28.12.2007   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

L 344/65

(1)

Direktiivillä 2002/21/EY luodaan sähköisen viestinnän alalle oikeudelliset puitteet, joilla pyritään vastaamaan eri tekniikoiden lähentymiskehitykseen siten, että niitä sovelletaan kaikkiin sähköisen viestinnän verkkoihin ja palveluihin. Sääntelykehyksen tavoitteena on vähitellen vähentää alakohtaisia ennakkovelvoitteita kilpailun lisääntyessä markkinoilla.

(2)

Tämän suosituksen tarkoituksena on nimetä direktiivin 2002/21/EY 15 artiklan 1 kohdan mukaisesti ne tuote- ja palvelumarkkinat, joilla ennakkosääntely voi olla perusteltua. Mahdollisen ennakkosääntelyn tavoitteena on viime kädessä hyödyttää loppukäyttäjää lisäämällä kilpailua vähittäismarkkinoilla pysyvästi. Merkityksellisten markkinoiden määritelmät voivat muuttua ja muuttuvatkin ajan myötä, kun tuotteiden ja palvelujen ominaisuudet kehittyvät ja kysynnän ja tarjonnan korvattavuusmahdollisuudet muuttuvat. Suositus 2003/311/EY on nyt ollut voimassa yli neljä vuotta. Suosituksen alkuperäistä laitosta on nyt aika tarkistaa markkinoiden kehittymisen valossa. Tämä suositus korvaa komission suosituksen 2003/311/EY (2).

(3)

Direktiivin 2002/12/EY 15 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että komissio määrittelee markkinat kilpailuoikeuden periaatteiden mukaisesti. Sähköisen viestinnän alan tuotemarkkinat rajataan näin ollen tässä suosituksessa kilpailuoikeuden periaatteita noudattaen. Määriteltyjen markkinoiden nimeäminen tai valitseminen ennakkosääntelyn alaisiksi riippuu puolestaan siitä, onko kyseisillä markkinoilla sellaisia ominaisuuksia, joiden perusteella ennakkovelvoitteiden asettaminen on perusteltua. Tässä suosituksessa käytetään terminologiaa, joka perustuu direktiivissä 2002/21/EY ja direktiivissä 2002/22/EY käytettyihin termeihin, ja sen perusteluosassa kuvataan asianomaisiin markkinoihin liittyvien teknologioiden kehitystä. Kansallisten sääntelyviranomaisten tehtävänä on direktiivin 2002/12/EY mukaisesti määritellä kansallisia olosuhteita vastaavat merkitykselliset markkinat, erityisesti alueellaan vallitsevat merkitykselliset maantieteelliset markkinat.

(4)

Markkinoiden nimeämisen lähtökohtana käytetään tässä suosituksessa vähittäismarkkinoiden määrittelyä ennakoivasta näkökulmasta ja siinä otetaan huomioon kysynnän ja tarjonnan korvattavuus. Kun vähittäismarkkinat on määritelty, voidaan nimetä merkitykselliset tukkumarkkinat. Jos lopputuotemarkkinoille toimittaa tuotteita vertikaalisesti integroitunut yritys (tai yritykset), (myyjien) tukkumarkkinoita ei välttämättä ole sääntelyn puuttuessa. Jos siis markkinoiden saattaminen ennakkosääntelyn alaiseksi on perusteltua, voi olla tarpeen luoda teoreettiset tuotantoketjun alkupään tukkumarkkinat. Sähköisen viestinnän alan markkinat ovat usein luonteeltaan kaksitahoiset sikäli, että palveluja tarjotaan verkoissa tai jakelukanavilla, joilla on mukana markkinoiden kummankin puolen edustajia: esimerkiksi loppukäyttäjiä, jotka viestivät keskenään, tai tiedon tai sisällön lähettäjiä ja vastaanottajia. Nämä näkökohdat on otettava huomioon markkinoita nimettäessä ja määriteltäessä, sillä ne voivat vaikuttaa sekä siihen, miten markkinat määritellään, että siihen, toteutuvatko niissä sellaiset ominaisuudet, että ennakkovelvoitteiden asettaminen on perusteltua.

