52002DC0260

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE kunnallista äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskevan direktiivin 94/80/EY soveltamisesta

1. Johdanto

Jokaisella unionin kansalaisella on äänioikeus ja vaalikelpoisuus kunnallisvaaleissa siinä jäsenvaltiossa, jossa hän asuu, samoin edellytyksin kuin kyseisen jäsenvaltion omilla kansalaisilla. [1]

[1] Euroopan unionin perusoikeuskirjan 40 artikla (EYVL C 364, 18.12.2000, s. 1).

Tämä on yksi vuonna 1992 tehdyssä Maastrichtin sopimuksessa tunnustetuista unionin kansalaisten oikeuksista. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen (jäljempänä "EY:n perustamissopimus") 19 artiklassa määritellään erikseen kansalaisten oikeudet osallistua poliittiseen toimintaan asuinvaltiossaan.

EY:n perustamissopimuksen 19 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella unionin kansalaisella on kunnallinen äänioikeus ja vaalikelpoisuus jäsenvaltiossa, jossa hän asuu mutta jonka kansalainen hän ei ole [2], samoin edellytyksin kuin tuon jäsenvaltion omilla kansalaisilla. Tätä oikeutta käytetään niiden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaan, jotka neuvosto antaa. Sääntöihin voi sisältyä poikkeuksia, jos ne ovat perusteltuja jonkin jäsenvaltion erityisten ongelmien takia.

[2] Jäljempänä "muiden EU-maiden kansalaiset" tai "äänioikeutetut muiden EU-maiden kansalaiset".

Äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskevat yksityiskohtaiset säännöt vahvistettiin vuonna 1994 kunnallisvaalidirektiivissä 94/80/EY (jäljempänä "direktiivi") [3]. Itävallan, Suomen ja Ruotsin liityttyä yhteisöön vuonna 1995 kunnallisvaalidirektiiviä muutettiin direktiivillä 96/30/EY [4] siten, että siinä mainitaan myös näiden kolmen valtion paikallishallinnon perusyksiköt.

[3] Neuvoston direktiivi 94/80/EY, annettu 19 päivänä joulukuuta 1994, niiden unionin kansalaisten kunnallista äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, jotka asuvat jäsenvaltioissa, jonka kansalaisia he eivät ole (EYVL L 368, 31.12.1994, s. 38).

[4] Neuvoston direktiivi 96/30/EY, annettu 13 päivänä toukokuuta 1996, niiden unionin kansalaisten kunnallista äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, jotka asuvat jäsenvaltioissa, jonka kansalaisia he eivät ole, annetun neuvoston direktiivin 94/80/EY muuttamisesta (EYVL L 122, 22.5.1996, s. 14).

Direktiivin 13 artiklan mukaan komissio antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen tämän direktiivin soveltamisesta ja voimaantulon jälkeen äänestäjäkunnassa tapahtuneista muutoksista vuoden kuluessa siitä, kun kaikissa jäsenvaltioissa on toimitettu direktiivin säännösten perusteella järjestetyt kunnallisvaalit. Samalla komissio ehdottaa tarpeen mukaan mukautuksia säännöksiin.

Jäsenvaltioiden oli määrä saattaa direktiivi osaksi kansallista lainsäädäntöään 1. tammikuuta 1996 mennessä, mutta prosessi oli tuolloin vielä kesken useissa jäsenvaltioissa. Viimeinen direktiivin perusteella kunnallisvaalit toimittanut jäsenvaltio oli Ranska, jossa direktiiviä sovellettiin ensimmäisen kerran vasta 11. ja 18. maaliskuuta 2001 pidetyissä kunnallisvaaleissa. Tämän jälkeen komissiolla oli vuosi aikaa laatia kertomuksensa maaliskuuhun 2002 mennessä.

Tällä kertomuksella komissio täyttää velvoitteensa arvioida direktiivin soveltamista lainsäädännössä ja tosiasiallisesti [5]. Kertomuksessa tarkastellaan ajanjaksoa 1.1.1996-31.5.2001.

[5] Ks. myös direktiivin 17. johdantokappale.

2. Kertomuksen rakenne ja direktiivin soveltamista koskevien tietojen lähteet

Kertomuksessa kuvaillaan aluksi direktiivin keskeinen sisältö ja arvioidaan sen täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa. Tiedot perustuvat direktiivin 14 artiklan mukaisiin jäsenvaltioiden ilmoituksiin toimista, joilla ne ovat saattaneet direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään. Kertomuksen I osan arviointi kattaa kaikki jäsenvaltiot.

Direktiivissä ei säädetä erikseen jäsenvaltioiden velvollisuudesta raportoida komissiolle direktiivin soveltamisesta käytännössä. Direktiivin soveltamisen ja äänestäjäkunnassa tapahtuvien muutosten arvioinnissa komissio onkin täysin riippuvainen jäsenvaltioiden yhteistyöhalusta.

Tarvittavien tietojen keräämiseksi valmisteltiin yhteistyössä jäsenvaltioiden vaaliasiantuntijoiden kanssa kyselylomake [6], joka lähetettiin kaikille jäsenvaltioille keväällä 2001. Vastaukset pyydettiin toimittamaan vuoden 2001 toukokuun loppuun mennessä. Kyselylomakkeen kysymykset oli jaettu kahteen osaan, joista ensimmäisessä tiedusteltiin koko maan ja paikallisen tason tilastotietoja ja toisessa muita tietoja tiedotuskampanjoista ja äänestäjäkunnan muutoksista.

[6] Ks. liite 2.

Kyselyyn vastasivat seuraavat 13 jäsenvaltiota: Belgia, Saksa, Kreikka, Espanja, Irlanti, Italia, Luxemburg, Alankomaat, Itävalta, Portugali, Suomi, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta. Tanskasta ja Ranskasta ei saatu tietoja. Kertomuksen II osassa tarkastellaan direktiivin käytännön soveltamista näissä 13 jäsenvaltiossa.

Kyselyssä pyydettiin sekä tilastoja että muita tietoja. Kertomuksessa esitetty arvio perustuu tilastotietoihin äänestysaktiivisuudesta kunnallisvaaleissa. Seuraavassa Internet-osoitteessa on taulukko, jossa esitetään yhteenveto jäsenvaltioiden vastauksista:

http://europa.eu.int/comm/dgs/justice_home/index_fi.htm.

Kertomuksen III osassa arvioidaan äänestäjäkunnan muutoksia jäsenvaltioiden kyselyyn esittämien vastausten perusteella.

I OSA: KUNNALLISVAALIDIREKTIIVIN SOVELTAMINEN LAINSÄÄDÄNNÖSSÄ

3. Direktiivin keskeinen sisältö

Kunnallisvaalidirektiivissä tarkennetaan EY:n perustamissopimuksen 19 artiklan 1 kohdassa määriteltyjä tavoitteita. Direktiivi perustuu seuraaviin periaatteisiin:

Vaalilainsäädäntöä ei pyritä yhdenmukaistamaan

Direktiivillä ei pyritä yhdenmukaistamaan eri jäsenvaltioiden vaalilainsäädäntöä vaan poistamaan kansalaisuutta koskeva vaatimus. Asuinvaltion kansalaisuus on aiemmin ollut äänioikeuden käyttämisen ja vaalikelpoisuuden edellytyksenä useimmissa jäsenvaltioissa.

