15.11.2013   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 332/1

1.

Audiovisuaalisilla teoksilla, erityisesti elokuvilla, on tärkeä rooli eurooppalaisen identiteetin muotoutumisessa. Ne heijastavat EU:n jäsenvaltioiden ja alueiden eri traditioiden ja taustojen kulttuurista monimuotoisuutta. Audiovisuaaliset teokset ovat samanaikaisesti sekä tuotantohyödykkeitä, jotka tarjoavat tärkeitä vaurauden ja työllisyyden kasvumahdollisuuksia, että yhteiskuntaamme kuvaavia ja muokkaavia kulttuurituotteita.

2.

Audiovisuaalisista teoksista elokuvat ovat edelleen erityisen merkittäviä, koska niiden tuotanto on kallista ja ne ovat kulttuurisesti tärkeitä. Elokuvien tuotantobudjetit ovat huomattavasti suurempia kuin muunlaisen audiovisuaalisen sisällön tuotantobudjetit, niitä tehdään muita useammin kansainvälisinä yhteistuotantoina ja niiden elinkaari on pidempi. Erityisesti elokuvat ovat voimakkaan Euroopan ulkopuolelta tulevan kilpailun kohteena. Toisaalta eurooppalaisia audiovisuaalisia teoksia ei juuri näe alkuperämaan ulkopuolella.

3.

Tämä esitysalueen rajoittuneisuus johtuu Euroopan audiovisuaalialan pirstaloitumisesta kansallisiin tai jopa alueellisiin markkinoihin. Osasyynä on Euroopan kielellinen ja kulttuurinen monimuotoisuus, mutta paikallisuuden korostaminen on myös sisäänrakennettuna Euroopan audiovisuaalisten teosten julkiseen tukeen. Useista kansallisista, alueellisista ja paikallisista tukiohjelmista tuetaan monia pieniä tuotantoyrityksiä.

4.

On yleisesti hyväksyttyä, että Euroopan audiovisuaalisen tuotannon ylläpitämiseen tarvitaan tukea. Elokuvatuottajien on vaikea saada riittävästi kaupallista etukäteisrahoitusta voidakseen koota tuotantohankkeen aloittamiseen tarvittavan rahoituspaketin. Riippuvuutta valtiontuista ovat lisänneet yrityksiin ja hankkeisiin liittyvät suuret riskit yhdessä alan huonon kannattavuuden kanssa. Jos rahoitus riippuisi yksinomaan markkinoista, monia elokuvia olisi jäänyt tekemättä niiden edellyttämien suurten investointien ja eurooppalaisten audiovisuaalisten teosten kapean yleisöpohjan vuoksi. Tässä tilanteessa on tärkeää, että komissio ja jäsenvaltiot edistävät audiovisuaalista tuotantoa, jotta valtioiden kulttuuri ja luova kapasiteetti pääsevät esille osoitukseksi Euroopan kulttuurien monimuotoisuudesta ja rikkaudesta.

5.

Euroopan unionin elokuville, televisiolle ja uusille media-aloille suunnattu tukiohjelma Media tarjoaa monenlaisia rahoitusjärjestelyjä audiovisuaalialan eri osa-alueiden edustajille: tuottajille, levittäjille, myyntiedustajille, koulutuksen järjestäjille, uuden digitaalitekniikan operaattoreille, tilausvideopalvelujen operaattoreille sekä elokuvafestivaalien, messujen ja myynninedistämistapahtumien näytteilleasettajille ja järjestäjille. Sillä edistetään eurooppalaisen elokuvan levitystä ja markkinointia, ja sen erityinen painopiste on ei-kansallisissa eurooppalaisissa elokuvissa. Näitä toimia jatketaan Media-alaohjelmassa osana Luova Eurooppa -ohjelmaa, joka on EU:n uusi kulttuurialan ja luovien alojen tukiohjelma.

6.

Jäsenvaltiot ovat tukeneet elokuvien, televisio-ohjelmien ja muiden audiovisuaalisten teosten tuotantoa monenlaisin toimenpitein. Ne myöntävät elokuvatukea vuosittain yhteensä noin 3 miljardia euroa (1) yli 600 kansallisen, alueellisen ja paikallisen tukiohjelman kautta. Toimenpiteet perustuvat sekä kulttuuri- että tuotantonäkökohtiin. Ensisijaisena, kulttuuriin liittyvänä tavoitteena on, että kansallinen ja alueellinen kulttuuri ja luovat kyvyt pääsevät esille audiovisuaalisissa viestimissä eli elokuvissa ja televisiossa. Toisaalta toimintaa pyritään saamaan aikaan riittävästi, jotta alan kehitykselle ja voimistumiselle voitaisiin luoda edellytykset, perustamalla terveelle pohjalle tuotantoyhtiöitä ja pitämällä yllä osaavaa ja kokenutta ammattikuntaa.

7.

