1. Probleemi kirjeldus

Olgugi et jäätmekäitluse olukord Euroopa Liidus on paranemas, kaotab ELi majandus praegu olulise koguse võimalikku teisest tooret. Aastal 2010 oli ELis jäätmete kogumaht 2520 miljonit tonni. Sellest kogusest võeti ringlusse üksnes piiratud osa (36 %), ülejäänu kas põletati või ladestati prügilatesse, ent ligikaudu 600 miljonit tonni sellest oleks saanud võtta ringlusse või korduskasutusse. Seega jääb ELil kasutamata olulisi võimalusi parandada ressursitõhusust, edendada ringmajandust, ergutada majanduskasvu ja luua uusi töökohti, võtta kulutõhusaid meetmeid kasvuhoonegaaside heite vähendamiseks ning vähendada sõltuvust imporditavast toormest.

Juhul kui uusi algatusi jäätmekäitluse parandamiseks ei tehta, siis läheb ELis ka järgmistel aastatel palju väärtuslikke ressursse kaotsi. Kui ELil puudub keskmises perspektiivis selge väljavaade (sh sihtväärtuste määratlemise teel), riskib liit investeeringute suurenemisega paindumatutesse suuremahulistesse projektidesse, mis keskenduvad nn jäätmejääkide töötlemisele ning mis võivad osutuda takistuseks ressursitõhususe pikaajalisel tulemuslikul parandamisel.

Parimate tavade levitamisest liikmesriikide vahel üksi ei piisa ning majandustingimused ei stimuleeri piisavalt jäätmetekke vältimist, korduskasutust või ringlussevõttu, mis tähendaks jätkuvalt suuri lahknevusi liikmesriikide jäätmekäitlustulemuste vahel. Peale selle ei ole hädavajalike järelevalvevahendite, näiteks jäätmetekke ja -käitluse statistika kvaliteet optimaalne ning mitmed aruandluskohustused on liiga keerukad, mistõttu ei paku need märkimisväärset lisaväärtust.

2. Subsidiaarsuse analüüs

Ettepanek aitab otseselt kaasa ELi 2020. aasta strateegiale, eelkõige juhtalgatusele „Ressursitõhus Euroopa", ning see seondub tihedalt ressursitõhusa Euroopa tegevuskava ja selle toorainealgatusega. Samuti pakub see otsese vastuse ELi ühistele keskkonna- ja jäätmevaldkonna eesmärkidele, mis on sätestatud 7. keskkonnaalases tegevusprogrammis.

Liidu pädevus võtta meetmeid jäätmekäitluse valdkonnas tuleneb Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklist 191, milles käsitletakse keskkonnakaitset, ning mille kohaselt aitab liidu keskkonnapoliitika kaasa „keskkonna säilitamisele, kaitsmisele ja selle kvaliteedi parandamisele, inimese tervise kaitsmisele, loodusressursside kaalutletud ja mõistlikule kasutamisele ning võitlusele kliimamuutuste vastu”.

Täpsemalt, ettepanek on vastuseks ELi kolme jäätmeõigusakti (jäätmete raamdirektiiv, prügilate direktiiv ning pakendite ja pakendijäätmete direktiiv) konkreetsetele läbivaatamisklauslitele, milles komisjonilt nõutakse olemasolevate jäätmekäitluse sihtide läbivaatamist. Varasemast kogemusest selgub, et kogu ELi hõlmavad jäätmekäitluse eesmärgid ja sihtväärtused on üldjuhul enamikus liikmesriikidest olnud ressursi- ja jäätmemajanduse parandamise peamisi eestvedajaid. Ühised eesmärgid ja sihtväärtused aitavad parandada ka ELi jäätmeturu toimimist, suunates investeerimisotsuseid, kindlustades liikmesriikide vahelist koostööd ning tagades mõningase ühtlustamise riikide tootjavastutuse kavade vahel. Samuti on kogu ELi hõlmavaid sihtväärtusi vaja selleks, et luua ELi tööstussektorile minimaalne mõõde, mille abil investeerida uutesse ringlussevõtu meetoditesse.

Ettepanekus käsitletakse keskkonnaprobleeme, mille mõju ulatub kaugemale riigipiiridest, muu hulgas hõlmab see ebakohase jäätmekäitluse mõju kasvuhoonegaaside heitele, õhusaastele ja prahistamisele, seda eelkõige merekeskkonnas.