Valinnanvapaus

Unionin kansalaisilla on vapaus päättää, haluavatko he osallistua kunnallisvaaleihin siinä jäsenvaltiossa, jossa he asuvat. Direktiivissä tunnustetaan oikeus käyttää äänioikeutta asuinvaltion kunnallisvaaleissa korvaamatta sillä kuitenkaan äänioikeutta kotivaltiossa. Siksi niissä jäsenvaltioissa, joissa äänestäminen ei ole pakollista, voidaan nyt sallia unionin kansalaisten merkitseminen vaaliluetteloon viran puolesta.

Äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden yhtäläinen soveltaminen

Yhtäläisen kohtelun periaatteen mukaisesti muiden EU-maiden kansalaisille on annettava asuinvaltiossa äänioikeus ja vaalikelpoisuus samoin edellytyksin kuin asuinvaltion kansalaisille. Tämä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että heillä on oltava samat muutoksenhakuoikeudet kuin asuinvaltion omilla kansalaisilla sellaisten virheiden tai puutteiden johdosta, joita esiintyy vaaliluettelossa, ehdokkaaksi asettumista koskevassa vakuutuksessa tai äänestysvelvollisuuden ulottamisessa koskemaan muita kuin kyseisen maan kansalaisia. Kun unionin kansalainen on kerran merkitty vaaliluetteloon, hänen on voitava pysyä siinä samoin edellytyksin kuin asuinvaltion kansalainen, ellei hän itse pyydä, että hänen nimensä poistetaan luettelosta. Yhtäläisen kohtelun periaate edellyttää myös, että unionin kansalaiset voivat osallistua täysivaltaisesti poliittiseen toimintaan asuinvaltiossaan ja esimerkiksi liittyä siellä toimiviin puolueisiin tai perustaa uusia puolueita.

Tiedottamisvelvollisuus

Muussa jäsenvaltiossa kuin kotivaltiossaan asuvien unionin kansalaisten tulisi saada tietoa uusista oikeuksistaan. Siksi direktiivissä velvoitetaan jäsenvaltiot ilmoittamaan muiden EU-maiden kansalaisille "hyvissä ajoin ja asianmukaisella tavalla" niistä edellytyksistä ja yksityiskohtaisista säännöistä, jotka koskevat äänioikeuden käyttämistä kyseisessä valtiossa.

Jäsenvaltion erityistilanteeseen perustuvat poikkeukset

Direktiivin 12 artiklan mukaan yhtäläisen kohtelun periaatteesta voidaan poiketa, jos se on perusteltua jäsenvaltion erityistilanteen vuoksi. Jos äänestysikäisten muiden EU-maiden kansalaisten osuus on yli 20 prosenttia koko äänestäjäkunnasta, sekä äänioikeuden että vaalikelpoisuuden edellytyksenä voi olla, että henkilö on asunut jäsenvaltiossa tietyn vähimmäisajan, tai ehdokaslistat voidaan laatia niin, että helpotetaan muiden EU-maiden kansalaisten kotoutumista uuteen valtioon ja vältetään maan omien kansalaisten ja muiden jäsenvaltioiden kansalaisten välinen vastakkainasettelu ehdokaslistoilla.

4. Direktiivin saattaminen osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä

4.1. Kansallisten voimaansaattamistoimien ilmoittaminen

Direktiivin 14 artiklan mukaan jäsenvaltioiden oli saatettava direktiivi voimaan 1. tammikuuta 1996 mennessä. Sama määräaika koski Itävaltaa, Suomea ja Ruotsia liittymisasiakirjan 2 ja 168 artiklojen nojalla.

Neljä jäsenvaltiota, Tanska, Irlanti, Luxemburg ja Yhdistynyt kuningaskunta [7], saattoi direktiivin kokonaisuudessaan osaksi kansallista lainsäädäntöään määräaikaan mennessä.

[7] Direktiiviä ei sovelleta Gibraltariin.

Kolme jäsenvaltiota, Saksa (kaikki osavaltiot Bremeniä lukuun ottamatta), Suomi (Ahvenanmaata lukuun ottamatta) ja Itävalta (vain Kärnten ja Tiroli), saattoi direktiivin osittain voimaan määräaikaan mennessä.

Komissio aloitti vuonna 1996 EY:n perustamissopimuksen 226 artiklan mukaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn yhtätoista jäsenvaltiota eli Belgiaa, Saksaa (Bremen), Kreikkaa, Espanjaa, Ranskaa, Italiaa, Alankomaita, Itävaltaa (7 osavaltiota), Portugalia, Suomea (Ahvenanmaa) ja Ruotsia vastaan, koska ne eivät olleet ilmoittaneet komissiolle kansallisista voimaansaattamistoimista.

Kyseiset jäsenvaltiot saattoivat direktiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään ja ilmoittivat voimaansaattamistoimistaan komissiolle vuosina 1996-1999. Näin ollen kaikki rikkomismenettelyt voitiin lopettaa ennen kuin ne ehtivät yhteisöjen tuomioistuimen käsittelyyn lukuun ottamatta Belgiaa koskevaa asiaa C-323/97, jossa yhteisöjen tuomioistuin antoi tuomion 9. heinäkuuta 1998.

Belgia ilmoitti kansallisista voimaansaattamistoimistaan komissiolle vuonna 1999. Direktiivi on siis saatettu voimaan kaikissa jäsenvaltioissa.

Kertomuksen liitteessä 1 on luettelo kansallisista voimaansaattamistoimista.

4.2. Kansallisen lainsäädännön yhtäpitävyys direktiivin kanssa

Tämän jälkeen komissio arvioi, olivatko kansalliset voimaansaattamistoimet direktiivin mukaisia.

Se totesi, että jäsenvaltioiden kansallinen lainsäädäntö on laadultaan tyydyttävää ja direktiivin vaatimusten mukaista. Direktiivin säännösten rikkomisen johdosta on tähän mennessä aloitettu vain kolme menettelyä, yksi Kreikkaa ja kaksi Saksaa vastaan. [8]

[8] Komissio tutkii parhaillaan tiettyjä kohtia Ranskan lainsäädännöstä, jotka saattavat olla direktiivin vastaisia.

Suurin osa komission havaitsemista täytäntöönpano-ongelmista koski äänioikeutettujen merkitsemistä vaaliluetteloihin (vaadittavia asiakirjoja tai vaaliluettelossa pysymistä ensimmäisen luetteloon merkitsemistä koskevan pyynnön jälkeen). Tapaukset koskevat toisin sanoen direktiivin 8 artiklan 2 tai 3 kohdan täytäntöönpanoa. Myös direktiivin 3 artiklan ja 4 artiklan 1 kohdan voimaansaattamissäännöksissä oli joitakin virheitä.