Tuen ansiosta EU:sta on tullut yksi suurimpia elokuvantuottajia maailmassa. EU:ssa tuotettiin vuonna 2012 yhteensä 1 299 kokoillan elokuvaa, kun Yhdysvalloissa niitä 817 ja Intiassa 1 255 (vuonna 2011). Elokuvien katsojamäärä oli Euroopassa 933,3 miljoonaa vuonna 2012 (2). Euroopan audiovisuaalimarkkinoiden tv- ja elokuvatuotanto-osuuden arvoksi määriteltiin 17 miljardia euroa vuonna 2008 (3). Audiovisuaalialalla työskentelee Euroopan unionissa yli miljoona henkilöä (4).

8.

Elokuvien tuotanto ja jakelu on siis paitsi kulttuurisesti, myös taloudellisesti merkittävää toimintaa. Lisäksi elokuvatuottajat toimivat kansainvälisesti ja audiovisuaalisilla teoksilla käydään kansainvälistä kauppaa. Tämä tarkoittaa, että avustukset, verohelpotukset tai muunlainen taloudellinen tuki saattaa vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tukea saavilla tuottajilla ja teoksilla on todennäköisesti taloudellinen ja samalla kilpailullinen etu muihin nähden. Tämän vuoksi tuki saattaa vääristää kilpailua, ja se katsotaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi. Komission on siis SEUT-sopimuksen 108 artiklan nojalla arvioitava audiovisuaalialan tuen soveltuvuus sisämarkkinoille aivan kuten muidenkin valtiontukien kohdalla.

9.

Tässä tilanteessa on siis tärkeä tuoda esiin, että kulttuurin edistämisen huomattava merkitys Euroopan unionille ja sen jäsenvaltioille tunnustetaan mainitsemalla se erikseen SEUT-sopimuksessa. SEUT-sopimuksen 167 artiklan 2 kohdassa todetaan:

”Unioni pyrkii toiminnallaan rohkaisemaan jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä sekä tarvittaessa tukemaan ja täydentämään niiden toimintaa seuraavilla aloilla:

[…]

10.

SEUT-sopimuksen 167 artiklan 4 kohdassa todetaan:

”Unioni ottaa kulttuuriin liittyvät näkökohdat huomioon muiden perussopimusten määräysten mukaisessa toiminnassaan, erityisesti kulttuuriensa monimuotoisuuden vaalimiseksi ja edistämiseksi.”

11.

SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa kielletään jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua ja jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Komissio voi kuitenkin poiketa tästä kiellosta eräiden valtiontukien kohdalla. Yksi tällainen poikkeus on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohta, jonka mukaan kulttuurin edistämiseen voidaan antaa tukea, jos tuki ei muuta kaupankäynnin ja kilpailun edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.

12.

Valtiontukien valvontaa koskevissa perussopimuksen määräyksissä tunnustetaan siis kulttuurin ja siihen liittyvän taloudellisen toiminnan erityispiirteet. Audiovisuaalialan tuella edistetään Euroopan elokuva- ja audiovisuaalialan pitkän ja keskipitkän aikavälin kestävyyttä kaikissa jäsenvaltioissa ja tuetaan kulttuurin monimuotoisuutta lisäämällä eurooppalaisten ulottuvilla olevien teosten valikoimaa.

13.

Euroopan unioni on jäsenvaltioiden ohella sopimuspuolena kulttuuri-ilmaisujen moninaisuuden suojelemista ja edistämistä koskevassa Unescon yleissopimuksessa. Se on näin sitoutunut sisällyttämään kulttuuriulottuvuuden keskeiseksi osaksi politiikkaansa.

14.

Elokuvien ja muiden audiovisuaalisten teosten valtiontuen arviointiperusteet vahvistettiin alun perin vuonna 2001 annetussa elokuvatiedonannossa (5). Perusteiden voimassaoloa jatkettiin vuosina 2004 (6), 2007 (7) ja 2009 (8) ja se päättyi 31. joulukuuta 2012. Tässä tiedonannossa seurataan vuoden 2001 tiedonannon päälinjoja, mutta otetaan huomioon useita vuoden 2001 jälkeen esiin tulleita suuntauksia.

15.

Komission vuonna 2001 hyväksyttyjen sääntöjen voimaantulon jälkeen hyväksymät tukiohjelmat osoittavat, että jäsenvaltioiden käytössä on monenlaisia tukijärjestelmiä ja -edellytyksiä. Useimmat ohjelmat seuraavat mallia, jota varten vuoden 2001 tiedonanto laadittiin: valituille elokuvatuotannoille myönnetään avustuksia, joiden enimmäismäärä on tietty prosenttiosuus tuensaajan tuotantobudjetista. Yhä useammat jäsenvaltiot ovat kuitenkin ottaneet käyttöön ohjelmia, joissa tuen määrä määritellään prosenttiosuudeksi tuotantotoimintaan ainoastaan myöntäneessä jäsenvaltiossa käytetyistä menoista. Nämä ovat usein verohelpotuksia tai muutoin sellaisia, että tukea saa automaattisesti tiettyjen kelpoisuusedellytysten täyttyessä. Elokuvasäätiöt myöntävät tukea yksittäisille elokuville erillisestä hakemuksesta, mutta näiden automaattisten tukiohjelmien ansiosta elokuvatuottajat voivat laskea tietyn ennakoitavissa olevan tukimäärän osaksi rahoitusta jo elokuvaprojektin suunnittelu- ja kehittämisvaiheessa.

