ROHELINE RAAMAT

kindlustamine looduskatastroofide ja inimtegevusest tingitud katastroofide vastu

1.           Sissejuhatus

Euroopa Liit on sarnaselt paljudele teistele maailma piirkondadele haavatav peaaegu kõikide looduskatastroofide esinemise korral. Need ei too kaasa mitte ainult inimelude kaotusi, vaid tekitavad miljardite eurode väärtuses kahju igal aastal, mõjutades sedasi majanduse stabiilsust ja kasvu. Katastroofide mõju võib ulatuda üle piiride ning seetõttu võivad ohtu sattuda terved piirkonnad naaberriikides. Isegi siis, kui suured katastroofid mõjutavad ainult riigi teatavat piirkonda, võib juhtuda, et mittepiisava kindlustuskatte korral tuleb kogu liikmesriigil kanda nii suurt rahalist koormust, et seeläbi võivad tekkida riigisisesed ja -välised tasakaalustamatused. Seega on see liidu kõikide kodanike, ettevõtjate ja valitsuste jaoks oluline teema.

2010. aastal palus nõukogu komisjonil hinnata Euroopa Liidu võimalusi hõlbustada ja toetada asjaomase katastroofikindlustuse katte suurendamist ja finantsriskide katmise turgusid ning kindlustuslepingute piirkondlikku puulimist, pidades silmas teadmiste edastamist, koostööd või algfinantseerimist, ning esitama nimetatud võimalusi[1] käsitlevad aruanded. Sellest ajendatuna organiseeris komisjon konverentsi looduskatastroofide ennetamise ja nende vastu kindlustamise teemal[2] ning viis läbi uuringu Looduskatastroofid: riski relevantsus ja kindlustuskate Euroopa Liidus[3].

Rohelises raamatus esitatakse mitmeid küsimusi seoses sobiva katastroofikindlustuse piisavuse ja kättesaadavuse kohta ning see on lisatud teatisele ELi strateegia kliimamuutustega kohanemisel. Rohelise raamatu eesmärk on suurendada teadlikkust ja hinnata, kas Euroopa Liidu katastroofikindlustuse turu olukorra parandamiseks oleks tegutsemine ELi tasandil asjakohane või põhjendatud. Üldisemalt, selle protsessi käigus suurenevad ka teadmised ja aidatakse edendada kindlustust kui katastroofide ohjamise ühte vahendit ning seeläbi väärtustada katastroofiohu ennetamise ja leevendamise üldist mõtteviisi ning koguda selle kohta täiendavaid andmeid ja teavet.

Järgmistel joonistel esitatakse ülevaade looduskatastroofide ja inimtegevusest tingitud katastroofide esinemisest Euroopa Liidus viimastel aastatel.

Joonis 1: Looduskatastroofid Euroopa Majanduspiirkonna (EMP) riikides (1980–2011)

Juhtumite arv

Allikas: Euroopa Keskkonnaamet, Kliimamuutused, mõjud ja haavatavus Euroopas 2012, näitajatel põhinev aruanne, Euroopa Keskkonnaameti aruanne nr 12/2012.

Tugevad tormid, jõgede suurvesi ja äkktulvad on peamised Euroopas esinevad looduskatastroofid (nt 2012. aastal olid üleujutused Suurbritannias, Iirimaal ja Rumeenias, 2002., 2005. ja 2010. aastal kogu Euroopas).

Joonis 2: Üleujutused – ajaloo suurimad kahjud

Allikas: Teadusuuringute Ühiskeskus, Euroopa Komisjon (2012), Looduskatastroofid: riski relevantsus ja kindlustuskate ELis, tugineb olemasolevatele andmetele[4].

Metsatulekahjud kujutavad endast ohtu, millega liikmesriikidel tuleb tegeleda igal aastal. 2003. aasta oli registreeritud andmete alusel Euroopa kuumeim pärast 1500. aastat[5].

Mitmed tuisud ja tormid on samuti põhjustanud viimastel aastatel Euroopa riikides suuri kahjustusi.

Joonis 3: Tormid – ajaloo suurimad kahjud

Allikas: Teadusuuringute Ühiskeskus, Euroopa Komisjon (2012), Looduskatastroofid: riski relevantsus ja kindlustuskate ELis, tugineb olemasolevatele andmetele.

2009. aastal L'Aquilas ja 2012. aastal Emilia Romagnas toimunud maavärinad tõid kaasa inimohvreid, põhjustasid vigastusi ning hävitasid elu- ja ärihooneid. Maavärinate tõttu võivad Euroopas tekkida ka hiidlained (nagu juhtus 1908. aastal Messinas või 1755. aastal Lissabonis).

Joonis 4: Maavärinad – ajaloo suurimad kahjud

Allikas: Teadusuuringute Ühiskeskus, Euroopa Komisjon (2012), Looduskatastroofid: riski relevantsus ja kindlustuskate ELis, tugineb olemasolevatele andmetele.

2010. aasta Eyjafjallajökulli vulkaanipurse näitas, kui kaugele võivad looduskatastroofi tagajärjed ulatuda. Kogemuste põhjal võib öelda, et sellisel ebatõenäolisel sündmusel võivad olla pikaajalised ja tõsised tagajärjed Euroopa ja maailma teistele piirkondadele.

1980. ja 2011. aasta vahel toimunud looduskatastroofide majanduslik kahju kogu Euroopas ulatub ligikaudu 445 miljardi euroni 2011. aasta väärtustes. Peaaegu poole kahjudest võib kanda paari suurima sündmuse arvele, näiteks tormid Lothar (1999), Kyrill (2007) ja Xynthia (2010) ning üleujutused Kesk-Euroopas 2002. aastal ja Ühendkuningriigis 2007. aastal. EMP riikides äärmuslike ilmaolude tõttu tekkinud kahjud on suurenenud 9 miljardilt eurolt 1980ndatel üle 13 miljardi euroni 2000ndatel (väärtused on kohandatud 2011. aasta inflatsiooniga)[6].

Joonis 5: Looduskatastroofid EMP riikides – kahjujuhtumid, surmajuhtumid ja kahjud (1980–2011)

810 kahjujuhtumit || 109 213 surmajuhtumit || kogukahjud 455 miljardit eurot || kindlustatud kahjud 126 miljardit eurot

Allikas: Euroopa Keskkonnaamet, Kliimamuutused, mõjud ja haavatavus Euroopas 2012, näitajatel põhinev aruanne, Euroopa Keskkonnaameti aruanne nr 12/2012.

Kliimamuutuste tõttu soovitakse, et kindlustus kataks üha sagedamini esinevaid ja tõsisemaid juhtumeid. Kliima-, demograafia ja rahvastikutiheduse muutused ja majanduskasv tõenäolistel katastroofialadel ning jõukuse ja kinnisvara väärtuse kasv suurendavad majandusvara võimalikku kahjuohtu ja haavatavust ning samuti kahjude tõsidust[7]. Kliimamuutuste mõju kindlustusele ei pruugi lähemas perspektiivis märkimisväärselt avalduda. Kuid pikemas perspektiivis võivad kliimamuutused avaldada mõju kindlustuse kättesaadavusele ja selle võimaldamisele, eelkõige nendes valdkondades, kus kindlustamine ei ole olnud tavapärane. Potentsiaalsed kahjud sõltuvad väga palju sellest, kuidas muutuvad kokkupuuteoht ja haavatavus. Üldiselt eeldatakse, et äärmuslike ilmastikuolude esinemise tõenäosus suureneb märkimisväärselt[8]. Ohu suurenemise tulemusena ei pruugi teatud piirkondades kindlustuskaitse olla kättesaadav või ei saada seda endale lubada. Kindlustuskaitse kättesaamatus, üks haavatavust suurendavaid tegureid, võib süvendada ühiskonna tundlikkust ning tekitada valitsustele üsna suuri finantsriske.

Inimtegevusest tingitud katastroofid, näiteks ohtlike ainetega seotud tööstusavariid, võivad samuti avaldada ulatuslikku ja piiriülest mõju (nt 2010. aasta avarii nafta tootmisel avamerel Mehhiko lahes, 2011. aasta alumiiniumitootmise jäätmehoidla leke Ungaris Ajkas). Loodusohud ja -katastroofid, näiteks välk, madal temperatuur või maavärin, võivad vallandada selliseid inimtegevusest tingitud katastroofe (natech – loodusohust tingitud tehniline katastroof) nagu heitmed atmosfääri, vedelike lekked ja tulekahjud[9] (nt 2011. aasta katastroof Jaapanis Fukushima tuumajaamas jne). Sellised natech-laadsed liitkatastroofid võivad esineda rohkem seetõttu, et äärmuslikke loodusnähtusi esineb sagedamini ning tööstussüsteemid muutuvad üha keerukamaks ning teineteisest sõltuvamaks.

Joonis 6: EMP riikides toimunud tööstusavariid, mis on registreeritud katastroofidest teatamise süsteemis

Teatatud õnnetused

Allikas: Euroopa Keskkonnaamet, Loodusohtude ja tehnoloogiliste avariide mõjude kaardistamine Euroopas, Euroopa Keskkonnaameti tehniline aruanne nr 13/2010.