3. Eesmärgid

Ettepaneku peamine üldeesmärk on tagada, et jäätmetes sisalduv väärtuslik materjal saaks tõhusalt korduskasutatud, ringlusse võetud ning viidud tagasi Euroopa majandusse, s.o aidata kaasa kulgemisele ringmajanduse suunas, milles jäätmeid kasutatakse edumeelselt ressursina ning luuakse uusi majanduslikke võimalusi ja töökohti.

Ettepaneku erieesmärgid on järgmised:

· Lihtsustada ELi jäätmeõigusakte, täpsustades ja lihtsustades sihtväärtustega seonduvaid mõõtmismeetodeid, kohandades ja täpsustades põhimõisteid, edendades sihtväärtuste määramisel järjekindlust, kõrvaldades aegunud nõudeid ning lihtsustades aruandluskohustusi.

· Parandada järelevalvet, parandades jäätmestatistika kvaliteeti eelkõige seoses sihtväärtustega, ning ennetades võimalikke rakendusprobleeme niinimetatud varajase hoiatamise menetluse abil.

· Tagada optimaalne jäätmekäitlus kõigis liikmesriikides, edendades parimate tavade ja peamiste vahendite (nt majanduslikud) levitamist, ning tagades laiendatud tootjavastutuse (LTV) kavade minimaalse ühtlustamise taseme.

· Kehtestada keskmises perspektiivis jäätmesihtväärtused kooskõlas ELi eesmärkidega seoses ressursitõhususe ning toormele juurdepääsuga.

Kavandatavad tegevuseesmärgid kajastavad hiljuti nõukogus ja parlamendis vastu võetud 7. keskkonnaalase tegevusprogrammi (7. KTP) kaugemaid eesmärke:

­ jäätmeteke peaks vähenema ning see tuleks siduda lahti SKP arengust;

­ korduskasutus ja ringlussevõtt peaks olema kõrgeimal teostataval tasemel;

­ põletamine peaks piirduma jäätmetega, mina ei saa ringlusse võtta;

­ taaskasutatavate jäätmete prügilasse ladestamine tuleks järk-järgult kaotada;

­ mereprahti tuleks oluliselt vähendada.

Õigusaktide lihtsustamise ja regulatiivkoormuse (ka VKEde jaoks) vähendamise, samuti sihtväärtuste otstarbekohasuse tagamise eesmärgid on täielikult kooskõlas komisjoni jõupingutustega õigusloome kvaliteedi parandamise valdkonnas. Lisaks sellele võetakse ettepanekus hoolikalt arvesse Euroopa viie jäätmevoo direktiivi (sh pakendite ja pakendijäätmete direktiiv) toimivuskontrolli (järelhindamise) järeldusi, nimetatud kontroll toimus paralleelselt ELi jäätmesihtväärtuste läbivaatamisega.

4. Poliitikavalikud

Olles sügavuti analüüsinud varasemat praktikat vaatenurgast, mis on seni toiminud ning mis mitte, samuti olles pidanud laiapõhjalisi läbirääkimisi sidusrühmadega, valiti üksikasjalikumaks analüüsimiseks välja järgmised kolm valikut (ning arvukalt lisavalikuid ja konkreetseid meetmeid):

Valik 1 – Täieliku rakendamise tagamine:

•        Ei võeta täiendavaid ELi meetmeid, v.a nõuetetäitmise edendamine

Valik 2 – Lihtsustamine, järelevalve parandamine, parimate tavade levitamine:

• Ühtlustada põhimõistete (nt ringlussevõtt ja korduskasutus) määratlust ning kaotada aegunud nõuded

• Lihtsustada mõõtmismeetodeid (ainult üks meetod kodumajapidamisjäätmete ja samalaadsete jäätmete mõõtmiseks) ning aruandluskohustust

• Luua riiklikud jäätmekogumis- ja jäätmekäitlusregistrid ning oluliste andmete ja statistika osas nõuda kolmandate isikute poolset kontrolli

• Kehtestada varajase hoiatamise menetlus, et jälgida liikmesriikide tulemusi ning nõuda vajaduse korral õigeaegsete korrigeerivate meetmete võtmist

• Kehtestada LTV skeemide toimimise miinimumtingimused

Valik 3 – ELi sihtväärtuste uuendamine:

Kõigi liikmesriikide jaoks realistlike sihtväärtuste ja tähtaegade määramisel võeti arvesse kõige edukamate liikmesriikide seniseid tulemusi ning sihtväärtuste saavutamiseks vajalikku aega, järgides samas 7. KTP eesmärke.

