11.3.2017   

ET

Euroopa Liidu Teataja

L 66/15

(1)

Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivis 2008/115/EÜ (1) on sätestatud ühised nõuded ja kord, mida tuleb kohaldada liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel.

(2)

Schengeni hindamismehhanismi (2) ja Euroopa rändevõrgustiku (3) kaudu kogutud teave on võimaldanud põhjalikult hinnata, kuidas liikmesriigid liidu tagasisaatmispoliitikat rakendavad.

(3)

Hindamised osutavad, et direktiiviga 2008/115/EÜ liikmesriikidele jäetud kaalutlusõigus on viinud direktiivi ebajärjekindla ülevõtmiseni siseriiklikku õigusesse, mis avaldab negatiivset mõju liidu tagasisaatmispoliitika tõhususele.

(4)

Pärast direktiivi 2008/115/EÜ jõustumist on suurenenud rändesurve liikmesriikidele ja sellega koos probleemid, mis vajavad lahendamist liidu tagasisaatmispoliitika raames, muutes tervikliku Euroopa rändepoliitika selle aspekti esmatähtsaks. Oma 20.-21. oktoobri 2016. aasta järeldustes (4) kutsus Euroopa Ülemkogu üles tugevdama tagasisaatmistega seotud riiklikke haldusprotsesse.

(5)

3. veebruari 2017. aasta riigi- ja valitsusjuhtide Malta deklaratsioonis (5) rõhutati vajadust ELi tagasisaatmispoliitika läbivaatamiseks, mille aluseks on objektiivne analüüs selle kohta, kuidas liidu ja riiklikul tasandil kättesaadavaid õiguslikke, operatiivseid, rahalisi ja praktilisi vahendeid kohaldatakse. Deklaratsioonis toetatakse komisjoni kavatsust esitada kiiresti ajakohastatud ELi tagasisaatmisalane tegevuskava ning anda suuniseid operatiivsemaks tagasisaatmiseks ELi ja liikmesriikide poolt ja tulemuslikuks tagasivõtmiseks, tuginedes kehtivale acquis'le.

(6)

Pidades silmas ebaseaduslikult liikmesriikidesse sisenevate ja seal viibivate kolmandate riikide kodanike arvu praegust suurenemist ning et tagada piisav suutlikkus kaitsta abivajajaid, on vaja täiel määral ära kasutada direktiivis 2008/115/EÜ sätestatud paindlikkust. Kõnealuse direktiivi tõhusam rakendamine vähendaks menetluste kuritarvitamise võimalusi ja kõrvaldaks ebatõhususe, tagades samal ajal Euroopa Liidu põhiõiguste hartas sätestatud põhiõiguste kaitse.

(7)

Käesolevas soovituses antakse suunised selle kohta, kuidas tuleks direktiivi 2008/115/EÜ sätteid kasutada tõhusamate tagasisaatmismenetluste saavutamiseks, ning kutsutakse liikmesriike üles võtma vajalikud meetmed, et kõrvaldada tagasisaatmisega seotud õiguslikud ja praktilised takistused.

(8)

Tõhus liidu tagasisaatmispoliitika nõuab tulemuslikke ja proportsionaalseid meetmeid ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike kinnipidamiseks ja tuvastamiseks, nendega seotud juhtumite kiiret menetlemist ning piisavat suutlikkust tagada nende kohalolek tagasisaatmist silmas pidades.

(9)

Tagasisaatmise korraldamine nõuab valdkondadevaheliste pädevuste ühtlustatud ja hästi integreeritud korraldust riiklikul tasandil. Lisaks on selleks vaja menetlusi ja vahendeid, mis võimaldavad teha teabe pädevatele asutustele kohe kättesaadavaks, samuti koostööd kõigi eri menetlustes osalejate vahel.