Erakindlustus saab aidata lahendada mitmeid katastroofidega seotud poliitilisi mureküsimusi ja säilitada riigi rahanduse pikaajalist jätkusuutlikkust[10]. Koos ohtude ennetamise, valmisoleku ja reageerimismeetmetega on kindlustamine üks katastroofiohu juhtimise vahenditest: toimiv katastroofiohu kindlustussüsteem saab lisaks sellele, et sellega jagatakse riske, funktsioneerida kõikidel riskijuhtimistsükli tasemetel alates riskide kindlaksmääramisest ja modelleerimisest kuni riskide katmise ja olukorra taastumiseni. Kindlustusel on eriroll: kindlustus ei suuda ennetada inim- ega varakaotusi, vaid aitab vähendada nende majanduslikku mõju ning hõlbustab katastroofijärgset taastumist. Hästikavandatud kindlustuspoliitika võib toimida ka turupõhise vahendina, mille abil saab vähendada riskantset käitumist ja suurendada ohuteadlikkust ning muuta katastroofivastaste kaitsemeetmetega arvestamine majandus- ja poliitikaotsuste tegemisel tavapäraseks.

2.           Looduskatastroofikindlustuse turu hõlvamine

Suured looduskatastroofid avaldavad ulatuslikku ja märkimisväärset mõju majandustegevusele nii lähemas kui ka kaugemas perspektiivis. Katastroofidest tulenevate makromajanduslike kulude põhjuseks on peamiselt kindlustamata kahjud, kusjuures piisavalt kindlustatud juhtumid moodustavad tekkinud kahjudest tühise osa[11].

Teadusuuringute Ühiskeskuse läbiviidud värske analüütiline uuring näitab, et olemasolevate andmete põhjal on teatud liikmesriikides turu hõlvamise määr katastroofikindlustuse puhul madal[12]. Analüüsis tuuakse esile, et üleujutuste, tormide ja maavärinate oht on ootuste kohaselt liikmesriikides erinev. Kuid olemasolevatele andmetele tuginedes võib väita, et on juhtumeid, kui katastroofikindlustusturud ei suuda esinevaid riske täielikult katta. Olemasolevate uuringute kohaselt on enamikes liikmesriikides tormide osas turu hõlvamise määr kõrge. Kuid üleujutuste ja maavärinate osas on see kõrge vaid siis, kui need ohud on seotud teiste ohtudega.

Joonis 7: Looduskatastroofid EMP riikides (1980–2011) – üldised ja kindlustatud kahjud

Miljardites eurodes

Allikas: Euroopa Keskkonnaamet, Kliimamuutused, mõjud ja haavatavus Euroopas 2012, näitajatel põhinev aruanne, Euroopa Keskkonnaameti aruanne nr 12/2012.

(1) Küsimused (1) Milline on Teie arvamus selle kohta, millisel määral on katastroofi vastu kindlustamine hõlvanud turu Euroopa Liidus? Palun esitage üksikasju ja andmeid oma väite toetuseks. Kas on vaja teha uurimistööd, et mõista kindlustuspakkumises ja –nõudluses ning kindlustuse kättesaadavuses ja kindlustuskattes esinevaid võimalikke lünki?

2.1.        Kindlustustoodete müük komplektina

Kindlustusega jaotatakse ringi ja vähendatakse kahjulike sündmustega seotud finantsrisk kulude ajatamise või jagamise abil üksikisikute vahel. Kindlustus suunab individuaalsed riskid puuli, mida haldab kindlustusandja. Riskide koondamise või puulimise abil on võimalik vähendada katastroofide kulusid mis tahes ajavahemikul.

Erakindlustusturu pakutavat kindlustuskatet rahastatakse kindlustusmaksetest, mida toetab aktsiakapital, et katta eeldatavatest kuludest tõenäoliselt suuremad kulud. Kindlustusmaksed peegeldavad kindlustusvõtja oodatavat kahju, kindlustustoote ebakindluse määra, kindlustustegevuse äriliini kapitalikulusid, osalemist kuludes, nt kindlustuslepingutega seotud haldus- ja muud kulud, ning tulu. Kindlustusmaksed investeeritakse finantsturgudel, kus investeerimisriskid peavad olema lahus kindlustatavatest riskidest, või tuleb need edasi kindlustada, et vähendada puuli riski. Sel moel hajutab kindlustus majandusliku kahju riski üle kogu ühiskonna ja üle piirkondade.

Katastroofide eripäraks on asjaolu, et need võivad tekitada ulatuslikku varakahju ühes teatud piirkonnas: maavärinad esinevad tektooniliste laamade liitumiskohtades, üleujutused madalates piirkondades ning tormid sageli rannikul. Need vastanduvad teistele ohuliikidele, millele varakindlustajad katet pakuvad, näiteks vargus või tulekahju. On ebatõenäoline, ehkki mitte võimatu, et kogu naabruskonda murtakse sisse samal ajal.

Korreleeruvate riskide haldamiseks kasutab kindlustus kahte peamist moodust. Esimene neist on laiendada puuli, et muuta individuaalsete riskide kõrge korrelatsioon võimaliku katastroofi korral väga ebatõenäoliseks. Teine tavapärane moodus on ühendada mitu mittekorreleeruvat ohuliiki ühte kindlustuslepingusse, nt tulekahju ja üleujutus, torm või maavärin[13]. Kuna lepingus esitatud iga oht on teistest sõltumatu, siis ühendamisega vähendatakse lepingus esitatud kõikide ohtude koguriski.

Toodete komplektina müük kujutab endast üldist tarbijatevahelist solidaarsust. Seepärast nõutakse vahel tavaliste ohtude, nt tulekahju või liikluskindlustus, kohustuslikku ühendamist kindlustuslepingus looduskatastroofidega. Ideaaljuhul peaks süsteem näiteks madalama kindlustusmakse määramisega kinnitama, et mõnede kindlustatud isikute puhul riskid puuduvad või on madalad võrreldes ohualtist piirkonnast pärit isikutega.

Küsimused (2) Milliseid täiendavaid meetmeid võiks selles valdkonnas ette näha? Kas kohustuslik toodete ühendamine oleks sobiv viis suurendada kindlustuskatet seoses katastroofidest tulenevate katastroofiohtudega? Kas peale kohustusliku toodete ühendamise leiduks veel mõni vähem piirav moodus, mis sobiks kindlustuskatte suurendamiseks seoses katastroofiohtudega?

2.2.        Kohustuslik katastroofikindlustus

Tarbijad ei pruugi soovida end kindlustada ohtude vastu, mis neile kui üksikisikutele tõenäoliselt mõju ei avalda. Inimesed ja ettevõtjad alahindavad sageli nende suhtes esinevat katastroofi tõelist ohtu (nn riskipimedus) ning ei ole piisavalt valmistunud finantstagajärgedega toime tulemiseks. Nad loodavad sotsiaalvõrgustikele ja riigi abile.

Veel üheks oluliseks teemaks on ebasoodne valik (adverse selection). Sellega viidatakse kindlustusnähtusele, kui enda arvates kõrgemasse riskirühma kuuluvad inimesed end enamasti kindlustavad, samas kui riski taset väga kõrgeks mittehindavad inimesed ei pea vajalikuks end kindlustada. Ebasoodne valik on eriti murettekitav katastroofikindlustuse valdkonnas. Kui ennast kindlustavad vaid need, kelle suhtes risk on suur, oleks kindlustusmakse ülemäära kõrge ning puul oleks katastroofidega toimetulemiseks liiga väike, kuna puudub nendest puuli liikmetest moodustuv puhver, keda katastroof ei tabanud.

Kohustuslik katastroofikindlustus aitaks nendest probleemidest jagu saada. Selle tulemusena oleks turg ulatuslikult hõlvatud ja kindlustatud isikute puul oleks suur. Seeläbi on hõlpsam riske hajutada ja vähendada kindlustuslepingu halduskulusid ning samas piirata pärast katastroofi vajaminevat riigipoolset abi.

Küsimused (3) Milline kohustuslik kindlustus katastroofi vastu on liikmesriikides olemas? Kas need kindlustustooted on üldiselt kombineeritud kohustusliku toodete ühendamisega või kindlustusandja kohustusega tagada kindlustuskate? Kas kohustuslikul kindlustamisel katastroofi vastu on kliendil olemas õigus jätta mõned katastroofiohud valimata? Millised on eelised või võimalikud puudused? Kas ELi meetmed oleks selles valdkonnas kasulikud?

2.3.        Katastroofikindlustuspuulid

Katastroofikindlustuspuulid võivad suurendada kindlustusturu suutlikkust ohtudega toime tulla. Nende abi saab kindlustuskatet võimaldada koondatud riskide ja selliste riskide korral, mida ei kindlustata moraaliriski, antud turu väiksuse või ülemääraste nõuete tõttu. Puulid võivad täiendada süsteeme, kus kasutatakse kohustuslikku toodete ühendamist või kohustuslikku kindlustamist.

Komisjon uuendas muudatusi tehes kaas(edasi)kindlustuspuulide erandit kindlustuse üldises grupierandi määruses 267/2010[14]. Leiti, et teatud liiki riskide jagamine, mille puhul üksikud kindlustusandjad ei soovi või ei suuda kogu riski eraldiseisvana kindlustada, on äärmiselt oluline, et tagada kõikide selliste riskide kindlustuskate.