Direktiivin 3 artikla - edellytykset samat kuin maan omille kansalaisille

Direktiivin 3 artiklassa taataan jokaiselle unionin kansalaiselle, joka olematta asuinvaltion kansalainen täyttää muuten asuinvaltion lainsäädännössä säädetyt kansalaisten äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskevat edellytykset, äänioikeus ja vaalikelpoisuus tämän jäsenvaltion kunnallisvaaleissa.

Komissio kuitenkin havaitsi, että Kreikan lainsäädäntö oli useissa kohdin direktiivin vastainen. Siihen sisältyi esimerkiksi säännös, jonka mukaan äänioikeus on vain kreikan kieltä osaavilla . Tällainen vaatimus on syrjivä ja direktiivin 3 artiklan vastainen. Komissio toimittikin Kreikalle perustellun lausunnon artiklan virheellisestä täytäntöönpanosta, minkä jälkeen ongelma on ratkaistu muuttamalla kansallista lainsäädäntöä.

Direktiivin 4 artiklan 1 kohta - asumisen kesto

Jos asuinvaltion kansalaisten on täytynyt asua valtakunnan alueella tietyn vähimmäisajan voidakseen äänestää tai asettua ehdokkaiksi, 4 artiklan 1 kohdan mukaan tätä edellytystä pidetään 3 artiklassa tarkoitettujen äänioikeutettujen ja vaalikelpoisten henkilöiden osalta täytettynä, kun he ovat asuneet vastaavan ajan muissa jäsenvaltioissa.

Toinen Kreikan lainsäädännön epäkohta oli vaatimus, jonka mukaan henkilö saa äänioikeuden vasta asuttuaan Kreikassa vähintään kahden vuoden ajan. Vaatimus rikkoi direktiivin 4 artiklaa, jonka mukaan muussa jäsenvaltioissa asuminen vastaa asumista asuinvaltion alueella. Myös tämä virhe on korjattu muuttamalla kansallista lainsäädäntöä.

Direktiivin 8 artiklan 2 kohta - asiakirjat vaaliluetteloon merkitsemistä varten

Äänioikeutetun muun EU-maan kansalaisen on direktiivin 8 artiklan 2 kohdan mukaan esitettävä samat asiakirjat tullakseen merkityksi vaaliluetteloon kuin äänioikeutetun henkilön, jolla on kyseisen valtion kansalaisuus. Saman kohdan mukaan asuinvaltio voi lisäksi vaatia, että kyseisen henkilön on esitettävä voimassa oleva henkilöllisyystodistus sekä määrämuotoinen vakuutus, josta käy ilmi hänen kansallisuutensa ja hänen osoitteensa asuinvaltiossa. Lueteltujen asiakirjojen on katsottava riittävän, joten muita asiakirjoja ei saa vaatia.

Kreikan lainsäädännön mukaan äänioikeutetun henkilön, joka ei ole Kreikan kansalainen, on esitettävä kirjallinen vakuutus siitä, ettei hän ole menettänyt äänioikeuttaan kotijäsenvaltiossaan. Koska direktiivin 8 artiklan 2 kohdassa ei kuitenkaan ole mainintaa tällaisesta vakuutuksesta, vaatimus on direktiivin vastainen. Tämä vahvistetaan direktiivin kahdeksannessa johdantokappaleessa, jonka mukaan riittää, että äänioikeuteen sovelletaan ainoastaan asuinvaltion säännöksiä äänioikeuden menettämisestä. Kreikkaa vastaan on aloitettu asiassa jäsenvelvollisuuksien noudattamatta jättämistä koskeva menettely, joka on ainoa vireillä oleva tämän direktiivin rikkomista koskeva menettely. [9]

[9] Komissio päätti vuonna 2001 nostaa Kreikkaa vastaan kanteen Euroopan yhteisöjen tuomioistuimessa. Kanteen nostamista lykättiin kuitenkin, koska Kreikan viranomaisten mukaan maan kunnallisvaalilainsäädäntöä muutetaan vuoden 2002 alkupuolella.

Saksassa Sachsenin ja Baijerin osavaltiot vaativat aiemmin jokaiselta äänioikeutetulta muun EU-maan kansalaiselta valaehtoisen vakuutuksen siitä, että hän on asunut äänestyskunnassa keskeytyksettä ainakin kolmen kuukauden ajan ja että se on hänen pääasiallinen asuinpaikkansa. Vaatimus on kohtuuton, koska Saksan viranomaiset voivat hankkia tiedot asumisen kestosta väestörekisteristä, johon kaikkien asukkaiden on ilmoittauduttava. Saksan lainsäädäntöä on sittemmin muutettu ja siitä on poistettu vaatimus ylimääräisen vakuutuksen antamisesta.

Direktiivin 8 artiklan 3 kohta - vaaliluettelossa pysyminen

Direktiivin 8 artiklan 3 kohdassa säädetään, että kansalaisuutta vailla oleva vaaliluetteloon merkitty äänioikeutettu henkilö pysyy siihen merkittynä samoin edellytyksin kuin äänioikeutettu henkilö, jolla on kyseisen valtion kansalaisuus, kunnes hänet poistetaan luettelosta viran puolesta sen vuoksi, että hän ei enää täytä äänioikeuden edellytyksiä, tai hän itse pyytää poistamistaan luettelosta.

Kahden Saksan osavaltion, Sachsenin ja Baijerin, antamissa voimaansaattamissäännöksissä oli direktiivin 8 artiklan 3 kohdan vastainen vaatimus, jonka mukaan Saksassa asuvien muiden EU-maiden kansalaisten oli haettava vaaliluetteloon ottamista erikseen ennen jokaisia kunnallisvaaleja. Sen jälkeen, kun asiassa oli aloitettu rikkomisesta johtuva menettely, kansallista lainsäädäntöä muutettiin kuitenkin niin, että Saksassa asuvat muiden EU-maiden kansalaiset merkitään viran puolesta vaaliluetteloon, jota käytetään kaikissa kunnallisvaaleissa. Ongelma on siis ratkaistu.

4.3. Kantelut

Komissiolle on tehty direktiivin viisivuotisen voimassaolon aikana vain muutamia kanteluja. Kaikkiaan ne koskevat alle kymmentä sellaista tapausta, joissa direktiiviä olisi mahdollisesti sovellettu väärin. Yksikään kantelu ei ole johtanut rikkomisesta johtuvaan menettelyyn. Kantelujen vähäisen määrän perusteella vaikuttaa siltä, että jäsenvaltiot ovat soveltaneet direktiiviä melko tyydyttävästi.

5. Poikkeukset

Direktiivin 12 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat asettaa äänioikeudelle ja vaalikelpoisuudelle tiettyjä rajoituksia, jos niiden äänestysikäisten unionin kansalaisten osuus, jotka asuvat tässä jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, on suurempi kuin 20 prosenttia kaikista maassa asuvista äänestysikäisistä unionin kansalaisista.

Direktiivin 12 artiklan 2 kohdan mukaan Belgia voi direktiivistä poiketen soveltaa äänioikeuden rajoitusta tiettyyn määrään kuntia.