(5)

Nimettäessä markkinoita ennakkosääntelyn alaisiksi olisi sovellettava seuraavia kumulatiivisia perusteita. Ensimmäisen perusteen muodostavat suuret ja pysyväisluonteiset esteet markkinoille pääsylle. Ne voivat olla rakenteellisia, oikeudellisia tai sääntelyyn liittyviä. Sähköisen viestinnän markkinoiden dynaamisen luonteen ja käytäntöjen vuoksi on kuitenkin otettava huomioon myös mahdollisuudet poistaa markkinoille tulon esteet merkityksellisellä aikavälillä, kun suoritetaan ennakoivaa analyysiä mahdollisen ennakkosääntelyn alaisiksi tulevien merkityksellisten markkinoiden nimeämiseksi. Näin ollen toisen perusteen läpäisevät ainoastaan ne markkinat, joiden rakenne ei ole omiaan johtamaan todelliseen kilpailuun merkityksellisellä aikavälillä. Tämän perusteen soveltaminen edellyttää markkinoille pääsyn esteen taustalla olevan kilpailutilanteen tarkastelua. Kolmantena perusteena on se, että kilpailuoikeuden soveltaminen ei yksin riittäisi korjaamaan asianomaisia markkinahäiriöitä.

(6)

Ensimmäistä ja toista perustetta arvioitaessa on otettava huomioon samat päätekijät, joita tarkasteltiin ennakoivassa markkina-analyysissä, erityisesti viitteet markkinoille pääsyn esteistä, jos sääntelyä ei ole (muun muassa aloituskustannusten suuruus), markkinoiden rakenne, markkinoiden toimivuus ja markkinadynamiikka eli muun muassa markkinaosuudet ja niiden kehityssuunnat, markkinahinnat ja niiden kehityssuunnat sekä kilpailevien verkkojen tai infrastruktuurien laajuus ja peittoalue. Jos mainitut kolme perustetta täyttyvät tietyillä markkinoilla ilman ennakkosääntelyä, markkinat olisi saatettava ennakkosääntelyn alaisiksi.

(7)

Syntymässä oleville uusille markkinoille ei pitäisi direktiivin 2002/21/EY mukaan asettaa tarpeettomia velvoitteita, vaikka ensimmäinen tulija saisi niillä etulyöntiaseman. Syntymässä olevien uusien markkinoiden katsotaan käsittävän tuotteet tai palvelut, jotka ovat niin uusia, että niiden kysyntää tai markkinoille pääsyn ja tarjonnan edellytyksiä on hyvin vaikea ennustaa. Tällöin myös mainittujen kolmen perusteen soveltaminen on hankalaa. Kun syntymässä oleville uusille markkinoille ei aseteta tarpeettomia velvoitteita, tuetaan innovointia direktiivin 2002/21/EY 8 artiklan mukaisesti. Samalla pitäisi kuitenkin estää tällaisten markkinoiden sulkeutuminen kokonaan markkinajohtajan haltuun, kuten todetaan myös komission ohjeissa markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arvioimista varten sähköisen viestinnän verkkoja ja palveluja koskevassa yhteisön sääntelyjärjestelmässä (3). Olemassa olevaan verkkoinfrastruktuuriin vähitellen tehtävät päivitykset eivät yleensä johda uusien markkinoiden syntyyn. Korvaavien vaihtoehtojen puuttuminen tietyltä tuotteelta on osoitettava sekä kysynnän että tarjonnan näkökulmasta ennen kuin voidaan katsoa, että se ei kuulu millekään olemassa oleville markkinoille. Uusien vähittäispalvelujen kehittyminen voi johtaa uusien johdettujen tukkumarkkinoiden syntymiseen, mikäli kyseisiä vähittäispalveluja ei voida tarjota olemassa olevia tukkutason tuotteita hyödyntämällä.

(8)

Tämän suosituksen kannalta erityisesti kahdentyyppisillä markkinoille pääsyn esteillä on merkitystä: rakenteellisilla esteillä ja oikeudellisilla tai sääntelyyn liittyvillä esteillä.