Määrusega võimaldatakse puulide kaudu koostööd ainult teatavatel tingimustel. Koostöö piirdub kokkulepetega, mis ei anna nendega seotud ettevõtjatele võimalust kõnealuste toodete olulise osa suhtes konkurentsi kõrvaldada. Määruse reguleerimisalast väljajäävad suure turuosaga puulid ei ole keelatud, kuid neis tuleb võimaliku eelise tõttu viia konkurentsieeskirjade alusel läbi enesehindamine, millega põhjendada Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 101 lõike 3 kohase erandi tegemist.

2.4.        Valitsused (edasi)kindlustusandjana ja viimase instantsi (edasi)kindlustusandjana

Riigiasutused võivad tegutseda kindlustusandjatena või sponsida riigi volitatud katastroofikindlustuspuule. Sellised kindlustusprogrammid võivad leevendada poliitilist survet eraldada looduskatastroofi tagajärgedega tegelemiseks piisavalt vahendeid eelarvest. Kuid raamistiku abil tuleb ennetada moraaliriskiprobleemi, nt kindlustusvõtjad saavad ehk julgust käituda riskantsemalt, kui teavad, et nende kindlustuskate tuleb riiklikest vahenditest olenemata sellest, kas nad kasutavad ennetavaid kaitsemeetmeid või mitte.

Avaliku ja erasektori partnerluse kaudu võivad kindlustusandjad ohtude hindamisel pakkuda oma teadmisi ja vahendeid (nt ohuteabeplatvormid), müüa kindlustuslepinguid ja mõnel juhul nõustada valitsust investeerimisotsuste tegemisel. Kindlustusandjatelt võidakse lisaks nõuda kindlustuskatte pakkumist keskmise suurusega kahjude korral; valitsus piirab oma riskipositsiooni ja kindlustusandjad kannavad riskitaset, milleks nad võimelised on.

Valitsused võivad hallata ka edasikindlustamise programme. Nad võivad kvoodipõhiseid kokkulepepeid kasutades eraturult nõuda, et see võtaks enda kanda osa riskist ja kuludest.

Valitsused võivad tegutseda viimase instantsi (edasi)kindlustusandjatena, võttes enda kanda riskid, mis ulatuvad üle teatud katastroofikahju taseme, st fikseeritud kahjususega edasikindlustus (stop-loss). Selle lähenemisega sulatatakse kokku valitsuse võimalik riskihajutamise suutlikkus ning turu võime kohaldada kindlustuspõhimõtteid ning ühtlasi rakendada oma haldussuutlikkust kindlustusmaksete kogumiseks ning turustuseks- ja nõuete käitlemiseks. Riiklikud programmid võivad seega pakkuda kindlustuskatet kõrgeimate ohutasemete puhul, samas kui eraturg säilitab mõne või kõik madalama ohu tasemed.

Küsimused (4) Kuidas saab riiklikke või riigi antud volitusega katastroofi(edasi)kindlustusprogramme kavandada ja rahastada selliselt, et vältida moraaliriskiprobleemi?

2.5.        Parameetriline indekseeritud ilmastikukindlustus ja muud uuenduslikud lahendused

2.5.1.     Parameetriline indekseeritud ilmastikukindlustus

Ilmastikuga seotud tavapärase kindlustusskeemi, näiteks vara- või vastutuskindlustuse kohaselt makstakse kindlustushüvitis välja pärast kindlustusvõtja kahjude hindamist. Kui kahjuhindamine on lõpetatud ja selles osas on kokkulepe saavutatud, makstakse kindlustusvõtjale kindlustushüvitist.

Parameetrilise indekseeritud kindlustusskeemi kohaselt hüvitatakse äärmuslike ilmastikutingimuste tõttu tekkinud kahjud tegelikke kahjusid arvestamata siis, kui kindlaksmääratud ilmastikuindeks kaldub kõrvale ajaloolisest keskmisest. Seda liiki kindlustus tugineb objektiivse ja sõltumatu indeksi mõõtmisel, mis on suurel määral korrelatsioonis tegelike kahjudega. Traditsioonilist kahjupõhist ja parameetrilist kindlustust saab kombineerida.

Kasutades mitmest piirkondlikust algatusest[15] saadud teadmisi ja kogemusi, võib parameetrilist kindlustust pidada lahenduseks nii era- kui ka avaliku sektori jaoks, nt olulise tähtsusega avaliku taristu puhul. Selle abil saab kindlustust endale lubada rohkem inimesi, kuna halduskulud vähenevad, sest ära langeb nõuete käsitlemine. Samuti kiirendatakse väljamaksete tegemist ning sellist kava saab kasutada lihtsamate kindlustuslepingute sõlmimisel. Parameetriline kindlustuskate aitab vähendada kindlustusandjate ja klientide vaheliste andmete lahknevust. Teisalt tekitavad sellised lepingud märkimisväärset alusriski, st kahjunõuete väljamaksed ei ühti tegelike kahjudega ning kindlustusvõtjad ei ole alati suutelised kahjusid hindama.

Kindlustamine on majandusarengu väga tähtis nõue, kuna kindlustamata kahjud võivad pikendada vaesustsüklit ja takistada majanduse kasvu. Alternatiivina töötatakse arenevates riikides välja riski ülekandmise lihtsustatud vahendeid, nt mikrokindlustustooted. Parameetrilisi kindlustusprogramme,[16] mida toetab komisjon, on samuti rakendatud kolmandates riikides, kus ilmastiku- ja katastroofiohtude, nt põudade, maavärinate ja tormide esinemissagedus on kõrge.

2.5.2.     Meteoroloogiline teadustöö

Parameetrilise kavandamise ja alusriski keerukus võib osutuda märkimisväärseks takistuseks nende süsteemide laiendamisel. Meteoroloogilise teadustööga tuleb kindlaks määrata toimivad indeksid. Süsteemi saab arendada ulatuslikuks kasutamiseks vaid siis, kui piirkond on süsteemselt kaetud ilmajaamadega, mis on kindlustusvõtjatele ja kaardistatud ohualadele piisavalt lähedal. Lisaks ilmajaamade füüsilisele olemasolule on vaja koguda, säilitada, jagada ja arhiveerida andmeid ja teha need kindlustusjuhtumite esinemisel lihtsalt kättesaadavaks. Satelliitandmete kasutamine koos numbriliste analüüside ja prognoosidega on pidevalt täiustanud oskusi, mida on vaja meteoroloogiliste prognooside tegemiseks.

Samamoodi võib uurida võimalusi, mis on seotud kaugseirevahendite abil loodud satelliidipõhiste indeksitega. Mitmed majandussektorid on tundlikud ilmastikutingimuste ja seega ka kliimamuutuste suhtes. Seetõttu on ilmastikutaristusse investeerimisest lisaks indekseeritud kindlustustoodete arendamisele kasu eelkõige metsanduses ja põllumajanduses. Komisjon peab hetkel konsultatsioone, mille eesmärk on edaspidi rakendada kliimamuutuste seireteenust osana Maa seire Euroopa programmist (GMES)[17].

2.5.3.     Kindlustusega seotud väärtpaberid

Kindlustusega seotud väärtpaberid, näiteks katastroofivõlakirjad või muud alternatiivsed riskide katmise vahendid, on tõhus moodus kindlustuse suutlikkuse tõstmiseks väga ebatõenäoliste, harvaesinevate, olulise mõjuga looduskatastroofide korral.

Kindlustusandjatele, edasikindlustandjatele ja ettevõtjatele annavad võlakirjad mitmeaastase kaitse looduskatastroofide osas, kusjuures vastaspoole krediidirisk on minimaalne. Investoritele annavad võlakirjad võimaluse hajutada ja vähendada oma portfelli riske, kuna lepinguliste kohustuste täitmatajätmised võlakirjade puhul ei ole vastastikuses seoses enamike teiste väärtpaberitega seotud kohustuste täitmata jätmisega.

Küsimused (5) Kas oskate öelda, millised raskused, takistused või piirangud esinevad parameetrilise kindlustuse loomiseks vajamineva teabe kasutamisel? Millised tegurid saaksid selliseid uuenduslikke kindlustuslahendusi paremini edendada ja kasutusele võtta?

3.           Teadlikkus katastroofiohust, selle ennetamine ja leevendamine

Euroopa Liidus valitseb tugev poliitiline teadlikkus vajadusest arendada ja rakendada tugevat katastroofiohu juhtimise poliitikat, mille eesmärk on suurendada vastupidavust katastroofidele ja leevendada nende kõige tõsisemaid tagajärgi[18] nii ELis kui ka selle välistegevusega seoses.

Rahvusvahelisel tasandil on vastupidavus ja katastroofiohu vähendamine olnud kesksed teemad rahvusvahelistel tippkohtumistel, nagu 2012. aasta Rio säästva arengu tippkohtumine või G20 algatused katastroofiohu juhtimise ja metodoloogilise raamistiku väljatöötamise kohta, et aidata liikmesriikidel kehtestada tõhusamad katastroofiohu juhtimise strateegiad ja eelkõige rahastamisstrateegiad, mis põhinevad tugevdatud riskihindamisel ja riskirahastamisel[19]. Uue rahvusvahelise katastroofiohu vähendamise raamistiku väljatöötamise protsess (Hyogo tegevusraamistik alates 2015. aastast) pöörab lisaks suuremat tähelepanu katastroofiohu juhtimise finantsaspektidele ning katastroofide majanduslikule kulule.