Valik 3.1 – Ringlussevõtu/korduskasutuse sihtväärtuse suurendamine olmejäätmete osas:

­ Madal: 60 % korduskasutuse/ringlussevõtu sihtväärtus 2030. aastaks; 50 % 2025. aastaks

­ Kõrge: 70 % korduskasutuse/ringlussevõtu sihtväärtus 2030. aastaks; 60 % 2025. aastaks

Valik 3.2 – Korduskasutuse/ringlussevõtu sihtväärtuste suurendamine pakendijäätmete osas:

­ Kõrgemad materjalipõhised sihtväärtused aastatel 2020–2030 (80 % üldine korduskasutus/ringlussevõtt)

­ Variant: konkreetne omaette sihtväärtus mitteraudmetallidele (nn metallide lahutamine)

Valik 3.3 – Taaskasutatavate olmejäätmete prügilasse ladestamise järkjärguline kaotamine:

­ Plasti/paberi/klaasi/metallide ladestamise keeld 2025. aastaks (maksimaalselt 25 % prügilasse ladestamist), üldine keeld 2030. aastaks (maksimaalselt 5 %)

Valik 3.4 – valikute 3.1, 3.2 ja 3.3 kombinatsioon

Valik 3.5 – kattub valikuga 3.4, eri riikide rühmade jaoks eri tähtaegadega

Valik 3.6 – kattub valikuga 3.4, kõigi liikmesriikide jaoks pisut lühema tähtajaga, võimalusega teha mõnele neist tähtajalisi erandeid

Valik 3.7 – kattub valikuga 3.4, prügilakeelu laiendamine kõigile olmejäätmetega samalaadsetele jäätmetele

5. Mõjude hindamine

Määratletud poliitikavalikute mõjud seonduvad järgmiste põhiaspektidega:

Jäätmekogumise ja -käitluse parandamise (nt korduskasutamise ja ringlussevõtu osakaalu suurendamine) kulud ja kokkuhoid. Selleks et suurendada ringlussevõtu määra, peavad jäätmekogumissüsteemid ajapikku arenema, näiteks minnes nn toomissüsteemidelt üle nn ukselt-uksele-süsteemide suunas. Sellega kaasnevaid täiendavaid investeeringukulusid leevendab järk-järgult asjaolu, et allesjäävate segajäätmete kogumis- ja töötlemiskulud hakkavad eeldatavasti langema, samas kui ringlusse võetud materjalidelt saadav tulu ootuste kohaselt kasvab. (Teisese) toorme suurema kättesaadavusega seotud kasu, mis leevendab esmase toorme tulevase hinnatõusu riske, mis ELi tootvat tööstust tõenäoliselt ees ootab. ELi siseturul jäätmete taaskasutuse ja ringlussevõtu võimaluste paranemisest tulenev kasu (olemasoleva jäätmetöötluse taristu parem kasutus ning uue innovaatilise taristu väljaarendamine, mis soodustab ELi jäätmekäitlussektorit) Parema järelevalve, väiksema halduskoormuse ja lihtsustamisega seotud kulud ja kasu. Töökohtade loomine tänu sellele, et jäätmehierarhia ülemised tasemed (sealhulgas liigiti kogumine, korduskasutus ja ringlussevõtt) on teadaolevalt palju tööjõumahukamad kui jäätmete kõrvaldamine ja põletamine. Kasu seoses ühiskondliku aktsepteerimisega. Üldjuhul suhtuvad kogukonnad jäätmete korduskasutuseks ja ringlussevõtuks vajalikesse taristutesse palju sallivamalt kui jäätmete kõrvaldamise ja põletamise rajatistesse. Positiivne keskkonnamõju, nii otseselt (parem jäätmekäitlus, prahistamise vähenemine, sealhulgas merekeskkonnas) kui ka kaudselt (väiksemad kasvuhoonegaaside heitetasemed ning väiksem õhusaaste tänu esmase toorme ja energia kasutamise vältimisele). Selle tulemusel avaldub positiivne mõju ka inimtervisele.

Kuigi mitut nimetatud mõjudest saab kvantifitseerida ja rahasse arvestada (eriti jäätmekogumise, keskkonnatulu ja töökohtade loomisega seonduv), saab teisi neist kirjeldada ainult kvalitatiivselt (näiteks vähenev sõltuvus imporditavast toormest).

Kui valikust 1 (täielik rakendamine) tulenevaid mõjusid hinnati võrdluses tavapärase tegevuse jätkumise stsenaariumiga, siis valikute 2 ja 3 mõjude määratlemisel võeti täielik rakendamine lähtepunktiks.

