[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON | Brüssel 17.12.2007 KOM(2007) 806 lõplik KOMISJONI TEATIS NÕUKOGULE, EUROOPA PARLAMENDILE JA EUROOPA KONTROLLIKOJALE Pettuse vältimine varasema tegevuse tulemustele toetudes: dünaamiline lähenemisviis pettusekindluse tagamisele {SEK(2007) 1676} 1. SISSEJUHATUS Pettus, korruptsioon ja muu illegaalne tegevus, mis mõjutab Euroopa Liidu finantshuve, kasutab ära puudujääke ELi rahaliste vahendite haldamises ja kontrollis või väldib selleks kehtestatud protsesse. Et vältida pettust ja korruptsiooni kõigis ELi eelarve sektorites — nii tulu- kui ka kulupoolel,[1] on äärmiselt oluline, et eelarvevahendeid käsutavad talitused jätkaks OLAFi toetusel pettuste vältimise tõhustamist finantshalduses.[2] Käesoleva teatisega sätestatakse komisjoni uus lähenemisviis õigusloome, lepingute ning haldus- ja kontrollisüsteemide pettusekindluse tagamisele. See asendab komisjoni teatise õigusloome ja lepingute haldamise pettusekindluse tagamise kohta,[3] mille komisjon võttis vastu 7. novembril 2001. aastal, et rakendada valge raamatu Komisjoni uuendamine[4] meede 94. 2. TAUST 2.1. OLAF ja reform Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF) loodi 1999. aastal. Tema missioon on võidelda pettusega, viies sõltumatu ametina läbi juurdlusi ning andes komisjoni osana oma panuse ELi pettusevastase strateegia kujundamisse ja õigusaktide loomiseks või tõhustamiseks vajalike algatuste ettevalmistamisse. 2000. aastal alustas komisjon haldusreformi.[5] Finantsjuhtimissüsteemi uuendati eelarvevahendite käsutajate vastustust laiendades ning aruandekohustust suurendades. Valge raamat Komisjoni uuendamine sisaldab meetmeid institutsioonides leiduva oskusteabe paremaks ärakasutamiseks, et tõhustada rikkumiste ja pettuse vältimist. Seda vältimispoliitikat on kirjeldatud üksikasjalikult komisjoni teatises Ühenduste finantshuvide kaitse — Pettusevastane võitlus — Üldise strateegilise lähenemise nimel .[6] Reformi käsitleva valge raamatu „Õigusloome ja lepingute haldamise pettusekindluse tagamine“ meede 94 kehtestas järgmise kohustuse: „Et olemasolevat pettuse vältimise süsteemi veelgi tõhustada, peavad komisjoni talitused, tehes ettepanekuid uuteks õigusaktideks, millel on potentsiaalne mõju ühenduse eelarvele, esitama eelnõud talitustevaheliste konsultatsioonide käigus OLAFile riskide hindamiseks. OLAF aitab eelarve peadirektoraadil vaadata läbi komisjoni lepinguhaldussüsteeme (s.t tüüplepingud, keskne lepingute andmebaas, haldamisvahendid). OLAF annab ka pettusekindluse tagamise alast nõu kogu õigusloome protsessi vältel.“ 2.2. Õigusloome ja lepingute haldamise pettusekindluse tagamist käsitlev teatis 2001. aasta pettusekindluse tagamist käsitleva teatise eesmärk oli saavutada eesmärgid, mis olid püstitatud reformi käsitlevas valges raamatus ja komisjoni teatises üldise strateegilise lähenemisviisi kohta pettusevastasele võitlusele. Nendeks eesmärkideks olid arendada vältimiskultuuri ja tugevdada põhiliste õigusaktide suutlikkust seista vastu pettusele või mis tahes muule seadusevastasele tegevusele. 