Looduskatastroofide ohu juhtimine eeldab looduslike ohtudega kokkupuutumise paremat juhtimist linna- ja maakasutuse planeerimise kaudu. Katastroofide ohjamise poliitika peab hõlmama ennetust, vastupidavust, üksikisiku haavatavuse vähendamist ning ökosüsteemide tugevdamist. Ohualdistes piirkondades peavad kinnisvaraomanikud investeerima senisest enam kinnisvaraga seotud riskide vähendamise meetmetesse.

Katastroofiohu juhtimine saab aidata edendada takistusteta majandusarengut ja heaolu:

· lühiajalises perspektiivis võib riskijuhtimisse investeerimine toimida majanduskasvu ja töökohtade loomist kiirendavalt (uus tehnoloogia, uurimis-ja arendustegevus, vastupidavad hooned ja taristu, uuenduslikud rahastamisvahendid);

· keskpikas perspektiivis aitab katastroofihindamise ja vastupidavuse parandamine keskenduda jõupingutused riigi ja erasektori rahanduse struktuursele jätkusuutlikkusele ning parandada makromajanduslikku stabiilsust, vähendades looduskatastroofide ja inimtegevusest tingitud katastroofide kahjulikku mõju majanduskasvule ning avaliku ja erasektori finantsseisundile;

· pikas perspektiivis on riskijuhtimisse tehtavatel investeeringutel suur tasuvus ja need aitavad kaasa säästvale majandusarengule.

Riskihindamine (sealhulgas kokkupuute ja haavatavuse analüüs) on oluline etapp ja alus katastroofiohu juhtimisele, kavandamisele ja finantsressursside jaotamisele. Mitut riski hõlmavad hindamised, milles võetakse arvesse ohtude ja haavatavuse võimalikku vastastikust toimet, võivad samuti aidata käsitleda seonduvaid riske ja järelmõju.

Vastupidavuse suurendamiseks on tarvis pikaajalisi jõupingutusi, mis on vaja integreerida riigi poliitikasse ja kavandamisse: vastupidavusstrateegiad on ka osa arenguprotsessist ning tõhustavad erinevaid pikaajalisi poliitikastrateegiaid, eelkõige kliimamuutustega kohanemist ja toiduga kindlustatust.

3.1.        Kindlustuse hinnakujundus kui kindlustuse turupõhine stiimul riskiteadlikkuse, riskide ennetamise ja leevendamise edendamiseks

Valitsused võiksid jätkuvalt kanda suure osa hädaolukorra leevendamise ja riiklike abimeetmete kuludest, jätkates ohvritele helde hüvitise maksmist. Kuid tõenäoliselt suurendab see valitsuste eelarveprobleeme ja soodustab soovimatut arendustööd riskialdistes piirkondades. Teise võimalusena võiksid riigiasutused sellest valdkonnast vahendid mujale suunata, kontrollida arendustööd riskialdistes piirkondades ning tugineda varasemast enam turujõududele, et suurendada individuaalset vastutust kahju vähendamiseks ja selle vastu kindlustamiseks.

Kindlustusandjad võivad riskiennetuseks pakkuda turupõhiseid stiimuleid. Riskipõhine hinnakujundus võib kindlustatud isikuid motiveerida võtma ise meetmeid oma vara ohustatuse vähendamiseks. Inimesi innustab võtma riskide vähendamise meetmeteid see, kui kindlustusmakse kajastab õiglaselt riskitaset ja sellega kaasnevad riskile vastavad allahindlused, mis on suunatud kindlustatud isikutele, kes investeerivad kahju vähendamisse. Üksikisikute jaoks ei ole riskide eelneva vähendamise kulu sageli aga majanduslikult mõttekas võrreldes ainuüksi riski vastu kindlustamisega või ühiste riskileevendusmeetmete võtmisega. Kui kindlustusmakse kajastaks tegelikke riske, oleks kõrge riskikäitumine üle jõu käivalt kulukas. Seetõttu tuleks alati võtta arvesse avaliku ja erasektori vastavaid rolle seoses riskiennetusega.

Vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale on kindlustusandjatel õigus kindlustusmakseid vabalt määrata[20].

Riskipõhine hinnakujundus[21] nõuab keerukat riskikindlustamise menetlust. See nõuab palju teavet ja toob kindlustusandjale kaasa halduskulud. Riskipõhine hinnakujundus võib heidutada inimesi riskialdistes piirkondades elama või võib nõuda riiklikku sekkumist. Kindlustusmaksete eristamine vastavalt riskile tekitab ka halduskulusid, kuid piirab tõenäoliselt tulevasi nõudeid, kuna kindlustusmaksed edendavad katastroofiohu vähendamist.

Riskipõhine hinnakujundus võib siiski negatiivselt mõjutada teatavaid kõrge riskiga rühmi. Tegemist võib tulla riskidega, mille vastu ei ole võimalik kindlustada või riskidega, mille puhul kindlustusmakse tase suureneks või kujuneks ülejõukäivaks.

Eraisiku tasandil vastutuse kandmine katastroofiohu eest võib samuti olla üksikisikutele tiimuliks võtta meetmeid kahju ennetamiseks ning pidurdada arendustööd riskialdistes piirkondades. Õigluse ja sotsiaalse solidaarsuse põhiküsimused tekivad vastutuse omistamisel, eelkõige vaestes ja haavatavates piirkondades.

Riigiasutused võivad otsustada kehtestada ühtslustatud hindadega või kindlasummaliste kindlustusmaksete kasutamise, mis toob kaasa väikese riskiga piirkondade elanike poolse ristsubsideerimise. Hinnakujundus võib suurendada suhtelist kindlustuslepingute sõlmimise määra riskialdiste piirkondade tarbijate hulgas. Selline hinnapoliitika aga teravdab mõju maakasutusele: kindlasummaliste kindlustusmaksete puhul ei maksa kindlustatud isikud riski eest, mida nad ise põhjustavad ohtlikus piirkonnas elamisega. Kodukindlustuse kulud on samad kõikides lubatud elukohtades. Solidaarsuse kombineerimine rangete ehituspiirangute ja -standarditega korrigeerib osaliselt riski ebapiisavat arvessevõttu ja suurendab tõhusust. Kindlustusmaksete hinnakujunduses võidakse ka teha vahet ohupiirkondade vahel ning seega võtta teataval määral arvesse erinevat riskitaset.

Küsimused (6) Kas riskipõhine hinnakujundus võiks innustada tarbijaid ja kindlustusandjad võtma riskivähendamis- ja riskijuhtimismeetmeid? Kas riskipõhisel hinnakujundusel oleks teistsugune mõju, kui katastroofikindlustus oleks kohustuslik? Kas kindlustusandjad kohandavad riskiennetusmeetmete rakendamise järel kindlustusmakseid üldiselt asjakohaselt? (7) Milliste konkreetsete katastroofiohtude puhul tuleks pakkuda kindlasummalisi kindlustusmakseid? Kas kindlasummaliste kindlustusmaksetega peaksid kaasnema väljamaksete ülempiirid? (8) Milliseid muid lahendusi võiks pakkuda madala sissetulekuga tarbijatele, kellel ei oleks muidu võimalik kasutada katastroofikindlustuse toodeteid?

3.2.        Pikaajalised katastroofikindlustuse lepingud

Looduskatastroofide ohud on põhimõtteliselt kaetud aastaste lepingutega. Aastased lepingud pakuvad paindlikkust ja valikuvõimalust; tarbijad võivad konkureerivaid kindlustusandjaid ja kindlustustooteid regulaarselt vahetada.

Pikaajaline kindlustusleping, mille hinnakujundus on läbipaistev ja riskipõhine ning riskide vähendamisega kaasneb kindlustusmaksete alandamine, võib tugevdada majandusstiimuleid, muutes riskivähendusse investeeringute tegemise kasulikuks mõlemale lepinguosalisele — nii kindlustusandjale kui ka kindlustatud isikule. Pikaajaline leping, mis hõlmab tagatud hindu või eelnevalt kindlaksmääratud tingimusi seoses hindade ülempiiridega või korrapärast inflatsiooniga kohandamist, võib pakkuda kindlustatud isikutele rahalist ja lepingulist kindlustunnet. Samuti võiks see vähendada mõlema lepinguosalise haldus- ja tehingukulusid, kuna lepinguid ei oleks vaja igal aastal uuesti läbi vaadata.

Alusriskid võivad siiski tekitada suuremat ebakindlust ja ebaselgust. Näib, et mitmeaastase lepingu iga-aastane kindlustusmakse oleks tõenäoliselt suurem kui vastava aastase lepingu kindlustusmakse. Seega oleksid suuremad ka kapitalinõuded ja investorite nõutav kapitalitasuvus. Teisalt, Solventsus II direktiivi kohaselt suurendavad pikaajalised kindlustuslepingud kindlustusandjate kapitali, sest kogu lepingu kehtivusaja jooksul saadav eeldatav kasum on algusest peale arvesse võetud.

Kindlustusandjad pakuvad praegu pikaajalisi elu- või tervisekindlustuslepinguid. Praegu ei ole siiski veel selge, kas varakindlustus saab olla pikaajaline ja pakkuda samas mõistliku hinnaga kaitset.

Küsimused (9) Kas oleks vaja soodustada pikaajaliste katastroofikindlustuse lepingute sõlmimist? Millised oleksid selle eelised/puudused kindlustusandjate ja kindlustatud isikute jaoks?