16.

Eräät jäsenvaltiot ovat lisäksi laajentaneet tuen koskemaan myös muuta kuin elokuvan tuotantoon liittyvää toimintaa. Tällainen on esimerkiksi tuki elokuvateattereille maaseudulla sijaitsevien tai taide-elokuvia esittävien arthouse-elokuvateattereiden auttamiseksi yleisesti tai digitaaliseen projisointiin siirtymisen edistämiseksi. Eräät jäsenvaltiot tukevat audiovisuaalisia hankkeita, jotka menevät perinteistä elokuva- ja televisiotuotannon käsitettä pidemmälle. Kun komissiolle on ilmoitettu tällaisesta tuesta, se on tuen tarpeellisuutta, oikeasuhtaisuutta ja riittävyyttä arvioidessaan soveltanut elokuvatiedonannon arviointiperusteita. Komissio on myös havainnut, että jäsenvaltioiden välillä on kilpailua, jossa valtiontukea käytetään houkuttamaan investointeja suurtuotantoyrityksiltä EU:n ulkopuolisista maista. Näitä kysymyksiä ei käsitelty vuoden 2001 tiedonannossa.

17.

Jo vuoden 2001 tiedonannossa ilmoitettiin, että komissio tarkistaa valtiontukisääntöjen mukaisia aluesidonnaisuuden enimmäismääriä alalla. Elokuvien rahoittamiseen suunnattuihin ohjelmiin sisältyvillä varojen käytön aluesidonnaisuuksilla edellytetään, että tietty osa tukea saavien elokuvien budjetista käytetään tuen myöntävässä jäsenvaltiossa. Sääntöjen voimassaoloa jatkettaessa vuonna 2004 todettiin, että elokuvien rahoitusjärjestelyihin liittyvä varojen käytön aluesidonnaisuus oli kysymys, jota on tarkasteltava tarkemmin perussopimuksen sisämarkkinaperiaatteiden noudattamisen kannalta. Huomioon on myös otettava unionin tuomioistuimen vuoden 2001 jälkeen vahvistama oikeuskäytäntö, joka koskee tavaroiden ja palvelujen alkuperää koskevien sääntöjen merkitystä sisämarkkinoilla (9).

18.

Myös niin kutsutun kulttuuritestin soveltaminen on herättänyt käytännön kysymyksiä. Elokuvatuotannoille myönnettävän tuen soveltuvuuden arvioinnin perustana on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohta, jossa mahdollistetaan tuen myöntäminen kulttuurin edistämiseen. Vuoden 2001 tiedonannossa edellytettiin, että tuki oli suunnattu kulttuurituotteelle. Se, että komissio on valvonut yksityiskohtaisesti kulttuurisia perusteita elokuvien tukiohjelmissa, on kuitenkin herättänyt jäsenvaltioissa erityisesti toissijaisuusperiaatteeseen liittyviä ristiriitoja.

19.

Komissio totesi myös vuoden 2001 elokuvatiedonannossa vahvistettujen valtiontuen arviointiperusteiden voimassaoloa jatkaessaan vuonna 2009, että näiden käytänteiden vaikutuksia on pohdittava edelleen ja arviointiperusteita tarkistettava.

20.

Tässä tiedonannossa käsitellään edellä mainittuja kysymyksiä ja muutetaan vuoden 2001 tiedonannossa käyttöön otettuja arviointiperusteita. Tiedonanto koskee aiempaa useammanlaisten toimintojen valtiontukia ja siinä korostetaan toissijaisuusperiaatteen soveltamista kulttuuripolitiikan alalla sekä sisämarkkinoiden periaatteiden noudattamista, vahvistetaan rajat ylittäville tuotannoille käyttöön suurempi tuen enimmäisintensiteetti ja huomioidaan elokuvaperinnön suojaaminen ja saatavuus. Komissio uskoo, että nämä muutokset ovat tarpeen, kun otetaan huomioon kehitys vuoden 2001 jälkeen, ja että niiden avulla eurooppalaisista teoksista tulee entistä kilpailukykyisempiä ja yleiseurooppalaisempia.

21.

Vuoden 2001 elokuvatiedonannossa vahvistetuissa valtiontuen arviointiperusteissa keskitytään elokuvien tuotantoon. Kuten aiemmin todettiin, eräät jäsenvaltiot kuitenkin antavat tukea myös muuhun elokuvantekoon liittyvään toimintaan, kuten käsikirjoittamiseen, elokuvaprojektien kehittämiseen, elokuvien levittämiseen tai markkinointiin (esimerkiksi elokuvafestivaaleilla). Tavoite suojata ja edistää Euroopan kulttuurista monimuotoisuutta audiovisuaalisten teosten kautta täyttyy ainoastaan, jos näillä töillä on yleisöä. Pelkästään tuotantoa tuettaessa riskinä on, että edistetään pelkkää audiovisuaalisen sisällön tekemistä, eikä valmista audiovisuaalista teosta ei levitetä tai markkinoida kunnolla. Tämän vuoksi tuen piiriin on syytä ottaa kaikki elokuvanteon eri vaiheet tarinakonseptin luomisesta valmiin elokuvan esittämiseen yleisölle.

