Kohtuasi C‑137/09
Marc Michel Josemans
versus
Burgemeester van Maastricht
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Raad van State)
Teenuste osutamise vabadus – Kaupade vaba liikumine – Diskrimineerimiskeelu põhimõte – Kohaliku avaliku võimukandja meede, mis lubab kanepikohvikuid külastada ainult Madalmaade elanikel – Niinimetatud pehmete narkootikumide turustamine – Alkoholivabade jookide ja toidu turustamine – Eesmärk võidelda narkoturismi ja sellega kaasnevate probleemidega – Avalik kord – Rahvatervise kaitse – Ühtsus – Proportsionaalsus
Kohtuotsuse kokkuvõte
1. Ühenduse õigus – Põhimõtted – Võrdne kohtlemine – Kodakondsuse alusel diskrimineerimine – Euroopa Liidu kodakondsus – Õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil – Kaupade vaba liikumine – Teenuste osutamise vabadus – Asutamislepingu sätted – Kohaldamisala – Ebaseaduslikku majandusringlusse kuuluvad narkootilised ained, mille import ja müügiks pakkumine on keelatud kõigis liikmesriikides – Kanepikohvikutes niinimetatud pehmete narkootikumidena kvalifitseeritud narkootiliste ainete turustamine, mille suhtes rakendatakse sallivat karistuspoliitikat – Välistamine
(EÜ artiklid 12, 18, 29 ja 49)
2. Teenuste osutamise vabadus – Piirangud – Kohaliku omavalitsuse õigusnorm, mis keelab mitteresidentidele teatavaid teenuseid osutada
(EÜ artikkel 49)
1. Kanepikohviku omanik, kes niisuguses kohvikus turustab narkootilisi aineid, mis ei kuulu majandusringlusse, mille üle teostavad pädevad ametivõimud ranget järelevalvet, tagades, et neid kasutatakse meditsiinilisel ja teaduslikul otstarbel, ja mille turustamise suhtes rakendatakse sallivat karistuspoliitikat, ei või tugineda EÜ artiklitele 12, 18, 29 või 49, et vaidlustada niisugust kohaliku omavalitsuse õigusnormi, mis keelab niisugustesse asutustesse siseneda mitteresidentidel.
Narkootiliste ainete suhtes, mis ei kuulu majandusringlusse, mille üle teostavad pädevad ametivõimud ranget järelevalvet, tagades, et neid kasutatakse meditsiinilisel või teaduslikul otstarbel, kohaldatakse nende omadustest lähtuvalt impordi ja müügiks pakkumise keeldu kõigis liikmesriikides. Asjaolu, et üks või teine liikmesriik kirjeldab narkootilist ainet kui „pehmet” uimastit, ei saa kõnealust järeldust kahtluse alla seada. Impordi ja müügiks pakkumise keeldu ei mõjuta ka pelk asjaolu, et selle keelu rakendamise eest vastutavad ametivõimud – võttes eelkõige arvesse nende piiratud inimressurssi ja rahalisi vahendeid – ei pea esmatähtsaks võitlust teatavat liiki narkootiliste ainete kaubandusega, kuna nende arvates on teised liigid ohtlikumad. Eriti ei saa niisugune lähenemine viia narkootiliste ainete ebaseaduslikku ringlust samadele alustele kui majandusringlus, mille üle teostavad pädevad ametivõimud ranget järelevalvet meditsiini ja teaduse valdkonnas. Nimelt on viimase puhul tegemist seadusliku ringlusega, samas kui ebaseaduslik ringlus – kuigi sallitud – jääb siiski keelatuks.
Nendes samades kanepikohvikutes alkoholivabade jookide ja toidu turustamise osas võib kanepikohviku omanik tugineda EÜ artiklile 49 ja järgmistele artiklitele. Alkoholivabade jookide ja toidu turustamine kanepikohvikutes kujutab endast toitlustustegevust, mida iseloomustab hulk tunnuseid ja toiminguid, mille hulgas kaupade tarnimine on iseenesest vaid üks osa ning milles valdavad on teenused.
(vt punktid 41, 43, 49, 54, resolutsiooni punkt 1)
2. EÜ artiklit 49 tuleb tõlgendada nii, et niisugune kohaliku omavalitsuse õigusnorm, keelab niisugustesse asutustesse siseneda mitteresidentidel, kujutab endast piirangut EÜ asutamislepinguga tagatud teenuste osutamise vabadusele, kuivõrd see keeld jätab jälje toitlustusteenuste osutamisele nendes kanepikohvikutes, mis turustavad teatavaid narkootilisi aineid, mida kvalifitseeritakse „pehmete” uimastitena. See meede on siiski õigustatud eesmärgiga võidelda narkoturismi ja sellega kaasnevate probleemidega.
Võitlus narkoturismi ja sellega kaasnevate probleemidega on osa uimastivastasest võitlusest. See puudutab nii avaliku korra hoidmist kui kodanike tervise kaitset, ja seda nii liikmesriikide kui liidu tasandil. Arvestades liidu ja tema liikmesriikide võetud kohustusi, ei ole kahtlust, et need eesmärgid kujutavad endast õigustatud huvi, mille tõttu võib liidu õigusest tulenevate kohustuste piiramine olla põhimõtteliselt õigustatud isegi selliste kohustuste puhul, mis tulenevad põhivabadustest, nagu teenuste osutamise vabadus.
Mis puudutab niisuguse piirangu proportsionaalsust, siis ei ole kahtlust, et mitteresidentidel kanepikohvikutesse sisenemise keeld kujutab endast meedet, mis oluliselt piirab narkoturismi ja sellest tulenevalt vähendab sellega kaasnevaid probleeme. Selles kontekstis ei saa pidada ebajärjekindlaks seda, kui liikmesriik võtab asjakohaseid meetmeid, et tulla toime teistest liikmesriikidest pärit kodanike olulise sisserändega, kes soovivad saada kasu sellest, et nimetatud liikmesriik sallib niisuguste toodete turustamist, mille müügiks pakkumine on nende olemuse tõttu kõikides liikmesriikides keelatud.
Mis puudutab võimalust võtta vastu teenuste osutamise vabadust vähem piiravaid meetmeid, ja täpsemalt lubada mitteresidentidel siseneda kanepikohvikutesse, kuid neile kanepit mitte müüa, siis ei ole lihtne täpselt kontrollida ja jälgida, et seda toodet mitteresidentidele ei serveeritaks ja et nad seda ei tarbiks. Lisaks on oht, et niisugune lähenemine julgustaks residente või mitteresidente kanepikohvikute ruumides kanepit ebaseaduslikult turustama või edasi müüma. Liikmesriikidelt ei saa võtta võimalust saavutada taoline eesmärk nagu võitlus narkoturismi ja sellega kaasnevate probleemidega, ja teha seda niisuguste üldkohaldatavate eeskirjade kehtestamisega, mida ka pädevad asutused võivad hõlpsasti hallata ja kontrollida.
Seega, kuna puuduvad igasugused tõendid, mis lubaks eeldada, et kavatsetav eesmärk võiks olla tagatud sellisel tasemel nagu asjaomases kohaliku omavalitsuse õigusnormis ette nähtud, kui mitteresidendid lubataks kanepikohvikutesse, aga kanepi müük neile keelataks, siis niisugune õigusnorm on sobiv, et tagada narkoturismi ja sellega kaasnevate probleemidega võitlemise eesmärgi saavutamine ning see ei lähe kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik.