3.3.        Lepingueelse ja lepingulise teavitamise nõuded

Tarbijatel on vaja selgelt mõista, milline on nende kindlustuskate ja kuidas see toimib katastroofi korral, nagu ka asjaolu, et nende kindlustusleping katab erakorraliste sündmuste mõju, mitte igapäevast kahju. Teadusuuringute Ühiskeskuse hiljutise uuringu kohaselt et kipu tarbijad võtma katastroofikindlustust väikese tõenäosusega ja väga tõsiste juhtumite vastu[22]. Paljude leibkondade majanduslik olukord on mitmetes liikmesriikides praegu nii keeruline, et see võib neid ka heidutada katastroofikindlustuse ostmisel.

Erinevalt elukindlustuse direktiivist 2002/83/EÜ,[23] ei hõlma ei esimene, teine ega kolmas kahjukindlustusdirektiiv 73/239/EMÜ,[24] 88/357/EMÜ[25] ja 92/49/EMÜ[26] eeskirju kindlustusvõtjate lepingueelse ja lepingulise teavitamise kohta. Ka Solventsus II direktiiv 2009/138/EÜ[27] ei hõlma selliseid eeskirju kahjukindlustuse riskide puhul.

Seega on kahjukindlustuse valdkonnas kindlustusandjatele tarbijate kaitsmise eesmärgil esitatavad teavitamisnõuded väga erinevad. Väga oluline on suurendada tarbijate usaldust selgete eeskirjade kehtestamise ja õigusliku ebakindluse kõrvaldamisega. Teadlike tarbijatega kindlustusturg sunnib kindlustusandjaid omavahel konkureerima tarbijate meelitamiseks ja säilitamiseks. Ühtlustatud lepingueelse ja lepingulise teavitamise nõuded suurendaksid ka tarbijate usaldust ja julgustaksid tarbijaid sõlmima kindlustuslepinguid kogu Euroopa Liidus.

Küsimused (10) Kas on vaja ühtlustada lepingueelse ja lepingulise teavitamise nõudeid ELi tasandil? Kui jah, siis kas eesmärk peaks olema täielik või minimaalne ühtlustamine? Millised järgmised nõuded peaksid kohustuse puhul olema hõlmatud: – kindlustatud riskide laad; – kindlustatud riskide vähendamiseks võetavad kohandus- ja ennetusmeetmed, – võimalused ja hüvitised (näiteks kogu asenduskulu hüvitamine või amortiseerunud vara hetkeväärtus), – väljajätmised või piirangud, – nõude esitamise üksikasjad, näiteks kas nii kahju kui ka nõue peavad langema lepingu kehtivusajale, – kes kannab uuringute ja kahju määratlemise kulud ja millises ulatuses, – teavitamisnõuete täitmata jätmisest tulenevad lepingujärgsed tagajärjed kindlustusandja jaoks, – taganemisõiguse kasutamisega seotud õiguskaitsevahendid, kulud ja kord, – lepingu pikendamine, – kaebuste menetlemine?

3.4.        Kindlustustingimused

Moraaliriski all mõistetakse üksikisiku käitumisharjumuste muutumist seoses sellega, et pärast kindlustuslepingu sõlmimist on isikul vähem stiimuleid kahju tekkimise takistamiseks, mistõttu võivad suurema tõenäosusega esineda kindlustusjuhtumi negatiivsed mõjud. Olukorda halvendaks asjaolu, kui puuduks mehhanism kahju kajastamiseks tulevaste kindlustusmaksete puhul.

Moraaliriski mõju vähendamiseks sisaldavad kindlustuslepinguid erinevaid kindlustustingimusi ja väljajätmisi, mille eesmärk on juurutada riske maandavat käitumist.

Omavastutus kohustab kindlustatud isikutel kandma osa kahjust ise ning teatav summa arvutatakse kahjunõudest maha. Selle eesmärk on väikesesummaliste nõuete kõrvaldamine. Kaaskindlustus on kokkulepe, mille kohaselt jagavad kindlustatud isik ja kindlustusandja kahju ettenähtud protsendimäära alusel. Lepingud võivad hõlmata ka kindlustuskatte piiranguid (kas ülemmäär või teatavate haavatavate objektide, nagu nõrkade ehitiste, väljajätmine).

Eespool kirjeldatud lepingutingimused võivad ületada kindlustatud isiku suutlikkust, kontrollivõimalusi või vastutusala ega pruugi olla asjakohased või tõhusad riskivähendamismeetmete rakendamise soodustamiseks. Samuti, kui täiendavate katastroofiohtude menetlemiseks kasutatakse omavastutuse ja kaaskindlustuse suurendamist, võib see avaldada mõju madala sissetulekuga kindlustatud isikutele, kes taotlevad „ebaolulise” kahju hüvitamist.

Küsimused (11) Kas omavastutus, kaaskindlustus ja muud väljaarvamised aitavad tõhusalt ära hoida moraaliriski? Millised muud tingimused oleksid katastroofikindlustuse puhul asjakohased, arvestades, et kindlustatud osapoolel ei pruugi olla võimalik võtta tõhusaid meetmeid katastroofiohu vähendamiseks?

3.5.        Andmed, uurimistöö ja teave

Enne seda, kui kindlustusandjad pakuvad kaitset ettenägematu sündmuse vastu, tuleb määrata kindlaks selle sündmuse tõenäosus ja tagajärjed ning need ka kvantifitseerida. Kui oleks kindel või peaaegu kindel, et teatavas piirkonnas tekib teataval ajal teatavat liiki kahju, siis puuduks riskielement ja seetõttu ei saaks seda kindlustada. Harvaesinevaid sündmusi võidakse samuti pidada raskesti kindlustatavateks või täielikult mittekindlustatavateks, kuna kindlustusandjatel ei pruugi olla riski õigeks hindamiseks vajalikku teavet.

Kindlustatud isikule ja kindlustusandjale kättesaadava teabe erinevus mõjutab riskikindlustamise menetlust. Kindlustusandjal on riskirühmade õigeks määratlemiseks ja kahjulike valikute tegemise vältimiseks tarvis asjakohast teavet. Riski puudutava asjakohase teabe puudumisel on riskipõhiseid kindlustusmakseid raske arvutada. Andmete üldine puudlikkus ja ebamäärasus on katastroofikindlustuse edasise arengu takistuseks.

Täpsem teave aitaks vähendada ebakindlust. Riigiasutused võiksid sidusrühmadele, sealhulgas kindlustusandjatele, pakkuda mõistliku hinnaga juurdepääsu usaldusväärsetele ja täpsetele andmetele möödunud ja tulevaste looduslike ohtude kohta. Tegemist võib olla näiteks riiklike meteoroloogiaametite, üleujutuste ohjamise ametite ja katastroofide vaatluskeskuste loodud avalike hüvedega.

Teadlaste ja riigiasutuste, näiteks üleujutuste ohjamise ametite jaoks on oluline parem juurdepääs võtmetähtsusega tehnoloogiatele ja võrgustikele, kogemustega töötajad ning ka juurdepääs teabele varasematest katastroofidest tingitud kindlustatud (ja mittekindlustatud) kahju kohta ja võimalus neid andmeid võrrelda. See parandab varasemate ja tulevaste looduslike ohtude mõjude vallas tehtavat uurimistööd ning saab aidata kaasa katastroofiohu juhtimise strateegiate ja vastavate meetmete väljatöötamisele ja rakendamisele riigiasutuste poolt. Kindlustussektoris kogutud võrreldavaid koondandmeid kahju kohta (sealhulgas visualiseerimisvahendeid või riskiteabeplatvorme) saab riskihindamise parandamiseks jagada ka riigiasutuste ja erasektoriga.

Takistustega seisavad silmitsi ka tarbijad. Üheks takistuseks on teabe vähesus või puudumine – vähene teadlikkus tegelikest riskidest võib tähendada, et tajutav risk erineb tegelikust riskist. Paljud peavad nende vara kahjustava katastroofi tõenäosust nii väikeseks, et investeerimine riski leevendamisse ei näi olevat põhjendatud. Kulusid hõlmavaid otsuseid tehes peaksid tarbijad võtma arvesse investeeringu tegemise võimalikku kasu pikemas perspektiivis. Kergesti loetavas formaadis esitatav teave ohtude ja riskide kohta, näiteks kindla piirkonna kohta kaardistatud teave ohtude ja riskide kohta või võimalikke sündmusi ja nende esinemise tõenäosust näitav riskimaatriks või riskikõver, võib suurendada tarbijate teadlikkust. Kliima ja ilmaga seonduvate riskide kohta teabe avaldamine on seega vajalik, kuna see võimaldab investoritel ja tarbijatel arvestada täiendavat teavet investeerimis- ja ostuotsuseid langetades. Lisaks täpsemale teabele ja andmete paremale kättesaadavusele tõstaks analüüside kvaliteeti andmete standardimise kõrgem tase (nt ühtsed määratlused).

Kliimamuutustega kohanemist käsitlevat Euroopa veebisaiti (CLIMATE-ADAPT)[28] saaks kasutada ilmastikuga seotud kindlustusskeeme või liikmesriikides rakendatavaid riskihindamisstrateegiaid käsitleva teabe kogumiseks ja avalikustamiseks. Teiseks võimalikuks lahenduseks oleks sellise teabe esitamine katastroofide ohjamist käsitleva põhjaliku infopaketi osana.

Kindlustusandjad võiksid töötada välja poliitikakujundajatele, projektide arendajatele ja projektijuhtidele mõeldud suunised selle kohta, kuidas kasutada kindlustust, et toetada kohandamist ja katastroofide ohjamist. Suunised võiksid kirjeldada, kuidas kasutada kindlustust riskijuhtimisstrateegias, st kuidas mõõta ja kindlaks määrata, millised riskid on ennetatavad, ning kuidas ja milliste riskide vastu saaks kulutõhusal viisil kindlustada. See edendaks poliitikakujundamise, kavandamise ja projektijuhtimise üldist majanduslikku tõhusust.

Küsimused (12) Kuidas parandada andmeid möödunud katastroofide mõjude kohta (nt kasutades standardvorme; juurdepääsu parandamine kindlustusandjate ja muude organisatsioonide andmetele ja nende andmete suurem võrreldavus)? (13) Kuidas saaks parandada praeguste ja prognoositud/tulevaste katastroofiohtude kaardistamist (nt üleujutusohu piirkondade kaardistamise vallas üleujutuste direktiivi[29] alusel hetkel rakendatavate ELi strateegiate kaudu, kodanikukaitsealase koostöö[30] kaudu ja riske käsitlevate suuniste[31] kaudu)? (14) Kuidas soodustada paremat teabejagamist, riskianalüüsi ja paremaid riskide modelleerimise meetodeid? Kas kättesaadavad andmed tuleks avalikustada? Kas selles vallas peaks meetmeid võtma EL? Kuidas soodustada selles valdkonnas dialoogi kindlustussektori ja poliitikakujundajate vahel?

3.6.        Riskirahastamise algatuste edendamine ELi arengukoostööpoliitika raames

Kindlustusel on ülemaailmselt täita keskne roll eriti katastroofialdiste riikide ja piirkondade abistamisel, et luua tõhusad hädaolukorra lahendamise finantsmehhanismid, tulemaks toime katastroofide ja ülemaailmsete vapustuste suureneva majandusliku kuluga.

Alternatiivina töötatakse arenguriikides välja riski ülekandmise lihtsustatud vahendeid, nt mikrokindlustustooted. Parameetrilisi kindlustusprogramme, mida toetab komisjon, on samuti rakendatud kolmandates riikides, kus ilmastiku- ja katastroofiriskide, nt põudade, maavärinate ja tormide esinemissagedus on kõrge.

Erilist tähelepanu tuleks pöörata põhiliste rahvusvaheliste partneritega (nt Maailmapanga ja Rahvusvahelise Rahanduskorporatsiooniga) tehtava koostöö tihendamisele ning arenguriikidele antava ELi välistoetuse suurendamisele, et neil oleks võimalik välja töötada uuenduslikke riskirahastamislahendusi kindlustuse, edasikindlustuse ja katastroofivõlakirjade kaudu.

Komisjon tegi hiljuti ettepaneku koostada tegevuskava meetmete kohta, mis on vaja võtta arenguriikide vastupanuvõime parandamiseks, hõlmates ka uuenduslikke lähenemisviise riskijuhtimisele, ning kõnealuse valdkonna olemasoleva hea tava võimendamiseks[32].

Küsimused (15) Kuidas saab EL arenguriike kõige tõhusamalt aidata, et need suudaksid leida lahendusi katastroofide ja vapustuste vastase rahalise kaitse loomiseks ning millised peaksid olema prioriteetsed meetmed? Mis liiki partnerlusi erasektori ja rahvusvaheliste institutsioonidega tuleks sel eesmärgil luua?

4.           Inimtegevusest tingitud katastroofid

Ka tööstuslikud ohud muutuvad, mitte üksnes tehnoloogilise arengu, vaid ka muutuvate looduslike ohtude tõttu. Looduslikud ohud ja katastroofid võivad põhjustada „natech”-laadseid õnnetusi. Looduslikud ja inimtegevusest tingitud katastroofid võivad kombineeruda või üksteist vastastikku võimendada.

4.1.        Keskkonnavastutus ja tööstusavariide põhjustatud kahju

Keskkonnavastutuse direktiiviga 2004/35/EÜ[33] kutsutakse tööstusettevõtjaid üles, kuid ei kohustata neid hoidma rahalisi vahendeid piisaval tasemel, et heastada nende tegevuse tagajärjel tekkinud keskkonnakahju. Koostoimes keskkonnavastutuse direktiivi 2004/35/EÜ artikli 18 lõike 2 alusel esitatud komisjoni aruandega[34] võib komisjon kohustuslike rahaliste vahendite võimaluse läbi vaadata 2014. aastaks kavandatud direktiivi läbivaatamisel. Direktiiv ei hõlma aga „erandliku, vältimatu või mõjutamatu loodusnähtuse” poolt tekitatud keskkonnakahju. Samuti ei hõlma direktiiv keskkonnakahju, mille põhjustas kohustuslik meede, mille eesmärk oli kaitse looduskatastroofi eest.

Üks viis rahaliste vahendite tagamiseks on kindlustus. Tooted ei hõlma tihtipeale aga kõiki direktiivist tulenevaid kohustusi ja tegelikus elus ei ole kindlustuskate piiramatu. Kindlustusandjatel on ka jätkuvalt raske välja töötada konkreetseid tooteid, kuna kahjujuhtumeid ja nende hüvituskulusid käsitlev teave ei ole veel laialdaselt kättesaadav[35]. Tööstusettevõtjad ei pruugi olla teadlikud ka kahju võimalikust ulatusest.

Küsimused (16) Millised on tähtsaimad aspektid keskkonnavastutuse direktiivi 2004/35/EÜ kohaste rahaliste vahendite ja kindlustuse kavandamisel? (17) Kas asjakohaste ja ilmneda võivate tööstuslike ohtude integreeritud analüüsiks on kättesaadavad piisavad andmed ja vahendid? Kuidas on võimalik tagada andmete kättesaadavus, jagamine ja vahendite läbipaistvus? Kuidas on võimalik tihendada kindlustusandjate, ettevõtjate ja pädevate asutuste koostööd, et parandada kohustusi ja tööstusavariide põhjustatud kahju käsitlevaid teadmisi?

4.2.        Tuumaõnnetuste vastutuskindlustus

Euratomi asutamislepingu artiklis 98 on sätestatud, et liikmesriigid „võtavad kõik vajalikud meetmed, et aidata kaasa tuumariske katvate kindlustuslepingute sõlmimisele”. Euroopa Liit vajab õiguslikku ühtsust, et vähendada moraalriski, tegeleda ohvrite kaitsega eri liikmesriikides ja mõjuga siseturu toimimisele tuumarajatiste käitajate erinevate rahaliste kohustuste tõttu, mis võib moonutada konkurentsi.

Euroopa Liidus on tuumaõnnetuste vastutuskindlustuse kohta praegu mitmeid erinevaid eeskirju. Suurema osa EL 15 liikmesriikide sätted tuginevad tuumaenergia valdkonna tsiviilvastutust käsitlevale Pariisi konventsioonile ning Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni (OECD) egiidi all sõlmitud Brüsseli lisakonventsioonile. Suurem osa EL 12 liikmesriikidest on ühinenud Rahvusvahelise Aatomienergiaagentuuri (IAEA) egiidi all sõlmitud tuumakahjustustega seotud tsiviilvastutust käsitleva Viini konventsiooniga. Mõni liikmesriik ei ole ühinenud ühegi tuumavastutust käsitleva konventsiooniga. Seetõttu esitas komisjon hiljuti ettepaneku Euroopa lähenemisviisiks tuumavastutuse korraldusele[36].

Tuumaõnnetuste vastu kindlustavad praegu riiklikud kindlustuspuulid (või riiklikud käitajate puulid). Kindlustusandjatel võib olla raskusi tuumarajatiste käitajate kindlustamisel üle teatava summa, teatavate kahjuliikide (nt keskkonnakahju) vastu või pikaks kindlustusperioodiks (nt 30 aastat elu- ja tervisekindlustuse puhul). Riiklikud kindlustus- või käitajate puulid kujutavad endast ka tuumaõnnetuse ohvrite esimest kontaktpunkti.

Komisjon tegeleb praegu kõnealuse küsimuse täiendava uurimisega ja algatab peagi avaliku konsultatsiooni. Kõnealuse analüüsi tulemuste põhjal määratakse kindlaks vajadus edasiste sammude järele, mille eesmärk on parandada tuumaõnnetuste korral ohvritele hüvitise maksmist ja vähendada kindlustussummade erinevusi eri liikmesriikides asuvate tuumaelektrijaamade puhul.

4.3.        Avamerel naftat ja gaasi ammutavate käitajate vastutuskindlustus

Süsivesinike lubade direktiiviga 94/22/EÜ[37] on määratud kindlaks süsivesinike geoloogilise luure, uurimise ja tootmise lubade andmis- ning kasutamistingimused. Direktiiviga kehtestati ka objektiivsed ja mittediskrimineerivad rahaliste vahendite nõuded käitajatele. Kõnealuste nõuetega määratakse kindlaks üldpõhimõtted õiglase konkurentsi tagamiseks loaandmise etapis, samas ei keskenduta riskijuhtimisele, ohutusele ega keskkonnakaitsele. Komisjon esitas seetõttu ettepaneku täiendavateks nõueteks loasaajate ja käitajate riskijuhtimise, keskkonnavastutuse ning rahaliste vahendite kohta[38].

