Brüssel 14.7.2004

KOM(2004) 498 lõplik

KOMISJONI TÖÖDOKUMENT

Ettepanek : Eelarvedistsipliini ja eelarvemenetluse tõhustamist käsitleva INSTITUTSIOONIDEVAHELISE KOKKULEPPE uuendamine

SELETUSKIRI

Juurdelisatud eelarvedistsipliini ja eelarvemenetluse tõhustamist käsitleva institutsioonidevahelise kokkuleppe (IVK) eelnõu on kavandatud Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni vaheliste läbirääkimiste töödokumendina.

Käesoleva institutsioonidevahelise leppe eesmärk on anda ette kokkulepitud reeglitekogum mitmeaastase finantsraamistiku juhtimiseks ja tegevuste järjestamiseks iga-aastase eelarvemenetluse raames.

Uue eelarvedistsipliini käsitleva leppe juhtmõtted

Aluspõhimõtete säilitamine

Agenda 2000 täitis edukalt oma peaeesmärgid finantsdistsipliini, kulutuste korrastatud kujunemise ja institutsioonidevahelise koostöö osas eelarvemenetluse ajal. Euroopa Liidu eelarve on igal aastal õigeaegselt vastu võetud ja eelarvepädevate institutsioonide mõlemad harud on ühiselt Agenda 2000-t korrigeerinud, et rahuldada kümne uue liikmesriigi Euroopa Liiduga ühinemisega seotud täiendavaid finantsvajadusi.

Seetõttu tehakse ettepanek jätta käesolevas institutsioonidevahelises leppes muutmata raameelarve põhijooned:

- ajavahemiku 2007-2013 iga aasta kulud jaotatakse ära laiemate kulukategooriate ehk rubriikide lõikes;

- finantsraamistiku tabelis ajavahemikuks 2007-2013 (vt lisa I) näidatakse kulukohustuste täitmisega seotud assigneeringute ja rubriikide kaupa ära lubatud maksimumsummad ehk ülemmäärad;

- iga-aastased kogusummad tuuakse välja nii kulukohustuste täitmisega seotud assigneeringute kui ka makseteks minevate assigneeringute osas;

- makseteks minevate assigneeringute ülemmäärade seadmisel tuleb arvestada omavahendite ülemmäära, mille suuruseks on praegu kehtestatud 1,24 % Euroopa Liidu rahvuslikust kogutulust (RKT).

Lihtsustamine ja ühtlustamine

Käesolevas institutsioonidevahelises kokkuleppes sätestatakse 6. mai 1999. aasta institutsioonidevahelise kokkuleppe uuendamine selle kokkuleppe realiseerimisel omandatud kogemuste valgusel, samuti kõigi alates 1982. aastast eelarveküsimustes koostatud ühisdeklaratsioonide ja institutsioonidevaheliste kokkulepete ühtlustamine.

Eeskätt tahetakse käesolevasse kokkuleppesse hõlmata 7. novembri 2002. aasta institutsioonidevaheline kokkulepe Euroopa Liidu Solidaarsusfondi (ELSF) moodustamise kohta, milline kokkulepe saavutati finantsperspektiivi praeguse perioodi jooksul. On tehtud ettepanek arendada ELSF välja Euroopa Solidaarsus- ja Kiirreageerimisvahendiks.

Tulevasi institutsionaalseid arenguid silmas pidades tehakse käesolevas institutsioonidevahelises kokkuleppes ettepanek asendada ‘finantsperspektiivi’ mõiste ‘mitmeaastase finantsraamistiku’ ehk ‘finantsraamistiku’ mõistega.

Paindlikkus ja läbipaistvus: kokkuvõte Agenda 2000 kogemustest

Mitmeaastase finantsraamistiku piires saavutatav paindlikkus on finantsdistsipliini oluline element. Õigesti kavandatuna aitab see ressursside paigutamise tulemuslikkust tõsta, võimaldades samal ajal ka ettenägematutele vajadustele või uutele prioriteetidele reageerida. Finantsraamistiku paindlikkuse määra mõjutavad mitmed näitajad: finantsraamistikuga kaetud ajavahemiku pikkus; kulurubriikide arv; iga kulude ülemmäära osas jäetava kulureservi nõuded; omavahendite ülemmäärani jäetava varu nõue; kaasotsustamismenetlusega vastuvõetud seadusandlusega ette nähtud ‘võrdlussummadega’ määratletud Euroopa Liidu kulutuste protsentuaalne määr; ette ära jaotatud mitmeaastased programmid; üldine suhtumine ülevaatamismenetluse rakendamisse.