(vt punktid 65, 66, 69, 75, 78, 80–84, resolutsiooni punkt 2)
EUROOPA KOHTU OTSUS (teine koda)
16. detsember 2010(*)
Teenuste osutamise vabadus – Kaupade vaba liikumine – Diskrimineerimise keelu põhimõte – Kohaliku avaliku võimukandja meede, mis lubab kanepikohvikuid külastada ainult Madalmaade elanikel – Niinimetatud „pehmete” narkootikumide turustamine – Alkoholivabade jookide ja toidu turustamine – Eesmärk võidelda narkoturismi ja sellega kaasnevate probleemidega – Avalik kord – Rahvatervise kaitse – Ühtsus –Proportsionaalsus
Kohtuasjas C‑137/09,
mille ese on EÜ artikli 234 alusel Raad van State (Madalmaad) 8. aprilli 2009. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 15. aprillil 2009, menetluses
Marc Michel Josemans
versus
Burgemeester van Maastricht,
EUROOPA KOHUS (teine koda),
koosseisus: koja esimees J. N. Cunha Rodrigues, kohtunikud A. Arabadjiev, A. Rosas (ettekandja) ja A. Ó Caoimh ja P. Lindh,
kohtujurist: Y. Bot,
kohtusekretär: vanemametnik M. Ferreira,
arvestades kirjalikus menetluses ja 29. aprilli 2010. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
– M. M. Josemans, esindaja: advokaat A. Beckers,
– Burgemeester van Maastricht, esindaja: advokaat S. A. R. Lely,
– Madalmaade valitsus, esindajad: C. Wissels ja M. Noort, ning J. Langer,
– Belgia valitsus, esindajad: C. Pochet ja L. Goossens,
– Saksamaa valitsus, esindajad: M. Lumma ja J. Möller,
– Prantsusmaa valitsus, esindajad: E. Belliard, G. de Bergues ja A. Czubinski,
– Euroopa Komisjon, esindajad: H. van Vliet ja I. Rogalski,
olles 15. juuli 2010. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotlus puudutab EÜ artiklite 12, 18, 29, ja 49 tõlgendamist.
2 See taotlus esitati M. M. Josemansi, kes peab kanepikohvikut Easy Going, ja Burgemeester van Maastrichti (Maastrichti omavalitsusüksuse linnapea) vahelises vaidluses, kuna viimane otsustas kõnealuse asutuse ajutiselt sulgeda pärast seda, kui kahe kontrolli käigus oli tuvastatud, et kohvikusse lubati isikuid, kelle elukoht ei olnud Madalmaades, millega rikuti selles omavalitsusüksuses kehtivaid õigusnorme.
Õiguslik raamistik
Liidu õigusnormid
3 Mitmed liidu õigusaktid ja meetmed on tunnustanud vajadust võidelda narkootikumidega ja seda eelkõige ebaseaduslikku narkokaubandust tõkestades ning narkootiliste ainete tarbimist ja narkomaaniat ära hoides.
4 Nõukogu 25. oktoobri 2004. aasta raamotsuse 2004/757/JAI, millega kehtestatakse miinimumeeskirjad ebaseadusliku uimastiäri kuriteokoosseisu ja karistuste kohta (ELT L 335, lk 8), põhjenduses 1 on sätestatud, et ebaseaduslik uimastikaubandus ohustab Euroopa Liidu kodanike tervist, turvalisust ja elukvaliteeti ning liikmesriikide seaduslikku majandustegevust, stabiilsust ja julgeolekut.
5 Raamotsuse 2004/757 artikli 2 lõike 1 punkti a kohaselt võtavad liikmesriigid vajalikud meetmed tagamaks, et järgmised tahtlikult toime pandud õigusvastased teod on karistatavad, nimelt uimastite tootmine, valmistamine, ekstraheerimine, ettevalmistamine, pakkumine, müügiks pakkumine, turustamine, müük, kättetoimetamine mis tahes tingimustel, vahendamine, edasisaatmine, transiit, vedu, import või eksport. Lõikes 2 täpsustatakse, et nimetatud raamotsus ei hõlma lõikes 1 kirjeldatud tegevust, kui selle toimepanijad on seda teinud eranditult isiklikuks tarbimiseks vastavalt siseriiklikes õigusaktides sätestatule.
6 Vastavalt Euroopa Liidu lepingule ja Euroopa Ühenduse asutamislepingule Amsterdami lepinguga lisatud protokolli Schengeni acquis’ Euroopa Liitu integreerimise kohta artiklile 1 on 13 liidu liikmesriiki, sh Madalmaade Kuningriik volitatud EL ja EÜ lepingute ning liidu õiguslikus ja institutsionaalses raamistikus omavahel sisse seadma tihedama koostöö Schengeni acquis’ kehtivusalas, mis on määratletud selle protokolli lisas.
7 Konventsioon, millega rakendatakse 14. juuni 1985. aasta Schengeni lepingut Beneluxi Majandusliidu riikide, Saksamaa Liitvabariigi ja Prantsuse Vabariigi valitsuste vahel nende ühispiiridel kontrolli järkjärgulise kaotamise kohta (EÜT 2000, L 239, lk 19; ELT eriväljaanne 19/02, lk 9), ja mis allkirjastati Schengenis (Luxembourg) 19. juunil 1990, on niimoodi määratletud Schengeni acquis’ osa.
8 Selle konventsiooni artikli 71 lõige 1 sätestab, et seoses mis tahes tüüpi narkootiliste ja psühhotroopsete ainete, sealhulgas kanepi otsese või kaudse müügiga ning selliste toodete ja ainete omamisega müügiks või ekspordiks kohustuvad lepinguosalised Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni olemasolevaid konventsioone järgides võtma kõik vajalikud meetmed narkootiliste ja psühhotroopsete ainete salakauba veo tõkestamiseks ja selle eest karistamiseks.
9 Selle artikli lõiked 2–4 täpsustavad mitmesuguseid meetmeid, mida lepinguosalised on kohustatud võtma, et tõkestada narkootiliste ja psühhotroopsete ainete, sealhulgas kanepi, ebaseaduslikku eksporti, samuti selliste toodete ja ainete müüki, tarnimist ja käitlemist ning selle eest karistada. Sama artikli lõike 5 kohaselt teevad lepinguosalised kõik endast sõltuva, et ära hoida ja tõkestada ebaseaduslikku nõudlust narkootiliste ja psühhotroopsete ainete järele.
10 Teatavad liidu meetmed nagu nõukogu 29. novembri 1996. aasta resolutsioon meetmete kohta võitlemiseks narkoturismi probleemiga Euroopa Liidu piires (EÜT C 375, lk 3) ja ühismeede 96/750/JSK, mille nõukogu on vastu võtnud 17. detsembril 1996. aastal Euroopa Liidu lepingu artikli K.3 alusel Euroopa Liidu liikmesriikide õigusaktide ja tavade ühtlustamise kohta, et võidelda narkomaania vastu ning ära hoida ebaseaduslikku uimastiäri ja võidelda selle vastu (EÜT L 342, lk 6; ELT eriväljaanne 19/01, lk 48) on mõeldud just nimelt selleks, et võidelda narkoturismi ja sellega kaasnevate probleemidega.
11 Euroopa Liit on Viinis 20. detsembril 1988 vastu võetud narkootiliste ja psühhotroopsete ainete ebaseadusliku ringluse vastase Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni konventsiooni (Recueil des traités des Nations unies, 1990, 1582. kd, lk 1‑27627) osaline. Nõukogu 22. oktoobri 1990. aasta otsuse 90/611/EMÜ, millega Euroopa Majandusühenduse nimel sõlmitakse narkootiliste ja psühhotroopsete ainete ebaseadusliku ringluse vastane Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni konventsioon (EÜT L 326, lk 56; ELT eriväljaanne 11/17, lk 173), lisas oleva deklaratsiooni kohaselt on ühendus pädev narkootiliste ja psühhotroopsete ainete ebaseaduslikuks valmistamiseks sageli kasutatavate ainete kaubanduspoliitika küsimustes.