Direktiivin 12 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltio voi olla soveltamatta 6-11 artiklaa toisen jäsenvaltion kansalaisiin, jos toisen jäsenvaltion kansalaisilla on äänioikeus maan kansanedustuslaitoksen vaaleissa ja jos heidät voidaan tätä tarkoitusta varten merkitä vaaliluetteloihin samoin edellytyksin kuin äänioikeutetut henkilöt, joilla on valtion kansalaisuus. [10]

[10] Suomen liittymisasiakirjaan liitetyssä 32. julistuksessa todetaan, että neuvosto voi vahvistaa perustamissopimuksen 19 artiklan 1 kohdassa (entisessä 8 b artiklan 1 kohdassa) tarkoitettujen menettelyjen mukaisesti edellytykset, joilla kyseistä artiklaa sovelletaan Ahvenanmaan erityistilanteessa. Tämä mahdollisuus otettiin huomioon valmisteltaessa direktiivin 94/80/EY muutosdirektiiviä 96/30/EY, mutta poikkeusta ei katsottu tarpeelliseksi. Direktiivin 96/30/EY kolmannen johdantokappaleen mukaan näiden maiden liittymisasiakirjan mukaisesti direktiiviä 94/80/EY sovelletaan Ahvenanmaalla, jossa kotiseutuoikeutta vailla oleviin Suomen kansalaisiin ja muihin unionin jäsenvaltioiden kansalaisiin sovelletaan samaa asumisaikaa koskevaa edellytystä äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden saamiseksi kunnallisvaaleissa.

Luxemburg on ainoa poikkeukseen vedonnut jäsenvaltio käyttäen perusteena 12 artiklan 1 kohtaa. Se on rajannut äänioikeuden niille muiden EU-maiden kansalaisille, jotka ovat asuneet sen alueella kuusi vuotta vaaliluetteloon merkitsemistä edeltävien seitsemän vuoden aikana. Vaalikelpoisia ovat Luxemburgissa ne muiden EU-maiden kansalaiset, joiden lainmukainen kotipaikka on Luxemburgissa ja jotka ovat asuneet siellä 12 vuotta hakemuksen jättämistä edeltävien 15 vuoden aikana.

Direktiivin voimaansaattamisen aikaan 28,7 prosenttia Luxemburgin äänioikeutetuista oli äänestysikäisiä muiden EU-maiden kansalaisia, joten poikkeus oli perusteltu. Komissio tarkisti vuonna 1999, olivatko poikkeuksen perusteet edelleen olemassa [11]. Se havaitsi, että äänioikeutettuja muiden EU-maiden kansalaisia oli lähteestä riippuen 32-34 prosenttia väestöstä, mikä ylitti selvästi direktiivissä säädetyn 20 prosentin kynnyksen. Luxemburgissa vallitsivat siis yhä ne olosuhteet, joiden perusteella poikkeus oli sille myönnetty.

[11] Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle EY:n perustamissopimuksen 19 artiklan 1 kohdassa säädetyn poikkeuksen myöntämisestä - Direktiivin 94/80/EY 12 artiklan 4 kohdan mukaisesti, KOM(1999)597 lopullinen.

II OSA: KUNNALLISVAALIDIREKTIIVIN SOVELTAMINEN KÄYTÄNNÖSSÄ

6. Potentiaaliset äänestäjät ja direktiivin mukaisesti toimitetut kunnallisvaalit

Muiden EU-maiden kansalaisten kansallisuusjakauma vaihtelee huomattavasti jäsenvaltioittain. Vuonna 2000 noin 4,7 miljoonaa yli 18-vuotiasta unionin kansalaista asui jossakin muussa kuin omassa jäsenvaltiossaan. Tämä määrä jakautui hyvin epätasaisesti jäsenvaltioiden kesken: eniten muiden EU-maiden kansalaisia asui Saksassa (yli 1,5 miljoonaa) ja Ranskassa (yli 1 miljoona). [12]

[12] Eurostat, yhteisön työvoimatutkimus 2000.

>TAULUKON PAIKKA>

Direktiivissä tarkoitettujen kunnallisvaalien potentiaalinen äänestäjäkunta muodostuu suurelta osin näistä 4,7 miljoonasta henkilöstä, jollei mahdollisia asumisaikaan liittyviä edellytyksiä oteta huomioon.

Joissakin jäsenvaltioissa muiden EU-maiden kansalaiset saivat tietyin edellytyksin äänestää kunnallisvaaleissa jo ennen direktiivin voimaantuloa. Näin oli Tanskassa, Espanjassa, Irlannissa, Alankomaissa, Suomessa ja Ruotsissa. Näin ollen direktiivin ansiosta äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden asuinvaltionsa kunnallisvaaleissa sai noin 4 miljoonaa uutta äänioikeutettua.

Ensimmäiset direktiivin mukaiset kunnallisvaalit pidettiin vuonna 1996 Saksassa (Baijerin, Berliinin, Hessenin ja Niedersachsenin osavaltioissa) ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Belgia oli viimeinen jäsenvaltio, joka saattoi direktiivin voimaan, mutta käytännössä sitä sovelsi viimeisenä Ranska, joka toimitti ensimmäiset direktiivin perusteella järjestetyt kunnallisvaalit maaliskuussa 2001.

Direktiivin voimaantulon jälkeen toimitetut kunnallisvaalit

Jäsenvaltio // Ajankohta

Saksa // 1996 (kunnallisvaalit järjestetään osavaltiokohtaisesti; useita vaaleja 16 osavaltiossa vuodesta 1996 [13])

[13] Esim. Baden-Württemberg 1999, Baijeri 1996, Berliini 1996, Bremen 1999, Hampuri 1997, Hessen 1996, Niedersachsen 1996 ja 2001, Nordrhein-Westfalen 1999, Rheinland-Pfalz 1999, Saarland 1999, Sachsen 1999 ja Schleswig-Holstein 1998.

Yhdistynyt kuningaskunta // 1996 (useita kunnallisvaaleja vuodesta 1996 hallintomuodon mukaan)

Italia // 1997 (toukokuu), 2001 (13.-27. toukokuuta)

Tanska // 1997 (18. marraskuuta), 2001 (20. marraskuuta)

Portugali // 1997 (14. joulukuuta), 2001 (16. joulukuuta)

Itävalta // 1998 (kunnallisvaalit järjestetään osavaltiokohtaisesti, vaaleja esim. 1998, 1999 ja 2000 [14])

[14] Tiroli 1998, Salzburg 1999 ja Vorarlberg 2000.

Alankomaat // 1998 (maaliskuu)

Ruotsi // 1998 (20. syyskuuta)

Kreikka // 1998 (11. lokakuuta)

Irlanti // 1999 (11. kesäkuuta)

Espanja // 1999 (13. kesäkuuta)

Luxemburg // 1999 (lokakuu)

Belgia // 2000 (9. lokakuuta)

Suomi // 2000 (22. lokakuuta)

Ranska // 2001 (11.-18. maaliskuuta)

Paikallisvaalien yleisestä äänestysvilkkaudesta ei ole käytettävissä kattavia tietoja kaikista jäsenvaltioista. Äänestysvilkkaus on vaihdellut suuresti: Espanjassa se oli 88 prosenttia (vuoden 1999 vaalit), Ruotsissa 75 prosenttia (vuoden 1998 vaalit), Alankomaissa 60 prosenttia (vuoden 1998 vaalit), Suomessa 56 prosenttia (vuoden 2000 vaalit) ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa 34 prosenttia (vuoden 1996 vaalit). Tämä antanee jonkinlaisen yleiskuvan poliittiseen toimintaan osallistumisesta paikallistasolla.