(9)

Markkinoille tulon rakenteelliset esteet johtuvat markkinoille ominaisista kustannus- tai kysyntäolosuhteista, jotka luovat vakiintuneille operaattoreille ja uusille tulokkaille erilaiset toimintaedellytykset. Tämä haittaa uusien tulokkaiden pääsyä markkinoille tai estää sen. Suuria rakenteellisia esteitä voi esiintyä esimerkiksi silloin, kun markkinoille ovat ominaisia absoluuttiset kustannusedut, huomattavat mittakaavaedut ja/tai tuotevarioinnin edut, kapasiteettirajoitukset ja korkeat aloituskustannukset. Tällaisia esteitä voidaan edelleen havaita kiinteän verkon paikallisyhteyksien laajamittaisessa käytössä ja/tai tarjonnassa. Tähän liittyvä rakenteellinen este voi olla myös se, että palvelun tarjoaminen edellyttää verkkoelementtiä, jota ei voida toisintaa teknisesti tai joka voidaan toisintaa vain niin suurin kustannuksin, että kilpailu käy kannattamattomaksi.

(10)

Oikeudelliset tai sääntelyyn liittyvät esteet eivät perustu taloudellisiin olosuhteisiin vaan johtuvat lainsäädännöllisistä, hallinnollisista tai muista valtion toimenpiteistä, joilla on välitön vaikutus markkinoille tulon edellytyksiin ja/tai operaattorien asemaan merkityksellisillä markkinoilla. Esimerkki oikeudellisesta tai sääntelyyn liittyvästä markkinoille pääsyn esteestä on niiden yritysten lukumäärän rajaaminen, joilla on käytettävissä taajuuksia peruspalvelujen tarjoamiseksi. Muita esimerkkejä oikeudellisista tai sääntelyllisistä esteistä ovat hintavalvonta tai muut yrityksille asetetut hintoihin liittyvät toimenpiteet, jotka vaikuttavat markkinoille pääsyn lisäksi myös yritysten markkina-asemaan. Sellaisten oikeudellisten tai sääntelyyn liittyvien esteiden, jotka voidaan poistaa merkityksellisellä aikavälillä, ei yleensä katsota muodostavan ensimmäisen perusteen mukaista taloudellista estettä markkinoille pääsylle.

(11)

Markkinoille pääsyn esteet voivat menettää merkitystään innovaatiopainotteisilla markkinoilla, joille on ominaista jatkuva teknologinen kehitys. Tällaisilla markkinoilla yrityksen toimintaa rajoittaa usein markkinoilla vielä toimimattomien, mutta potentiaalisten kilpailijoiden innovaatioiden uhka. Innovaatiovetoisilla markkinoilla dynaamista tai pitkän aikavälin kilpailua voi kehittyä sellaisten yritysten välille, jotka eivät välttämättä vielä kilpaile nykyisillä ”staattisilla” markkinoilla. Tässä suosituksessa ei nimetä ennakkosääntelyn alaisiksi markkinoita, joilla markkinoille pääsyn esteiden odotetaan poistuvan ennakoitavissa olevan ajanjakson aikana. Sen arvioimiseksi, esiintyykö pysyviä markkinoille pääsyn esteitä sääntelyn puuttuessa, on tarkasteltava, onko toimialalle saapunut uusia menestyviä toimijoita riittävän usein, onko uusia tulijoita saapunut tai saapuuko niitä todennäköisesti riittävän nopeasti ja ovatko ne riittävän pitkäikäisiä rajoittaakseen markkinavoimaa. Markkinoille pääsyn esteiden merkittävyys riippuu muun muassa siitä, mikä on pienin vaadittava tuotantomäärä ja millaiset aloituskustannukset tarvitaan.

