KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 22. septembril 20051(1)
Kohtuasi C-217/04
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik
versus
Euroopa Parlament
ja
Euroopa Liidu Nõukogu
Euroopa Võrgu- ja Infoturbeamet (ENISA) – Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 460/2004 tühistamine – Vale õiguslik alus – EÜ artikli 95 lõige 1 – Meede liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamiseks
I. Sissejuhatus
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 10. märtsi 2004. aasta määrus (EÜ) nr 460/2004, millega luuakse Euroopa Võrgu- ja Infoturbeamet(2) (edaspidi „ENISA‑määrus”)(3) tugineb EÜ artiklile 95. Ühendkuningriik on seisukohal, et määrus oleks tulnud vastu võtta EÜ artikli 308 alusel, ja esitas seetõttu tühistamishagi.
2. Käesolev vaidlus on seadusandliku praktika seisukohalt väga oluline, sest viimasel ajal ei tugine ühenduse seadusandja ametite loomisel tihti enam mitte EÜ artiklile 308, vaid üha rohkem konkreetsele pädevusele teatavas valdkonnas.(4)
II. Õiguslik raamistik
3. ENISA‑määruse õiguslik alus on EÜ artikli 95 lõike 1 teine lause:
„Vastavalt artiklis 251 sätestatud menetlusele ning pärast konsulteerimist majandus- ja sotsiaalkomiteega võtab nõukogu liikmesriikides nii õigus- kui ka haldusnormide ühtlustamiseks meetmed, mille eesmärk on siseturu rajamine ja selle toimimine.”
4. ENISA‑määruse põhjendustes on selgitatud ameti loomise vajadust. Kolmandas põhjenduses on esile toodud probleemid:
„Võrkude ja infosüsteemide tehniline keerukus, üksteisega seotud toodete ja teenuste paljusus ning väga suur arv vastutust kandvaid era- ja avaliku sektori osalejaid võivad ohustada siseturu sujuvat toimimist.”
5. Järgnevates põhjendustes on loetletud mitmed olulised ühtlustamismeetmed(5) ja viidatud erinevatele meetmetele, mida on võimalik võtta kõnealuste sätete kohaldamisel. Ükski osundatud meetmetest ei sisalda viidet ENISA‑le. Kümnendas põhjenduses on lõpuks märgitud:
„Nimetatud siseturu meetmed nõuavad liikmesriikidelt ja komisjonilt teistsuguseid tehnilisi ja korralduslikke rakendusi. Tegemist on tehniliselt keerukate ülesannetega, millel ei ole üheseid, enesestmõistetavaid lahendusi. Nende nõuete erinev kohaldamine võib tuua kaasa ebaefektiivsed lahendused ja luua takistusi siseturul. See nõuab Euroopa tasandil eksperdikeskuste loomist, mis pakuksid suuniseid, annaksid nõu ja vajaduse korral oma eesmärkide raames abi, millele võib tugineda Euroopa Parlament, komisjoni või liikmesriikide poolt määratud pädevad asutused. […]”
6. Järgnevates põhjendustes on seda mõtet edasi arendatud. Siinkohal tuleb esile tõsta kaheteistkümnendat põhjendust. Vastavalt sellele ei tohi ENISA mõjutada siseriiklike reguleerivate asutuste, Euroopa reguleerivate organite töörühma, direktiivis 2002/21(6) osutatud sidekomitee, Euroopa standardiorganisatsioonide ja andmekaitseasutuste pädevust.
7. ENISA eesmärgid on täpsustatud ENISA‑määruse artiklites 1–3.
„Artikkel 1
Kohaldamisala
1. Selleks et tagada ühenduse võrgu- ja infoturbe kõrge ja tõhus tase ning töötada Euroopa Liidu kodanike, tarbijate, ettevõtete ning avaliku sektori organisatsioonide jaoks välja võrgu- ja infoturbekultuur, mis omakorda aitaks kaasa siseturu sujuvale toimimisele, luuakse käesolevaga Euroopa Võrgu- ja Infoturbeamet (edaspidi „amet”).
2. Amet aitab komisjoni ja liikmesriike ning teeb sellest tulenevalt koostööd äriringkondadega, et aidata neil vastata võrgu- ja infoturbenõuetele, mis omakorda aitavad kaasa siseturu sujuvale toimimisele, sealhulgas olemasolevates ja tulevastes ühenduse õigusaktides, nagu näiteks direktiivis 2002/21/EÜ, sätestatud nõuded.
3. […]
Artikkel 2
Eesmärgid
1. Amet tõhustab ühenduse, liikmesriikide ja sellest tulenevalt äriringkonna suutlikkust võrgu- ja infoturbega seotud probleemide vältimisel, nende lahendamisel ja nendele reageerimisel.
2. Amet aitab käesolevas määruses sätestatud pädevuse raames komisjoni ja liikmesriike küsimustes, mis on seotud võrgu- ja infoturbega, ning annab sellekohast nõu.
3. Tuginedes riikide ja ühenduse tasandil tehtavatele jõupingutustele, arendab amet kõrgetasemelisi eriteadmisi. Amet kasutab neid eriteadmisi selleks, et edendada avaliku ja erasektori osapoolte ulatuslikku koostööd.