22.

Elokuvateattereille myönnetyn tuen määrät ovat yleensä pieniä, joten esimerkiksi vähämerkityksisestä tuesta annetussa asetuksessa (10) säädetyt tukitasot kattanevat maaseutu- ja arthouse-elokuvateattereille myönnettävän tuen. Jos jäsenvaltio kuitenkin voi perustella elokuvateattereille myönnettävän lisätuen tarpeen, tukea tarkastellaan nykyisen tiedonannon mukaisesti SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdassa tarkoitettuna tukena kulttuurin edistämiseen. Elokuvateattereille tarkoitetulla tuella edistetään kulttuuria, koska näiden teattereiden päätehtävänä on kulttuurituotteen – elokuvan – esittäminen.

23.

Eräät jäsenvaltiot ovat harkinneet tukea audiovisuaalihankkeille, jotka menevät perinteistä elokuva- ja televisiotuotannon käsitettä pidemmälle. Monimediakerronnassa (eli crossmedia- tai transmediakerronnassa) käytetään useita alustoja ja formaatteja digitaalitekniikan, esimerkiksi elokuvan ja videopelien, avulla. Sisällön eri osat on linkitetty toisiinsa (11). Koska monimediahankkeissa on aina mukana elokuvan tuotantoa, kyseistä elokuvatuotanto-osuutta pidetään tässä tiedonannossa audiovisuaalisena teoksena.

24.

Vaikka pelit saattavat tulevina vuosina olla yksi nopeimmin kasvavista joukkoviestinten muodoista, kaikkia pelejä ei voida pitää audiovisuaalisina teoksina tai kulttuurituotteina. Ne poikkeavat elokuvista tuotannon, levityksen, markkinoinnin ja kulutuksen osalta. Siksi elokuvatuotannon sääntöjä ei voi automaattisesti soveltaa videopeleihin. Toisin kuin elokuva- ja televisiosektorilla, komissio ei myöskään ole tehnyt videopelejä koskevia valtiontukipäätöksiä niin paljon, että ne muodostaisivat kriittisen massan. Tiedonanto ei siis kata videopeleille myönnettävää tukea. Kaikkia videopeleille tarkoitettuja tukitoimenpiteitä, jotka eivät täytä yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen (12) tai vähämerkityksistä tukea koskevan asetuksen edellytyksiä, olisi tarkasteltava edelleen tapauskohtaisesti. Jos kuitenkin voidaan osoittaa, että kulttuurisille tai pedagogisille peleille suunnattu tukiohjelma on tarpeellinen, komissio soveltaa tässä tiedonannossa vahvistettuja tuki-intensiteetin perusteita analogisesti.

25.

Jotta audiovisuaalialalla myönnetty tuki olisi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaista, sillä on edistettävä kulttuuria. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen mukaisesti kulttuuritoimintojen määrittely on pääasiassa jäsenvaltioiden vastuulla. Komission tehtävänä audiovisuaalialan tukiohjelmaa arvioidessaan on ainoastaan varmistaa, että jäsenvaltiolla on käytössään toimiva tarkastusjärjestelmä selkeiden virheiden välttämiseksi. Tämä tarkastaminen järjestetään siten, että joko valintaprosessin kautta määritellään, mille audiovisuaalisille teoksille tukea olisi annettava, tai näille teoksille määritellään tietty kulttuurinen profiili, joka niiden on tuen saamiseksi täytettävä. Komissio toteaa vuonna 2005 tehdyn, kulttuuri-ilmaisujen moninaisuuden suojelemista ja edistämistä koskevan Unescon yleissopimuksen (13) mukaisesti, että elokuvan kaupallisuus ei estä sitä olemasta myös kulttuurinen.

26.

Kielellinen monimuotoisuus on tärkeä osa kulttuurista monimuotoisuutta. Yhden tai useamman tietyssä jäsenvaltiossa käytettävän kielen aseman puolustaminen ja edistäminen on samalla kulttuurin edistämistä (14). Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sekä jäsenvaltion kielen edistämistoimia (15) että kulttuuripolitiikkaa (16) voidaan pitää yleiseen etuun liittyvänä pakottavana syynä, jolla voidaan perustella palvelujen tarjoamisen vapauteen kohdistuva rajoitus. Tämän vuoksi jäsenvaltio voi vaatia tuen edellytyksenä esimerkiksi, että elokuva tuotetaan tietyllä kielellä, jos tällainen edellytys katsotaan tarpeelliseksi ja riittäväksi sellaisen kulttuurisen tavoitteen saavuttamiseksi audiovisuaalialalla, joka saattaa liittyä myös tietyllä alueella vallitsevien erilaisten sosiaalisiin, uskonnollisiin, aatteellisiin tai kielellisiin osatekijöihin liittyvään ilmaisunvapauteen. Se, että tällainen kriteeri voi muodostaa edun elokuvia tuottaville yrityksille, jotka työskentelevät kyseisessä kriteerissä tarkoitetulla kielellä, kuuluu erottamattomasti tavoiteltuun päämäärään (17).