Siseriiklik õigus
12 Vastavalt 1976. aasta narkootiliste ainete seadusele (Opiumwet 1976) on narkootiliste ainete, sealhulgas kanepi ja sellest valmistatud toodete valdamine, nendega kauplemine, nende kasvatamine, vedu, valmistamine, import ja eksport keelatud. Nende tegude eest karistatakse kriminaalkorras, välja arvatud juhul, kui kõnealust ainet või toodet kasutatakse meditsiinilisel, teaduslikul või õppeotstarbel, ning tingimusel et selleks on eelnevalt saadud luba.
13 Madalmaade Kuningriik rakendab kanepi müügi ja tarbimise suhtes sallivat poliitikat. See poliitika põhineb „tugevate” narkootikumide, mis toovad kaasa lubamatuid ohte tervisele, eristamisel „pehmetest” narkootikumidest, mis ei ole sama murettekitavad, kuigi ka neid käsitatakse „ohtlikena”.
14 Sallivat poliitikat rakendati College van procureurs-generaal’i (prokuröride kolleegium) antud juhiste alusel. Pädevad ametiasutused on seega tuginenud menetluste oportuniteedi põhimõttele ning kohaldanud valikulist karistuspoliitikat. Kriminaalkaristuse tõhususes kaheldes on kanepi müük rangelt piiratud kogustes ja kontrollitud tingimustes lubatud, käsitades prioriteetsena raskema kuritegevuse eest karistamist.
15 Selle salliva poliitika väljund on eelkõige kanepikohvikud. Need asutused kuuluvad kiirtoitlustusasutuste kategooriasse ning kanepit müüakse ja tarbitakse seal samadel alustel kui toitu ja alkoholivabasid jooke. Alkohoolsete jookide müük on seevastu keelatud.
16 Kohalikud ametivõimud võivad anda loa kanepikohviku avamiseks teatavatel tingimustel. Niisugustel asutustel peab olema tegevusluba ning nad peavad vastama samadele käitamis- ja hügieeninõuetele kui need, mis on kohaldatavad toitlustusasutustele.
17 Tingimused, mille korral võib kanepi müük kanepikohvikutes lubatud olla, on määratletud Openbaar Ministerie (prokuratuur) juhistes. Need kriteeriumid, mida üldiselt nimetatakse „AHOJ-G kriteeriumideks”, on järgmised:
„A (affichering): mitte mingit muud reklaami kui kokkuvõtlik märge asjaomastes ruumides; H (harddrugs): keeld pakkuda ja/või müüa tugevaid narkootikume; O (overlast): asutus ei tohi häirida ümbruskonda; J (jeugdigen): alaealiste (alla 18‑aastaste) sisenemine kanepikohvikusse ja neile narkootikumide müük on keelatud; G (grote hoeveelheden): isiku kohta päevas ei tohi müüa üle 5 grammi kanepit. Lisaks ei või kanepi lubatud varu (handelsvoorraad) kanepikohvikus mingil juhul ületada 500 grammi.
18 Maastrichti omavalitsusüksuse rakendab kanepi suhtes poliitikat, mis määrab eelkõige kindlaks teatavad ranged tingimused, mille piires lubatakse piiratud arvu kanepikohvikuid. Põhikohtuasja asjaolude toimumise ajal oli kanepikohvikute lubatud arvuks neliteist.
19 Narkoturismi vähendamiseks või selle takistamiseks lisas selle omavalitsusüksuse Gemeenteraad (volikogu) 20. detsembri 2005. aasta otsusega Algemene plaatslijke verordening’i (Maastrichti omavalitsusüksuse üldmäärus) 2006. aasta redaktsiooni (edaspidi „APV”) meetme, mis põhineb elukoha kriteeriumil. See muudatus jõustus 13. jaanuaril 2006.
20 Algemene plaatslijke verordening’i (Maastrichti omavalitsusüksuse üldmäärus) 2006. aasta redaktsiooni (edaspidi „APV”) artikli 2.3.1.3e esimese lõigu kohaselt on APV artikli 2.3.1.1 esimese lõigu punkti a alapunktis 3 sätestatud asutuse omanikul keelatud lubada asutusse siseneda või seal viibida mitteresidentidel. Mõiste „asutus” on viimati nimetatud sättes määratletud kui avalikkusele juurdepääsetav ruum, kus ettevõtja automaadi abil või muul moel pakub toidukaupu ja/või alkoholivabu jooke kohapeal tarbimiseks. Mõiste „elanik” tähendab APV artikli 2.3.1.1 esimese lõigu punkti d mõttes isikuid, kelle tegelik elukoht on Madalmaades.
21 APV artikli 2.3.1.3e teises lõigus on ette nähtud, et Burgemeester van Maastricht võib otsustada, et selle artikli esimese lõigu sätted ei kehti ühele või mitmele APV‑s nimetatud asutuseliigile kogu omavalitsusüksuse territooriumil või selle ühes või mitmes osas, mis on määruses täpsustatud. 13. juuli 2006. aasta korraldusega vabastas Burgemeester van Maastricht kogu Maastrichti omavalitsusüksuses järgmised asutuste kategooriad kohustusest keelata juurdepääs mitteresidentidele: kõik APV artikli 2.3.1.1 esimese lõigu punkti a alapunktis 3 nimetatud asutused, välja arvatud kanepikohvikud, teemajad jms, sõltumata nende nimetusest.
22 APV artikli 2.3.1.5a punkti f kohaselt võib Burgemeester van Maastricht otsustada APV artikli 2.3.1.1 esimese lõigu punkti a alapunktis 3 nimetatud asutuse ajutiselt või lõplikult sulgeda, kui asutuse omanik eirab oma tegevuses selle määruse artikli 2.3.1.3 esimest lõiku.
Vaidluse aluseks olevad asjaolud põhikohtuasjas ja eelotsuse küsimused
23 M. M. Josemans peab Maastrichti omavalitsusüksuses kanepikohvikut „Easy Going”, see on asutus, kus müüakse ja tarbitakse „pehmeid narkootikume”, alkoholivabasid jooke ja toitu.
24 Kanepikohvikule Easy Going” kohaldatakse Madalmaade sallivat poliitikat kanepi turustamise osas. Kuigi kanepi müük on seadusega keelatud, ei too see kaasa kriminaalkaristust seni, kuni see toimub tegevusloaga kanepikohvikus ja kui teatavad tingimused, eelkõige „AHOJ‑G kriteeriumid” on täidetud.
25 Pärast seda, kui kahel korral oli nenditud, et kõnealusesse kanepikohvikusse oli lastud isikuid, kes ei olnud Madalmaade elanikud, rikkudes elukohakriteeriumit sätestavat APV artikli 2.3.1.3e esimest lõiku, otsustas Burgemeester van Maastricht 7. septembri 2006. aasta korraldusega see asutus ajutiselt sulgeda.
26 M. M. Josemans esitas selle korralduse peale vaide. Kuna Burgemeester van Maastricht jättis selle 28. märtsi 2007. aasta otsusega rahuldamata, esitas ta Rechtbank Maastrichtile (Maastrichti ringkonnakohus) kaebuse. 1. aprilli 2008. aasta otsusega tühistas see kohus nimetatud vaideotsuse ja 7. septembri 2006. aasta otsuse. Selle kohtu arvates kujutab APV kehtestatud keeld lubada kanepikohvikutesse isikuid, kes ei ela Madalmaades, kaudset diskrimineerimist kodakondsuse alusel, mis on vastuolus selle riigi põhiseaduse artikliga 1. Liidu õigust seevastu aga rikutud ei ole. 5. juuli 1988. aasta otsusest kohtuasjas 289/86: Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, EKL 1988, lk 3655) ja 29. juuni 1999. aasta otsusest kohtuasjas C‑158/98: Coffeeshop „Siberië”, EKL 1999, lk I‑3971) ilmneb, et narkootiliste ainetega kauplemine ei kuulu EÜ asutamislepingu kohaldamisalasse.