4. Amet abistab komisjoni vajaduse korral ühenduse võrgu- ja infoturvet hõlmava seadusandluse ajakohastamise ja arendamise tehnilisel ettevalmistamisel.”
8. ENISA‑määruse artikkel 3 loetleb ENISA ülesanded. Need on valdkonniti: teabe kogumine (punktid a, g ja i), nõustamine (punktid b, e, h ja k) ja koostöö tõhustamine (punktid c, d, e, f ja j).
9. ENISA‑määruse artiklis 4 on määratletud terve hulk mõisted. Artiklid 5–28 käsitlevad korralduslikke küsimusi. Artikli 18 kohaselt on amet juriidiline isik. Artikli 19 alusel on ametil oma töötajad. Artikkel 15 näeb ametile ette oma eelarve, mis põhineb Euroopa Ühenduste Komisjoni ning kolmandate riikide osamaksudel. Artikkel 20 sätestab Euroopa ühenduste privileegide ja immuniteetide protokolli kohaldamise. Artikkel 21 sätestab vastutuse kooskõlas EÜ artikliga 288.
10. Ameti kontroll- ja juhtasutus on ENISA‑määruse artikli 6 kohaselt juhatus, kuhu kuuluvad liikmesriikide ja komisjoni esindajad ning kolm hääleõiguseta liiget. Juhatus võtab vastu ameti tööprogrammi ja nimetab artikli 7 alusel ametisse tegevdirektori. Artikli 8 kohaselt kuulub ameti juurde alaline sidusrühm.
III. Poolte nõuded
11. Ühendkuningriik palub Euroopa Kohtul:
1) tuvastada, et Euroopa Parlamendi ja nõukogu 10. märtsi 2004. aasta määrus (EÜ) nr 460/2004, millega luuakse Euroopa Võrgu- ja Infoturbeamet, on kehtetu;
2) mõista Ühendkuningriigi kohtukulud välja Euroopa Parlamendilt ja Euroopa Liidu Nõukogult.
12. Euroopa Parlament ja Euroopa Liidu Nõukogu paluvad Euroopa Kohtul:
1) jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata ja
2) mõista kohtukulud välja Ühendkuningriigilt.
13. ENISA‑määruse tühistamise korral palub Euroopa Liidu Nõukogu teise võimalusena lugeda tühistatud määruse tagajärjed kehtivaks.
14. Parlamendi ja nõukogu toetuseks menetlusse astunud Soome Vabariik ja Euroopa Komisjon toetavad nende nõudeid.
IV. Õiguslik hinnang
A. Õigusliku aluse valik
15. Ühendkuningriik vaidlustab ENISA‑määruse õigusliku aluse valiku.
16. Tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab ühenduse õigusakti õigusliku aluse valik põhinema kohtulikult kontrollitavatel objektiivsetel teguritel, mille hulka kuuluvad eelkõige õigusakti eesmärk ja sisu.(7)
17. Ühenduse seadusandja tugines ENISA‑määruse vastuvõtmisel EÜ artikli 95 lõikele 1. Kõnealuse sätte kohaselt võetakse liikmesriikides nii õigus- kui ka haldusnormide ühtlustamiseks meetmed, mille eesmärk on siseturu rajamine ja selle toimimine.
18. EÜ artikli 95 lõikele 1 tuginevate meetmete eesmärk on parandada siseturu rajamise ja toimimise tingimusi, kuid see säte ei anna ühenduse seadusandjale üldist volitust reguleerida siseturgu.(8) Euroopa Kohus on täpsustanud, et EÜ artikli 95 lõike 1 meetmed, „aidates kaasa kaupade vaba liikumise või teenuste osutamise vabaduse takistuste või konkurentsikahjustuste kõrvaldamisele, peavad tõepoolest seda eesmärki järgima.”(9)
19. Kogu ühenduses valitsevad ühtsed tegevuspõhimõtted võrgu- ja infoturbe tõhustamiseks võivad kaupade vaba liikumise või teenuste osutamise vabaduse takistusi kahtlemata ennetada juba sellega, et hoiavad ära erinevad siseriiklikud meetmed. Nii eeldavad näiteks piiriülesed äritehingud või nende vormistamine võrkude ja infosüsteemide abil piiriüleselt toimivaid isiku tuvastamise menetlusi, mida on vaja ühenduse tasandil vähemalt kooskõlastada.
20. Kõik menetlusosalised, välja arvatud Ühendkuningriik, leidsid, et ENISA võib nimetatud eesmärgi saavutamisele kaasa aidata, kogudes teavet, korraldades arutelufoorumi ja vajaduse korral nõustades ühenduse institutsioone või siseriiklikke asutusi. Isegi Ühendkuningriigi valitsus möönab, et ENISA loomine oli soovitav.
21. Ühendkuningriik kritiseerib siiski samamoodi nagu kohtuasjas C‑66/04(10), mille esemeks on suitsutuspreparaatide määrus(11), et ENISA loomine ei ole meede „liikmesriikides nii õigus- kui ka haldusnormide ühtlustamiseks” EÜ artikli 95 lõike 1 tähenduses. Ühendkuningriik on seisukohal, et sellised meetmed peavad olema suunatud siseriiklikule õigusele. Nimetatud õiguslikku alust ei või kasutada meetmete puhul, mida liikmesriigid – kas eraldi või koos – ei saa mõjutada. Ühenduse asutust ei saa aga luua identsete seaduste samaaegse vastuvõtmisega liikmesriikides.