27.

Tuen myöntämisestä vastaavien viranomaisten elokuvien tuottajille asettamat vaatimukset, joiden mukaan elokuvatuottajien on käytettävä tietty osa elokuvan budjetista tietyllä alueella (varojen käytön aluesidonnaisuudet), ovat olleet erityishuomion kohteena siitä asti, kun komissio alkoi tarkastella elokuvien tukiohjelmia. Vuoden 2001 elokuvatiedonannossa annettiin jäsenvaltioille lupa vaatia, että enintään 80 prosenttia elokuvan kokonaisbudjetista käytetään sen alueella. Tukiohjelmilla, joissa tuen määrä määritellään prosenttiosuudeksi tuotantotoimintaan myöntäneessä jäsenvaltiossa käytetyistä menoista, pyritään jo lähtökohtaisesti houkuttelemaan mahdollisimman paljon tuotantotoimintaa kyseiseen jäsenvaltioon, ja alueellistaminen sisältyy niihin olennaisena osana. Nämä erilaiset nykyään voimassa olevat tukiohjelmat on otettava huomioon elokuvatiedonannossa.

28.

Varojen käytön aluesidonnaisuudet rajoittavat audiovisuaalisen tuotannon sisämarkkinoita. Komissio teetti tämän vuoksi audiovisuaaliseen tuotantoon sovellettavista alueellisista ehdoista ulkoisen tutkimuksen, joka valmistui vuonna 2008 (18). Kuten elokuvatiedonannon voimassaoloa jatkettaessa vuonna 2009 todettiin, tutkimus ei antanut varmoja tuloksia eikä sen perusteella voitu päätellä, olivatko alueellisten ehtojen myönteiset vaikutukset kielteisiä suuremmat.

29.

Tutkimuksessa todettiin kuitenkin, että elokuvien tuotantokustannukset vaikuttavat olevan muita suuremmat niissä maissa, joissa alueellisia ehtoja sovelletaan. Tutkimuksessa todettiin myös, että alueelliset ehdot saattavat aiheuttaa eräitä esteitä yhteistuotannoille ja vähentää niiden tehokkuutta, eivätkä rajoittavat varojen käytön aluesidonnaisuudet saa aikaan riittävästi myönteisiä vaikutuksia, jotta rajoitusten nykytason säilyttäminen olisi perusteltua. Tutkimus ei myöskään osoittanut, että nämä ehdot olisivat tarpeellisia haluttujen tavoitteiden saavuttamiseksi.

30.

Kansallinen toimenpide, joka haittaa perussopimuksessa taattujen perusvapauksien toteutumista, voidaan hyväksyä ainoastaan, jos se noudattaa useita edellytyksiä: sillä on oltava yleistä etua koskeva pakottava syy, sen on oltava omiaan varmistamaan sillä tavoiteltavan päämäärän saavuttamisen eikä se saa mennä pidemmälle kuin on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. (19) Elokuvateollisuuden erityispiirteet, erityisesti sen äärimmäisen suuri liikkuvuus, sekä kulttuurisen monimuotoisuuden, kansallisen kulttuurin ja kielten edistäminen voivat muodostaa yleistä etua koskevan pakottavan syyn, jolla perusvapauksien rajoittaminen voidaan perustella. Komissio on tämän vuoksi edelleen sitä mieltä, että tällaisia ehtoja saatetaan jossain määrin tarvita pitämään yllä elokuvatuotannon infrastruktuurin kriittistä massaa tuen myöntäneessä jäsenvaltiossa tai myöntäneellä alueella.

31.

Erittäin harvat jäsenvaltiot ovat asettaneet varojen käytölle aluesidonnaisuuksia, joiden enimmäismäärä on vuoden 2001 tiedonannossa sallittu 80 prosenttia tuotantobudjetista. On monia jäsenvaltioita, joilla ei ole tukiohjelmissaan lainkaan aluesidonnaisuuksia. Monet alueelliset ohjelmat ovat yhteydessä tuen määrään, ja niissä edellytetään, että 100–150 prosenttia tästä tuesta on käytettävä tuen myöntäneessä jäsenvaltiossa, eikä alihankittujen palvelujen tai tuotannossa käytettyjen tavaroiden alkuperään liity erityisedellytyksiä. Joissakin tukiohjelmissa tukea saava tuottaja saa käyttää vähintään 20 prosenttia tuotantobudjetista kyseisen jäsenvaltion ulkopuolella. Eräissä jäsenvaltioissa elokuville myönnettävä tuki on prosenttiosuus, joka lasketaan ainoastaan paikallisista menoista.