2001. aasta teatises kirjeldatud vältimismehhanism hõlmas kahte aspekti: õigusloomet ja lepingute haldamist. Õigusaktide pettusekindluse tagamine piirdus õigusloome kõige haavatavamate kohtadega. Euroopa poliitika haavatavate valdkondade ennetav tuvastamine muutis võimalikuks konsulteerimismenetluse parema suunamise. Teatisega viidi sisse neljaetapiline koostööprotsess: 1. suure riskiga sektorite tuvastamise kriteeriumide määratlemine; 2. suure riskiga sektorite tuvastamine; 3. selliste seadusandlike algatuste tuvastamine, mis vajavad enne vastuvõtmist analüüsi pettusekindluse tagamise seisukohast, ning 4. konsulteerimine OLAFiga ettevalmistusperioodil. 2001. aasta teatise teist aspekti — pettuse ja eeskirjade eiramise vältimist lepingute haldamises — viidi läbi kahel tasandil: 5. Kehtestati tüüphankelepingud ja tüüptoetuslepingud keskuse (eelarve peadirektoraat) tasandil, ühtlustati hankelepingute ja toetuslepingute sätted ja menetlused: koostati kõigile komisjoni talitustele sobivad tüüplepingud ning avaldati juhendid ja suunised (käsiraamatud, ringkirjad jne). 6. Lepingute haldamiseks talituse tasandil tuli välja töötada mitmesuguseid vahendeid, mida komisjoni talitused saaksid iseseisvalt kasutada. Mõned neist võivad pakkuda piiratud huvi, nagu tüüplepingud ja kohalikud andmebaasid, mis võivad, aga ei pruugi olla ühendatud komisjoni üldise raamatupidamissüsteemiga. 2.3. Vajadus uue lähenemisviisi järele pettusekindluse tagamisele Pettusekindluse tagamise menetluse eesmärgid on saavutatud. OLAF osales aktiivselt ELi eelarve täitmist reguleerivate õigusaktide järjestikustes läbivaatamistes ning komisjoni talituste poolt ELi eelarve täitmiseks väljatöötatud põhi- ja tavaõigusaktide vastuvõtmises. Üksikasjad leiate lisatud aruandes, mis käsitleb saavutusi pettusekindluse tagamise menetluses. Eelseisvate aastate olulisimate finantssätete pettusekindlus on juba tagatud kas ametliku pettusekindluse tagamise menetluse või talitustevaheliste konsultatsioonide kaudu. Koostatud on pettusevastased tüüpsätted ning ELi finantshalduse eeskirju sätestav õiguslik raamistik on jõudmas stabiilsuse ajajärku. Seetõttu ei paista 2001. aasta teatises kirjeldatud vältimismehhanism praeguses kontekstis enam nii asjakohane. Lisaks aitab uus lähenemisviis kaasa samade eesmärkide saavutamisele, mille poole püüdlevad sisekontrolli tõhusa juhtimise standardid, eriti standardid nr 2, 7 ja 8. Lisaks toetab komisjon „lihtsustamispoliitikat“, mis peab osalt „jätkama mõjususe ja tõhususe huvides sisekorra ja töömeetodite konsolideerimist ja lihtsustamist, et saavutada parem tasakaal ühelt poolt riskide ja teiselt poolt kontrolli kulukuse vahel“.[7] Seetõttu on asjakohane muuta paindlikumaks konsulteerimine OLAFiga ettevalmistusperioodil. 3. UUS LÄHENEMISVIIS 3.1. Uue lähenemisviisi mõiste Uus lähenemisviis pettusekindluse tagamisele põhineb peamiselt OLAFi töökogemusest õpitul. Töötulemuste ärakasutamine seob omavahel valdkonnas kogunenud kogemused ja eri institutsioonide võetud pettuse ja eeskirjade eiramise vastased meetmed. OLAF kasutab tõhusamalt ära oma tegevuse käigus kogutud teadmised ning teeb need kättesaadavaks ka muudele komisjoni osakondadele ning ELi institutsioonidele ja asutustele. Uus lähenemisviis sisaldab juurdluste ja seire tulemustest õpitu tuvastamist ja selle edastamist asjaomastele ametiasutustele. Näiteks toetab OLAF ühenduse poliitikat rakendavaid osakondi jõupingutustes ühenduste finantshuvide kaitsmiseks ning jagab soovitusi parima võimaliku pettuse-, korruptsiooni- ja eeskirjade eiramiskindluse tagamiseks. Et see lähenemisviis oleks tulemuslik, peavad pädevad ametiasutused/osakonnad jälgima kõnealuste meetmete rakendamist. Erilist tähelepanu tuleb pöörata süsteemsetele eeskirjade eiramistele ja puudustele, eriti valdkondades, kus saab kohaldada otseseid ja ökonoomseid lahendusi (näiteks parandada tüüpvorme ja/või -dokumente, nagu huvikonfliktide puudumise deklaratsioonid, vahetada teavet eri osakondade vahel, täiendada käsiraamatuid jne). 3.2. Oodatav positiivne areng Muudetud lähenemisviis pettusekindluse tagamisele parandab eeldatavasti juurdluste mõju ELi finantshuve kahjustava pettuse, korruptsiooni, eeskirjade eiramise ja muu ebaseadusliku tegevuse vältimisele. Väljundiks on ennetavam ja pakkumisel põhinev teabevoog. Nimetatud teabevoog ei sõltu komisjoni talitustevahelistest konsultatsioonidest finantsjuhtimisega seotud algatuste teemadel. OLAF laiendab oma toetust ka muudele komisjoni osakondadele, pakkudes oma juurdlus- ja seiretegevusel põhinevat sihtotstarbelist analüüsi. Pettusekindluse tagamise väljund tehakse kättesaadavaks kõigile asjaomastele talitustele, ELi institutsioonidele ja asutustel (vt punktid 5.1, 5.2 ja 5.3). 3.3. Käimasoleva konsultatsiooniprotsessi kättesaadavus Õigusaktide eelnõude (ning eelnõu eest vastutava talituse tuvastatud mis tahes eririskide ja probleemide) alane praegune ettevalmistusetapil toimuv konsultatsiooniprotsess, mis on sätestatud 2001. aasta teatises, jääb komisjoni osakondadele nõudmise korral kättesaadavaks. Ülevaade, millised õigusaktid nimetatud protsessile allutatakse, sisaldub lisatud komisjoni personali töödokumendis, milles käsitletakse 2001. aasta teatise saavutusi. Tüüphankelepingute ja tüüptoetuslepingute vastuvõtmiseks säilitatakse konsulteerimine ettevalmistusetapil. Eelarve peadirektoraat jätkab praeguste tüüplepingute ja toetuslepingute/-otsuste täiendamist kogemuste ja õigusaktide muudatuste alusel ning töötab vajadusel välja uusi tüüpvorme. 4. UUE LÄHENEMISVIISI RAKENDAMISE PROTSESS Uues lähenemisviisis annavad juurdlustoimingud materjali asjaomastele komisjoni osakondadele, ELi institutsioonidele ja asutustele edastatavateks esildisteks ning seiretoimingud pakuvad riskihinnanguid valdkondlikuks pettusekindluse tagamiseks. Pettusekindluse tagamine ja seire täiendavad teineteist: pettusekindluse tagamise protsess tuvastab probleemid, mis vajavad põhjalikku valdkondlikku seiret ning seire annab pettusekindluse tagamise esildistes kasutatavad andmed. 4.1. Suur teabekogu Pettusekindluse tagamise lähenemisviisi rakendamise protsessis ei jäeta kõrvale ühtki teabeallikat. OLAF analüüsib oma juurdlustoiminguid struktuursel ja valdkondadevahelisel viisil. Analüüsi kaasatakse sise- ja välisjuurdluste ning OLAFi muu tegevuse käigus saadud teave. Lisaks seaduse järgsele kohustusele teavitada komisjoni ja OLAFit kõigist pettusekahtlustest, võimaldab uus pettusekindluse tagamise lähenemisviis paremat teabevahetust kontrolliasutuste vahel. Audititegevuse, eriti siseauditi talituse (IAS) läbiviidud auditite asjakohased tulemused lisatakse teabekogusse. Kõnealune talitus teavitab OLAFit võimalikest süsteemsetest eeskirjade eiramistest, mis võivad olla pettuseohu allikaks. Sama teavet võimalike süsteemsete eeskirjade eiramiste kohta peaksid OLAFile andma nii peadirektoraatide siseauditi üksused (IAC) kui ka operatiivosakondade järelkontrolliüksused (andmed auditisüsteemist ABAC). Vajaduse korral täiendatakse pettusekindluse tagamise analüüsi ka Euroopa Kontrollikoja aruannete ja tähelepanekute ning eelarvevahendeid käsutavate peadirektoraatide aruannetega. Analüüsi viimane osa on iga-aastased tegevusaruanded ja muud juhtimisaruanded, milles kirjeldatakse selgesti probleeme ja OLAFi soovituste kohaselt võetud meetmeid. Uut lähenemisviisi täiendab ka liikmesriikide ametiasutustelt, sealhulgas auditi- ja kontrolliasutustelt saabuv teave. Eeskirjade eiramised, millest riiklikud ametiasutused teavitavad ühenduse õigusaktide alusel,[8] annavad märku võimalikest riskidest. Pettusekindluse tagamise analüüsist ei jää välja ka ELi finantshuvide kaitsega seotud riiklik kohtupraktika. 4.2. Pettusekindluse tagamise protsessi peamised etapid Protsessi peamised etapid on järgmised: 7. Teabe kogumine juurdluste ja muu tegevuse tulemusel ja välistest allikatest (nagu viidatakse punktis 4.1). Üksikjuhtumitest kogunenud teave muudetakse täielikult anonüümseks, et vältida isiklike, konfidentsiaalsete või tundlike andmete avalikustamist; 8. kogutud teabe analüüs eesmärgiga tuvastada võimalikud nõrgad kohad/puudujäägid õigusaktides, lepingutes või juhtimis-/kontrollisüsteemides ning juhtumite sarjaviisiline analüüs; 9. soovituste sõnastamine tuvastatud puudujääkide vältimiseks või pettuse-, korruptsiooni- ja muu ebaseadusliku tegevuse kindluse tagamise tõhustamiseks; 10. tähelepanekute ja soovituste edastamine asjaomastele komisjoni osakondadele, ELi institutsioonidele ja asutustele; 11. tagasiside saamine komisjoni osakondadelt, ELi institutsioonidelt ja asutustelt. 5. SOOVITUSED JA MUUD TEABEVAHETUSE VAHENDID Kirjeldatud protsessi eesmärk on saada väljund soovituste ja pettusekindluse tagamise näol. Need suunatakse kas üksikult või kollektiivselt otse asjaomastele komisjoni osakondadele, ELi institutsioonidele ja asutustele, eriti poliitikavaldkondi kujundavatele rühmadele. OLAFi soovitused ei ole siduvad. Neid arutatakse vajaduse korral avatud ja paindlikus dialoogis adressaatidega. Nende rakendamise eest vastutavad asjaomased komisjoni talitused, ELi institutsioonid ja asutused, kes muu hulgas hindavad rakendamise tulusust ja sellega kaasnevat halduskoormust. 5.1. Iga üksikjuhtumi eraldi käsitlemine OLAF annab ad hoc soovitusi juhul, kui ELi finantshuvide kaitsmine nõuab asjaomastelt komisjoni osakondadelt, ELi institutsioonidelt ja asutustelt konkreetset tegutsemist. Asjaomast talitust kutsutakse üles kaaluma asjakohase meetme vastuvõtmist ja/või rakendamist, et leevendada OLAFi tuvastatud konkreetseid riske või puudujääke. Lisaks peavad asjaomased komisjoni osakonnad teavitama OLAFit meetmetest, mis on võetud ELi finantshuvide kahjustamise vältimiseks. Sama palutakse teha ka ELi institutsioonidel ja asutustel. 