22. Kohtuasjas C‑66/04(12) esitatud ettepanekus märkisin ma, et EÜ artikli 95 lõike 1 sõnastus – „liikmesriikides” õigus- ja haldusnormide „ühtlustamiseks” – eeldab võetud (ühtlustamis-)meetmete seost siseriikliku õigusega. Selline seos on olemas, kui ülevõetavate ühenduse õiguse sätete näol tekivad kõigis liikmesriikides ühtlustatud õigusnormid. Seost siseriikliku õigusega omab siiski ka vahetult ja ülimuslikult kohaldatav ühenduse õigus, näiteks määrus, mis tõrjub kõrvale sellest erineva siseriikliku õigusnormi või välistab selle vastuvõtmise. Ühenduse meetmed, mida kohaldatakse paralleelselt siseriikliku õigusega ja mis ei muuda selle sisu, ei too seevastu kaasa liikmesriikide õigusnormide ühtlustamist. Nii on Euroopa Kohus märkinud näiteks intellektuaalse omandi valdkonnas siseriiklike õigusnormide kõrvale tekkivate uute õigusnormide kohta.(13)
23. Kohtujurist Stix-Hackl’i arvates tuleb viidatud kohtupraktikat mõista nii, et ei piisa sellest, et meetme, mille „oluline tunnus” on „luua midagi uut”, eesmärk on siseturu toimimise tõhustamine. Seetõttu ei nõustunud kohtujurist sellega, et äriühingute uute vormide, näiteks Euroopa ühistu loomisel saab tugineda EÜ artikli 95 lõikele 1.(14)
24. Kohtujurist Stix-Hackl’i seisukohaga äriühingute uute vormide loomise suhtes tuleb lõpuks nõustuda, kui need luuakse liikmesriikide õiguskordades sätestatud seniste vormide kõrvale. Sel juhul puudub nimelt vajalik (ühtlustav) seos asjaomaste õiguskordadega. Tuleb siiski täpsustada, et uue loomine on võimalik ka õigusaktide ühtlustamise käigus. Kavandatava siseriikliku regulatsiooni ennetav ühtlustamine(15) eeldab põhimõtteliselt uute sätete vastuvõtmist, millel liikmesriikide õigusaktides veel vaste puudub.(16)
25. „Meetmed liikmesriikides nii õigus- kui ka haldusnormide ühtlustamiseks[(17)]” EÜ artikli 95 lõike 1 tähenduses ei ole ainult sellised meetmed, mis liikmesriikide õigusakte ise vahetult ühtlustavad. Institutsioonide sõnul aitavad ühtlustamisele kaasa ka meetmed, mis toimivad liikmesriikide õigusakte ühtlustavatena üksnes oma rakendamise tulemusel, nähes näiteks ette menetlusi, millega kaasneb ühtlustamine mitte vahetult, vaid üksnes mitmeastmelise regulatsioonina koos vaheetappidega.(18)
26. Ühelt poolt sisaldab ENISA‑määrus norme, mis võivad endast kujutada kirjeldatud vaheetappi, nimelt ENISA ülesandeid ja pädevust puudutavaid sätteid. Teiselt poolt sätestab määrus aga ka ENISA loomise ja korralduse. Viimati nimetatud sätted moodustavad suurema osa määruse mahust ega aita liikmesriikide õigusnormide ühtlustamisele ilmselt vahetult kaasa. Ühendkuningriigi valitsus rõhutab eeltoodut arvesse võttes, et ameti loomine ei saa põhimõtteliselt tugineda EÜ artikli 95 lõikele 1.
27. ENISA‑määrusele võib esmapilgul omistada tõepoolest kaks erinevat eesmärgipüstitust: ühelt poolt ENISA teatavate ülesannete määratlemine ja teiselt poolt ENISA loomine. Eeltoodud seisukohast lähtudes tuleks õiguslik alus valida selle järgi, kumb eesmärk on kaalukam.(19) ENISA‑määruse jaotamine kaheks erinevaks osaks on siiski eksitav. ENISA loomist ei saa nimelt lahutada ENISA ülesannetest, loomine on vahend eesmärgi saavutamiseks. Eeltoodust lähtuvalt järgib ENISA‑määrus vaid ühtainsat, ENISA ülesannete regulatsioonist tulenevat eesmärki.
28. Ka ühtse eesmärgi puhul kerkib endiselt küsimus, kas ENISA‑määrus on õigusaktide ühtlustamise vaheetapp EÜ artikli 95 lõike 1 tähenduses. Määrus ei ühtlusta õigusakte. Ka ENISA ise ei saa võtta õigusnormide ühtlustamise meetmeid ega osaleda asjaomaseid meetmeid sisaldavate õigusaktide vastuvõtmisel. ENISA‑määruse panus õigusaktide ühtlustamisse ei ole seega ilma pikemata ilmne.
29. Institutsioonide ja Soome Vabariigi valitsuse arvates aitab ENISA siiski ühtlustamisele kaasa, kogudes ja jagades teavet, nõustades ühenduse ametkondi või siseriiklikke ameteid ning tõhustades sidusrühmade esindajate koostööd.