32.

Niiden menojen, joihin aluesidonnaisuutta sovelletaan, olisi ainakin oltava oikeassa suhteessa jäsenvaltion tosiasialliseen rahoitussitoumukseen, ei tuotannon kokonaisbudjettiin. Tämä ei välttämättä ollut tilanne vuoden 2001 tiedonantoon sisältyneen alueellisen perusteen suhteen (20).

33.

Jäsenvaltiot myöntävät tukea elokuvien tuotantoon lähinnä kahden erillisen tukijärjestelmän kautta. Tukea myönnetään

34.

Jäljempänä 50 kohdassa vahvistetaan molempia järjestelmiä koskevat enimmäismäärät, joiden rajoissa komissio voi hyväksyä sen, että jäsenvaltio asettaa aluesidonnaisuuksia, jotka voidaan kuitenkin katsoa tarpeellisiksi ja kulttuuriseen tavoitteeseen nähden oikeasuhtaisiksi.

35.

Jos tuki myönnetään avustuksina, aluesidonnaisuuden enimmäismäärä olisi rajoitettava 160 prosentiksi tuen määrästä. Tämä vastaa aiempaa ”80 prosenttia tuotantobudjetista” -sääntöä, kun tuki-intensiteetti saavuttaa 52 kohdan 2 alakohdassa tarkoitetun yleisen enimmäismäärän eli 50 prosenttia tuotantobudjetista (21).

36.

Jos tuki myönnetään prosenttiosuutena tuotantotoimintaan liittyvistä menoista tuen myöntävässä jäsenvaltiossa, kannustimena on käyttää enemmän varoja jäsenvaltiossa, jotta saadaan lisää tukea. Se, että ainoastaan tuen myöntävässä jäsenvaltiossa toteutettava tuotantotoiminta on tukikelpoista, muodostaa alueellisen rajoituksen. Jotta enimmäismäärä olisi avustusten kanssa verrannollinen, niiden menojen enimmäismäärä, joihin voidaan soveltaa varojen käytön aluesidonnaisuutta, on 80 prosenttia tuotantobudjetista.

37.

Lisäksi kummassakin järjestelmässä tukiohjelmaan voi kuulua tukikelpoisuusperuste, jonka mukaan tuen myöntävän jäsenvaltion alueella on oltava tietty vähimmäismäärä tuotantotoimintaa. Tämä taso ei saa olla yli 50 prosenttia tuotantobudjetista.

38.

Jäsenvaltioilla ei ole EU:n lainsäädännön mukaan velvoitteita asettaa varojen käytölle aluesidonnaisuuksia.

39.

Vuoden 2001 elokuvatiedonantoa annettaessa vielä harvat jäsenvaltiot pyrkivät käyttämään elokuville myönnettävää tukea houkutellakseen suuria ulkomaisia elokuvahankkeita tuotettaviksi niiden alueella. Sittemmin useat jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön ohjelmia, joiden tavoitteena on houkuttaa Eurooppaan korkean profiilin tuotantoja ja kilpailla muiden, esimerkiksi Yhdysvalloissa, Kanadassa, Uudessa-Seelannissa ja Australiassa sijaitsevien, kuvauspaikkojen ja -mahdollisuuksien kanssa. Tätä tiedonantoa edeltävään kuulemiseen osallistuneet tahot olivat sitä mieltä, että nämä tuotannot ovat olleet tarpeen, jotta on voitu pitää yllä laadukasta audiovisuaalialan infrastruktuuria ja saada korkealuokkaisille studioille, laitteistoille ja henkilöstölle käyttöä. Samalla on voitu panostaa teknologian siirtoon, osaamiseen ja asiantuntemukseen. Tämän elokuvantekoympäristön käyttäminen osittain ulkomaisiin tuotantoihin helpottaisi myös eurooppalaisten korkean profiilin laatutuotantojen tekemistä.

40.

Ulkomaisilla tuotannoilla saattaa olla eurooppalaiseen audiovisuaalialaan pysyvä vaikutus, sillä niissä käytetään yleensä laajalti paikallista infrastruktuuria ja paikallisia näyttelijöitä. Tällä voi siis olla myönteinen kokonaisvaikutus kansalliseen audiovisuaalialaan. On huomattava myös, että useat kolmansien maiden suurhankkeina pidetyt elokuvat ovat itse asiassa yhteistuotantoja, joihin osallistuu myös eurooppalaisia tuottajia. Tällaisilla avustuksilla siis tuettaisiin myös eurooppalaisia audiovisuaalisia teoksia ja pidettäisiin yllä kansallisia tuotantomahdollisuuksia.

41.

Tämän vuoksi komissio katsoo, että tällainen tuki saattaa olla periaatteessa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukainen kulttuurin edistämiseen tarkoitettu tuki samoin edellytyksin eurooppalaisten tuotantojen kanssa. Koska kansainvälisille suurtuotannoille annettavan tuen määrä voi kuitenkin olla hyvin suuri, komissio valvoo tuen kehittymistä varmistaakseen, että kilpailu perustuu laatuun ja hintaan, ei valtiontukeen.