Valik 1 – Kehtivate õigusaktide täielik rakendamine

Selle valiku iga-aastased netokulud (kogumise ja töötlemise kulude kasv miinus keskkonnatulu) on hinnanguliselt 1500 miljonit eurot 2020. aastaks ning need vähenevad progressiivselt 2035. aastaks ELi kõigis 28-s liikmesriigis vähem kui 600 miljonile eurole. Otsese tööhõive hinnanguline kasv on 36 761 täistööaja ekvivalenti (TTE).

Valik 2 – Lihtsustamine, järelevalve parandamine, parimate tavade levitamine

Kuigi statistika parandamine, näiteks riiklike registrite abil, nõuab mõnelt liikmesriigilt täiendavaid jõupingutusi, aitab see samas vähendada kulutusi aruandlusele. Kavandatav varajase hoiatamise süsteem nõuab tööd nii komisjonilt kui ka liikmesriikidelt, kuid hilisemas etapis võib see vähendada vajadust rikkumismenetluste järele, ennetades sobimatuid investeeringuid. Liikmesriikide aruandluskohustuste märkimisväärne lihtsustamine toob kaasa kulude kokkuhoiu; seda saab kasutada järelevalve parandamise meetmete võimalike netokulude katmiseks. LTV kavade toimimise miinimumtingimuste määratlemine suurendab muu hulgas nende kavade kulutõhusust.

Valik 3 – ELi sihtväärtuste uuendamine

Punktis 4 kirjeldatud valiku 3 mitmesuguste variantide põhimõjud aastatel 2014 kuni 2030 on võetud kokku alljärgnevas tabelis. Nagu tabel näitab, annab suurima kulude-tulude suhte variantide 3.1, 3.2 ja 3.3 kombineerimine (s.o variandid 3.4–7), luues rohkem uusi töökohti ja vähendades kasvuhoonegaaside (KHG) heidet:

Variant || Rahalised kulud (NPV 2014–2030), miljardites eurodes (1) || Välis-kulud (NPV 2014–2030), miljar-dites eurodes (2) || Ühiskondlikud netokulud (1+2) || Töökohad (TTE 2030. a) || KHG, miljonites tonnides CO2eq (2030) || KHG, miljonites tonnides CO2eq (2014–2030)

Valik 3.1 – madal || -3,73 || -3,96 || -7,69 || 78 519 || -23 || -107

Valik 3.1 – kõrge || -8,41 || -8,49 || -16,91 || 137 585 || -39 || -214

Valik 3.2 || -11,2 || -8,45 || -19,66 || 107 725 || -20 || -183

Valik 3.2 – metallide lahutamine || -13,48 || -10,05 || -23,53 || 107 643 || -24 || -250

Valik 3.3 || 5,64 || -0,65 || 4,99 || 46 165 || -13 || -49

Valik 3.4 || -12,65 || -13 || -25,65 || 177 637 || -44 || -308

(1) Valikud 3.5 ja 3.6 || -13,62 || -13,58 || -27,2 || 177 628 || -44 || -320

(2) Valik 3.7 || -10,7 || -18,3 || -29 || || -62 || -443

Pange tähele, et negatiivsed kulud näitavad tulu

Valikud 3.4–7 annavad ELi jäätmekäitluse järjepideva väljavaate kõige edukamate liikmesriikide senise kogemuse põhjal: järk-järgult kehtestatakse prügilapiiranguid, suurendades samal ajal etapiviisiliselt ringlussevõtu sihtväärtusi; see aitab vältida ülearuse võimsuse loomist ülejäävate jäätmete töötlemise rajatistes, näiteks põletusahjudes või muudes madalate tulemustega rajatistes.

Täieliku rakendamisega võrreldes toovad valikud 3.4–7 kaasa ka mereprahi vähenemise 2020. aastaks 7 % ja 2030. aastaks 23 %. Merre lastavate prahivoogude vähenemisest saadav täiendav kokkuhoid on 2030. aastaks hinnanguliselt 136 miljonit eurot, mis tuleneb randade puhastamise vähenemisest ning kalalaevadele ja -püügiseadmetele tekkiva kahju ärahoidmisest.