30. Ühendkuningriigi valitsus rõhutas kohtuistungil, et eraõiguslike isikute koostööd ja tarbijainfot puudutavaid ENISA ülesandeid (artikli 3 punktid c, e ja i) ei saa siiski mingil moel pidada liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise vaheetapiks.
31. Mis puudutab ENISA muud tegevust, siis ei saa siiski täielikult välistada ENISA panust õigusaktide ühtlustamisse. ENISA ülesandeks on ühenduse institutsioonide nõustamine, mille kaudu võiks toetada ka nende seadusandlikku tegevust ja seeläbi võimaluse korral ka siseriiklike õigusaktide ühtlustamist. Lisaks sellele saab ENISA artikli 3 punkti k kohaselt esitada oma tegevusala ja eesmärkide raamesse kuuluvates küsimustes oma järeldusi, suuniseid ning soovitusi, andes nii tõuke õigusaktide ühtlustamiseks.
32. Pealegi on mõeldav, et Euroopa arutelufoorumi korraldaja ja eksperdikeskusena tõhustab ENISA liikmesriikide õigusaktide ühtlustamist siseriiklike asutuste vabatahtliku sama eesmärki järgiva tegevuse kaudu. Soome Vabariigi valitsus rõhutab selles suhtes ENISA erialateadmisi ja sõltumatust, samuti juhatuse vastutust ameti töö kooskõlastamisel liikmesriikide ja ühenduse tasandil teostatavate toimingutega. Liialdatud on seevastu Ühendkuningriigi kriitika, et ENISA nõustav tegevus, mis ei ole siduv, võib erinevusi liikmesriikide vahel tegelikult koguni suurendada, kui ühed liikmesriigid järgivad ENISA ettepanekuid, teised aga mitte.
33. ENISA eelkirjeldatud võimalik panus liikmesriikide õigusaktide ühtlustamisse ei ole siiski piisav, et pidada ENISA loomist liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise meetmeks.
34. Nimelt ei ole võimalik ette näha, kas ja mil viisil aitab ENISA kaasa õigusaktide ühtlustamisele. See sõltub mitmest tegurist. Lisaks ENISA tegevusele ja saavutustele on eriti vajalik ka institutsioonide, liikmesriikide asutuste ja sidusrühmade esindajate koostöö. Seetõttu ei saa välistada olukorda, et ENISA õigusakte ühtlustav potentsiaal tegelikkuses ei ammendu. Isegi kui ENISA aitab kaasa liikmesriikide õigusaktide ühtlustamisele, ei pea asjaomased meetmed põhinema EÜ artikli 95 lõikel 1. Nii võib ENISA tegevus viia ka kutsetegevust puudutavate sätete väljatöötamiseni, mille puhul võidakse tugineda EÜ artiklile 47.
35. Kuigi ENISA‑määruse artiklid 1 ja 2 ning põhjendused seostavad ENISA-t olemasolevate ühtlustamismeetmetega, mida rõhutavad eelkõige parlament ja komisjon, puudub tal siiski igasugune konkreetne seos asjaomastest õigusaktidest tulenevate rakendusmeetmete vastuvõtmisega. Ühendkuningriigi väitel lähevad ENISA ülesanded ühelt poolt objektiivselt asjaomaste direktiivide rakendamisest märksa kaugemale ja teiselt poolt kuulub asjaomane rakendamine mitte ENISA, vaid komisjoni ja liikmesriikide asjaomaste asutuste pädevusse. Nõustamise eesmärgil loodi meetmete kohaldamise raames isegi spetsiaalsed asutused, nimelt „sidekomitee”(20), „Euroopa reguleerivate organite töörühm”(21) ja andmekaitse valdkonnas „töörühm üksikisikute kaitseks seoses isikuandmete töötlemisega”(22).
36. ENISA‑määrus on eeltoodu põhjal pigem samm teadmatuse suunas kui vaheetapp siseriiklike õigusaktide ühtlustamisel. ENISA loomine toimub teatud mõttes „igaks juhuks” lootuses, et see toob kaasa kasulikke tulemusi. Kasu (siseturule) on tõenäoline, kuid seeläbi ei muutu ENISA‑määrus ise veel õigusakte ühtlustavaks meetmeks.
37. Menetluses osalevad institutsioonid esitavad siiski terve hulga argumente selle poolt, et ENISA loomine võib sõltumata panusest õigusaktide ühtlustamisse tugineda EÜ artikli 95 lõikele 1.
38. Institutsioonid rõhutavad esiteks, et ENISA loomine puudutab liikmesriikide pädevust märksa vähem kui näiteks võrgu- ja infoturbe tõhustamiseks kohaldatavate ühtlustamismeetmete vastuvõtmine. Lisaks sellele olevat ENISA loomine ühtlustamisest otstarbekam, sest ühtlustamismeetmete vajadus on praegu veel ebaselge. ENISA võib toimida asjaomaste kogemuste hankimise vahendina.
39. Eelöeldu on asjakohane, kuid ei too tingimata kaasa EÜ artikli 95 lõike 1 ulatuse laienemist meetmetele, mis õigusakte ei ühtlusta.(23) Seda keelab piiratud volituste andmise põhimõte (EÜ artikkel 5). Asutamislepingu nimetatud põhimõttest tulenevalt ei saa ühendus vastu võtta õigusakti, mida õiguslik alus ei hõlma. Seejuures ei oma tähtsust, kas kavandatud meetme mõju liikmesriigi pädevusele on väiksem kui õigusakte tegelikult ühtlustava regulatsiooni mõju.