(10)

Selleks et tagada liikmesriikide ametiasutuste suutlikkus vajadustele reageerida, seda eelkõige olukorras, kus liikmesriikidel on ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmise kohustuse täitmisel suur koormus, on vaja valdkondadevahelise koolitusega ja pädevat personali, kellel on olemas kõik vajalikud pädevused. Sellist integreeritud ja koordineeritud lähenemisviisi kavandades peaksid liikmesriigid täiel määral ära kasutama kättesaadavaid liidu tagasisaatmise valdkonna rahastamisvahendeid, programme ja projekte, eelkõige Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi. Sellega seoses peaksid liikmesriigid võtma arvesse ka rändesurvet, millega pädevad asutused peavad toime tulema.

(11)

Kooskõlas direktiivi 2008/115/EÜ artikli 6 lõikega 1 peaksid liikmesriigid süstemaatiliselt väljastama tagasisaatmisotsuse kolmanda riigi kodanikele, kes viibivad nende territooriumil ebaseaduslikult. Liikmesriikide õigusaktid ja tavad ei taga selle kohustuse täielikku täitmist igas olukorras, vähendades seeläbi liidu tagasisaatmissüsteemi tõhusust. Näiteks ei väljasta teatavad liikmesriigid tagasisaatmisotsust pärast varjupaigataotluse kohta tagasilükkava või elamisloa taotluse kohta keelduva otsuse tegemist, või nad ei väljasta selliseid otsuseid ebaseaduslikult riigis viibivatele kolmandate riikide kodanikele, kellel pole kehtivat isikut tõendavat dokumenti või reisidokumenti.

(12)

Sõltuvalt liikmesriikide institutsioonilisest ülesehitusest, eelkõige kui menetlusega tegelevad eri ametiasutused, ei järgne tagasisaatmisotsusele tingimata või koheselt taotlust kolmandate riikide ametiasutustele ebaseaduslikult riigis viibiva kolmanda riigi kodaniku isikusamasuse kontrollimiseks ja kehtiva reisidokumendi väljastamiseks.

(13)

Kooskõlas Schengeni piirieeskirjade (6) artikliga 13 peetakse isik, kes on ületanud ebaseaduslikult piiri ning kellel ei ole õigust viibida asjaomase liikmesriigi territooriumil, kinni ning tema suhtes rakendatakse direktiivi 2008/115/EÜ kohaseid menetlusi.

(14)

Direktiivis 2008/115/EÜ on sätestatud, et kõnealuse direktiivi rakendamisel võetakse arvesse asjaomase kolmanda riigi kodaniku tervislikku seisundit ning tagasisaatmiseni tuleb võimaldada esmaabi ja haiguste põhiravi. Sellegipoolest on oluline tagada, et ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike väljasaatmised viiakse täide ja võetakse meetmed tagasisaatmist takistava või vältiva käitumise, nagu uute tervisliku olukorraga seotud valeväidete ärahoidmiseks. Lisaks on vajalik kehtestada meetmed tõhusaks võitlemiseks varjupaigataotlustega, mis tehakse peamiselt tagasisaatmisotsuste täitmise edasilükkamiseks või takistamiseks.

(15)

Direktiivi 2008/115/EÜ kohaselt on ebaseaduslikult riigis viibiv kolmanda riigi kodanik kohustatud liidust lahkuma, samas on direktiivis nõutud, et tagasisaatmisotsuse peab täitma üksnes selle väljastanud liikmesriik. Tagasisaatmisprotsessi võib algatada iga liikmesriik, kes peab kinni sama riigis ebaseaduslikult viibivat kolmanda riigi kodanikku. Nõukogu direktiiviga 2001/40/EÜ (7) ja nõukogu otsusega 2004/191/EÜ (8) ette nähtud tagasisaatmisotsuste vastastikune tunnustamine kiirendaks tagasisaatmisprotsessi ja hoiaks ära omavolilise teisese rände liidu piires.