Euroopan unionin jäsenvaltioissa on yli 85 000 kuntaa [15]. Tässä kertomuksessa tarkastellaan direktiivin soveltamista 13 jäsenvaltion kunnallisvaaleissa, kuten luvussa 2 todettiin. Jotta soveltamista voitaisiin arvioida, kyselylomakkeessa tiedusteltiin ensin kunnallisvaalitietoja koko maan tasolla. Toiseksi pyydettiin tietoja niistä kymmenestä kunnasta, joissa on suhteessa eniten muiden EU-maiden äänestysikäisiä kansalaisia. Tavoitteena oli saada esimerkkejä paikallisista oloista. Kaikkien kuntien tietoja ei ollut mahdollista analysoida, koska kuntia on niin paljon. Vaikka kuntakohtaisia tietoja koottiin kussakin jäsenvaltiossa vain kymmenestä kunnasta, komissio katsoo, että niistä saa käsityksen maan yleistilanteesta ja että niistä on hyötyä direktiivin soveltamisen arvioinnissa.

[15] Eurostat, NUTS, NUTS-tasojen ja kansallisten hallintoyksiköiden vastaavuus (NUTS-tasot direktiivin liitteessä mainittuihin paikallishallinnon perusyksiköihin verrattuna).

Tämä kertomus sisältää kunnallisvaalien äänestysaktiivisuutta koskevien tilastotietojen perusteella tehdyn analyysin. Yksityiskohtaiset taulukot kyselyyn osallistuneiden 13 jäsenvaltion vastauksista ja muun muassa äänioikeutettujen kansallisuusjakaumat ja kymmenen kunnan äänestystiedot kustakin jäsenvaltiosta ovat luettavissa seuraavassa Internet-osoitteessa:

http://europa.eu.int/comm/dgs/justice_home/index_fi.htm.

7. Muussa kuin omassa jäsenvaltiossaan asuvien EU:n kansalaisten äänestysaktiivisuus asuinvaltionsa kunnallisvaaleissa

7.1. Äänioikeus: yhteenveto kansallisista tilastoista

Muiden EU-maiden kansalaisten on haettava erikseen merkitsemistä vaaliluetteloon Belgiassa, Kreikassa, Espanjassa, Irlannissa, Italiassa, Luxemburgissa, Itävallassa, Portugalissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Seuraavassa taulukossa esitetään asuinvaltionsa kunnallisvaalien vaaliluetteloihin merkittyjen muiden EU-maiden kansalaisten osuudet.

Saksassa, Alankomaissa, Suomessa ja Ruotsissa kaikki asukkaat, muiden EU-maiden kansalaiset mukaan luettuina, merkitään vaaliluetteloon viran puolesta.

Asuinvaltionsa vaaliluetteloihin merkityt muiden EU-maiden kansalaiset (%)

>TAULUKON PAIKKA>

* merkitty vaaliluetteloon viran puolesta

Taulukko osoittaa, että vaaliluetteloon merkittyjen muiden EU-maiden kansalaisten osuus vaihtelee suuresti maittain, kun ei oteta huomioon maita, joissa äänioikeutetut merkitään vaaliluetteloon viran puolesta. Keskimääräinen osuus oli 26,7 prosenttia niissä yhdeksässä jäsenvaltiossa, joissa äänioikeutetun edellytetään itse pyytävän merkitsemistään vaaliluetteloon. Alhaisin osuus oli Kreikassa ja Portugalissa, ja myös Luxemburg jäi selvästi alle keskiarvon.

Mitään kattavia lukuja ei ole saatavilla siitä, miten moni muun jäsenvaltion kansalainen lopulta kävi äänestämässä. Vain Suomi ilmoitti muiden EU-maiden kansalaisten äänestysvilkkauden koko maassa (30,2 %).

Saksasta ei saatu valtakunnallisia tietoja äänestysvilkkaudesta, mutta Saksan viranomaiset toimittivat joitakin yksittäisiä tietoja: esimerkiksi Stuttgartin kunnallisvaaleissa (1996) muiden EU-maiden kansalaisten äänestysvilkkaus oli 21,5 prosenttia, Baijerissa (1996) noin 12-36 prosenttia, Hampurissa (1997) 23 prosenttia, Berliinissä (1999) 17,5 prosenttia, Bremenissä (1999) 16,9 prosenttia ja Saarbrückenissä (2001) 11 prosenttia.

Ruotsi ilmoitti, ettei äänestysvilkkaudesta ole saatavilla täsmällisiä tietoja, mutta Ruotsin viranomaiset pystyivät kuitenkin esittämään joitakin arvioita kyselyjen perusteella. Näiden tietojen mukaan Tanskan kansalaisista äänesti 38 prosenttia, Suomen kansalaisista 35 prosenttia, Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisista 39 prosenttia ja Saksan kansalaisista 49 prosenttia.

Koska voidaan olettaa, että suurin osa vaaliluetteloon omasta pyynnöstään merkityistä kansalaisista myös aikoo äänestää, edellä mainitut prosenttiosuudet antavat melko luotettavan kuvan vaaliluetteloon merkittyjen muiden EU-maiden kansalaisten äänestysaktiivisuudesta. Tämä koskee etenkin Belgiaa ja Kreikkaa, joissa äänestäminen on vaaliluetteloon merkityille pakollista.

Johtopäätöksenä voidaan todeta, että muiden EU-maiden kansalaisten äänestysaktiivisuus asuinvaltionsa kunnallisvaaleissa oli yleensä melko heikko. Vain kahdessa jäsenvaltiossa (Irlannissa ja Itävallassa) oli noin puolet muiden EU-maiden kansalaisista merkitty vaaliluetteloon. Irlannin hyvään tilanteeseen on syynä luultavasti se, että Irlannissa asuvat muiden maiden kansalaiset ovat saaneet äänestää kaikissa vaaleissa jo vuodesta 1963 lähtien. Äänestysaktiivisuus on ollut poikkeuksellisen heikko Kreikassa, Portugalissa ja Luxemburgissa, joissa vaaliluetteloon oli merkitty vain kymmenisen prosenttia muiden EU-maiden kansalaisista.

7.2. Äänioikeus kymmenessä kunnassa

Jäsenvaltioiden toimittamat tiedot niistä kymmenestä kunnasta, joissa oli prosentuaalisesti eniten muiden EU-maiden äänestysikäisiä kansalaisia, ovat varsin erilaisia.