40. Lisaks sellele võib jääda lahtiseks, kas nõukogu seisukoht, et siseriikliku haldustegevuse ühtlustamist saab pidada liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamiseks EÜ artikli 95 lõike 1 tähenduses, on õige. Selleks et tunnustada ENISA loomist ühtlustamismeetmena, ei ole ENISA panus seda laadi ühtlustamisse nimelt piisavalt täpselt sätestatud.
41. Eelkõige komisjon mõistab aga EÜ artikli 95 „tegelikule eesmärgile” viidates kõnealuse sätte sõnastuses nimetatud meetmeid „liikmesriikides nii õigus- kui ka haldusnormide ühtlustamiseks […], mille eesmärk on siseturu rajamine ja selle toimimine” tervikuna kui vahendeid, mis sobivad siseturu toimimise takistuste kõrvaldamiseks. Komisjoni seisukoht viib siiski üldise volituseni reguleerida siseturgu(24), mida Euroopa Kohus ei toeta. Komisjoni nimetatud seisukoht muudaks EÜ artikli 95 lõikes 1 sätestatud õigusaktide ühtlustamise kriteeriumi sisutuks. Selline käsitlus oleks vastuolus asjaomase õigusliku aluse sõnastuse ja tekkelooga. Liikmesriigid ei võtnud ühtse Euroopa akti läbirääkimistel üle komisjoni ettepanekut, mis nägi ette õigusliku aluse siseturu rajamist puudutava mis tahes õigusakti vastuvõtmiseks.(25) Selle asemel jõuti kokkuleppele EÜ artikli 95 lõike 1 tänini kehtivas sõnastuses.
42. Komisjoni seisukohta ei toeta ka arvamus erialakirjanduses, mis puudutab otsust kohtuasjas IHT Internationale Heiztechnik. Selles sedastas Euroopa Kohus, et „ühenduse seadusandja ülesanne on [anda õigusakte] EÜ asutamislepingu artikli 100a alusel [nüüd EÜ artikkel 95], sest siseriiklike kaubamärkide territoriaalsusest tulenevate takistuste kõrvaldamine on vajalik siseturu rajamiseks ja toimimiseks”.(26)
43. Eeltoodust järeldatakse osaliselt, et EÜ artikli 95 lõige 1 võimaldab üldjoontes ületada takistused, mis tulenevad liikmesriikide õigusaktide erinevustest või territoriaalse kehtivuse piiridest.(27) Vastavalt sellele on seosel liikmesriigi õigusega endiselt oma ülesanne, nimelt on see ühtlustamise pidepunkt, mis aga ei välista, et ühtlustamise tulemusel seos liikmesriigi õigusega puudub.(28) Eeltoodust tulenevalt oleksid võimalikud ka meetmed, millel seos liikmesriigi õigusega puudub, kuid mis tekivad selle kõrvale.
44. Eeltoodud seisukoht on vastuolus EÜ artikli 95 lõikega 1. Viitamine õigusaktide ühtlustamisele oleks vaid sisutühi õiguslik retoorika, sest liikmesriikide õigusaktide territoriaalne piiritletus on vältimatult alati olemas olnud.
45. Eespool mainitud seisukoht erialakirjanduses rajaneb IHT kohtuotsuse osundatud tekstilõigu vääral mõistmisel. Asjaomane sedastus puudutab üksnes siseturu loomise eesmärki, mitte aga vahendit selle saavutamiseks. Ei ole alust arvata, et Euroopa Kohus soovis lubada meetmeid, mis liikmesriikide õigusakte ei ühtlusta. Pigem rõhutas Euroopa Kohus õigusaktide ühtlustamise vajadust, kui ta teistes otsustes taunis uute õiguslike formuleeringute tuginemist EÜ artikli 95 lõikele 1 juhul, kui need tekivad liikmesriigi õigusnormide kõrvale.(29)
46. Siinkohal võib jääda lahtiseks, kas esineb põhimõtteline takistus luua EÜ artikli 95 lõike 1 alusel või mõnel muul asutamislepingust tuleneval õiguslikul erialusel, kohaldamata EÜ artiklit 308, juriidiliseks isikuks olev amet. Kuigi Euroopa Kohus esitas kohtuistungil selle kohta küsimusi, ei arutanud pooled kõnealust küsimust käesoleval juhul põhjalikult.(30) Kuna ENISA‑määrus ei määratle piisavalt täpselt ENISA panust õigusaktide ühtlustamisse ja ka täiendavad seisukohad ei anna alust EÜ artikli 95 lõike 1 kohaldamiseks, tuleb ENISA‑määrus igal juhul tühistada.
B. Kohtuotsuse ajalise kehtivuse piiramine
47. Teise võimalusena palus nõukogu õiguskindluse eesmärki silmas pidades lugeda ENISA‑määruse õiguslikud tagajärjed kuni määruse muul õiguslikul alusel vastuvõtmiseni kehtivaks. Ühendkuningriik märkis sõnaselgelt, et tal ei ole otsuse ajalise kehtivuse sellise piiramise suhtes vastuväiteid.