(16)

Liidu tagasisaatmissüsteemi tõhususe suurendamise oluliseks elemendiks võib olla väljasaadetava kinnipidamine, mida tuleks kasutada vaid juhul, kui kooskõlas direktiivi 2008/115/EÜ artikli 15 lõikega 1 ei ole võimalik tulemuslikult kohaldada muid piisavaid, kuid leebemaid sunnimeetmeid. Eelkõige juhul, kui on vaja tagada, et ebaseaduslikult riigis viibivad kolmandate riikide kodanikud ei põgeneks, võib kinnipidamine võimaldada tagasisaatmisoperatsiooni edukalt ette valmistada ja korraldada.

(17)

Praegu mitmes liikmesriigis kasutatav maksimaalne kinnipidamisperiood on oluliselt lühem kui direktiivis 2008/115/EÜ lubatud ja tagasisaatmismenetluse edukaks lõpetamiseks vajalik. Selline lühike kinnipidamisperiood välistab tõhusa väljasaatmise.

(18)

Tagasisaatmisotsuse peale edasikaebuse esitamiseks kehtestatud tähtajad erinevad liikmesriigiti oluliselt, ulatudes paarist päevast ühe kuuni, või on veelgi pikemad. Kooskõlas põhiõigustega peaks tähtaeg olema piisavalt pikk, et tagada juurdepääs tõhusale õiguskaitsevahendile, võttes samal ajal arvesse, et pikad tähtajad võivad tagasisaatmismenetlust kahjustada.

(19)

Ebaseaduslikult riigis viibivatele kolmandate riikide kodanikele tuleks anda õigus ärakuulamisele pädevates asutustes, enne kui teda mõjutada võiv meede vastu võetakse.

(20)

Direktiivi 2008/115/EÜ kohaselt peaks tagasisaatmisotsuste peale edasikaebuse esitamisel olema automaatselt peatav toime, kui esineb oht, et asjaomast kolmanda riigi kodanikku ähvardab reaalne väärkohtlemise oht, kui ta tagasi saadetakse, mis on vastuolus Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 19 lõikega 2 ja artikliga 47, nagu neid on tõlgendanud Euroopa Liidu Kohus (9).

(21)

Suur hulk liikmesriike hindab varjupaiga- ja tagasisaatmismenetluse eri etappides korduvalt tagasi- või väljasaatmise ohtu ja see võib põhjustada asjatuid viivitusi ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel.

(22)

Saatjata alaealise tagasisaatmine kolmandasse päritoluriiki ja perekonna taasühinemine võib olla lapse parimates huvides. Mitme liikmesriigi siseriiklikus õiguses on keelatud väljastada tagasisaatmisotsuseid saatjata alaealistele ja see ei võimalda täies ulatuses täita liikmesriikide kohustust võtta täiel määral arvesse lapse parimaid huvisid ning kaaluda iga üksikjuhtumi asjaolusid. Sellised keelud võivad luua ebaseadusliku sisserände seisukohast soovimatuid tagajärgi, õhutades saatjata alaealisi võtma liitu jõudmiseks ette ohtlikke reise.

(23)

Otsus saatjata alaealiste õigusliku seisundi ja tagasisaatmise kohta peaks alati põhinema nende parimate huvide individuaalsel, valdkondadeülesel ja põhjalikul hindamisel, sealhulgas perekondade otsimine ja kodu hindamine. Selline hindamine tuleks nõuetekohaselt dokumenteerida.

(24)

Kooskõlas direktiivi 2008/115/EÜ artikliga 17, milles määratakse kindlaks tingimused, mille kohaselt kasutatakse saatjata alaealiste ja alaealistega perekondade kinnipidamist äärmusliku abinõuna ja lühima asjakohase ajavahemiku jooksul, peaksid liikmesriigid tagama kinnipidamise alternatiivide olemasolu laste jaoks. Kui selliseid alternatiive siiski ei ole, ei pruugi kinnipidamise täielik keeld võimaldada sellistel juhtudel täita täies ulatuses kohustust võtta kõik vajalikud meetmed tagasisaatmise tagamiseks, põhjustades tagasisaatmisoperatsioonide tühistamist põgenemise tõttu.