(12)

Vaikka markkinoita luonnehtisivatkin suuret markkinoille tulon esteet, muut rakenteelliset tekijät kyseisillä markkinoilla voivat merkitä sitä, että markkinat kehittyvät merkityksellisellä aikavälillä kohti todellista kilpailua. Markkinadynamiikkaa voivat luoda esimerkiksi tekniikan kehitys tai tuotteiden ja markkinoiden lähentyminen siten, että erillisillä tuotemarkkinoilla toimivat tahot joutuvat kilpailemaan keskenään. Tämä voi päteä myös markkinoihin, joilla on rajallinen mutta riittävä määrä yrityksiä, joilla on keskenään erilaiset kustannusrakenteet ja joiden markkinakysynnässä vallitsee hintajousto. Markkinoilla voi myös olla liikakapasiteettia, joka normaalisti antaisi kilpaileville yrityksille mahdollisuuden laajentaa tuotantoaan hyvin nopeasti vastauksena mahdolliseen hinnankorotukseen. Tällaisilla markkinoilla markkinaosuudet voivat muuttua ajan mittaan ja/tai hintojen voidaan havaita laskevan. Kun markkinoiden dynamiikka vaihtuu nopeaan tahtiin, merkityksellinen aikaväli on valittava huolella siten, että se kuvastaa merkityksellisiä markkinoiden kehityskulkuja.

(13)

Ennen kuin tehdään päätös tiettyjen markkinoiden nimeämisestä ennakkosääntelyn alaisiksi, on myös arvioitava, pystyttäisiinkö kahden ensimmäisen perusteen toteutumisen seurauksena ilmenevät markkinahäiriöt korjaamaan pelkän kilpailuoikeuden avulla. Kilpailuoikeuteen perustuvat toimet tuskin riittävät, mikäli markkinahäiriön korjaamiseksi asetettavien vaatimusten noudattaminen edellyttää mittavia toimenpiteitä tai mikäli markkinoiden toimintaan joudutaan puuttumaan usein ja/tai nopeasti.

(14)

Soveltamalla näitä kolmea perustetta saadaan rajattua niiden sähköisen viestinnän alan markkinoiden lukumäärää, joilla asetetaan ennakkovelvoitteita, ja tuetaan näin sääntelykehyksen tavoitetta, joka on vähentää alakohtaisia ennakkosääntöjä sitä mukaa, kun kilpailu markkinoilla lisääntyy. Perusteita on sovellettava kumulatiivisesti siten, että jos jokin niistä jää täyttymättä, markkinoita ei pitäisi saattaa ennakkosääntelyn alaisiksi.

(15)

Vähittäispalvelut olisi asetettava sääntelyllisen valvonnan alaisiksi vain, jos kansalliset sääntelyviranomaiset katsovat, että asiaan liittyvillä tukkumyyntiä koskevilla toimenpiteillä tai operaattorin valintaa ja ennaltavalintaa koskevilla toimenpiteillä ei saavutettaisi tehokkaan kilpailun varmistamisen ja yleisen edun huomioon ottamisen tavoitetta. Puuttumalla toimintaan tukkumyynnin tasolla muun muassa käyttämällä korjauskeinoja, jotka saattavat vaikuttaa vähittäismarkkinoihin, jäsenvaltiot pystyvät varmistamaan, että normaalit kilpailuprosessit ovat mahdollisia mahdollisimman suuressa osassa arvoketjua. Näin saavutetaan paras mahdollinen tulos loppukäyttäjien kannalta. Tässä suosituksessa onkin siksi nimetty pääasiassa tukkumarkkinoita, joita sääntelemällä on tarkoitus paikata loppukäyttäjämarkkinoilla ilmenevää todellisen kilpailun puutetta. Jos kansallinen sääntelyviranomainen osoittaa, että tukkumarkkinoihin kohdistuneet toimet eivät ole tuottaneet tulosta, asianomaiset vähittäismarkkinat voidaan saattaa ennakkosääntelyn alaisiksi edellyttäen, että edellä kuvatut kolme perustetta täyttyvät.

(16)

Markkinoiden nimeäminen tässä suosituksessa ei vaikuta mahdollisuuteen määritellä markkinoita kilpailuoikeuden nojalla yksittäisissä tapauksissa. Ennakkosääntelyn soveltamisala ei myöskään vaikuta kilpailuoikeuden valossa analysoitavien toimintojen alaan.