48. Euroopa Kohus tugineb otsuste ajalise kehtivuse piiramisel õiguskindluse ja eelkõige kolmandate isikute huvide kaitse põhimõtetele.(31)
49. ENISA loomine on täies hoos.(32) Võetud meetmeid ei ole otstarbekas tühistada üksnes selleks, et peatselt luua uus analoogiline amet. Eelkõige kannataks selle all juba tööle võetud töötajad.
50. Paraku ei ole kindel, kas uue ENISA‑määruse vastuvõtmine on võimalik. Ühendkuningriik oli küll ainus liikmesriik, kes hääletas ENISA‑määruse vastu ja sedagi üksnes õigusliku aluse valiku tõttu. Ent ENISA‑määrus võeti vastu veel enne liidu hiljutist laienemist, Euroopa Parlamendi viimaseid valimisi ja komisjoni praeguse koosseisu tööleasumist. Ka seetõttu ei ole võimalik ette näha, milliseks kujuneb ühenduse seadusandja tahe. Eeltoodud põhjusel peaksid ENISA‑määruse tagajärjed jääma kehtivaks seni, kuni saabub selgus uue määruse vastuvõtmise suhtes. Kahe majandusaasta pikkune periood peaks olema piisav aeg, sest komisjoni ENISA‑määruse ettepaneku(33) 11. veebruaril 2003. aastal esitamise ja ENISA‑määruse 10. märtsil 2004. aastal vastuvõtmise vahele jäi vaid veidi rohkem kui aasta. Nimetatud periood annaks uue ENISA‑määruse vastuvõtmise korral ka võimaluse arvestada komisjoni hinnangut ENISA tegevusele, mis tuleb määruse artikli 25 kohaselt esitada 17. märtsiks 2007.
V. Kohtukulud
51. Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna Ühendkuningriik on kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel kohtukulude hüvitamist nõudnud ning eelnimetatud kaalutlustel oli tema hagi põhjendatud, tuleb kohtukulud mõista välja parlamendilt ja nõukogult.
52. Vastavalt kodukorra artikli 69 lõikele 4 kannavad menetlusse astunud liikmesriigid ja institutsioonid ise oma kohtukulud. Euroopa Ühenduste Komisjon ja Soome Vabariik kannavad seega oma kohtukulud ise.
VI. Ettepanek
53. Seega teen Euroopa Kohtule ettepaneku langetada järgmine otsus:
1. Tühistada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 10. märtsi 2004. aasta määrus (EÜ) nr 460/2004, millega luuakse Euroopa Võrgu- ja Infoturbeamet.
2. Lugeda tühistatud määruse tagajärjed kehtivaks kuni uue, õigel õiguslikul alusel vastu võetud määruse jõustumiseni, kuid mitte kauemaks kui kohtuotsuse väljakuulutamisele järgneva teise majandusaasta lõpuni.
3. Mõista kohtukulud välja Euroopa Parlamendilt ja Euroopa Liidu Nõukogult.
4. Euroopa Ühenduste Komisjon ja Soome Vabariik kannavad oma kohtukulud ise.
1 – Algkeel: saksa.
2 – ELT L 77, lk 1; ELT eriväljaanne 01/05, lk 35.
3 – ENISA on lühend ameti ingliskeelsest nimetusest: European Network and Information Security Agency.
4 – Vt komisjoni 25. veebruari 2005. aasta eelnõu: institutsioonidevaheline kokkulepe Euroopa Liidu reguleerivate ametite raamistiku loomise kohta (KOM(2005) 59 lõplik, lk 4 ja 14) ning komisjoni 11. detsembri 2002. aasta teatis Euroopa Liidu reguleerivate ametite raamistiku kohta (KOM(2002) 718 lõplik, lk 8).
5 – Vt Euroopa Parlamendi ja n›ukogu 7. mŠrtsi 2002. aasta direktiiv 2002/21/E† elektrooniliste sidev›rkude ja -teenuste Ÿhise reguleeriva raamistiku kohta (raamdirektiiv) (E†T L 108, lk 33; ELT erivŠljaanne 13/29, lk 349), Euroopa Parlamendi ja n›ukogu 7. mŠrtsi 2002. aasta direktiiv 2002/20/E† elektrooniliste sidev›rkude ja -teenustega seotud lubade andmise kohta (loadirektiiv) (E†T L 108, lk 21; ELT erivŠljaanne 13/29, lk 337), Euroopa Parlamendi ja n›ukogu 7. mŠrtsi 2002. aasta direktiiv 2002/22/E† universaalteenuse ning kasutajate ›iguste kohta elektrooniliste sidev›rkude ja -teenuste puhul (universaalteenuse direktiiv) (E†T L 108, lk 51; ELT erivŠljaanne 13/29, lk 367), Euroopa Parlamendi ja n›ukogu 7. mŠrtsi 2002. aasta direktiiv 2002/19/E† elektroonilistele sidev›rkudele ja nendega seotud vahenditele juurdepŠŠsu ja vastastikuse sidumise kohta (juurdepŠŠsu kŠsitlev direktiiv) (E†T L 108, lk 7; ELT erivŠljaanne 13/29, lk 323), Euroopa Parlamendi ja n›ukogu 12. juuli 2002. aasta direktiiv 2002/58/E†, milles kŠsitletakse isikuandmete tšštlemist ja eraelu puutumatuse kaitset elektroonilise side sektoris (eraelu puutumatust ja elektroonilist sidet kŠsitlev direktiiv) (E†T L 201, lk 37; ELT erivŠljaanne 13/29, lk 514), Euroopa Parlamendi ja n›ukogu 8. juuni 2000. aasta direktiiv 2000/31/E† infoŸhiskonna teenuste teatavate ›iguslike aspektide, eriti elektroonilise kaubanduse kohta siseturul (direktiiv elektroonilise kaubanduse kohta) (E†T L 178, lk 1; ELT erivŠljaanne 13/25, lk 399), Euroopa Parlamendi ja n›ukogu 13. detsembri 1999. aasta direktiiv 1999/93/E† elektroonilisi allkirju kŠsitleva Ÿhenduse raamistiku kohta (E†T 2000 L 13, lk 12; ELT erivŠljaanne 13/24, lk 239) ning Euroopa Parlamendi ja n›ukogu 24. oktoobri 1995. aasta direktiiv 95/46/E† Ÿksikisikute kaitse kohta isikuandmete tšštlemisel ja selliste andmete vaba liikumise kohta (E†T L 281, lk 31; ELT erivŠljaanne 13/15, lk 355).