(25)

Kuni Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse ettepaneku (mis käsitleb Schengeni infosüsteemi kasutamist ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmiseks) (10) vastuvõtmiseni peaksid liikmesriigid kasutama täies ulatuses võimalust sisestada Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 1987/2006 (11) artikli 24 lõike 3 kohane hoiatusteade sisenemiskeelu kohta.

(26)

Käesolev soovitus peaks olema adresseeritud kõikidele liikmesriikidele, kellele on siduv direktiiv 2008/115/EÜ.

(27)

Liikmesriigid peaksid andma oma ametiasutustele, kes on pädevad täitma tagasisaatmisega seotud ülesandeid, korralduse kohaldada käesolevat soovitust oma ülesannete täitmisel.

(28)

Käesolev soovitus on kooskõlas põhiõigustega ja Euroopa Liidu põhiõiguste hartas tunnustatud põhimõtetega. Eelkõige tagatakse käesoleva soovitusega inimväärikuse täielik austamine ning harta artiklite 1, 4, 14, 18, 19, 24 ja 47 kohaldamine ja sellest tuleks lähtuda ka soovituse rakendamisel,

1.

Selleks et kõrvaldada tõhusamat tagasisaatmist takistavad menetluslikud, tehnilised ja operatiivsed takistused, peaksid liikmesriigid suurendama 1. juuniks 2017 oma suutlikkust ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmiseks, tagades selleks integreeritud ja koordineeritud lähenemisviisi.

2.

Kõnealuse integreeritud ja koordineeritud lähenemisviisi eesmärgid tagasisaatmise valdkonnas peaksid olema järgmised:

3.

Integreeritud ja koordineeritud lähenemisviis peaks tagasisaatmise valdkonnas täitma eelkõige järgmisi ülesandeid:

4.

Liikmesriigid peaksid tagama, et üksustele või organitele, kellele tehakse ülesandeks tagada integreeritud ja koordineeritud lähenemisviis, eraldatakse kõik vajalikud inimressursid ning rahalised ja materiaalsed vahendid.

5.

Selleks et tagada tagasisaatmisotsuste süstemaatiline väljastamine kolmanda riigi kodanikele, kellel ei ole või ei ole enam õigust viibida Euroopa Liidus, peaksid liikmesriigid tegema järgmist:

6.

Liikmesriigid peaksid tagama, et tagasisaatmisotsuste kehtivusaeg ei oleks piiratud, nii et neid saaks igal hetkel täide viia, ilma et teatava ajavahemiku möödumisel oleks vaja tagasisaatmismenetlust uuesti alustada. See ei tohiks piirata kohustust võtta arvesse mis tahes muutusi kolmanda riigi kodaniku konkreetses olukorras, kaasa arvatud tagasi- või väljasaatmise ohtu.

7.

Omavolilise teisese rände ärahoidmiseks ja takistamiseks peaksid liikmesriigid süstemaatiliselt lisama tagasisaatmisotsustesse teabe, et kolmandate riikide kodanikud peavad lahkuma liikmesriigi territooriumilt, et minna kolmandasse riiki.

8.

Kui see aitab kaasa menetluste tõhustamisele, eelkõige olulise rändesurve korral, peaksid liikmesriigid kasutama direktiivi 2008/115/EÜ artikli 2 lõike 2 punktis a sätestatud erandit.

9.

Selleks et tagada ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike kiire tagasisaatmine, peaksid liikmesriigid tegema järgmist:

10.

Selleks et tagada ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike tõhus väljasaatmine, peaksid liikmesriigid tegema järgmist:

11.

Tagasisaatmisprotsessi tahtlikult takistavate ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike puhul peaksid liikmesriigid kaaluma siseriiklike õigusaktide kohaste sanktsioonide kasutamist. Kõnealused sanktsioonid peaksid olema tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad ning need ei tohiks takistada direktiivi 2008/115/EÜ eesmärgi saavutamist.