5.2. Üldised soovitused ja tavapärasemate juhtumite kogumik Soovitused tehakse kättesaadavaks ka laiale huvirühmade ringile. Soovitused põhinevad tavapärasemate juhtumite sarjaviisilise läbivaatamise tulemusel tehtaval riskianalüüsil ja avastatavail petuskeemidel, mis aitavad tuvastada eeskirjade eiramise sarnaseid jooni. Asjaomased komisjoni osakonnad annavad OLAFile tagasisidet võetud parandusmeetmete kohta, et vältida samalaadseid olukordi nende vastutusalas. Sama palutakse teha ka ELi institutsioonidel ja asutustel. Lisaks koostatakse anonüümseks muudetud kujul juhtumite kogumik, mis sisaldab pettuse ja tegutsemisviisi kirjeldust. See tehakse lähtuvalt vajadusest kättesaadavaks komisjoni osakondade (vajadusel ka muude institutsioonide) töötajatele. 5.3. Pettuste vältimise juhend Komisjoni algatus „Usaldusväärne ja tõhus finantsjuhtimine”[9] (SEM 2000) käivitati 1995. aastal. Selle kaks esimest etappi olid mõeldud finantsjuhtimise parandamiseks komisjonis. Kolmanda etapi põhieesmärk oli parandada ühenduse eelarve liikmesriikide poolt hallatava osa (üle 80%) haldamist. Vastavalt SEM 2000 soovitusele nr 7[10] võttis komisjon vastu „Pettusetundlikkuse testimise juhendi“.[11] Kõnealune juhend, mille avaldas komisjoni peasekretariaat, on praegugi kasutusel, et aidata komisjoni finantsjuhtimise ja ELi finantshuvide kaitsmisega tegelevaid töötajaid. Juhendi uus versioon, mille komisjon avaldab OLAFi vastutusel, tehakse kättesaadavaks laiale huvirühmade ringile, sealhulgas ka liikmesriikidele. See põhineb pettusekindluse tagamise protsessi käigus saadud teabel ning vormistatakse veebipõhisena. Vajaduse korral võidakse seda jagada või kätte toimetada valdkonniti või poliitikavaldkondi kujundavate rühmade kaupa. 5.4. Teave kontrolli- ja auditiasutustele Uue lähenemisviisi rakendamisel pettusekindluse tagamisele pööratakse erilist tähelepanu struktuursetele ja süsteemsetele puudujääkidele, mida auditi- ja kontrolliasutused ei ole veel analüüsinud või muud regulaarsed kontrollimised tuvastanud. Sellised ELi institutsioonides avastatavad süsteemsed puudujäägid või juhtimissüsteemide võimalikud lüngad tehakse teatavaks lisaks juhtkonnale veel siseauditi talitusele, asjaomastele peadirektoraatide siseauditi üksustele või muude ELi institutsioonide või asutuste siseaudiitoritele. 5.5. Uue lähenemisviisi paindlikkus Et uus pettusekindluse tagamise poliitika saaks püsivaks täiendavaks takistuseks petturitele ning et võidelda süsteemsete eeskirjaeiramiste vastu, peab selle poliitika kujundama paindlikuks tööriistaks, mis kohanduks kiiresti muutuvate oludega. OLAF hindab pidevalt vajadust suunata pettusekindluse tagamise toimingud ümber konkreetsetele valdkondadele ning kohandada analüüsiprotsessi, et maksimeerida selle tulemuslikkust. See võib mingil etapil nõuda tegevuse suunamist ELi eelarve konkreetsetele valdkondadele, sõltuvalt tuvastatavatest riskidest ja nõrkadest kohtadest ning kasutada olevatest vahenditest. Pettusekindluse tagamise protsess keskendub esialgu otsetoetuste valdkonnale. 