42.

Eurooppalaisia elokuvia ei juurikaan levitetä tuotantoalueidensa ulkopuolelle. On todennäköisempää, että eurooppalainen elokuva julkaistaan useissa jäsenvaltioissa, jos kyseessä on yhteistuotanto, jossa on ollut mukana tuottajia useista jäsenvaltioista. Koska eri jäsenvaltioiden tuottajien yhteistyö on tärkeää useissa jäsenvaltioissa nähtävien eurooppalaisten teosten tuotannolle, komissio katsoo, että tuki-intensiteetti voi olla korkeampi sellaisessa yhteistuotannossa, jota rahoittaa useampi kuin yksi jäsenvaltio ja jossa on tuottajia useammasta kuin yhdestä jäsenvaltiosta.

43.

Elokuvat, joille annetaan tuotantotukea niiden kulttuurisen luonteen vuoksi, olisi koottava yhteen, säilytettävä ja pidettävä saatavilla tulevien sukupolvien kulttuuri- ja opetustarkoituksiin (22). Koulutus-, nuoriso-, kulttuuri- ja urheiluneuvoston 18. marraskuuta 2010 eurooppalaisesta elokuvaperinnöstä antamissa päätelmissä kehotettiin jäsenvaltioita varmistamaan, että valtiontukea saaneet elokuvat talletetaan elokuvaperinnön säilyttämisestä vastaavaan laitokseen kaiken oheisaineiston kanssa silloin kun se on toteutettavissa ja että näillä laitoksilla on asianmukaiset elokuvien ja oheisaineiston säilyttämistä sekä kulttuurista ja ei-kaupallista käyttöä koskevat oikeudet (23).

44.

Eräät jäsenvaltiot ovat aloittaneet käytännön, jossa tuen viimeinen erä maksetaan vasta sen jälkeen, kun elokuvaperinnön säilyttämisestä vastaava laitos on varmistanut, että tukea saanut elokuva on talletettu. Tämä on osoittautunut tehokkaaksi keinoksi varmistaa tallettamista koskevan sopimusvelvoitteen täytäntöönpano.

45.

Eräät jäsenvaltiot ovat myös sisällyttäneet tukisopimuksiinsa säännöksiä, joiden mukaan julkista tukea saaneita elokuvia voidaan käyttää elokuvaperinnön säilyttämisestä vastaavan laitoksen tiettyihin yleisen edun mukaisiin tehtäviin sovitun ajanjakson jälkeen edellyttäen, ettei tämä haittaa elokuvan tavanomaista käyttöä.

46.

Tämän vuoksi jäsenvaltioiden kannustettava tuottajia tallettamaan tukea saaneesta elokuvasta tällaiseen tarkoitukseen soveltuva kopio tukea antaneen elimen nimeämään elokuvaperinnön säilyttämisestä vastaavaan laitokseen (24) ja tuettava niitä tässä. Talletettua elokuvaa voidaan käyttää tukisopimuksessa vahvistetun ajan kuluttua tiettyyn ei-kaupalliseen tarkoitukseen, josta on sovittu oikeuksien omistajien kanssa, immateriaalioikeuksien mukaisesti ja ilman, että tämä vaikuttaa oikeuksien omistajille suoritettavaan asianmukaiseen palkkioon tai haittaa elokuvan tavanomaista käyttöä.

47.

Arvioidessaan elokuville ja muille audiovisuaalisille teoksille tarkoitettua tukea komissio varmistaa edellä esitettyjen seikkojen perusteella, että

48.

Komission on ensin varmistettava, että tuki noudattaa yleisen laillisuuden periaatetta ja että tukikelpoisuusedellytykset ja tuen myöntämisperusteet eivät sisällä sääntöjä, jotka ovat ristiriidassa SEUT-sopimuksen määräysten kanssa muilla kuin valtiontukia koskevilla aloilla. Esimerkiksi on varmistettava, että noudatetaan niitä SEUT-sopimuksen periaatteita, joissa kielletään kansalaisuuteen perustuva syrjintä ja määrätään tavaroiden vapaasta liikkuvuudesta, työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta, sijoittautumisvapaudesta, palvelujen tarjoamisen vapaudesta ja pääoman vapaasta liikkuvuudesta (SEUT-sopimuksen 18, 34, 36, 45, 49, 54, 56 ja 63 artikla). Komissio panee nämä periaatteet täytäntöön soveltamalla niitä yhdessä kilpailusääntöjen kanssa, jos periaatteiden kanssa ristiriidassa olevia säännöksiä ei voida irrottaa tukiohjelman toiminnasta.

49.