Belgian, Kreikan, Irlannin, Alankomaiden ja Yhdistyneen kuningaskunnan tiedot ovat niin puutteelliset, että ne eivät anna minkäänlaista kokonaiskäsitystä näiden maiden tilanteesta. Saksassa ja Ruotsissa kaikki unionin kansalaiset merkitään vaaliluetteloon viran puolesta, mutta äänestysvilkkaudesta ei ole kattavia tietoja.

Espanjan kymmenessä kunnassa vaaliluetteloon merkittyjä oli 5-50 prosenttia kaikista muiden EU-maiden kansalaisista. Paikalliset erot olivat siis huomattavia. Italiassa vaihteluväli oli 6-40 prosenttia ja Luxemburgissa 12-69 prosenttia. Niihin verrattuna Portugalin kymmenen kunnan aktiivisuustaso oli hyvin alhainen, sillä muiden EU-maiden kansalaisista oli merkitty vaaliluetteloon siellä vain 0-1,7 prosenttia.

Itävallassa suuri osa kymmenestä kunnasta, jotka valittiin muista EU-maista peräisin olevien äänioikeutettujen osuuden perusteella, olivat hyvin pieniä (vain muutama sata tai tuhat asukasta). Vaaliluetteloon merkittyjen osuus vaihteli siellä kaikkein eniten (1,5 % - 100 %).

Myös Suomessa kymmenen valittua kuntaa olivat pieniä (vain muutama tuhat asukasta). Äänestysvilkkaus oli 31-76 prosenttia.

Lyhyenä yhteenvetona voidaan siis todeta, että äänestysaktiivisuus kunnallisvaaleissa vaihtelee suuresti ja riippuu ratkaisevasti paikallisista oloista.

7.3. Ehdokkaaksi asettuminen: yhteenveto kansallisista tilastoista

Jäsenvaltiot pystyivät toimittamaan vain vähän tietoja kunnallisvaaliehdokkaiksi asettuneista muiden EU-maiden kansalaisista.

Lukuja saatiin ainoastaan seuraavista jäsenvaltioista:

Suomi: 65 ehdokasta Ruotsi: 1 829 ehdokasta Luxemburg: 138 ehdokasta.

Myös Espanjassa, Alankomaissa, Portugalissa, Saksassa ja Itävallassa oli ulkomaalaisia ehdokkaita, mutta tarkkoja lukuja ei ole tiedossa.

Valtuustopaikan saaneista muiden EU-maiden kansalaisista saatiin seuraavat tiedot:

Espanja: 30 valittua muiden EU-maiden kansalaisista Alankomaat: 2 valittua Portugali: 3 valittua Suomi: 5 valittua Ruotsi: 408 valittua.

Lisäksi seuraavista jäsenvaltioista saatiin osittaisia tietoja:

Saksa: 319 valittua yhdeksässä osavaltiossa, seitsemästä osavaltiosta ei tietoja Itävalta: 20 valittua seitsemässä osavaltiossa, kahdesta osavaltiosta ei tietoja.

Eri jäsenvaltioissa siis oli valtuustoehdokkaina muidenkin jäsenvaltioiden kansalaisia, mutta ei tiedetä, oliko näin kaikissa jäsenvaltioissa. Ainakin kahdeksassa jäsenvaltiossa ehdolla oli muiden EU-maiden kansalaisia ja seitsemässä jäsenvaltiossa osa ehdokkaista myös menestyi ja pääsi valtuustoon.

7.4. Valtuustoehdokkaiksi asettuneet kymmenessä kunnassa

Valtuustoehdokkaiden määrä riippuu yleensä kunnan koosta ja kunnanvaltuuston jäsenmäärästä.

Belgian kymmenessä kunnassa ehdolle asettuneita muiden EU-maiden kansalaisia oli 0-25. Saksassa heitä oli 0-21.

Italiassa oli muita vähemmän ehdokkaita, sillä sen kymmenessä kunnassa oli yhteensä vain viisi ehdokasta (0-2 ehdokasta kuntaa kohti). Luxemburgin kuntien tilanne oli paljolti samanlainen, sillä kussakin niistä oli muiden EU-maiden ehdokkaita 0-5.

Itävallassa oli 0-6 ehdokasta kuntaa kohti, ja kymmenessä kunnassa ehdolle asettui tarkastelujakson aikana kaikkiaan 13 jonkin muu EU-maan kansalaista, joista kuusi valittiin. Yhdellä paikkakunnalla tulos oli erinomainen, sillä neljä viidestä ehdokkaasta sai valtuustopaikan. Kaikki kunnat olivat melko pieniä (alle 4 000 asukasta), ja pienimmissä oli vain 100-200 äänestysikäistä kansalaista. Suomen tilanne muistutti Itävaltaa, koska tutkitut kunnat olivat sielläkin pieniä. Ehdolle oli asettunut näissä kunnissa viisi muiden EU-maiden kansalaista (kaksi saksalaista ja kolme ruotsalaista), joista yhtäkään ei valittu. Ehdokkaita oli näistä kunnista vain kahdessa.

Kreikka, Espanja, Irlanti, Alankomaat, Portugali, Ruotsi ja Yhdistynyt kuningaskunta eivät toimittaneet tietoja valtuustoehdokkaista kymmenessä kunnassa.

8. Tiedotuskampanjat

Kertomuksessa tarkastellaan ensimmäisiä kunnallisvaaleja, joihin muiden EU-maiden kansalaiset ovat direktiivin nojalla saaneet osallistua asuinvaltiossaan. Tarvittiin epäilemättä hyvin laajaa tiedottamista, jotta ne neljä miljoonaa äänestysikäistä eurooppalaista, jotka olivat unionin kansalaisuuden perusteella saaneet poliittiset oikeudet toisessa jäsenvaltiossa, saivat käyttää oikeuksiaan. Monet näistä äänioikeutetuista eivät luultavasti edes tienneet oikeuksistaan, saati että olisivat perehtyneet niiden käyttämistä koskevaan kansalliseen lainsäädäntöön. Erityisen tärkeää on tietää, miten ilmoittautua ajoissa vaaliluetteloon. Tätä koskevat menettelyt ovat nimittäin saattaneet poiketa kotivaltion menettelyistä.

Liitteessä 3 olevassa taulukossa on tietoja kussakin jäsenvaltiossa järjestetyistä tiedotuskampanjoista ja vaaliluetteloon merkittyjen muiden EU-maiden kansalaisten prosenttiosuuksista. Koska kunnallisvaalien hallinto on yleensä kuntaviranomaisten vastuulla, myös tiedotuskampanjat on järjestetty usein paikallisella tasolla. Niinpä jäsenvaltioissa onkin käytetty hyvin vaihtelevia toimenpiteitä ja välineitä. Tiedotuskampanjoiden paikallisen luonteen vuoksi niiden täyttä vaikutusta on vaikea arvioida.

Direktiivin 11 artiklan mukaan jäsenvaltion on ilmoitettava hyvissä ajoin ja asianmukaisella tavalla äänioikeutetuille ja vaalikelpoisille muiden jäsenvaltioiden kansalaisille äänioikeuden käyttämistä ja vaalikelpoisuuden toteuttamista kyseisessä valtiossa koskevat edellytykset ja yksityiskohtaiset säännöt.