6. KOKKUVÕTE Käesoleva teatisega algatatud pettusekindluse tagamise poliitika eesmärk on parandada pettuse ja korruptsiooni vältimist OLAFi juurdlus- ja operatiivtegevuse käigus õpitu alusel. Selle uue protsessi tulemused saadetakse asjaomastele komisjoni osakondadele ja muudele institutsioonidele ning neid jagatakse liikmesriikidega, kes on seotud ELi eelarve tulude või kulude juhtimise ja/või kontrolliga. Esimesed tulemused, mida oodatakse 2008. aasta teisel poolel, on ad hoc soovitused ja tavapärasemate juhtumite kogumiku koostamine. Pärast kolmeaastast katseaega viiakse läbi kaesolevas teatises sätestatud lähenemisviisi hindamine. Komisjon annab oma pettusekindluse tagamise toimingutest aru komisjoni pettusevastase võitluse aastaaruandes, mida avaldatakse vastavalt asutamislepingu artiklile 280. 7. LISAD 12. Protsessi skeem 13. Personali töödokument, milles käsitletakse pettusekindluse tagamise mehhanismi (mis on loodud vastavalt 7. novembril 2001. aastal vastu võetud, komisjoni õigusloome ja lepingute pettusekindluse tagamist käsitleva teatise alusel) saavutusi. [pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic] [1] Nõukogu määrus (EÜ, Euratom) nr 2988/95 Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta, 18. detsember 1995 (EÜT L 312, 23.12.1995, lk 1). [2] Nõukogu määrus (EÜ, Euratom) nr 1605/2002, mis käsitleb Euroopa Ühenduste üldeelarve suhtes kohaldatavat finantsmäärust, 25. juuni 2002, muudetud nõukogu 31. detsembri 2006. aasta määrusega (EÜ, Euratom) nr 1995/2006. [3] Komisjoni teatis õigusaktide ja lepingute haldamise pettusekindluse tagamisest, SEK(2001) 2029, 7.11.2001 — EÜTs avaldamata. Vt ka punkt 3.3. [4] Komisjoni uuendamine — valge raamat — I osa (KOM/2000/0200 lõplik). [5] Valge raamat „Komisjoni uuendamine“, II osa (Tegevuskava), 5.4.2000, KOM (2000) 200 lõplik/2. [6] KOM(2000) 358 (lõplik). [7] Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule „Eduaruanne komisjoni reformimisest pärast reformimandaadi lõppemist“, KOM (2005) 668 lõplik, 21.12.2005. [8] Komisjoni määrus (EÜ) nr 1681/4, eeskirjade eiramise ja valesti makstud summade sissenõudmise kohta struktuuripoliitika rahastamisel ning infosüsteemi loomise kohta selles valdkonnas, 11. juuli 1994, EÜT L 178, 12.7.1994, lk 43–46 ja komisjoni määrus (EÜ) nr 1848/2006 eeskirjade eiramise ja valesti makstud summade tagasinõudmise kohta ühise põllumajanduspoliitika rahastamisel, infosüsteemi loomise kohta selles valdkonnas ning nõukogu määruse (EMÜ) nr 595/91 kehtetuks tunnistamise kohta [9] Komisjoni algatus „Usaldusväärne ja tõhus finantsjuhtimine" (SEM 2000): Euroopa Komisjoni 1995. aasta üldaruanne, punkt 976. [10] Kättesaadav vaid prantsuse keeles varasematest arhiveerimissüsteemidest. Communication de la Commission adoptée sur communication de Mme Gradin. Etanchéité de la législation [pic] la fraude: mise en S[pic]uvre de la recommandation n°7 de SEM 2000, phase 2, SEC (1996) 1802/4 du 11 Octobre 1996. [11] Dokument SG/C/3/ED D96, 6. mai 1dest. Communication de la Commission adoptée sur communication de Mme Gradin. Etanchéité de la législation ą la fraude: mise en œuvre de la recommandation n°7 de SEM 2000, phase 2, SEC (1996) 1802/4 du 11 Octobre 1996. [12] Dokument SG/C/3/ED D96, 6. mai 1996, EÜTs avaldamata.