27 Nii M. M. Josemans kui ka Burgemeester van Maastricht esitasid vastavalt 5. ja 8. mail 2008 selle otsuse peale apellatsioonkaebused Raad van State’le. Burgemeester van Maastricht vaidlustas Madalmaade põhiseaduse tõlgendamise. M. M. Josemans väidab omakorda, et põhikohtuasjas käsitlusel olevad õigusnormid sisaldavad liidu kodanike põhjendamatult ebavõrdset kohtlemist, ja täpsemalt, et neil isikutel, kelle elukoht ei ole Madalmaades, võetakse võimalus osta seaduslikke kaupu kanepikohvikutes, millega eiratakse liidu õigust.
28 Seetõttu otsustas Raad van State menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas põhikohtuasjas kõne all olev õigusnorm, mis puudutab mitteresidentide juurdepääsu kanepikohvikutele, kuulub täies ulatuses või osaliselt EÜ asutamislepingu, eelkõige kaupade vaba liikumise või teenuste osutamise vabaduse või EÜ artiklis 12 koosmõjus EÜ artikliga 18 sätestatud diskrimineerimiskeelu kohaldamisalasse?
2. Juhul kui EÜ asutamislepingu sätted, mis käsitlevad kaupade vaba liikumist või teenuste osutamise vabadust, on kohaldatavad, siis kas keeld lubada mitteresidentidel kanepikohvikutesse siseneda on sobiv ja proportsionaalne meede narkoturismi ja sellega kaasnevate probleemide vähendamiseks?
3. Kas EÜ artiklis 12 koosmõjus EÜ artikliga 18 sätestatud kodanike kodakondsuse alusel diskrimineerimise keeld on kohaldatav sätetele, mis reguleerivad mitteresidentide juurdepääsu kanepikohvikutele, juhul kui EÜ asutamislepingu sätted, mis käsitlevad kaupade vaba liikumist või teenuste osutamise vabadust, ei ole kohaldatavad?
4. Kui vastus sellele küsimusele on jaatav, siis kas residentide ja mitteresidentide kaudne eristamine on põhjendatud ning kas keeld lubada mitteresidentidel kanepikohvikutesse siseneda on sobiv ja proportsionaalne meede narkoturismi ja sellega kaasnevate probleemide vähendamiseks?”
Eelotsuse küsimused
Sissejuhatavad märkused
29 Oma eelotsusetaotlusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas liidu õigusega on vastuolus niisugune kohaliku omavalitsuse õigusnorm nagu põhikohtuasjas käsitlusel, mis keelab isikutel, kelle elukoht ei ole Madalmaades, siseneda kõnealuses omavalitsusüksuses asuvatesse kanepikohvikutesse. Nimetatud kohus viitab täpsemalt kaupade vabale liikumisele, mida reguleerib EÜ artikkel 28 jj, teenuste osutamise vabadusele, mida reguleerib EÜ artikkel 49 jj, ja kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu põhimõttele, mis on sätestatud EÜ artiklis 12, koostoimes EÜ artikliga 18, mis käsitleb liidu kodakondsust.
30 Alustuseks tuleb meenutada, nagu nähtub ka käesoleva kohtuotsuse punktidest 15–17, et kanepikohvikud on asutused, mis kuuluvad kiirtoitlustusasutuste kategooriasse, kus kanepit müüakse vähemalt 18‑aastastele tarbijatele. Niisugusel asutusel peab olema tegevusluba ja lisaks peab ta vastama kõikidele „AHOJ‑G kriteeriumitele”.
31 On üldteada, et nendes kanepikohvikutes müüdav kanep ei kuulu majandusringlusse, mille üle teostavad pädevad ametivõimud ranget järelevalvet, tagades, et neid kasutatakse meditsiinilisel ja teaduslikul otstarbel.
32 Kuigi Madalmaade valitsuse sõnul esineb ka selliseid asutusi, mis tegelevad üksnes kanepi müügiga, ei muuda see fakti, et paljudes kanepikohvikutes müüakse ja tarbitakse ka alkoholivabasid jooke ja toitu. Eelotsusetaotluse kohaselt on see nii ka kanepikohviku „Easy Going” puhul.
33 Niisugustel asjaoludel tuleb eelotsusetaotluses viidatud sätteid arvesse võttes hinnata esiteks kanepi turustamist kanepikohvikutes, ja teiseks küsimust, kas alkoholivabade jookide ja toidu müük niisugustes asutustes võib mõjutada eelotsusetaotluse esitanud kohtule antavat vastust.
Esimene küsimus
34 Oma esimese küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt seda, kas kanepikohviku omanik, kes turustab ühelt poolt narkootilisi aineid, mis ei kuulu majandusringlusse, mille üle teostavad pädevad ametivõimud ranget järelevalvet, tagades, et neid kasutatakse meditsiinilisel ja teaduslikul otstarbel, ja teiselt poolt alkoholivabu jooke ja toitu, võib tugineda EÜ artiklitele 29 ja 49 ja/või EÜ artiklile 12 (viimasele koostoimes EÜ artikliga 18), et vaidlustada niisugust kohaliku omavalitsuse õigusnormi nagu põhikohtuasjas käsitlusel.
35 Kanepi turustamise osas on M. M. Josemans arvamusel, et see tegevus jääb liidu õiguse kohaldamisalasse ja et põhikohtuasjas käsitletav õigusnorm on vastuolus kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu põhimõttega. Nii Burgemeester van Maastricht kui ka Madalmaade, Belgia, Saksamaa ja Prantsusmaa valitsus väidavad vastupidi, et kõnealune tegevus ei lange liikumisvabaduste ega diskrimineerimise keelu põhimõtte rakendusalasse, võttes arvesse seda, et narkootiliste ainete müügiks pakkumine on keelatud. Euroopa Komisjon on seisukohal, et eelotsusetaotluse lahendamiseks ei ole vaja teha otsust kanepi turustamise osas.
36 Selles kontekstis tuleb meeles pidada, et kuna narkootiliste ainete – sealhulgas kanepist valmistatud toodete ‑ kahjulikkus on üldteada, siis on nende turustamine kõikides liikmesriikides keelatud, tehes erandi range järelevalvega kaubandusele, tagades, et neid kasutatakse meditsiinilisel ja teaduslikul otstarbel (vt selle kohta 5. veebruari 1981. aasta otsus kohtuasjas 50/80: Horvath, EKL 1981, lk 385, punkt 10; 26. oktoobri 1982. aasta otsus kohtuasjas 221/81: Wolf, EKL 1982, lk 3681, punkt 8; 26. oktoobri 1982. aasta otsus kohtuasjas 240/81: Einberger I, EKL 1982, lk 3699, punkt 8; 28. veebruari 1984. aasta otsus kohtuasjas 294/82: Einberger II, EKL 1984, lk 1177, punkt 15; 5. juuli 1988. aasta otsus kohtuasjas 269/86: Mol, EKL 1988, lk 3627, punkt 15, ja eespool viidatud kohtuotsus Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, punkt 17).
37 See õiguslik olukord on kooskõlas erinevate rahvusvaheliste instrumentidega, mille puhul liikmesriigid on teinud koostööd või millega nad on ühinenud, nt New Yorgis 30. märtsil 1961 vastu võetud Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni narkootiliste ainete ühtne konventsioon, mida on muudetud 1972. aasta protokolliga 1961. aasta ühtse konventsiooni muutmise kohta (Recueil des traités des Nations unies, 520. kd, lk 7515, edaspidi „ühtne konventsioon”), ja Viinis 21. veebruaril 1971 vastu võetud Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni psühhotroopsete ainete konventsioon (Recueil des traités des Nations unies, 1019. kd, lk 14956). Nendes ette nähtud meetmeid on seejärel tugevdatud ja täiendatud Viinis 20. detsembril 1988 vastu võetud konventsiooniga, millele osalisriigid on kõik liikmesriigid ning samuti ka liit. Nendes konventsioonides loetletud ainete ja toodete hulgas on ka kanep.