Paindlikkuse määr on aja jooksul muutunud sedamööda, kuidas muutus nende näitajate omavaheline vahekord. Siiani on Agenda 2000 võimaldanud Euroopa Liidu eelarve ees seisnud ettenähtamatute väljakutsetega toime tulla, kuid see on saavutatud keerukuse suurenemise ja läbipaistvuse vähenemise hinnaga, ilma et ressursside paigutamise tulemuslikkus oleks seejuures iga kord paranenud. Tunnetatud vajadustele reageerimiseks tuli rahandusperspektiivist eraldi moodustada paindlikkusvahend ja Euroopa Liidu Solidaarsusfond (ELSF). Paindlikkusvahendi tegelikul rakendamisel on ilmnenud lahknemisi selle esialgsetest eesmärkidest, mis võib vähendada kogu süsteemi usaldusväärsust ja nõrgestada institutsioonidevahelist koostööd eelarveküsimuste vallas. Komisjon leiab, et täiel määral finantsraamistikku integreeritud ja suuremal määral läbipaistvad vahendid tugevdaksid taas eelarvedistsipliini. Tulevaste väljakutsetega toimetulemiseks ja eelarvedistsipliini ning tõhusa ressurssijaotuse vahel sobiva tasakaalu leidmiseks teeb komisjon ettepaneku rakendada alljärgnevaid meetmeid.

Esiteks tuleks kulude ülemmäärade ülevaatamise menetlusele anda tagasi selle algne roll: see oleks peamine vahend, mille abil saab finantsraamistikku korrigeerida, kui ilmnevad olulised ja pikaajalised muutused poliitilistes prioriteetides. Ülevaatamismenetluse esialgse rolli taastamiseks teeb komisjon ettepaneku vaadata regulaarselt üle olemasolevad vajadused, mis võiks toimuda näiteks parlamendi, nõukogu ja komisjoni kolmepoolse kohtumise näol enne iga esialgse eelarveprojekti esitlemist.

Teiseks näitab paindlikkusvahendi intensiivne kasutamine Agenda 2000 kestel, et selle moodustamine oli õigustatud. Kuid antud vahend ei täida enam oma esialgset eesmärki ja seda on suurel määral kasutatud kaudse vahendina väljaspoolsetele meetmetele seatud ülemmäärade tõstmiseks. Niisugune vahendi esialgsetest eesmärkidest kõrvalekaldumine võib vähendada kogu süsteemi usaldusväärsust ja nõrgestada institutsioonidevahelist koostööd eelarveküsimuste vallas. Seetõttu teeb komisjon ettepaneku võtta tarvitusele uus paindliku ümberjaotamise reserv, mis võetaks kasutusele praeguse ‘paindlikkusvahendi’ asemel ja võimaldaks eelarvepädevatel institutsioonidel komisjoni ettepanekute põhjal assigneeringuid kulurubriikide vahel teatud piirides ja summaarseid ülemmäärasid ületamata ümber jaotada.

Kolmandaks tehakse ettepanek moodustada kasvu korrigeerimise fond, mille abil kohandatakse finantsraamistikku muutuva majanduskeskkonnaga. Kasvu korrigeerimise fondi saab kulurubriigi ‘konkurentsivõime kasvu ja tööhõive nimel’ (1a) all koondada kuni 1 miljard €. Kui olukord võimaldab, saab seda summat N+2 reegli põhjal struktuurifondide kasutamata assigneeringute arvel suurendada kuni 1 miljardi €-ni aastas.

Neljandaks suurendab ka uus pakutav kulude liigendus paindlikkust ja tulemuslikku ressursijaotust, kuna sellega välditakse kulusummade asjatut sihtotstarbelist ettemääramist. Suurel määral on Agenda 2000 kulude liigendus meile pärandunud esimese ja sellele järgnenud finantsperspektiivide koostamise ajast. Kulud on jaotatud 8 kulurubriigiks, koos alarubriikidega on neid 11. Paljude rubriikide ja alarubriikide kulutuste sihtotstarbeline ettemääratus muudab kogu süsteemi kohmakaks ja võib takistada Euroopa Liidu poliitikaeesmärkide saavutamiseks vajalikku ressursside korrigeerimist ja tulemuslikumat kasutamist, hakates nii takistama lõppeesmärgi saavutamist – seda, et eelarvevahendid seisaksid mingi poliitikaeesmärgi teenistuses.Eelarverubriikide arvu vähendades saab paremini kajastada üldisi poliitikaeesmärke ja jätta rohkem manööverdamisruumi arengute puhuks, mida ei saa alati mitme aasta võrra ette täpselt ennustada. Komisjon teeb ettepaneku võtta finantsraamistikus aastateks 2007-2013 kasutusele viis peamist kulurubriiki, mis on esitatud finantsraamistiku tabelis (vt lisa I).

Ja lõpuks tehakse ettepanek hõlmata eelarvedistsipliini ja läbipaistvuse huvides finantsraamistikku ka Euroopa Solidaarsus- ja Kiirreageerimisvahend. Selle eelkäija, Euroopa Liidu Solidaarsusfondi moodustamine väljaspool finantsraamistikku näitas, et kui finantsperspektiiv ei ole seesmiselt piisavalt paindlik, leitakse vajaduse korral võimalusi, kuidas sellest mööda minna. Komisjon leiab, et selline vahend on edaspidigi vajalik, kuid teeb ettepaneku see tervenisti mitmeaastasse finantsraamistikku sisse võtta.

Tagajärjed eelarvedistsipliini käsitleva määruse jaoks

Aastate 2000-2006 finantsperspektiiviga saadud kogemused on näidanud, et enam ei ole vajadust nõukogu määrusega nr 2040/2000 (eelarvedistsipliini kohta) kehtestatud põllumajandust käsitleva juhendi järele, kuna põllumajandusele ette nähtud kulusid piiravad nagunii kulutuste ülemmäärad, milles on kuni 2013. aastani kokku lepitud. Muud põllumajandussektori eelarvedistsipliini puudutavad sätted võetakse üle uude kavandatavasse määrusesse (artiklid 18–20) ühtse põllumajanduspoliitika finantseerimise kohta ja neid tugevdatakse senisega võrreldes. Rõhu kandumisega turujõududesse sekkumiselt talunikele makstavatele otsetoetustele ja maaelu arendamise meetmetele on põllumajandusele tehtavad kulud muutunud ka paremini prognoositavateks.

Rahareservi enam ei eksisteeri ja siin toodud institutsioonidevahelise kokkuleppe uuendamise ettepanekutes ei nähta enam ette välisoperatsioonideks ja hädaabiks ettenähtud varusid puudutavaid ad hoc sätteid.

Nendel tingimustel leiab komisjon, et nõukogu määrus nr 2040/2000 tuleb tunnistada kehtetuks. Sellega seoses esitab komisjon ettenähtud ajaks vastava õigusakti projekti.

Juhised institutsioonidevaheliseks koostööks eelarvemenetluse vallas

II osas sisalduvate sätete eesmärk on iga-aastase eelarvemenetluse täiustamine. Enamik neist sätetest tuleneb kas eelarvestamise praktikast või varasematest avaldustest ja kokkulepetest. Seoses uue finantsmäärusega[1] on neid ajakohastatud. Lisad I kuni IV moodustavad käesoleva kokkuleppe uuendamise ettepaneku lahutamatu osa.

Kulude struktuur ja liigendamine

Lisas III on rubriikide kaupa toodud uuele kulude struktuurile vastav uuendatud jaotus kohustuslikeks ja mittekohustuslikeks kuludeks. Alles on jäetud säte, mille kohaselt eelarvepädevate institutsioonide mõlemad harud otsustavad iga-aastase lepitusmenetluse käigus ühiselt uute eelarveartiklite liigenduse küsimused.

Seadusandlike dokumentide finantssätted

Kehtima jäeti 6. märtsi 1995. aasta ühisdeklaratsiooniga kehtestatud ja 6. mai 1999. aasta institutsioonidevahelise kokkuleppe 33. punktis fikseeritud põhimõte, mille kohaselt institutsioonid kohustuvad eelarvemenetluse ajal kinni pidama seadusandliku kaasotsustamismenetluse käigus kinnitatud võrdlussummadest. Samas on kaasotsustamismenetluse ulatust 1995. aastast saadik pidevalt laiendatud ja võrdlussummade osas kehtivad jäigad sätted muutuvad eelarvepoliitika jaoks üha tõsisemateks piiranguteks. Sellepärast teeb komisjon ettepaneku, et eelarvepädevale institutsioonile ja komisjonile antaks esialgse eelarveprojekti koostamisel manööverdusvaru, lubades neil piiratud ulatuses (5% võrra) neist summadest lahkneda.

Kokkuvõte

Institutsioonidevaheline kokkulepe eelarvedistsipliini ja eelarvemenetluse täiustamise kohta on osutunud tõhusaks vahendiks, millega suunatakse aastaeelarvete koostamise praktikat kooskõlastatud mitmeaastase finantsraamistikuga ette antud piirides. Selle uuendamist tuleks võtta kui võimalust mitmesuguste kehtivate eelarveküsimusi käsitlevate kokkulepete ja ühisavalduste ajakohastamiseks ning lihtsustamiseks. Lõppkokkuvõttes on kokkuleppe eesmärk paindlikkuse tagamise vahendite täiustamine ja läbipaistvuse suurendamine selleks, et leida eelarvedistsipliini ja tõhusa ressursijaotuse vahel sobiv tasakaal.

Eelnõu:

EUROOPA PARLAMENT

NÕUKOGU

KOMISJON

INSTITUTSIOONIDEVAHELINE KOKKULEPE

[…],

Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni vahel eelarvedistsipliini ja eelarvemenetluse täiustamise kohta

NB! Silmas pidades võimalust, et järgmise finantsperspektiivi kestel võib jõustuda konstitutsioon, on alljärgnevas eelnõus kasutatud ‘finantsperspektiivi’ asemel mõistet ‘mitmeaastane finantsraamistik’.

Märkustes viidatakse muudatustele võrreldes 6. mai 1999. aasta institutsioonidevahelise kokkuleppega.

+++++ TABLE +++++

+++++ TABLE +++++

+++++ TABLE +++++

I LISA

FINANTSRAAMISTIK AASTATEKS 2007-2013

[pic]

II LISA Märkused

INSITUTSIOONIDEVAHELINE KOOSTÖÖ EELARVESEKTORIS

+++++ TABLE +++++

III LISA

KULUDE LIIGENDUS

[pic]

LISA IV

KALANDUSLEPINGUTEST TULENEVATE KULUDE RAHASTAMINE

+++++ TABLE +++++

DEKLARATSIOONID

Deklaratsioon struktuurifondide, Maaelu Arengu fondi ja Euroopa Kalandusfondi korrigeerimise kohta sõltuvalt nende kasutamist mõjutavatest asjaoludest

Institutsioonid võivad komisjoni ettepaneku põhjal otsustada, et kui struktuurifondid, Maaelu Arengu fond ja Euroopa Kalandusfond allutatakse pärast 1. jaanuari 2007 uutele reeglitele, võib finantsraamistiku esimesel aastal kasutamata jäänud assigneeringud järgnevatele aastatele üle kanda.

[1] EÜT L 248, 16.9.2002, lk 1.

[2] Käesolevas kokkuleppes nimetatakse mitmeaastast finantsraamistikku ka ‘finantsraamistikuks'.

[3] EÜT C 172, 18.6.1999, lk 1. Nimetatud institutsioonidevaheline kokkulepe asendas ja kuulutas aegunuks järgmised dokumendid:- Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni 30. juuni 1982. aasta ühisavaldus mitmesuguste meetmetest eelarvemenetluse täiustamise meetmete kohta, EÜT C 194, 28.7.1982, lk 1.- Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni 29. oktoobri 1993. aasta institutsioonidevaheline kokkulepe eelarvedistsipliini ja eelarvemenetluse täiustamise kohta, EÜT C 331, 7.12.1993, lk 1.- Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni 6. märtsi 1995. aasta avaldus finantssätete seadusandlikesse dokumentidesse lisamise kohta, EÜT C 102, 4.4.1996, lk 4.- 12. detsembri 1996. aasta ühisdeklaratsioon kalanduslepete eelarvepädeva institutsiooni teavitamise parandamise kohta, EÜT C 20, 20.1.1997, lk 109.- Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni 16. juuli 1997. aasta institutsioonidevaheline kokkulepe ühtse välis- ja julgeolekupoliitika finantseerimise sätete kohta, EÜT C 286, 22.9.1997, lk 80.- Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni 13. oktoobri 1998. aasta institutsioonidevaheline kokkulepe eelarve õigusliku aluse ja eelarve täitmise kohta, EÜT C 344, 12.11.1998, lk 1.

[4] EÜT C 283, 20.11.2002, lk 1.

[5] EÜT L 248, 16.9.2002, lk 1.

[6] EÜT L 248, 16.9.2002, lk 1.

[7] EÜT L 161/1, 26.6.1999, artikli 31 2.lõige.