Komissio on vahvistanut useaan otteeseen, että jäsenvaltioiden velvollisuutena on tietojen antaminen nimenomaan "asianmukaisella tavalla" muiden EU-maiden kansalaisille; on täysin jäsenvaltioiden itsensä päätettävissä, miten tiedottaminen käytännössä tapahtuu. [16] Vaikka jäsenvaltioille on jätetty väljälti harkinnanvaraa, on selvää, että tiedottamisessa on pyrittävä täyttämään kyseisen artiklan tavoitteet, ja tiedottamisen on oltava johdonmukaista myös koko direktiivin tavoitteiden saavuttamisen kannalta.

[16] Komissio on painottanut tätä asiaa viimeksi tiedonannossaan direktiivin 93/109/EY soveltamisesta (KOM(2000)843 lopullinen). Kyseinen direktiivi sisältää tässä tarkastellun direktiivin 11 artiklaa vastaavan säännöksen, ja komissio katsoo, että säännöksiä olisi tulkittava samalla tavalla.

Komissio katsoo, että jäsenvaltioiden on ilmoitettava alueellaan asuville muiden EU-maiden kansalaisille erikseen näiden vaalioikeuksista ja niiden harjoittamisen edellytyksistä ja yksityiskohtaisista säännöistä. Jäsenvaltion omille kansalaisille tarkoitettu tavanomainen tiedottaminen ei siis riitä täyttämään direktiivin 11 artiklassa asetettua velvollisuutta. Tiedottaminen on näin ollen suunniteltava nimenomaan näiden äänestäjien erityistarpeiden mukaan.

Komissio katsoo niin ikään, että arvion tämän direktiivin asianmukaisesta täytäntöönpanosta on perustuttava tiedottamisella saavutettuihin käytännön tuloksiin ja niiden seurauksiin eli siihen, miten tiedottaminen on vaikuttanut unionin kansalaisten osallistumisaktiivisuuteen kunnallisvaaleissa. Tätä on syytä arvioida tapauskohtaisesti sen sijaan, että määriteltäisiin ennalta yleiset perusteet tai äänestysaktiivisuuden kynnysarvot.

Komissio pitää myönteisenä, että yhdeksässä jäsenvaltiossa (Belgia, Saksa, Espanja, Irlanti, Italia, Luxemburg, Itävalta, Suomi ja Ruotsi) ainakin osa paikallisviranomaisista on lähettänyt tiedotteita suoraan potentiaalisille äänestäjille. Komissio pitää tämäntyyppistä tiedottamista tehokkaana. On syytä panna merkille, että niiden kahden jäsenvaltion (Kreikan ja Portugalin), joissa oli vähiten vaaliluetteloon merkittyjä muiden EU-maiden kansalaisia, paikallisissa tiedotuskampanjoissa, ei ollut käytetty lainkaan henkilökohtaisia tiedotteita. Henkilökohtaisen tiedottamisen puute voi olla yksi syy siihen, että niin harvat olivat kirjoittautuneet vaaliluetteloon.

Jäsenvaltioissa, joissa vaaliluetteloon merkittyjen osuus on alle EU:n keskiarvon, olisi komission mielestä otettava käyttöön erityisiä tiedotustoimia. Muiden EU-maiden kansalaisille voitaisiin tiedottaa vaalioikeudesta esimerkiksi henkilökohtaisesti postitse tai jakamalla heille tarvittavaa tietoa aina heidän asioidessaan paikallisviranomaisten kanssa.

Komissio katsoo, että erittäinen alhainen ja selvästi alle EU:n keskitason jäävä osallistumisaktiivisuus on merkki tiedotuksen riittämättömyydestä, mikä voi johtaa EY:n perustamissopimuksen 226 artiklan mukaisen menettelyn aloittamiseen asianomaista jäsenvaltiota vastaan direktiivin 11 artiklan puutteellisen soveltamisen johdosta.

Kaikki kyselyyn vastanneet jäsenvaltiot arvioivat oman tiedotuskampanjansa olleen riittävä ja asianmukainen.

III OSA: ÄÄNESTÄJÄKUNNAN MUUTOKSET

9. Äänestäjäkunnan muutokset

Direktiivin 13 artiklassa edellytetään, että komissio arvioi direktiivin voimaantulon jälkeen äänestäjäkunnassa tapahtuneet muutokset. Direktiivin hyväksymisen yhteydessä komissio antoi pöytäkirjassa esitetyn 13 artiklaa koskevan julistuksen, jonka mukaan komissio kiinnittää direktiivin voimaantulon jälkeen erityistä huomiota äänestäjäkunnassa tapahtuneisiin muutoksiin, joista voi aiheutua erityisiä ongelmia joillekin jäsenvaltioille. Pöytäkirjassa esitettiin myös neuvoston antama julistus, jossa otettiin huomioon komission julistus.

Kreikan valtuuskunta antoi seuraavan pöytäkirjassa esitetyn julistuksen: "Maantieteellisen sijaintinsa vuoksi Kreikka pitää erityisen tärkeänä kertomusta, jonka komissio laatii 13 artiklan mukaisesti. Se olettaa, että komissio arvioi jäsenvaltioiden äänestäjäkunnassa tapahtuvat muutokset huomioon ottaen ne erityisongelmat, joita valtiot saattavat kohdata direktiivin voimaantulon jälkeen."

Jäsenvaltioille lähetetyssä kyselylomakkeessa kysyttiinkin erikseen äänestäjäkunnassa tapahtuneista muutoksista. Vastaukset on koottu kertomuksen liitteeseen 4.

Kyselyyn vastanneista 13 jäsenvaltiosta 12 arvioi, ettei äänestäneiden määrä ollut mainittavasti muuttunut. Kuten Saksan viranomaiset totesivat, direktiivin voimaantulo vaikutti eri kunnissa hyvin eri tavoin, koska ulkomaisten äänestäjien määrä vaihtelee suuresti paikallisesti ja alueellisesti.

Kunkin jäsenvaltion kymmenestä kunnasta kerätyt tiedot tukevat päätelmää, jonka mukaan äänestäjäkunnan muutoksilla voi olla suuri merkitys paikallisesti.

Kun esimerkiksi äänestäneiden määrää Belgiassa verrattiin edellisiin kunnallisvaaleihin, sen havaittiin kymmenessä kunnassa nousseen 2-20 prosenttia (keskimäärin 9,7 %), mikä on melko suuri muutos. Espanjan kymmenessä kunnassa äänestäneiden määrä oli kasvanut edellisistä vaaleista 21-35 prosenttia (keskimäärin 29,3 %), eli paikallistasolla muutos on ollut todella merkittävä.