Edellä mainittujen periaatteiden mukaisesti tukiohjelmissa ei saa esimerkiksi varata tukea yksinomaan kyseisen jäsenvaltion kansalaisille, vaatia, että tuensaajilla on kansallisen kauppalainsäädännön mukainen liikeyrityksen asema (liikeyritysten, jotka sijaitsevat yhdessä jäsenvaltiossa ja joilla on pysyvä sivu- tai asioimisliike toisessa jäsenvaltiossa, on voitava saada tukea; asioimisliikettä koskevaa vaatimusta noudatetaan lisäksi vasta tuen maksamisvaiheessa) tai velvoittaa elokuvantekoon liittyviä palveluja tarjoavia ulkomaisia yrityksiä rikkomaan lähetettyjen työntekijöidensä osalta direktiiviä 96/71/EY (25).

50.

Kun otetaan huomioon Euroopan elokuva-alan erityistilanne, elokuvatuotannon tukemiseen tarkoitetuissa tukiohjelmissa voidaan joko

Jäsenvaltiot voivat molemmissa tapauksissa asettaa tukikelpoisuuden edellytykseksi, että hankkeen tuotantotoiminnasta tietty vähimmäistaso toteutetaan niiden alueella. Tämä taso ei kuitenkaan saa olla yli 50 prosenttia tuotannon kokonaisbudjetista. Kummassakaan tapauksessa aluesidonnaisuus ei myöskään saa missään tilanteessa olla yli 80 prosenttia tuotannon kokonaisbudjetista.

51.

Eurooppalaisten audiovisuaalisten teosten tuotannon tukemisen ja niiden tuotantoon ja esittämiseen tarvittavan infrastruktuurin varmistamisen tavoitteena on eurooppalaisen kulttuuri-identiteetin muotoutuminen ja kulttuurisen monimuotoisuuden edistäminen. Näin ollen tuen tarkoitus on kulttuurin edistäminen. Tällainen tuki saattaa olla perussopimuksen mukaista SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdan nojalla. Elokuvien ja televisio-ohjelmien tuotantoyritykset saattavat saada myös muuntyyppistä tukea SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdan nojalla (esimerkiksi aluetukea, pk-yrityksille myönnettävää tukea tai tukea tutkimus- ja kehittämistyöhön, koulutukseen tai työllistämiseen) ja tällöin tuen kasautuessa on noudatettava tuen enimmäisintensiteettejä.

52.

Komissio tarkastaa tukea saavista audiovisuaalisista teoksista seuraavien perusteiden perusteella, soveltuvatko tämän tiedonannon piiriin kuuluvat, audiovisuaalisten teosten käsikirjoittamisen, projektien kehittämisen, tuotannon, levityksen ja myynninedistämisen tueksi suunnitellut tukiohjelmat sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaisesti:

53.

Elokuvateattereiden nykyaikaistamista, esimerkiksi digitointia, voidaan tukea, jos jäsenvaltiot voivat perustella tällaisen tuen tarpeen, oikeasuhteisuuden ja riittävyyden. Komissio arvioi tämän perusteella SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan d alakohdan nojalla, onko tukiohjelma perussopimuksen mukainen.

54.

Kun määritellään, onko tuen enimmäisintensiteettiä noudatettu, huomioon otetaan jäsenvaltioissa toteutettujen julkisten tukitoimenpiteiden kokonaismäärä tukea saaneen toiminnon tai hankkeen osalta riippumatta siitä, rahoitetaanko tuki paikallisesta, alueellisesta, kansallisesta tai EU:n lähteestä. Valtion varoja eivät kuitenkaan ole EU:n ohjelmista, esimerkiksi Media-ohjelmasta, myönnetyt varat, joiden myöntämispäätökseen jäsenvaltiot eivät ole osallistuneet. Tämän vuoksi niistä annettavaa tukea ei oteta mukaan tuen enimmäismääriä laskettaessa.

55.

Komissio ehdottaa SEUT-sopimuksen 108 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi aiheellisiksi toimenpiteiksi, että jäsenvaltiot saattavat nykyiset elokuvien rahoittamista koskevat ohjelmansa tämän tiedonannon mukaisiksi kahden vuoden kuluessa siitä, kun tiedonanto on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Jäsenvaltioiden olisi toimitettava komissiolle vahvistus ehdotettujen aiheellisten toimenpiteiden hyväksymisestä yhden kuukauden kuluessa siitä, kun tämä tiedonanto on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Jos komissio ei saa minkäänlaista vastausta, se katsoo, ettei kyseinen jäsenvaltio hyväksy ehdotettuja toimenpiteitä.

56.

Tätä tiedonantoa sovelletaan ensimmäisestä päivästä sen jälkeen, kun se on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä.

57.

Komissio soveltaa tätä tiedonantoa kaikkiin ilmoitettuihin tukitoimenpiteisiin, joista siltä on pyydetty päätöstä, sen jälkeen kun tiedonanto on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä, vaikka tukitoimenpiteistä olisi ilmoitettu ennen tiedonannon julkaisupäivämäärää.

58.

Jos tuesta ei ilmoiteta komissiolle, se soveltaa valtiontuen sääntöjenvastaisuuden arvioinnissa sovellettavien sääntöjen määräytymistä koskevan komission ilmoituksen (29) mukaisesti