(17)

Liitteessä luetellut markkinat on nimetty mainittujen kolmen kumulatiivisen perusteen mukaan. Jos tiettyjä markkinoita ei ole mainittu tässä suosituksessa, kansallisten sääntelyviranomaisten on sovellettava kyseisiin markkinoihin samaa kolmen perusteen testiä. Jos markkinat on mainittu 11 päivänä helmikuuta 2003 annetun suosituksen 2003/311/EY liitteessä mutta ei tämän suosituksen liitteessä, kansallisilla sääntelyviranomaisilla on valtuudet soveltaa kolmen perusteen testiä sen arvioimiseksi, pitäisikö markkinat kansallisissa olosuhteissa saattaa ennakkosääntelyn alaisiksi. Vaikka markkinat olisi mainittu tässä suosituksessa, kansallinen sääntelyviranomainen voi päättää olla noudattamatta markkina-analyysimenettelyä, jos se katsoo, että kyseiset kolme perustetta eivät täyty asianomaisilla markkinoilla. Kansalliset sääntelyviranomaiset voivat nimetä tässä suosituksessa luetelluista markkinoista poikkeavia markkinoita sillä edellytyksellä, että ne noudattavat direktiivin 2002/21/EY 7 artiklaa. Sellaisten toimenpide-ehdotusten ilmoittamatta jättäminen, jotka vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan direktiivin 2002/21/EY johdanto-osan 38 kappaleen mukaisesti, voi johtaa yhteisön lainsäädännön rikkomisesta seuraavaan menettelyyn. Muiden kuin tässä suosituksessa lueteltujen markkinoiden määrittelyn olisi perustuttava kilpailuperiaatteisiin, jotka esitetään komission tiedonannossa merkityksellisten markkinoiden määritelmästä yhteisön kilpailuoikeuden kannalta (4), oltava johdonmukaista markkina-analyysiä ja huomattavan markkinavoiman arviointia koskevien komission ohjeiden (5) kanssa sekä täytettävä edellä kuvatut kolme perustetta.

(18)

Se, että tässä suosituksessa nimetään ne tuote- ja palvelumarkkinat, joilla ennakkosääntely voi olla perusteltua, ei merkitse, että tällainen sääntely on aina perusteltua tai että näillä markkinoilla välttämättä asetetaan uuden sääntelyjärjestelmän direktiivien mukaisia sääntelyyn liittyviä velvoitteita. Sääntelyä ei pidä käyttää tai se on poistettava erityisesti silloin, jos markkinoilla esiintyy todellista kilpailua ilman sääntelyä, eli toisin sanoen millään operaattorilla ei ole direktiivin 2002/21/EY 14 artiklassa tarkoitettua huomattavaa markkinavoimaa. Sääntelyyn liittyvien velvoitteiden on oltava tarkoituksenmukaisia ja todetun ongelman luonteeseen perustuvia, kohtuullisia ja perusteltuja direktiivissä 2002/21/EY asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi, ja ennen muuta niiden on tuotava käyttäjille mahdollisimman paljon hyötyjä, varmistettava, ettei kilpailu vääristy tai rajoitu, edistettävä tehokkaita infrastruktuuri-investointeja ja innovaatioita sekä kannustettava radiotaajuuksien ja numerovarojen tehokkaaseen käyttöön ja hallintaan.

(19)

Tästä suosituksesta on järjestetty julkinen kuuleminen ja sitä laadittaessa on kuultu kansallisia sääntelyviranomaisia sekä kansallisia kilpailuviranomaisia,

1.

Kansallisille sääntelyviranomaisille suositellaan, että määritellessään kansallisten olosuhteiden perusteella merkityksellisiä markkinoita direktiivin 2002/21/EY 15 artiklan 3 kohdan mukaisesti ne tekevät analyysin tämän suosituksen liitteessä määritellyistä tuote- ja palvelumarkkinoista.

2.

Jos kansalliset sääntelyviranomaiset saattavat ennakkosääntelyn alaisiksi muita markkinoita kuin liitteessä mainitut, kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että kaikki seuraavat kolme perustetta täyttyvät:

3.

Tämä suositus ei vaikuta markkinoiden määrittelyyn, markkina-analyysien tuloksiin ja sääntelyvelvoitteisiin, jotka kansalliset sääntelyviranomaiset ovat ottaneet käyttöön direktiivin 2002/21/EY 15 artiklan 3 kohdan ja 16 artiklan mukaisesti ennen tämän suosituksen antamispäivää.

4.

Tämä suositus on osoitettu jäsenvaltioille.