38 Ühtse konventsiooni preambulis teadvustavad osalisriigid oma kohust narkomaania tõkestamisel ja sellega võitlemisel, tunnistades samas, et narkootiliste ainete kasutamine meditsiinis on jätkuvalt vajalik valude leevendamiseks ja et on tarvis rakendada nõuetekohaseid meetmeid rahuldamaks narkootiliste ainete vajadust nendeks eesmärkideks. Selle konventsiooni artikli 4 kohaselt võtavad osalisriigid selliseid meetmeid, mis on vajalikud, et piirata narkootiliste ainete tootmine, valmistamine, eksport ja import, jaotamine, kauplemine, kasutamine ja valdamine eranditult meditsiiniliste ja teaduslike eesmärkidega (vt eespool viidatud kohtuotsus Wolf, punkt 9, ja 26. oktoobri 1982. aasta kohtuotsus Einberger, punkt 9).
39 Mis täpsemalt puudutab liidu õigust, siis näeb raamotsuse 2004/757/JSK artikli 2 lõike 1 punkt a ette, et liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed tagamaks, et muu hulgas järgmised tahtlikult toime pandud õiguspäratud teod on karistatavad: uimastite pakkumine, müügiks pakkumine, turustamine, müük, kättetoimetamine mis tahes tingimustel ja vahendamine. Selle artikli lõike 2 kohaselt ei hõlma nimetatud raamotsus lõikes 1 kirjeldatud tegevust, kui selle toimepanijad on seda teinud eranditult isiklikuks tarbimiseks vastavalt siseriiklikes õigusaktides sätestatule. Selle akti artikli 1 punktis 1 on täpsustatud, et mõiste „uimasti” viitab kõigile ühtses konventsioonis ja 21. veebruari 1971. aasta psühhotroopsete ainete Viini konventsioonis loetletud ainetele.
40 Lisaks sätestab 14. juuni 1985. aasta Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikli 71 lõige 1, et seoses mis tahes tüüpi narkootiliste ja psühhotroopsete ainete, sealhulgas kanepi otsese või kaudse müügiga ning selliste toodete ja ainete omamisega müügiks või ekspordiks kohustuvad konventsiooniosalised ÜRO olemasolevaid konventsioone järgides võtma kõik vajalikud meetmed narkootiliste ja psühhotroopsete ainete salakaubaveo tõkestamiseks ja selle eest karistamiseks.
41 Sellest järeldub, et narkootiliste ainete suhtes, mis ei kuulu majandusringlusse, mille üle teostavad pädevad ametivõimud ranget järelevalvet, tagades, et neid kasutatakse meditsiinilisel ja teaduslikul otstarbel, kohaldatakse nende omadustest lähtuvalt impordi ja müügiks pakkumise keeldu kõigis liikmesriikides (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Wolf, punkt 10; 26. oktoobri 1982. aasta kohtuotsus Einberger, punkt 10; 28. veebruari 1984.aasta kohtuotsus Einberger, punkt 15; Mol, punktid 15 ja 18; Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, punktid 17 ja 20, ning Coffeeshop „Siberië”, punkt 14). Asjaolu, et üks või teine liikmesriik kirjeldab narkootilist ainet kui „pehmet” uimastit, ei saa kõnealust järeldust kahtluse alla seada (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, punkt 25).
42 Kuna narkootiliste ainete, mis ei kuulu majandusringlusse, mille üle teostavad pädevad ametivõimud ranget järelevalvet, liidu majandusringlusesse ja kaubandusse toomine on keelatud, ei saa kanepikohviku omanik kanepi turustamist puudutavas osas tugineda liikumisvabadustele või diskrimineerimise keelu põhimõttele, et vaidlustada niisugust kohaliku omavalitsuse õigusnormi nagu põhikohtuasjas käsitlusel.
43 Seda järeldust ei saa ümber lükata ka asjaolu, et Madalmaade Kuningriik ‑ nagu ilmneb ka käesoleva kohtuotsuse punktidest 12–14 – rakendab kanepi müügi suhtes sallivat poliitikat, isegi kui narkootiliste ainete müük selles liikmesriigis on keelatud. Nimelt nähtub Euroopa Kohtu praktikast, et niisugust keeldu ei mõjuta pelk asjaolu, et selle keelu rakendamise eest vastutavad ametivõimud – võttes eelkõige arvesse nende piiratud inimressurssi ja rahalisi vahendeid – ei pea esmatähtsaks võitlust teatavat liiki narkootiliste ainete kaubandusega, kuna nende arvates on teised liigid ohtlikumad. Eriti ei saa niisugune lähenemine viia narkootiliste ainete ebaseadusliku ringluse samadele alustele kui majandusringlus, mille üle teostavad pädevad ametivõimud ranget järelevalvet meditsiini ja teaduse valdkonnas. Nimelt on viimase puhul tegemist seadusliku ringlusega, samas kui ebaseaduslik ringlus – kuigi sallitud – jääb siiski keelatuks (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat, punkt 29).
44 Mis puudutab alkoholivabade jookide ja toidu turustamist kanepikohvikutes, siis leiavad nii M. M. Josemans kui ka Saksamaa valitsus ja komisjon, et Euroopa Kohus peaks hindama põhikohtuasjas käsitletavate õigusnormide mõju niisugusele tegevusele. Saksamaa valitsus rõhutab, et need tooted on mõeldud kohapeal tarbimiseks. Komisjonil kahtlustab, et mitteresidendid ostavad neid kavatsusega eksportida neid oma elukohaliikmesriikidesse. Seega tuleb kohaldada sätteid, mis reguleerivad teenuste osutamise vabadust EÜ artikli 49 tähenduses, mitte aga neid, mis käsitlevad kaupade vaba liikumist EÜ artikli 29 tähenduses.
45 Burgemeester van Maastricht ning Madalmaade, Belgia, Saksamaa ja Prantsusmaa valitsus väidavad omakorda, et niisugustes asutustes alkoholivabade jookide ja toidu turustamine on kanepi turustamisega võrreldes igatahes kõrvaltegevus ning sellel ei saa olla mingit mõju põhikohtuasja vaidluse lahendamisele.
46 Selle viimase väitega ei saa nõustuda. Kuigi kanepikohvikud on peamiselt pühendunud kanepi müügile ja tarbimisele, on selge, et niisugustes asutustes alkoholivabade jookide ja toidu turustamine kujutab endast üldiselt arvestatavat majandustegevust. Kohtuistungil suuliste seisukohtade ärakuulamiseks täpsustas Madalmaade valitsus vastusena Euroopa Kohtu esitatud küsimusele, et see tegevus moodustab üldjuhul Maastrichti omavalitsusüksuse kanepikohvikute kogukäibest 2,5%–7,1%. Mis täpsemalt puudutab kanepikohviku „Easy Going” majandusolukorda, siis vastavalt M. M. Josemanis esitatud andmetele jääb nimetatud asutuse nende toodete müügi käive sellesse vahemikku.
47 Järelikult on vaja uurida, kas – ja kui, siis millises ulatuses – võivad põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid alkoholivabade jookide ja toidu turustamist puudutavas osas mõjutada liikumisvabaduse teostamist, mida reguleerivad EÜ artiklid 29 ja 49, või rikkuda „kodakondsuse alusel” diskrimineerimise keelu põhimõtet EÜ artikli 12 tähenduses, koostoimes EÜ artikliga 18.
48 Et määrata kindaks, kas niisugune tegevus puudutab kaupade vaba liikumist või teenuste osutamise vabadust, tuleb meenutada, et mõiste „asutus” on määratletud APV artikli 2.3.1.1, esimese lõigu punkti a alapunktis 3 kui avalikkusele juurdepääsetav ruum, kus ettevõtja automaadi abil või muul moel pakub toidukaupu ja/või alkoholivabu jooke kohapeal tarbimiseks.
49 Niisugustel asjaoludel näib – nagu ka kohtujurist on oma ettepaneku punktis 76 märkinud ‑, et alkoholivabade jookide ja toidu turustamine kanepikohvikutes kujutab endast toitlustustegevust, mida iseloomustab hulk tunnuseid ja toiminguid, mille hulgas kaupade tarnimine on iseenesest vaid üks osa ning milles valdavad on teenused (vt analoogiliselt 10. märtsi 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑491/03: Hermann, EKL 205, lk I‑2025, punkt 27).
50 Kuna kaupade vaba liikumine on teenuste osutamise vabaduse suhtes täiesti teisejärgulise tähendusega ja neid on võimalik käsitleda koos, siis hindab Euroopa Kohus põhikohtuasjas käsitletavat meedet üksnes seoses viimati nimetatud põhivabadusega (vt selle kohta 24. märtsi 1994. aasta otsus kohtuasjas C‑275/92: Schindler, EKL 1994, lk I‑1039, punkt 22; 25. märtsi 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑71/02: Karner, EKL 2004, lk I‑3025, punkt 46; 14. oktoobri 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑36/02: Omega, EKL 2004, lk I‑9609, punkt 26; 3. oktoobri 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑452/04: Fidium Finanz, EKL 2006, lk I‑9521, punkt 34, ja 1. juuli 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑233/09: Dijkman ja Dijkman-Laveleije, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 33).
51 Seoses üldise kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu kehtestava EÜ artikli 12 kohaldatavusega tuleb märkida, et nimetatud artikkel on iseseisvalt kohaldatav üksnes sellistes liidu õigusega reguleeritud olukordades, mille tarvis ei näe EÜ asutamisleping ette diskrimineerimiskeelu erinorme (vt eelkõige 30. mai 1989. aasta otsus kohtuasjas 305/87: komisjon vs. Kreeka, EKL 1989, lk 1461, punktid 12 ja 13; 11. oktoobri 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑443/06: Hollmann, EKL 2007, lk I‑8491, punkt 28, ja 10. septembri 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑269/07: komisjon vs. Saksamaa, EKL 2009, lk I‑7811, punkt 98).
52 Kuna teenuste osutamise valdkonnas rakendab diskrimineerimise keelu põhimõtet EÜ artikkel 49, siis EÜ artiklit 12 ei kohaldata niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasjas käsitlusel.
53 EÜ artikkel 18, mis sätestab üldiselt liidu iga kodaniku õiguse vabalt liikuda ja viibida liikmesriikide territooriumil, leiab konkreetsema väljenduse teenuste osutamise vabadust tagavates erisätetes (vt eeskätt 6. veebruari 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑92/01: Stylianakis, EKL 2003, lk I‑1291, punkt 18, ja 11. septembri 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑76/05: Schwarz ja Gootjes‑Schwarz, EKL I‑6849, punkt 34, ja 20. mai 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑56/09: Zanotti, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 24). Kuna neid liidu kodanikke, kelle elukoht ei ole Madalmaades ja kes soovivad külastada Maastrichti omavalitsusüksuses asuvaid kanepikohvikuid, et seal seaduslikke tooteid tarbida, tuleb käsitada kui isikuid, „kellele teenuseid pakutakse” EÜ artikli 49 tähenduses, siis ei pea Euroopa Kohus tegema otsust EÜ artikli 18 tõlgendamise kohta.
54 Sellest tulenevalt tuleb esimesele küsimusele vastata, et kanepikohviku omanik, kes turustab narkootilisi aineid, mis ei kuulu majandusringlusse, mille üle teostavad pädevad ametivõimud ranget järelevalvet, tagades, et neid kasutatakse meditsiinilisel ja teaduslikul otstarbel, ei või tugineda EÜ artiklitele 12, 18, 29 või 49, et vaidlustada niisugust kohaliku omavalitsuse õigusnormi nagu põhikohtuasjas käsitlusel, mis keelab niisugustesse asutustesse siseneda isikutel, kelle elukoht ei ole Madalmaades. Nendes samades asutustes alkoholivabade jookide ja toidu turustamise osas võib kanepikohviku omanik tugineda EÜ artiklile 49 jj.
Teine küsimus
55 Teine küsimus esitati juhuks, kui kaupade vaba liikumist või teenuste osutamise vabadust reguleerivad sätted on põhikohtuasja vaidluse asjaoludele kohaldatavad. See küsimus puudutab sisuliselt seda, kas niisugune kohaliku omavalitsuse õigusnorm nagu põhikohtuasjas käsitlusel kujutab endast piirangut neist vabadustest mõne teostamisele, ja kui see nii on, siis kas seda meedet saab õigustada eesmärgiga võidelda narkoturismi ja sellega kaasnevate probleemidega, ja lõpetuseks, kas tegemist on selle eesmärgi suhtes proportsionaalse meetmega.
56 Võttes arvesse esimesele küsimusele antud vastust, tuleb seda küsimust hinnata üksnes lähtuvalt EÜ artiklist 49 jj, piirdudes nimetatud õigusnormi mõju hindamisega kanepikohvikutes alkoholivabade jookide ja toidu turustamisele.
57 On üldteada, et tulenevalt põhikohtuasjas käsitletavast õigusnormist lubatakse kanepikohvikutesse siseneda üksnes „elanikel”. See mõiste tähendab APV artikli 2.3.1.1 esimese lõigu punkti d mõttes isikuid, kelle tegelik elukoht on Madalmaades. Seega, niisuguste asutuste omanikud ei või osutada toitlustusteenuseid isikutele, kelle elukoht on teises liikmesriigis ning niisugused isikud ei tohi neid teenuseid tarbida.
58 Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et võrdse kohtlemise põhimõte, mille erijuht on EÜ artikkel 49, keelab mitte ainult avaliku diskrimineerimise kodakondsuse alusel, vaid ka igasuguse varjatud diskrimineerimise, mis teistel eristamisalustel viib sama tulemuseni (vt eelkõige 5. detsembri 1989. aasta otsus kohtuasjas C‑3/88: komisjon vs. Itaalia, EKL 1989, lk 4035, punkt 8; 16. jaanuari 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑388/01: komisjon vs. Itaalia, EKL 2003, lk I‑721, punkt 13; 30. juuni 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑28/04: Tod’s ja Tod’s France, EKL 2005, lk I‑5781, punkt 19, ja 7. juuli 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑147/03: komisjon vs. Austria, EKL 2005, lk I‑5969, punkt 41).
59 See juhtub nimelt siis, kui tegu on meetmega, mis teeb vahet asukoha tunnuse alusel, kuna see võib seada halvemasse olukorda peamiselt teiste liikmesriikide kodanikud, sest mitteresidendid on enamasti välismaalased (vt eelkõige 29. aprilli 1999. aasta otsus kohtuasjas C‑224/97: Ciola, EKL 1999, lk I‑2517, punkt 14; eespool viidatud 16. jaanuari 2003. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia, punkt 14; 1. oktoobri 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑103/08: Gottwald, EKL 2009, lk I‑9117, punkt 28, ja 13. aprilli 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑73/08: Bressol jt ja Chaverot jt, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 45).
60 Siiski tuleb uurida, kas niisugune piirang võib olla objektiivselt põhjendatud liidu õiguses tunnustatud seaduspäraste huvidega.
61 Saksamaa valitsus leiab, et põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid on põhjendatud EÜ artikli 46 lõikes 1 ette nähtud erandnormidega, koostoimes EÜ artikliga 55, nimelt avaliku korra, julgeoleku või rahvatervise alusel. Burgemeester van Maastricht ja Belgia valitsus toovad avaliku korra ja julgeoleku esile teise võimalusena. Vajadus võidelda narkoturismiga kujutab Madalmaade valitsuse sõnul endast üldist huvi esindavat eesmärki vastavalt kohtupraktikale, mis sai alguse 20. veebruari 1979. aasta otsusest kohtuasjas 120/78: Rewe-Zentral, nn „Cassis de Dijon” (EKL 1979, lk 649).
62 Tunnustades narkoturismi vastase võitluse tähtsust, väidab komisjon siiski, et kuna nimetatud õigusnorm on diskrimineeriva iseloomuga, siis saab see olla kooskõlas liidu õigusega vaid juhul, kui see tuleneb sõnaselgest erandnormist, nimelt EÜ artiklist 46, koostoimes EÜ artikliga 55. Nendes sätetes ette nähtud erandeid tuleb tõlgendada kitsalt. Mis täpsemalt puudutab avalikku korda, siis saab sellele tugineda üksnes siis, kui esineb tõeline ja piisavalt tõsine oht, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi (vt eelkõige 27. oktoobri 1977. aasta otsus kohtuasjas 30/77: Bouchereau, EKL 1977, lk 1999, punkt 35).
63 Käesoleval juhul on üldteada, et põhikohtuasjas käsitletava õigusnormi eesmärk on lõpetada probleemid, mis on tingitud suurest hulgast turistidest, kes soovivad Maastrichti omavalitsusüksuse kanepikohvikutes kanepit osta või tarbida. Burgemeester van Maastrichti poolt kohtuistungil esitatud teabe kohaselt käib selle omavalitsusüksuse 14 kanepikohvikus ligikaudu 10 000 külastajat päevas ja natuke üle 3,9 miljoni aastas, kellest 70% ei ela Madalmaades.
64 Burgemeester van Maastricht ja Madalmaade valitsus märgivad, et narkoturism süvendab veelgi selles omavalitsusüksuses tõusetuvaid nn „pehmete” narkootikumide müügiga seotud probleeme nagu erinevad avaliku korra rikkumise ja kuritegevuse vormid ning uimastite, sh „tugevate” narkootikumide ebaseaduslike müügikohtade hulga suurenemine. Belgia, Prantsusmaa ja Saksamaa valitsus viitavad avaliku korra probleemidele, mida see fenomen – sealhulgas kanepi ebaseaduslik eksport – muudes liikmesriikides kui Madalmaade Kuningriik ja eelkõige viimase naaberriikides kaasa toob.
65 Tuleb märkida, et võitlus narkoturismi ja sellega kaasnevate probleemidega on osa uimastivastasest võitlusest. See puudutab nii avaliku korra hoidmist kui kodanike tervise kaitset, ja seda nii liikmesriikide kui liidu tasandil.
66 Arvestades liidu ja tema liikmesriikide võetud kohustusi ei ole kahtlust, et eespool nimetatud eesmärgid kujutavad endast õigustatud huvi, mille tõttu võib liidu õigusest tulenevate kohustuste piiramine olla põhimõtteliselt õigustatud isegi selliste kohustuste puhul, mis tulenevad põhivabadustest, nagu teenuste osutamise vabadus.
67 Selles kontekstis tuleb meeles pidada, et nagu tuleneb ka käesoleva kohtuotsuse punktidest 11, 37 ja 38, et uimastivastase võitluse vajadust on tunnustatud erinevates konventsioonides, mille puhul liikmesriigid ja isegi liit on teinud koostööd või millega nad on ühinenud. Nende konventsioonide preambulites tuletatakse meelde ohtu, mida üksikisikute tervisele ja heaolule toob kaasa eelkõige narkootiliste ja psühhotroopsete ainete nõudlus ja ebaseaduslik ringlus, ja samuti nende fenomenide kahjulikku mõju ühiskonna majanduslikele, kultuurilistele ja poliitilistele alustele.
68 Pealegi on uimastivastase võitluse vajadus – hoides eelkõige ära narkomaaniat ja tõkestades niisuguste toodete ja ainete salakaubavedu ‑ sätestatud vastavalt EÜ artikli 152 lõikes 1 ja EL lepingu artiklites 29 ja 31. Mis puudutab teisese õiguse norme, siis on raamotsuse 2004/757 põhjenduses 1 sätestatud, et uimastikaubandus ohustab liidu kodanike tervist, turvalisust ja elukvaliteeti ning liikmesriikide seaduslikku majandustegevust, stabiilsust ja julgeolekut. Lisaks, nagu ilmneb ka käesoleva kohtuotsuse punktist 10, peavad teatavad liidu meetmed otsesõnu silmas narkoturismi tõkestamist.
69 Igal juhul võib eesmärk võidelda narkoturismi ja sellega kaasnevate probleemidega õigustada teenuste osutamise vabadust piiravaid meetmeid üksnes siis, kui need on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobivad ega lähe kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Omega, punkt 36; 11. detsembri 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑438/05: International Transport Workers’ Federation ja Finnish Seamen’s Union, EKL 2007, lk I‑10779, punkt 75, ja 14. veebruari 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑244/06: Dynamic Medien, EKL 2008, lk I‑505, punkt 42).
70 Selles kontekstis tuleb meeles pidada, et piiravat meedet saab pidada kavandatud eesmärgi saavutamise tagamiseks sobivaks üksnes juhul, kui see vastab tõepoolest soovile saavutada see eesmärk ühtselt ja süstemaatiliselt (vt selle kohta 10. märtsi 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑169/07: Hartlauer, EKL 2009, lk I‑1721, punkt 55; 19. mai 2009. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑171/07 ja C‑172/07: Apothekerkammer des Saarlandes jt, EKL 2009, lk I‑4171, punkt 42, ja 8. septembri 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑42/07: Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International, EKL 2009, lk I‑7633, punktid 59–61).
71 M. M. Josemans seab kahtluse alla põhikohtuasjas käsitletavate õigusnormide sobivuse ja proportsionaalsuse. Need peavad silmas eranditult kanepikohvikuid. AHOJ‑G kriteeriumite alusel nõutakse, et need asutused – vastupidiselt Maastrichti omavalitsusüksuses tegutsevate uimastite ebaseaduslike müügikohtadega ‑võitleksid oma klientide tekitatud probleemidega. Pealegi võib nimetatud õigusnorm kallutada narkoturiste ebaseadusliku ringluse suunas.
72 Komisjon kahtleb põhikohtuasjas käsitletavate õigusnormide vajalikkuses ja nende järjekindluses. Ta rõhutab, et siseriiklikud meetmed, mille eesmärk on võidelda uimastitarbimisest tulenevate probleemidega, peavad tuginema objektiivsetel ja mittediskrimineerivatel kriteeriumitel. Selles kontekstis tuletab komisjon meelde 18. mai 1982. aasta otsust liidetud kohtuasjades 115/81 ja 116/81: Adoui ja Cornuaille, EKL 1982, lk 1665), mis puudutas prostituutide elamis‑ ja asutamisõigust, ning sellest tulenevat kohtupraktikat.
73 Burgemeester van Maastricht ja Madalmaade, Belgia ja Saksamaa valitsus leiavad seevastu, et põhikohtuasjas käsitletavad õigusnormid kujutavad endast sobivat ja proportsionaalset vahendit võitlemaks narkoturismi ja sellega kaasnevate probleemidega. Burgemeester van Maastricht ja Madalmaade valitsus märgivad, et omavalitsusüksuste võetud erinevad meetmed, mis selle fenomeniga toimetulekuks rakendavad kanepikohvikute suhtes sallivat poliitikat, ei ole võimaldanud kavandatud eesmärki täita.
74 Käesoleval juhul ei saa eitada, et kanepi müügi osas Madalmaade Kuningriigi rakendatav salliv poliitika julgustab teistes liikmesriikides elavaid inimesi reisima sellesse riiki ja täpsemalt nendesse omavalitsusüksustesse, kus kanepikohvikuid sallitakse, eelkõige piirialadel, et seda narkootilist ainet osta ja tarbida. Lisaks ilmneb toimiku materjalidest, et üks osa inimesi ostab nendest asutustest kanepit selleks, et seda uimastit ebaseaduslikult teistesse liikmesriikidesse eksportida.
75 Ei ole kahtlust, et mitteresidentidel kanepikohvikutesse sisenemise keeld, nagu on põhikohtuasja vaidluse ese, kujutab endast meedet, mis oluliselt piirab narkoturismi ja sellest tulenevalt vähendab sellega kaasnevaid probleeme.
76 Selles kontekstis tuleb rõhutada, et põhikohtuasjas käsitletava õigusnormi diskrimineeriv iseloom ei tähenda iseenesest seda, et viis, kuidas see kavatsetavat eesmärki täidab, oleks ebajärjekindel. Kuigi eespool viidatud kohtuotsuses Adoui ja Cornuaille leidis Euroopa Kohus, et liikmesriik ei saa muu liikmesriigi kodaniku käitumise suhtes tugineda avalikule korrale, kui ta selle sama käitumise osas ei võta repressiivseid või teisi tegelikke ja tõhusaid meetmeid ka oma enda kodanike suhtes, on siiski selge, et vaidlus põhikohtuasjas kuulub teistsugusesse juriidilisse konteksti.
77 Nimelt – nagu ka käesoleva kohtuotsuse punktis 36 on meenutatud – on rahvusvahelise ja liidu õiguse alusel narkootiliste ainete turustamine kõikides liikmesriikides keelatud, tehes erandi nende toodete ja ainete range järelevalvega kaubandusele, tagades, et neid kasutatakse meditsiinilisel ja teaduslikul otstarbel. Seevastu eelmises punktis viidatud kohtuotsuses silmas peetud käitumine, ehk siis prostitutsioon, aga mitte inimkaubandus, ei ole rahvusvahelise või liidu õigusega keelatud. Tegelikult on see paljudes liikmesriikides sallitud või reguleeritud (vt selle kohta 20. novembri 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑268/99: Jany jt, EKL 2001, lk I‑8615, punkt 57).
78 Ei saa pidada ebajärjekindlaks seda, kui liikmesriik võtab asjakohaseid meetmeid, et tulla toime teistest liikmesriikidest pärit kodanike olulise sisserändega, kes soovivad saada kasu sellest, et nimetatud liikmesriik sallib niisuguste toodete turustamist, mille müügiks pakkumine on nende olemuse tõttu kõikides liikmesriikides keelatud.
79 Mis puudutab põhikohtuasjas käsitletavate õigusnormide ulatust, siis tuleb meenutada, et neid kohaldatakse üksnes asutustele, mille peamine tegevusala on kanepi turustamine. Miski ei takista isikut, kelle elukoht ei ole Madalmaades, külastada Maastrichti omavalitsusüksuses teisi toitlustusasutusi, et seal alkoholivabasid jooke ja toitu tarbida. Madalmaade valitsuse sõnul on niisuguseid asutusi üle 500.
80 Mis puudutab võimalust võtta vastu teenuste osutamise vabadust vähem piiravaid meetmeid, siis tuleneb toimikust, et nendes omavalitsusüksustes, kus kanepikohvikute suhtes rakendatakse sallivat poliitikat, on kehtestatud mitmeid meetmeid, et võidelda narkoturismi ja sellega kaasnevate probleemidega, nt kanepikohvikute arvu või nende asutuste lahtiolekuaegade vähendamine, klientidele sissepääsu võimaldavate kaardisüsteemide sisseviimine või isegi selle kanepikoguse vähendamine, mida iga isik võib osta. Burgemeester van Maastrichti ja Madalmaade valitsuse esitatud andmete kohaselt on need meetmed osutunud kavandatud eesmärki arvesse võttes siiski ebapiisavateks ja ebaefektiivseteks.
81 Mis täpsemalt puudutab võimalust lubada mitteresidentidel siseneda kanepikohvikutesse, kuid neile kanepit mitte müüa, siis tuleb märkida, et ei ole lihtne täpselt kontrollida ja jälgida, et seda toodet mitteresidentidele ei serveeritaks ja et nad seda ei tarbiks. Lisaks on oht, et niisugune lähenemine julgustaks residente või mitteresidente kanepikohvikute ruumides kanepit ebaseaduslikult turustama või edasi müüma.
82 Liikmesriikidelt ei saa võtta võimalust saavutada taoline eesmärk nagu võitlus narkoturismi ja sellega kaasnevate probleemidega, ja teha seda niisuguste üldkohaldatavate eeskirjade kehtestamisega, mis on ka pädevatele asutustele hõlpsasti hallatavad ja kontrollitavad (vt analoogiliselt 10. veebruari 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑110/05: komisjon vs. Itaalia, EKL 2009, lk I‑519, punkt 67, ja 4. juuni 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑142/05: Mickelsson ja Roos, EKL 2009, lk I‑4273, punkt 36). Käesoleval juhul ei luba ükski toimikus olev tõend eeldada, et kavatsetav eesmärk võiks olla tagatud sellisel tasemel nagu põhikohtuasjas käsitletavates õigusnormides ette nähtud, kui mitteresidendid lubataks kanepikohvikutesse, aga kanepi müük neile keelataks.
83 Nendes tingimustes tuleb nentida, et niisugune õigusnorm nagu põhikohtuasjas käsitlusel, on sobiv, et tagada narkoturismi ja sellega kaasnevate probleemidega võitlemise eesmärgi saavutamine ning see ei lähe kaugemale sellest, mis on eesmärgi saavutamiseks vajalik.
84 Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes tuleb teisele küsimusele vastata, et EÜ artiklit 49 tuleb tõlgendada nii, et niisugune õigusnorm nagu põhikohtuasjas käsitlusel kujutab endast piirangut EÜ asutamislepinguga tagatud teenuste osutamise vabadusele. See meede on siiski õigustatud eesmärgiga võidelda narkoturismi ja sellega kaasnevate probleemidega.
Kolmas ja neljas küsimus
85 Kolmas ja neljas küsimus on esitatud teise võimalusena ja puudutavad EÜ artiklis 12 sätestatud kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu põhimõtte kohaldamist, koostoimes EÜ artikliga 18, mis reguleerib Euroopa Liidu kodanike liikumisvabadust.
86 Arvestades esimesele küsimusele antud vastust, puudub vajadus neile küsimustele vastata.
Kohtukulud
87 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, v.a poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:
1. Kanepikohviku omanik, kes turustab narkootilisi aineid, mis ei kuulu majandusringlusse, mille üle teostavad pädevad ametivõimud ranget järelevalvet, tagades, et neid kasutatakse meditsiinilisel ja teaduslikul otstarbel, ei või tugineda EÜ artiklitele 12, 18, 29 või 49, et vaidlustada niisugust kohaliku omavalitsuse õigusnormi nagu põhikohtuasjas käsitlusel, mis keelab niisugustesse asutustesse siseneda isikutel, kelle elukoht ei ole Madalmaades. Nendes samades asutustes alkoholivabade jookide ja toidu turustamise osas võib kanepikohviku omanik tugineda EÜ artiklile 49 jj.
2. EÜ artiklit 49 tuleb tõlgendada nii, et niisugune õigusnorm nagu põhikohtuasjas käsitlusel kujutab endast piirangut EÜ asutamislepinguga tagatud teenuste osutamise vabadusele. See meede on siiski õigustatud eesmärgiga võidelda narkoturismi ja sellega kaasnevate probleemidega.
Allkirjad
* Kohtumenetluse keel: hollandi.