6. Valikute võrdlus

Allpool olevas tabelis võetakse kokku iga valiku suhtelised panused punktis 3 kirjeldatud eesmärkide saavutamisse. Sellel alusel saab teha järgmised järeldused:

Valik 2 oleks kasulik, et toetada seniste sihtväärtuste rakendamist, kuid näib hädavajalik, kui kohaldada kavandatavaid uusi sihtväärtusi. Valikus 2 kavandatavad meetmed aitavad kaasa enamiku kirjeldatud eesmärkide saavutamisele ning neid tuleks näha kaasmeetmetena õigusaktide täitmise ja sihtväärtuste saavutamise parandamiseks. Valikud 3.1, 3.2 ja 3.3 eraldi võetuna ei anna parimaid tulemusi kavandatavate sihtväärtuste ja kulude/tulude suhte vahelise järjekindluse osas. Kõige atraktiivsem näib olevat valik 3.4 koos laiendatud prügilakeeluga (s.o valik 3.7).

Valiku 3.4 ning valikute 3.5 ja 3.6 vahel selget eelistust ei ole: diferentseeritud sihtväärtuste määratlemine liikmesriikidele toob kaasa suurema puhasväärtuse praegu, kuivõrd mõni liikmesriik saavutab paranenud jäätmekäitlusest tuleneva tulu kiiremini, kuid samas muudab see seadusandluse keerukamaks.

|| Eesmärk 1 – lihtsustamine || Eesmärk 2 – järelevalve parandamine || Eesmärk 3 – parimate tavade levitamine || Eesmärk 4 – Ressursitõhusus

Valik 1 || 0 || 0 || 0 || 0

Valik 2 || + + + || + + + || + + || +

Valik 3 Valik 3.1 – madal Valik 3.1 – kõrge Valik 3.2 Valik 3.3 Valik 3.4  Valik 3.5 Valik 3.6 Valik 3.7 || + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + +  + + + + + + + + +

Seega tehakse ettepanek rakendada valikute 2 ning 3.7 kombinatsiooni. Võrreldes täieliku rakendamisega (valik 1) annab see valik mitu eelist seoses järgmisega:

Halduskoormuse vähendamine eriti VKEde jaoks, lihtsustamine ning parem rakendamine, sealhulgas sihtväärtuste hoidmine otstarbekohasena. Töökohtade loomine – 2030. aastaks oleks võimalik luua üle 180 000 otsese töökoha, millest enamikku ei oleks võimalik EList välja viia. Kasvuhoonegaaside heite vähendamine – aastatel 2014–2030 saaks vältida üle 443 miljoni tonni heidet. Teisesed toorained suunatakse majandusse tagasi – mis kahekordistaks olme- ja pakendijäätmete ringlussevõttu 2011. aastaga võrreldes. Kavandatavad meetmed toimivad katalüsaatorina kõigi ELi sihtväärtuste rakendamise tagamisel, mis aitavad katta 10–40 % (olenevalt toorainest) ELi kogu toorainevajadusest. Positiivne mõju ELi jäätmekäitluse ja ringlussevõtu sektorite ning ELi tootmissektori konkurentsivõimele (parem LTV, väiksemad toormele juurdepääsu ja toorme hindadega seotud riskid). Mereprahi tasemed vähenevad 2020. aastaks 7 % ning 2030. aastaks 24 %.

Kavandatavad keskmise perspektiivi sihtväärtused saadavad liikmesriikidele ja jäätmekäitlejatele selge signaali, mida on vaja, et kohandada uusi strateegiaid ja investeeringuid õigeaegselt ja vajaliku kindlusega. Varasem kogemus on näidanud, et olme- ja pakendijäätmete käitluse parandamine, keelates prügilasse ladestamise, toimib katalüsaatorina kõigi teiste jäätmeliikide käitlusele.

7. Järelevalve ja hindamine

Enamikku jäätmetekke ja -töötlusega (ringlussevõtt, taaskasutamine, prügilasse ladestamine) seotud statistikast koguvad juba liikmesriigid, kes edastavad selle komisjonile (Eurostat/keskkonna peadirektoraat). Uute sihtväärtuste kohta ettepanekuid ei tehta, olemasolevaid uuendataks ja täpsustataks mõne liikmesriigi puhul, samas kui aegunud sihtväärtused siiski kaotataks.

Euroopa Keskkonnaameti (EEA) toetusel selgitataks iga kolme aasta järel välja sihtväärtuse saavutamiseni jäänud aeg, nagu see kajastub uusimates kättesaadavates statistilistes andmetes ja prognoosides, eriti seoses kavandatava varajase hoiatamise menetlusega. Samuti on EEA-l kavas uuendada regulaarselt liikmesriikide olmejäätmete tulemuste eelhindamist (mudel) ja järelhindamist. Tulevikus võidakse luua ka muud liiki näitajaid, näiteks ELi majanduse jaoks aastas kaotsiminevate jäätmete potentsiaalne tonnaaž, teisese toorme kasutamine toodetes ja turul.