Tarkasteltaessa Irlannin toimittamia tietoja kymmenestä kunnanvaltuustosta, joiden vaalipiirissä oli eniten muiden EU-maiden kansalaisia (vuosina 1991-1999), voidaan päätellä, että muiden jäsenvaltioiden kansalaisista muodostuvan äänestäjäkunnan kasvu on ollut paikoitellen paljon merkittävämpää kuin keskimäärin: äänestäjien määrä kasvoi 0,6-20,1 prosenttia (keskimäärin 10,8 %), kun samaan aikaan vaaliluetteloon merkittyjen muiden EU-maiden kansalaisten määrä lisääntyi jopa 23,8-58,7 prosenttia (keskiarvo 45,5 %). Vaikka muiden maiden kansalaiset ovat saaneet äänestää Irlannissa jo vuodesta 1963, vaaliluetteloon merkittyjen ulkomaisten äänestäjien määrä lisääntyi paikoin direktiivin voimaansaattamisen aikoihin. Tämä voi olla tiedotuskampanjoiden ansiota.

Alankomaissa saatiin varsin erilaisia tuloksia. Siellä muiden EU-maiden kansalaisilla oli oikeus osallistua kunnallisvaaleihin jo ennen direktiivin voimaansaattamista, tosin hieman eri edellytyksin. Kymmenessä kunnassa äänestäneiden määrän lisääntyminen (vuosina 1994 ja 1998) vaihteli nollasta 11 prosenttiin ja oli keskimäärin vain 2,5 prosenttia.

Tietenkään ei voida selvittää varmasti, miten suuri osuus näistä äänestäjäkunnan paikallisista muutoksista on johtunut nimenomaan äänioikeuden myöntämisestä muiden EU-maiden kansalaisille.

Espanja oli ainoa jäsenvaltio, joka ilmoitti äänestäneiden määrän kasvaneen merkittävästi (6 %), mikä johtui osittain siitä, että äänestysluetteloon merkittyjen muiden EU-maiden kansalaisten määrä kasvoi 93 prosenttia. Espanjassakaan äänestäjäkunnan muutos ei kuitenkaan ole aiheuttanut erityisiä ongelmia.

Voidaankin tehdä yleinen johtopäätös, ettei äänestäjäkunnan kasvusta ole aiheutunut jäsenvaltioille erityisiä ongelmia. Näin ollen komissio ei katso tarpeelliseksi ehdottaa säännösten tarkistamista tässä yhteydessä.

10. Päätelmät

Direktiivin oikeudellisesta soveltamisesta voidaan todeta, että kaikki jäsenvaltiot ovat nyt saattaneet direktiivin voimaan ja että direktiiviä on todettu jätetyn noudattamatta vain muutamassa tapauksessa. Direktiiviä on siis sovellettu menestyksekkäästi oikeusperustana kunnallisen äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden laajentamiselle neljään miljoonaan uuteen unionin kansalaiseen. Lainsäädännön voimaansaattamisen voidaan katsoa sujuneen tyydyttävästi, eikä direktiiviin näytä tarvittavan muutoksia. Tätä päätelmää tukee myös se, että direktiivin soveltamisesta on esitetty vähän kanteluja.

Direktiivin soveltaminen käytännössä ei näytä onnistuneen yhtä hyvin, koska vaaliluetteloon merkittyjen muiden EU-maiden kansalaisten osuus on yleisesti ottaen melko pieni kertomuksen kattamassa 13 jäsenvaltiossa. Komissio on erityisen huolissaan Kreikan ja Portugalin tilanteesta. Komissio ei kuitenkaan katso tilanteen vaativan uusia lainsäädäntötoimia, vaan sitä voidaan parantaa soveltamalla tehokkaasti nykyisen direktiivin vaatimuksia muun muassa asianmukaisesta ja riittävästä tiedottamisesta. Jotta muiden EU-maiden kansalaiset olisivat paremmin selvillä poliittisista oikeuksistaan, komissio suosittaa, että heille tiedotetaan asiasta esimerkiksi henkilökohtaisesti postitse tai jakamalla heille tarvittavaa tietoa heidän asioidessaan paikallisviranomaisten kanssa.

Kolmanneksi voidaan päätellä, ettei äänestäjäkunnan lievästä kasvusta ole aiheutunut jäsenvaltioille erityisiä ongelmia. Siksi komissio ei tässä yhteydessä katso tarpeelliseksi ehdottaa direktiivin tarkistamista.

LIITE 1: Kansalliset täytäntöönpanotoimet

>TAULUKON PAIKKA>

Liite 2: Kunnallisvaalit - kyselylomake

A. Tilastotiedot

1. Koko maan tilastot

1.1 Maassanne asuvat muiden EU-maiden äänestysikäiset kansalaiset (lukumäärä yhteensä)

1.1.1 Jakauma jäsenvaltioittain

1.2 Maassanne vaaliluetteloon merkityt muiden EU-maiden kansalaiset (lukumäärä yhteensä

1.2.1 Jakauma jäsenvaltioittain

1.3 Jos muiden EU-maiden kansalaiset merkitään maassanne vaaliluetteloon ilman eri toimenpiteitä, kuinka moni heistä on äänestänyt-

1.3.1 Jakauma jäsenvaltioittain

1.4 Muista EU-maista peräisin olevat ehdokkaat (lukumäärä yhteensä)

1.5 Muista EU-maista peräisin olevat valtuustopaikan saaneet (lukumäärä yhteensä)

2. Paikallistason tilastot

2.1 Missä kymmenessä kunnassa oli prosentuaalisesti eniten muiden EU-maiden äänestysikäisiä kansalaisia-

2.2 Näiden kuntien osalta pyydämme ilmoittamaan seuraavat tiedot viimeisistä ennen direktiivin voimaantuloa toimitetuista ja sen jälkeen toimitetuista kunnallisvaaleista:

2.2.1 Äänioikeutettuja yhteensä

2.2.2. Äänestäneitä yhteensä

2.3.3 Äänestysikäisiä kansalaisia yhteensä

2.2.3.1 Jakauma jäsenvaltioittain

2.2.4 Vaaliluetteloon merkityt muiden EU-maiden kansalaiset (lukumäärä yhteensä)

2.2.4.1 Jakauma jäsenvaltioittain

2.2.5 Jos muiden EU-maiden kansalaiset merkitään vaaliluetteloon ilman eri toimenpiteitä, kuinka moni heistä on äänestänyt-

2.2.5.1 Jakauma jäsenvaltioittain

2.2.6 Vaalien tulokset

2.2.7 Muista EU-maista peräisin olevat ehdokkaat (lukumäärä yhteensä)

2.2.8 Muista EU-maista peräisin olevat valtuustopaikan saaneet (lukumäärä yhteensä)

B. Muut tiedot

1. Tiedotus

1.1 Miten EU-kansalaisille on tiedotettu äänioikeudesta ja vaalikelpoisuudesta ja niitä koskevista yksityiskohtaisista säännöistä- (Tarkka selvitys).

1.2. Onko tiedottaminen osoittautunut riittäväksi-

2. Äänestäjäkunnassa tapahtuneet muutokset

2.1 Onko direktiivin 94/80/EY soveltaminen aiheuttanut merkittäviä muutoksia äänestäjäkunnassa-

2.2 Onko direktiivin soveltaminen aiheuttanut muutoksia kunnanvaltuustojen paikkajakoon-

LIITE 3: Tiedotuskampanja

>TAULUKON PAIKKA>

Liite 4: Muutokset äänestäjäkunnassa

>TAULUKON PAIKKA>