Avamere nafta- ja gaasitööstus on välja töötanud erinevad võimalused piisavate ja asjakohaste rahaliste vahendite tagamiseks ning tõendamiseks. Tegu on erinevate mehhanismidega, alates era- ja enesekindlustusest ja lõpetades selliste ohutusmehhanismidega nagu avamere reostusvastutuse ühenduse (Offshore Pollution Liability Association (OPOL))[39] kava Atlandi ookeani kirdepiirkonnas. Avamere nafta- ja gaasitööstuse ning kindlustusandjatega peetud esialgsete konsultatsioonide tulemusel ilmnes, et praegu puudub variant, mis sobiks valimatult kõigile nafta- ja gaasiettevõtjatele. Näib, et Euroopa Liidu kindlustustoodetega[40] ei ole võimalik pakkuda kindlustuskatet laiaulatuslike, mitme miljardi euro suuruse kahjusummaga õnnetuste puhul[41]. Samuti näib, et suuremad käitajad võivad eelistada ja suuta endale lubada enesekindlustust seotud üksuse kaudu, samas kui väiksematel käitajatel võib olla sellise lahenduse rakendamiseks rahalisi piiranguid.

Nii puudub selle valdkonna riskirahastamises „üks lahendus sobib kõigile”-lähenemisviisi võimalus. Praegused sisemised ja välimised lahendused sellist liiki ja ulatusega ohtude maandamiseks on endiselt lapsekingades. Mõned finants- ja kindlustusturu osalised teevad aga kiiret innovatsiooni. Õhku jäävad küsimused selliste mehhanismide piisavuse ja asjakohasuse ning selle kohta, kuidas avamere nafta- ja gaasitööstus reageeriks uutele kindlustustoodetele (nt toiminguspetsiifilistele toodetele) ja neid kasutaks. Avamere nafta- ja gaasiettevõtja rahaline tugevus on põhiline faktor selle otsustamisel, millised mehhanismid sobiksid paremini. Valitud lähenemisviisist sõltumatult tuleks lahenduse puhul piisavalt arvesse võtta võimalikku moraaliriski ja tagada „saastaja maksab”-põhimõtte kohaldamine.

Küsimused (18) Avamere nafta- ja gaasitööstuse eripära arvesse võttes, millised uuenduslikud kindlustusmehhanismid võiksid olla asjakohased? Kas kindlustussektoril on võimalusi vähendada riskihindamise ja kindlustusmaksete arvutamise ebakindlust? Milline teave peaks olema avalikult kättesaadav suurõnnetusi hõlmavate kindlustustoodete väljatöötamise edendamiseks?

4.4.        Inimtegevusest tingitud katastroofide ohvrite õigus teabele

Looduskatastroofide kahju on kaetud kahjukindlustusega, inimtegevusest tingitud katastroofide kahju aga vastutuskindlustusega. Esimest liiki kindlustuse valivad tavaliselt üksikisikust varaomanikud, teist liiki aga tööstusettevõtjatest varaomanikud

Kui kindlustatud isik tekitab kolmandale isikule kahju, oleks kahju kannatanud kolmandal isikul tavaliselt võimalik kahju tekitanud isikuga kontakteeruda ning seejärel kataks kahju kindlustusandja. Nõuete käsitlemine võiks aga olla pragmaatilisem: kahju kannatanud isik võiks esitada kindlustusandja vastu otsenõude. Selle võimaldamiseks peaks kahju kannatanud isikul olema kindlustusvõtja kohta teabe saamise õigus. Kindlustatud isikutelt võiks seega seaduse alusel nõuda üksikasjaliku teabe esitamist oma kindlustuskatte kohta.

Keskkonnavastutuse direktiivi kohaselt on kõigil füüsilistel ja juriidilistel isikutel õigus esitada pädevale asutusele teavet ja teatada tähelepanekutest, mis on seotud inimtegevusest tingitud katastroofi keskkonnakahjustusega, samuti õigus nõuda parandusmeetmeid. Seejärel teatab pädev asutus sellistele isikutele võetud meetmetest. Pädev asutus võib meetmete võtmisest keelduda, kuid peab esitama vastavad põhjendused[42]. Selline teave ja tähelepanekud võivad hõlmata andmeid kahju maksumuse, paranduste rahastamiseks kättesaadava kindlustuse jne kohta. Hiljuti vastuvõetud Seveso III direktiiviga 2012/18/EL[43] kohustatakse ettevõtjaid esitama oma ohutusaruannetes suurõnnetuse mõju vähendamiseks oluliste tehniliste ja mittetehniliste meetmete kirjelduse. Lisada võiks ka kindlustust käsitleva teabe. Lisaks on direktiivis sätestatud, et ohutusaruanne tuleb taotluse korral üldsusele kättesaadavaks teha.

Küsimused (19) Kas vastutuskindlustuslepingute tingimused tuleks inimtegevusest tingitud katastroofide korral avaldada kolmandatele isikutele? Kui jah, siis kuidas?

5.           Kahju hindamine

Kahjuhindajate tegevus ja kutseala ei kuulu praegu kindlustusvahenduse direktiivi 2002/92/EÜ[44] reguleerimisalasse. Direktiivi kavandatava muudatusega[45] tuuakse need selle reguleerimisalasse ja kehtestatakse lihtsustatud järelevalvemenetlus.

Kahju hindamine katastroofi järellaines nõuab kiireid ja kooskõlastatud meetmeid. Kõige tähtsam on suutlikkus kiiresti käsitleda suurt arvu nõudeid ja taotlejaid, kellest paljud võivad olla füüsiliselt vigastatud. Inimtegevusest tingitud piiriüleste katastroofide kahju hindamisel on täiendav mõõde, kuna sellega tegelevad kahju tekitanud isiku kindlustaja või selle esindaja, kes asuvad teises liikmesriigis.

Küsimused (20) Kas kahju hindamisel on konkreetseid aspekte, mis võiksid võita ulatuslikumast ühtlustamisest? Kui jah, siis millised? Kas kahjuhindajate piiriüleses koostöös esineb konkreetseid raskusi?

6.           Üldised märkused

Küsimus (21) Käesolevas rohelises raamatus käsitletakse looduskatastroofide ja inimtegevusest tingitud katastroofide ennetamise ning nende vastu kindlustamise konkreetseid aspekte. Kas mõni oluline küsimus on jäänud käsitlemata või käsitletud ebapiisavalt? Kui jah, siis milline?

7.           Mis saab ettepanekust edasi?

Komisjon kutsub sidusrühmi üles esitama oma seisukohti kõigis käesolevas rohelises raamatus käsitletud küsimustes ja vastama mõnele või kõigile eespool esitatud küsimustele.

Käesoleva konsultatsiooni tulemuse põhjal otsustab komisjon, milliseid meetmeid (sealhulgas vajaduse korral õiguslikke meetmeid) tuleb võtta seoses käesolevas rohelises raamatus esitatud küsimustega.

Saadud vastused avaldatakse komisjoni veebisaidil (välja arvatud juhul, kui selgesõnaliselt palutakse jätta vastus konfidentsiaalseks) ja komisjon avaldab konsultatsiooni tulemuste kokkuvõtte.

Sidusrühmi kutsutakse üles saatma oma märkused enne 30. juunit 2013 järgmisele aadressile: markt-consultation-disasterinsurance@ec.europa.eu.

[1]               Nõukogu järeldused katastroofide ennetamise rahastamise uuenduslike lahenduste kohta (3043. istung, Brüssel, 8.–9. november 2010).

[2]               http://ec.europa.eu/internal_market/insurance/consumer/natural-catastrophes/index_en.htm

[3]               Teadusuuringute Ühiskeskus, Euroopa Komisjon (2012), Looduskatastroofid: riski relevatsus ja kindlustuskate ELis.

[4]               Teadusuuringute Ühiskeskuse andmed, ajalooliste kogukahjude andmete peamine allikas on hädaolukordade andmebaas (EMDAT). Andmebaasis on kõige olulisemad põhiandmed rohkem kui 18 000 loodus- ja tehnoloogilise katastroofi esinemise ja mõjude kohta maailmas alates 1900. aastast kuni tänaseni. Siiski ei ole kõikide registreeritud juhtumite kohta teavet: näiteks andmekogust tehtud väljavõttes on ajavahemikul 1990–2010 toimunud 561 registreeritud juhtumi puhul majanduslik kahju kirjas 318 juhtumil (üleujutus, torm, maavärin ja põud).

[5]               Luterbacher, J., Dietrich, D., Xoplaki, E., Grosjean, M., Wanner, H. (2004), European seasonal and annual temperature variability, trends, and extremes since 1500, Science, 303, 1499–1503.

[6]               Euroopa Keskkonnaamet, Kliimamuutused, mõjud ja haavatavus Euroopas 2012, näitajatel põhinev aruanne, Euroopa Keskkonnaameti aruanne nr 12/2012.

[7]               Valitsustevaheline kliimamuutuste rühm (2012), Äärmuslike kliimanähtuste muutumine ja nende mõju füüsilisele looduskeskkonnale, aruanne Äärmuslike juhtumite ja katastroofide riskide haldamine eesmärgiga aidata kohaneda kliimamuutustega; Euroopa Keskkonnaamet (2010), Loodusohtude mõjude ja tehnoloogiliste katastroofide kaardistamine Euroopas, ülevaade viimasest kümnest aastast.

[8]               Valitsustevaheline kliimamuutuste rühm (2012) 3. peatükk: Äärmuslike kliimanähtuste muutumine ja nende mõju füüsilisele looduskeskkonnale, aruanne Äärmuslike juhtumite ja katastroofide riskide juhtimine eesmärgiga aidata kohaneda kliimamuutustega.