12.

Liikmesriigid peaksid:

13.

Selleks et tagada lapse õiguste kaitse ja võtta vastavalt direktiivi 2008/115/EÜ artiklile 5 täiel määral arvesse lapse parimaid huvisid ja perekonnaelu, peaksid liikmesriigid tegema järgmist:

14.

Austades põhiõigusi ja direktiivis 2008/115/EÜ sätestatud tingimusi, ei peaks liikmesriigid oma siseriiklikus õiguses välistama alaealiste kinnipidamise võimalust, juhul kui see on tingimata vajalik lõpliku tagasisaatmisotsuse täitmiseks olukorras, kus liikmesriigid ei saa tagada kinnipidamisest leebemaid meetmeid, mida saab tõhusa tagasisaatmise tagamiseks tulemuslikult kohaldada.

15.

Põgenemise ohu ümberlükatava eeldusena tuleks käsitleda järgmisi objektiivseid asjaolusid:

16.

Liikmesriigid peaksid ette nägema, et järgmisi kriteeriume võetakse nõuetekohaselt arvesse tõendina selle kohta, et ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike puhul esineb põgenemise oht:

17.

Liikmesriigid peaksid võimaldama vabatahtlikku lahkumist ainult kolmanda riigi kodaniku taotluse alusel, tagades samal ajal, et kolmanda riigi kodanik on sellise taotluse esitamise võimalusest teadlik.

18.

Liikmesriigid peaksid tagasisaatmisotsuses nägema vabatahtlikuks lahkumiseks ette lühima võimaliku tähtaja, mis on vajalik tagasisaatmise korraldamiseks ja menetlemiseks, võttes arvesse konkreetse juhtumi asjaolusid.

19.

Vabatahtliku lahkumise jaoks ette nähtud tähtaja kestust kindlaks määrates peaksid liikmesriigid hindama konkreetse juhtumi asjaolusid, eelkõige tagasipöördumise väljavaateid ja ebaseaduslikult riigis viibiva kolmanda riigi kodaniku valmisolekut teha pädevate asutustega tagasipöördumise eesmärgil koostööd.

20.

Seitsmest päevast pikem tähtaeg tuleks kehtestada ainult juhuks, kui ebaseaduslikult riigis viibiv kolmanda riigi kodanik teeb tagasipöördumise eesmärgil aktiivselt koostööd.

21.

Direktiivi 2008/115/EÜ artikli 7 lõikes 4 sätestatud juhtudel ei tuleks vabatahtlikuks lahkumiseks tähtaega ette näha, eelkõige juhul, kui ebaseaduslikult riigis viibiva kolmanda riigi kodaniku puhul esineb põgenemise oht vastavalt käesoleva soovituse punktides 15 ja 16 sätestatule ja juhul, kui ta on varem teises liikmesriigis süüdi mõistetud raske kuriteo toimepanemises.

22.

Liikmesriigid peaksid toetatud vabatahtliku tagasipöördumise programmid kasutusele võtma 1. juuniks 2017 ning need peaksid olema kooskõlas toetatud vabatahtliku tagasipöördumise kavasid ja taasintegreerimisprogramme käsitlevate ühiste nõuetega, mille on välja töötanud komisjon koostöös liikmesriikidega ja heaks kiitnud nõukogu (14).

23.

Liikmesriigid peaksid võtma meetmeid, et parandada vabatahtlikku tagasipöördumist ja toetatud vabatahtliku tagasipöördumise programme käsitleva teabe levitamist ebaseaduslikult riigis viibivatele kolmandate riikide kodanikele, tehes seda koostöös riiklike haridus-, sotsiaal- ja tervishoiuteenistustega.

24.

Sisenemiskeeldude täielikuks ärakasutamiseks peaksid liikmesriigid tegema järgmist: