n lähetystö hyväksyy hankinta-asiakirjat ennen kuin tarjouskilpailu käynnistetään tai sopimukset allekirjoitetaan.

Sapard-toimien täytäntöönpano puolestaan on täysin hajautettu (nk. EDIS = Extended Decentralisation Implementation System eli laajennettu hajautettu täytäntöönpanojärjestelmä). EDIS-järjestelmässä EU:n tuen hallinnointi ja täytäntöönpano on hajautettu kokonaan. Tämä tarkoittaa sitä, että EU:n liittymistä valmistelevien välineiden varojen hallinnointi annetaan ehdokasvaltioiden viranomaisten tehtäväksi eikä komissio valvo systemaattisesti ennakolta yksittäisiä toimia. Komissio harjoittaa jälkivalvontaa, koska sillä on lopullinen vastuu yleisen talousarvion toteuttamisesta.

Jotta hallinnointivastuun siirtäminen olisi mahdollista, kunkin maan on perustettava asianmukaiset hallinto- ja valvontajärjestelmät, jotka kansallisella tasolla hyväksyy kansallinen valtuuttava viranomainen. Kun nämä edellytykset täyttyvät, komissio tarkastaa ensin, että järjestelmät ovat vaatimusten mukaisia, minkä jälkeen se tekee päätöksen EU:n tuen hallinnointia koskevan vastuun siirtämisestä.

Sekä Bulgaria että Romania pyrkivät komission tuella siirtymään EDIS-järjestelmään vuoden 2006 ensimmäisellä puoliskolla. Lisätietoja EDIS-järjestelmästä annetaan liitteessä 1.2.3. Liittymisasiakirjan 27 artiklassa edellytetään, että EDIS-järjestelmä on toimintavalmis liittymispäivään mennessä, mikä on omiaan vauhdittamaan jäljellä olevia siirtymisjärjestelyjä näissä maissa. Viivästyksiä on kuitenkin sattunut.

Pharen ja ISPA:n osalta siirtyminen EDIS-järjestelmään tapahtuu neljässä vaiheessa, joita kuvataan komission valmisteluasiakirjassa ”Preparing for Extended Decentralisation” ja etenemissuunnitelman sisältävässä asiakirjassa ”Roadmap to EDIS for Ispa and Phare”. Etenemissuunnitelmassa esitetään ne menettelyn eri vaiheet, jotka johtavat päätökseen EDIS-järjestelmään siirtymisestä. Vaiheista 1–3 vastaavat ehdokasmaat, ja niihin sisältyy hallinto- ja valvontajärjestelmien puutteiden arvioiminen ( Gap assessment ), puutteiden korjaaminen ( Gap Plugging ) ja vaatimustenmukaisuuden arvioiminen ( Compliance assessment ). Vaihe 4 on komission päätöksen valmistelu, josta vastaa komissio. Asiasta tehtävä päätös perustuu kansallisen valtuuttavan viranomaisen komissiolle esittämässä EDIS-hakemuksessa kuvattujen hallinto- ja valvontajärjestelmien perusteelliseen tarkasteluun, johon sisältyy myös paikalla tehtävä tarkastus.

3. SEURANTA JA ARVIOINTI

3.1. PHARE

Phare-ohjelmien toteuttamista seurataan ja arvioidaan suunnitelmallisesti. Kussakin maassa on yhteinen seurantakomitea, jonka työtä tukevat kaksi kertaa vuodessa kokoontuvat alakohtaiset seurannan alakomiteat.

Yhteisen seurantakomitean toimeksiantoa tarkistettiin vuonna 2004 uusien jäsenvaltioiden osalta. Tarkoituksena on erityisesti kehittää seurantaa edelleen ottamalla käyttöön täytäntöönpanotilannetta koskevat raportit ( Implementation Status Report ), laajentamalla seurantakomitean toimintaa ja lisäämällä tähän liittyvää raportointia komissiolle. Bulgariaan ja Romaniaan sovelletaan edelleen aiempaa toimeksiantoa. Väliarviointijärjestelmän hallinnointi tapahtuu Bulgarian ja Romanian tapauksessa edelleen keskitetysti, mutta uusien jäsenvaltioiden osalta se on hajautettu.

Vuonna 2004 tuotettiin ulkopuolisten väliarviointien tuloksena 45 yksittäistä johonkin maahan, alaan, yksittäiseen tapaukseen tai aihepiiriin liittyvää arviointikertomusta, joissa käsiteltiin Phare-ohjelmasta tai muista liittymistä valmistelevista välineistä rahoitettuja toimia, sekä yhteenvetokertomus vuosina 1992–2002 myönnetystä ja marraskuuhun 2003 mennessä täytäntöön pannusta Phare-tuesta. Arviointien tulokset osoittivat, että Phare-ohjelman toteutus on ollut melko vaihtelevaa. Toteutuksen puutteet johtuivat lähinnä kolmesta seikasta: tarveanalyysissä ja suunnittelussa oli ensinnäkin huomattavia puutteita, toiseksi ohjelman/hankkeiden tavoitteet saavutettiin vain tyydyttävästi ja kolmanneksi täytäntöönpanossa esiintyi yleisesti tehokkuusongelmia, vaikka parannusta tapahtuikin tältä osin jossain määrin. Ottaen kuitenkin huomioon liittymistä valmistelevan tuen moninaiset tavoitteet ja täytäntöönpanolle varatun ajan lyhyyden voidaan todeta, että Phare-tuella on päästy huomattaviin saavutuksiin.

3.2. ISPA

Kaikkien ISPA-hankkeiden seurantaan ja arviointiin sovelletaan ISPA-asetuksen säännöksiä ja rahoitussopimuksen määräyksiä. Komission yksiköt tarkastelevat täytäntöönpanon etenemistä säännöllisesti kaksi kertaa vuodessa ja määräajoin varsinkin seurantakomiteoissa.

Jälkiarviointia koskevat vaatimukset esitetään komission ja ISPA-edunsaajamaan kustakin hankkeesta tekemän rahoituspöytäkirjan liitteessä olevassa XIII jaksossa. Siinä todetaan, että hankkeen päätyttyä komissio ja edunsaajamaat arvioivat hankkeen vaikutuksia ja toteuttamistapaa. Jälkiarviointeja ei ole vielä tehty, koska yhtään projektia ei ole tässä vaiheessa saatu päätökseen.

3.3. SAPARD

Sapard-ohjelmien toteuttamisen seurantaan ja arviointiin sovelletaan monivuotisten rahoitussopimusten määräyksiä. Kussakin edunsaajamaassa on vuodesta 2001 toiminut Sapard-seurantakomiteoita, jotka toimivat pääosin rakennerahastoja koskevien sääntöjen mukaisesti ja joissa komissiolla on tarkkailija-asema.

Vaikka kahdeksan kymmenestä edunsaajamaasta liittyi unioniin 1. toukokuuta 2004, ne jatkoivat Sapard-hankkeita koskevien sopimusten tekemistä lopullisten tuensaajien kanssa, kunnes pystyivät siirtymään liittymisen jälkeen käytettävissä oleviin ohjelmiin. Tämän seurauksena Sapard-virastot ovat vuoden 2004 loppuun mennessä hyväksyneet jo yli 37 000 hanketta, joita varten yhteisö on myöntänyt tukea 2,2 miljardin euron arvosta.

Komissio toimi edelleen läheisessä yhteistyössä edunsaajamaiden kanssa seuranta- ja arviointijärjestelmien mukauttamisen ja käytön aloilla. Seurantakomiteoiden vuonna 2004 pidetyt 18 kokousta tarjosivat hyvän tilaisuuden keskustella ja päättää seuraavista asioista: i) ohjelmien täytäntöönpanon seuranta, ii) ohjelmiin vuoden 2003 väliarviointien perusteella tehtävien muutosten hyväksyminen ja iii) Sapard-ohjelmien täytäntöönpanon edistymisestä annettavien vuosikertomusten hyväksyminen ennen niiden virallista toimittamista komissiolle.

4. YHTEENSOVITTAMINEN

4.1. Yleistä

Kuten yhteensovittamisasetuksessa edellytetään, komissio vastaa asianomaisten kolmen liittymistä valmistelevan välineen yhteensovittamisesta. Asetuksessa eritellään tarkasti, millä alalla kustakin välineestä myönnetään tukea, ja tällä tavoin minimoidaan eri välineiden mahdolliset päällekkäisyydet.

Liittymiskumppanuudet toimivat näistä kolmesta liittymistä valmistelevasta välineestä myönnettävän tuen yleisenä kehyksenä. Niitä täydennetään Phare-ohjelmassa kansallisilla kehittämissuunnitelmilla ja ISPA:ssa kansallisilla ympäristö- ja liikennestrategioilla. SAPARD-hankkeet valitaan käyttäen perustana vuosien 2000–2006 maaseudun kehittämisohjelmia, jotka on laadittu ehdokasmaiden suunnitelmien pohjalta ja jotka komissio on hyväksynyt kunkin maan osalta vuonna 2000.

Phare-ohjelman hallintokomitealla on keskeinen asema yleisessä yhteensovittamisessa. Yhteensovittamisasetuksen 9 artiklan mukaisesti komitea avustaa komissiota asianomaisista kolmesta välineestä rahoitettavien toimien yhteensovittamisessa ja komissio ilmoittaa komitealle kullekin maalle kustakin liittymistä valmistelevasta välineestä myönnettävät alustavat määrärahat sekä toteuttamansa toimet, jotka liittyvät yhteensovittamiseen EIP:n, muiden yhteisön rahoitusvälineiden ja kansainvälisten rahoituslaitosten toiminnan kanssa.

4.2. Yhteensovittaminen komission sisällä

Phare-ohjelmasta ja asianomaisten kolmen välineen yhteensovittamisesta vastaa laajentumisasioiden pääosasto Phare-ohjelman hallintokomitean tukemana. ISPA-välineestä vastaa aluepolitiikan pääosasto ja Sapard-ohjelmasta maatalouden pääosasto.

Käytännössä ohjelmatyötä koordinoidaan laajennetuilla komission sisäisillä lausuntokierroksilla. Lisäksi asianomaisiin komission yksiköihin on perustettu liittymistä valmistelevien välineiden yhteensovittamista käsittelevä johtajatason komitea, joka keskittyy erityisesti Pharen ja ISPA:n EDIS-valmisteluihin.

Päällekkäisyyksien välttämiseksi komissio on selkeyttänyt Phare- ja Sapard-ohjelmien rajaa ottaen huomioon yhteensovittamisasetuksen säännökset. Hankkeiden seurannassa yhteensovittaminen tapahtuu yhteisessä seurantakomiteassa. Yhteinen seurantakomitea vastaa kunkin liittymistä valmistelevan välineen seurannan koordinoinnista ja EU:n tukitoimien yleisen edistymisen arvioinnista edunsaajamaissa. Komitea antaa tarvittaessa suosituksia ISPA-komitealle tai komissiolle.

Komission yksiköiden (laajentumisasioiden, ulkosuhteiden ja aluepolitiikan pääosastot) ja komission lähetystöissä Pharesta ja ISPA:sta vastaavien asiantuntijoiden kesken järjestettiin säännöllisiä kokouksia, joissa keskusteltiin erityisesti tarjouskilpailu- ja sopimusmenettelyjen kaltaisista ohjelmasuunnittelua ja täytäntöönpanoa koskevista kysymyksistä.

4.3. Yhteensovittaminen ehdokasmaissa

Komissio kannustaa ehdokasmaita parantamaan ministeriöiden välistä yhteensovittamista, joka on keskeinen edellytys sille, että ehdokasmaat kykenevät tulevaisuudessa hallinnoimaan menestyksekkäästi rakennerahastoja ja lyhyellä aikavälillä panemaan täytäntöön taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevan Phare-ohjelman osan. Ministeriöiden välistä yhteensovittamista on vielä parannettava useissa maissa.

Koska hajautettua hallinnointia edellytetään joko alusta lähtien (Sapard) tai se lisääntyy asteittain (Phare ja ISPA), ehdokasmaan vastuuta liittymistä valmistelevaa tukea saavien toimien asianmukaisesta yhteensovittamisesta ja päällekkäisyyksien välttämisestä on lisättävä vastaavasti.

Tämän vuoksi komissio on vaatinut asianomaisia maita toteuttamaan tehokkaan ja tuloksellisen yhteensovittamisen edellyttämät toimet. Ehdokasmaille ja komission lähetystöille toimitetussa tarkistuslistassa, jonka avulla lähetystö voi varmistaa, että täytäntöönpanovirasto kykenee hallinnoimaan Pharen taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta koskevaa järjestelyä moitteettomasti ja tehokkaasti, todetaan, että on tehtävä arviointi, jolla osoitetaan, että koordinointimekanismit ovat tarkoituksenmukaisia ja että asianmukaisilla mekanismeilla varmistetaan, ettei kyseisen järjestelyn ja muiden yhteisön välineiden kuten Pharen raja-alueyhteistyöohjelman, Sapardin ja ISPA:n välillä ole päällekkäisyyksiä.

4.4. Yhteensovittaminen EIP:n ja kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa

Edeltävien vuosien tapaan yhteistyö EIP:n ja muiden kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa jatkui vuonna 2004 liittymistä edeltävää tukea koskevan yhteistyön yhteisymmärryspöytäkirjan määrittelemissä puitteissa. Vuosia 2000–2004 koskevat luvut osoittavat, että kansainväliset rahoituslaitokset myönsivät kyseisenä ajanjaksona Bulgarialle ja Romanialle yhteensä 6,9 miljardin dollarin edestä lainoja. Summa on suuri ja todistaa myös, että yhteisön liittymistä edeltävällä tuella, jota on lisätty vuodesta 2000 lähtien, on ollut vipuvaikutusta.

Komission yksiköt järjestävät säännöllisesti kokouksia EIP:n ja muiden kansainvälisten rahoituslaitosten kanssa ohjelmatyöhön ja ohjelmien täytäntöönpanoon sekä menettelyihin liittyvien seikkojen koordinoimiseksi. Edesauttaakseen toukokuussa 2004 unioniin liittyneiden maiden siirtymistä liittymistä edeltävän tuen saajista EU:n täysjäsenyyteen komissio toimi lisäksi puheenjohtajana 26. maaliskuuta 2004 kokoontuneessa EY:n ja kansainvälisten rahoituslaitosten työryhmässä sekä EY:n ja kansainvälisten rahoituslaitosten korkean tason työryhmässä, joka kokoontuu ylimmän johdon tasolla.

Koska suuret infrastruktuurihankkeet, joihin yleensä liittyy kansainvälistä yhteisrahoitusta, rahoitetaan nykyisin ISPA-välineestä, yhteisrahoitusta oli vain vähän Phare-ohjelman yhteydessä. Pääasiallisin yhteisrahoitusväline oli vuonna 2004 jälleen pk-yritysten rahoitusväline, jossa yhteistyökumppaneina ovat EIP, Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki (EBRD) ja Euroopan neuvoston kehityspankki / KfW. Tavoitteena on jatkaa valmiuksien parantamiseen tähtäävää yhteisrahoitusta rahoitusalalla pk-yritysten ja kuntien rahoituksen kehittämiseksi (pk-yritysten rahoitusvälineen ja kuntia koskevan lainajärjestelyn avulla). Lisätietoja näistä välineistä annetaan liitteen osassa II.

Koska suuret liikenne- ja ympäristöhankkeet toteutetaan pääosin ISPA-varoin, yhteisrahoituksesta EIP:n ja EBRD:n kanssa vastaa lähinnä aluepolitiikan pääosasto.

Kuntia koskevan lainajärjestelyn painopisteenä ovat paikallispankkien rahoituksen ja valmiuksien kehittämiseen tähtäävät toimet, joiden avulla ne pystyvät lisäämään lainanantoaan kunnille.

EIP ja komissio ovat Nizzassa kokoontuneen Eurooppa-neuvoston pyynnöstä perustaneet rajaseutujen rahoitusvälineen, jota selostetaan tarkemmin rajaseutuja koskevassa komission tiedonannossa (KOM(2001) 437 lopullinen, 25.7.2001). Välineestä tuetaan rajaseutujen pienten kunnallisten infrastruktuurihankkeiden toteuttamista ja edistetään näin lähentymistä EU:n nykyisiin alueisiin.

Keskusteluja käydään myös taloudellista ja sosiaalista koheesiota koskevan Phare-ohjelman osan yhteisrahoituksesta.

5. RAHOITUSKATSAUS

Phare-, ISPA- ja Sapard-määrärahat maittain vuonna 2004 (milj. euroa)

PHARE | SAPARD | ISPA | YHTEENSÄ |

Bulgaria | 294 | 68 | 136 | 497 |

Romania | 433 | 159 | 317 | 907 |

Muut[4] | 31 | - | - | 31 |

Yhteensä | 758 | 227 | 453 | 1 435 |

[1] Julkaistu EYVL:ssä L 161, 21.6.1999, s. 68.

[2] Ellei kansallinen rahasto toimi maksajavirastona täytäntöönpanoviraston sijaan.

[3] Yhteensovittamisasetuksen 12 artikla tarjoaa oikeusperustan luopumiselle komission ennakkohyväksynnästä, jota on sovellettava hakijamaiden hankkeiden valintaan, tarjouskilpailuihin ja sopimusten tekoon.

[4] Usean maan ohjelmat, jotka koskevat muun muassa TAIEX-toimia, ydinturvallisuutta, tilastoja, osallistumista yhteisön virastojen toimintaan ja verkottumista. Tähän sisältyy myös 2,5 miljoonan euron tuki Phare-ohjelmasta Euroopan koulutussäätiölle.