[9]               Teadusuuringute Ühiskeskus, Euroopa Komisjon (2010), ELi liikmesriikides natech-riski vähendamise analüüs küsimustikul põhineva uuringu abil.

[10]             Rahvusvaheline Valuutafond (2006), Riigi rahanduse kindlustamine katastroofide vastu – võimaluste ja hiljutiste algatuste uuring, IMF töödokument WP/06/99.

[11]             Rahvusvaheliste Arvelduste Pank (2012), Leevendamata katastroofid? Uued tõendid looduskatastroofide makromajanduslike kulude kohta, Rahvusvahelise Arvelduste Panga töödokument nr 394.

[12]             Teadusuuringute Ühiskeskus (2012).

[13]             Esimese kahjukindlustusdirektiivi 73/239/EMÜ A lisas võeti kasutusele riskide jaotamine kindlustusliikidesse, mille alusel määratakse eelkõige kindlustaja litsentsi ulatus ja tooted. Kindlustusliik nr 8 tuli ja loodusjõud viitab kahjule või varakaotusele individuaalsete riskitegurite tõttu, täpsemalt tulekahju, plahvatus, torm, muud loodusjõud peale tormi, tuumenergia ja pinnase vajumine. Kindlustusliik nr 9 muu varaline kahju katab kogu varale rahe või külma tõttu tekitatud kahju või vara kaotuse.

[14]             Komisjoni määrus (EL) nr 267/2010, 24. märts 2010, Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 101 lõike 3 kohaldamise kohta teatavat liiki kokkulepete, otsuste ja kooskõlastatud tegevuse suhtes kindlustussektoris (ELT L 83, 30.3.2010, lk 1).

[15]             Näiteks Kariibi mere piirkonna katastroofiriski kindlustuse rahastu (Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility – CCRIF), Vaikse ookeani piirkonna katastroofiriski hindamise ja rahastamise algatus (Pacific Catastrophe Risk Assessment and Financing Initiative – PCRAFI).

[16]             Näiteks Maailmapanga loodud globaalne indekseeritud kindlustuse rahastu.

[17]             Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) nr 911/2010, 22. september 2010 , Maa seire Euroopa programmi (GMES) ja selle esialgsete toimingute kohta (2011–2013), (ELT L 276, 20.10.2010, lk 1).

[18]             Komisjoni teatis „Ühenduse lähenemisviis loodusõnnetuste ja inimtegevusest tingitud katastroofide ennetamisele” KOM(2009) 82 (lõplik); nõukogu järeldused Euroopa Liidus katastroofide ennetamist käsitleva ühenduse raamistiku kohta (nõukogu 2979. istung, 30. november 2009) ning komisjoni teatis „Arengumaades katastroofiohu vähendamise toetamist käsitlev ELi strateegia” (KOM(2009) 84 (lõplik).

[19]             G20/OECD metoodikaraamistik katastroofiohu hindamise ja riskirahastamise kohta.

[20]             Kohtuasi C-59/01: komisjon vs. Itaalia (EKL 2003, lk I-1759). Kohtuasjas C-347/02, komisjon vs. Prantsusmaa (EKL 2004, lk I-7557) täpsustas kohus, et süsteem, mille kohaselt on kindlustusandjatel õigus otsustada baaskindlustusmaksete üle, on kooskõlas kindlustusmaksete kindlaksmääramise põhimõttega. Kohtuasjas C-518/06, komisjon vs. Itaalia ( EKL 2009, lk I-3491) selgitas kohus täiendavalt, et kui riigi õigusaktidega piiritletakse tehniline raamistik, mille alusel kindlustusseltsid peavad arvutama oma kindlustusmakseid, ei ole selline hinna määramise vabaduse piirang keelatud kolmanda kahjukindlustusdirektiiviga 92/49/EMÜ.

[21]             Teadusuuringute Ühiskeskuse (2012) kohaselt ei kasutata riskipõhiseid kindlustusmakseid laialdaselt, sest neid kasutatakse süstemaatiliselt ainult kuues liikmesriigis seoses üleujutuste vastase kindlustusega, viies liikmesriigis seoses tormi vastase kindlustusega ning neljas liikmesriigis seoses maavärina vastase kindlustusega.

[22]             Teadusuuringute Ühiskeskus (2012).

[23]             Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2002/83/EÜ, 5. november 2002, elukindlustuse kohta (EÜT L 345, 19.12.2002, lk 1).

[24]             Esimene nõukogu direktiiv 73/239/EMÜ, 24. juuli 1973, otsekindlustustegevuse, välja arvatud elukindlustustegevuse alustamise ja jätkamisega seotud õigus- ja haldusnormide kooskõlastamise kohta (EÜT L 228, 16.8.1973, lk 3).

[25]             Teine nõukogu direktiiv 88/357/EMÜ, 22. juuni 1988, otsekindlustustegevusega, välja arvatud elukindlustustegevusega seotud õigusnormide kooskõlastamise kohta, millega nähakse ette sätted teenuste osutamise vabaduse tegeliku kasutamise hõlbustamiseks ja muudetakse direktiivi 73/239/EMÜ (EÜT L 172, 4.7.1988, lk 1).

[26]             Nõukogu direktiiv 92/49/EMÜ, 18. juuni 1992, otsekindlustustegevusega, välja arvatud elukindlustustegevusega seotud õigusnormide kooskõlastamise kohta, millega muudetakse direktiive 73/239/EMÜ ja 88/357/EMÜ (kolmas kahjukindlustuse direktiiv) (EÜT L 228, 11.8.1992, lk 1).

[27]             Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiiv 2009/138/EÜ, 25. november 2009, kindlustus- ja edasikindlustustegevuse alustamise ja jätkamise kohta (Solventsus II) (ELT L 335, 17.12.2009, lk 1).

[28]             http://climate-adapt.eea.europa.eu/.

[29]             Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2007/60/EÜ, 23. oktoober 2007, üleujutusriski hindamise ja maandamise kohta (ELT L 288, 6.11.2007, lk 27).

[30]             Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu otsus Euroopa Liidu kodanikukaitsemehhanismi kohta, KOM(2011) 934 (lõplik).

[31]             Komisjoni talituste töödokument „Riskide hindamise ja kaardistamise suunised katastroofide ohjamise jaoks” (SEK(2010) 1626 (lõplik).

[32]             Nt Kariibi mere piirkonna katastroofiohu kindlustuse rahastu (12,5 miljonit eurot) ning globaalne indekseeritud kindlustuse rahastu (24,5 miljonit eurot).

[33]             Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2004/35/EÜ, 21. aprill 2004, keskkonnavastutusest keskkonnakahjustuste ärahoidmise ja parandamise kohta (ELT L 143, 30.4.2004, lk 56).

[34]             Komisjoni aruanne direktiivi 2004/35/EÜ (keskkonnavastutusest keskkonnakahjustuste ärahoidmise ja parandamise kohta) artikli 14 lõike 2 alusel (KOM(2010) 581 (lõplik)).

[35]             KOM(2010) 581 (lõplik) ning http://ec.europa.eu/environment/legal/liability/index.htm.

[36]             Komisjoni teatis „Energia 2020. Säästva, konkurentsivõimelise ja kindla energia strateegia” (KOM(2010) 639 (lõplik)); komisjoni teatis Euroopa Liidu tuumajaamade ohutuse ja nendega seotud riskide ulatusliku hindamise (vastupidavustestid) vahearuande kohta (KOM(2011) 784 (lõplik)); komisjoni teatis Euroopa Liidu tuumaelektrijaamade riskide ja ohutuse igakülgse hindamise (nn vastupidavustestide) ja sellega seotud meetmete kohta (COM(2012) 571 final).

[37]             Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 94/22/EÜ, 30. mai 1994, süsivesinike geoloogilise luure, uurimise ja tootmise lubade andmis- ning kasutamistingimuste kohta (EÜT L 164, 30.6.1994, lk 3); vt ka http://ec.europa.eu/energy/oil/licensing_en.htm.

[38]             Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, milles käsitletakse avamerel nafta ja gaasi geoloogilise luure, uuringute ja tootmise ohutust (KOM(2011) 688 (lõplik)).

[39]             http://www.opol.org.uk/.

[40]             Mehhiko lahes on nüüd võimalik kindlustada ootamatu naftareostuse vastu kuni kümne miljardi dollari ulatuses. Teistes maailma piirkondades ulatub avamereammutamise tavapärane kindlustuskaitse ühe kuni kahe miljardi dollarini.

[41]             Komisjon on teostamas uuringut keskonnavastutuse ja tööstusõnnetuste kahju hüvitamise fondi loomise tasuvuse kohta.

[42]             Vt direktiivi 2004/35/EÜ artikkel 12.

[43]             Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2012/18/EL, 4. juuli 2012, ohtlike ainetega seotud suurõnnetuse ohu ohjeldamise ning nõukogu direktiivi 96/82/EÜ muutmise ja hilisema kehtetuks tunnistamise kohta (ELT L 197, 24.7.2012, lk 1).

[44]             Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2002/92/EÜ, 9. detsember 2002, kindlustusvahenduse kohta (EÜT L 9, 15.1.2003, lk 3).

[45]             Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv kindlustusvahenduse kohta (uuesti sõnastatud) (COM(2012) 360 (final)).