6 – Viidatud eespool 5. joonealuses mŠrkuses.
7 – 11. juuni 1991. aasta otsus kohtuasjas C‑300/89: komisjon v. n›ukogu (titaandioksiidi kohtuotsus) (EKL 1991, lk I‑2867, punkt 10), 12. novembri 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑84/94: †hendkuningriik v. n›ukogu (EKL 1996, lk I‑5755, punkt 25), 25. veebruari 1999. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑164/97 ja C‑165/97: parlament v. n›ukogu (EKL 1999, lk I‑1139, punkt 12), 4. aprilli 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑269/97: komisjon v. n›ukogu (EKL 2000, lk I‑2257, punkt 43), 19. septembri 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑336/00: Huber (EKL 2002, lk I‑7699, punkt 30), 10. detsembri 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑491/01: British American Tobacco (EKL 2002, lk I‑11453, punkt 93), 29. aprilli 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑338/01: komisjon v. n›ukogu (EKL 2004, lk I‑4829, punkt 54), 14. aprilli 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑110/03: Belgia v. komisjon (EKL 2005, lk I‑2801, punkt 78) ja 12. mai 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑347/03: Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ja ERSA (EKL 2005, lk I‑3785, punkt 72).
8 – 5. oktoobri 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑376/98: Saksamaa v. parlament ja n›ukogu (tubakareklaami kohtuotsus) (EKL 2000, lk I‑8419, punkt 83).
9 – Vt eespool 7. joonealuses mŠrkuses viidatud kohtuotsus British American Tobacco, punkt 60.
10 – Vt minu 8. septembri 2005. aasta ettepanek kohtuasjas C‑66/04: †hendkuningriik v. parlament ja n›ukogu (EKL 2005, lk I‑10553).
11 – Euroopa Parlamendi ja n›ukogu 10. novembri 2003. aasta mŠŠrus (E†) nr 2065/2003 toidus v›i toidu pinnal kasutatavate v›i kasutamiseks m›eldud suitsutuspreparaatide kohta (ELT L 309, lk 1; ELT erivŠljaanne 13/32, lk 661).
12 – Viidatud eespool 10. joonealuses mŠrkuses, punkt 31 jj.
13 – Vt 9. oktoobri 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑377/98: Madalmaad v. parlament ja n›ukogu (EKL 2001, lk I‑7079, punktid 24 ja 25), 13. juuli 1995. aasta otsus kohtuasjas C‑350/92: Hispaania v. n›ukogu (EKL 1995, lk I‑1985, punkt 23), 15. novembri 1994. aasta arvamus 1/94 (†henduse pŠdevus s›lmida teenuseid ja intellektuaalomandi kaitset kŠsitlevaid rahvusvahelisi lepinguid; EKL 1994, I‑5267, punkt 59). Vt ŠriŸhingute uute vormide loomise kohta kohtujurist Stix-Hackl’i 12. juuli 2005. aasta ettepanek kohtuasjas C‑436/03: parlament v. n›ukogu (EKL 2006, lk I‑3733).
14 – Vt kohtujurist Stix-Hackl’i ettepanek eespool 13. joonealuses mŠrkuses viidatud kohtuasjas C‑436/03, punkt 96.
15 – Vt eespool 13. joonealuses mŠrkuse viidatud kohtuotsus C‑377/98, punkt 15 ja eespool 8. joonealuses mŠrkuses viidatud kohtuotsus C‑376/98, punkt 86, samuti eespool 13. joonealuses mŠrkuses viidatud kohtujurist Stix-Hackl’i ettepanek kohtuasjas C‑436/03, punkt 57 jj.
16 – Nagu märgib kohtujurist Stix-Hackl oma ettepanekus eespool 13. joonealuses märkuses viidatud kohtuasjas C‑436/03, puudutab uudsuse tunnus eranditult uusi õiguslikke vorme, näiteks tekkivaid õigusi intellektuaalomandi vallas või äriühingute vorme.
17 – Kohtujuristi kursiiv.
18 – Vt minu ettepanek eespool 10. joonealuses mŠrkuses viidatud kohtuasjas C‑66/04, punkt 32 jj.
19 – 17. mŠrtsi 1993. aasta otsus kohtuasjas C‑155/91: komisjon v. n›ukogu (jŠŠtmedirektiiv); (EKL 1993, lk I‑939, punktid 19 ja 21); eespool 7. joonealuses mŠrkuses viidatud 29. aprilli 2004. aasta kohtuotsus komisjon v. n›ukogu, punkt 55, ja 14. aprilli 2005. aasta kohtuotsus Belgia v. komisjon, punkt 79; vt samuti 7. joonealuses mŠrkuses viidatud 25. veebruari 1999. aasta kohtuotsus parlament v. n›ukogu, punkt 14; samuti kohtuotsused Huber, punkt 31, ja British American Tobacco, punkt 94.
20 – Eespool 5. joonealuses mŠrkuses viidatud direktiiv 2002/21, artikkel 22.
21 – Komisjoni 29. juuli 2002. aasta otsus 2002/627/E†, millega luuakse elektrooniliste sidev›rkude ja -teenuste Euroopa reguleerivate organite tššrŸhm (E†T L 200, lk 38; ELT erivŠljaanne 13/29, lk 511).
22 – Eespool 5. joonealuses märkuses viidatud direktiiv 95/46, artikkel 29.
23 – Juba Ehlermann pidas EM† asutamislepingu artikli 100a s›nastust eba›nnestunuks (ãunfortunateÓ). Vt Ehlermann, C.D., ãThe Internal Market Following the Single European ActÓ, Common Market Law Review 1987, lk 361 (385).
24 – Eespool 8. joonealuses mŠrkuses viidatud tubakareklaami kohtuotsus, punkt 83.
25 – Vt komisjoni 16. septembri 1985. aasta dokument siseturu kohta, artikkel 2, ja selle 5. oktoobri 1985. aasta muudetud versiooni, artikli 2 lõige 3, mõlemad on esitatud eespool 23. joonealuses märkuses viidatud artiklis: Ehlermann, lk 405 jj.
26 – 22. juuni 1994. aasta otsus kohtuasjas C‑9/93: IHT Internationale Heiztechnik (EKL 1994, lk I‑2789, punkt 58).
27 – Pipkorn, Bardenhewer-Rating ja Taschner, teoses: von der Groeben ja Schwarze (väljaandja), EU‑/EG-VertragKommentar, 6. trükk 2003, EÜ artikkel 95, punktid 25, 36 ja 41, samuti Leible, teoses: Streinz (väljaandja), EUV/EGV: Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, 2003, EÜ artikkel 95, punkt 29.
28 – Pipkorn, Bardenhewer-Rating ja Taschner märkisid eespool 27. joonealuses märkuses viidatud teose punktis 41, et „õiguslike erinevuste ja vastuolude kõrvaldamine” on piisav.
29 – Vt viited eespool 13. joonealuses mŠrkuses.
30 – Institutsioonid lähtuvad siiski sellest, et ametite loomine on põhimõtteliselt lubatud toimimisviis EÜ artikli 95 lõike 1 rakendamisel. Nad viitavad muu hulgas implied powers’ile (tuletatud volitused), tuginedes 9. juuli 1987. aasta otsusele liidetud kohtuasjades 281/85, 283/85, 284/85, 285/85 ja 287/85: Saksamaa Liitvabariik, Prantsuse Vabariik, Madalmaade Kuningriik, Taani Kuningriik ja †hendkuningriik v. komisjon (immigratsioonipoliitika) (EKL 1987, lk 3203, punkt 28), ja r›hutavad, et EÜ artikli 95 lõike 1 alusel on antud vŠhemalt kaks asutuste loomise mŠŠrust: Euroopa Parlamendi ja n›ukogu 28. jaanuari 2002. aasta mŠŠrus (E†) nr 178/2002, millega sŠtestatakse toidualaste ›igusnormide Ÿldised p›him›tted ja n›uded, asutatakse Euroopa Toiduohutusamet ja kehtestatakse toidu ohutusega seotud menetlused (E†T L 31, lk 1; ELT erivŠljaanne 15/06, lk 463) ning Euroopa Parlamendi ja n›ukogu 31. mŠrtsi 2004. aasta mŠŠrus (E†) nr 726/2004, milles sŠtestatakse Ÿhenduse kord inim- ja veterinaarravimite lubade andmise ja jŠrelevalve kohta ning millega asutatakse Euroopa Ravimiamet (ELT L 136, lk 1; ELT erivŠljaanne 13/34, lk 229). M›lemad tuginesid siiski lisaks EÜ artikli 95 lõikele 1 ka teistele ›iguslikele alustele.
31 – 31. mŠrtsi 1992. aasta otsus kohtuasjas C‑284/90: n›ukogu v. parlament (EKL 1992, lk I‑2277, punkt 37) ja 7. juuli 1992. aasta otsus kohtuasjas C‑295/90: parlament v. n›ukogu (EKL 1992, lk I‑4193, punkt 26); 5. juuli 1995. aasta otsus kohtuasjas C‑21/94: parlament v. n›ukogu (EKL 1995, lk I‑1827, punkt 31) ja 30. septembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑239/01: Saksamaa v. komisjon (EKL 2003, lk I‑10333, punkt 78).
32 – Vt ENISA veebiaadress: www.enisa.europa.eu.
33 – KOM(2003) 63 lõplik.