TEATIS ELi TAGASISAATMISPOLIITIKA KOHTA

I osa – Sissejuhatus

EL on alates 1999. aastast töötanud kõikehõlmava rändekäsitluse kallal, mis hõlmab vastuvõtutingimuste ühtlustamist, ELis seaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike õigusi[1] ning õigusmeetmete ja praktilise koostöö arendamist, et vältida ebaseaduslikke rändevoogusid.

Käesolevas teatises keskendutakse ELi ebaseaduslike rändajate tagasisaatmise poliitikale, mis – koos tõhusa piirihalduse, efektiivsete sanktsioonidega ebaseaduslikult ELis viibivate kolmandate riikide kodanike tööandjate vastu ning inimeste ebaseadusliku üle piiri toimetamise ja inimkaubanduse vastu võitlemisega – on oluline vahend ebaseadusliku rände probleemiga tegelemiseks, tagades samas täielikult asjaomaste isikute põhiõiguste ja väärikuse austamise kooskõlas Euroopa Liidu põhiõiguste harta, Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni ja kõigi muude oluliste rahvusvaheliste inimõigusi käsitlevate konventsioonidega. Ilma seadusliku aluseta või kaitse vajaduseta ELis viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmine on väga oluline ELi seadusliku rände- ja varjupaigapoliitika usaldusväärsuse tagamiseks.

Käesolevas teatises käsitletakse ELi tagasisaatmispoliitikas viimastel aastatel tehtud muudatusi, analüüsitakse selle mõju ja esitatakse ideid tulevikuks. See Euroopa Parlamendile ja nõukogule esitatav aruanne on seotud komisjoni kohustusega kontrollida ELi tagasisaatmisdirektiivi rakendamist. Tegemist on kõige olulisema tagasisaatmist käsitleva õigusaktiga[2] (vt käesoleva teatise üksikasjalik IV osa). Teatis on seotud ka poliitilise kohustusega, mille komisjon võttis muudetud FRONTEXi määruse vastuvõtmise ajal 2011. aastal: anda aru FRONTEXi koordineeritud tagasisaatmisoperatsioonide jälgimisest (vt II osa punkt 4.2).

Tagasisaatmispoliitika on tihedalt seotud tagasivõtu- ja taasintegreerimispoliitikaga ning need mõlemad on varjupaiga- ja rändevaldkonna välispoliitika kõikehõlmavaks raamistikuks oleva rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi[3] lahutamatu osa. EL püüab rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi kaudu tugevdada poliitilist dialoogi ja operatiivset koostööd ELi-väliste riikidega rändeküsimustes, sealhulgas tagasisaatmise ja tagasivõtu valdkonnas partnerluse vaimus ja ühiste huvide põhjal. Teatises ei käsitleta üksikasjalikult ELi tagasivõtupoliitikat,[4] kuigi tagasisaatmispoliitika välismõõtmel on oluline mõju, kui tahetakse kindlustada selle tulemuslikkus ja lahendada sellised küsimused nagu tagasipöördujate vabatahtlik lahkumine ja taasintegreerumine päritoluriiki, samuti tagasipöördujate isiku tuvastamine ja neile dokumentide väljastamine.

II osa – ELi senine tagasisaatmispoliitika

1. Faktid ja arvud

 

ELis kinnivõetud ebaseaduslike rändajate arv on 2008. aastast alates iga aastaga vähenenud, kahanedes ajavahemikul 2008–2012 kokku peaaegu 30 %. See arv on vähenenud umbes 610 000-lt 2008. aastal nüüd ligikaudu 440 000-le. Vähenemise täpset põhjust on raske välja tuua, kuid sellele muutusele on kaasa aidanud mitmed tegurid, nagu paremad kontrollid välispiiridel, majanduskriis Euroopas ja paranenud majanduslik olukord mõnes olulises päritoluriigis. Vähenemisest hoolimata on ebaseaduslik ränne küsimus, millega ELil tuleb tegeleda ka tulevikus, arvestades selle küsimuse keerukust ja mitmetahulisust. Ebaseaduslik ränne sõltub põhimõtteliselt ettearvamatutest kvantitatiivsetest (rändajate arv), geograafilistest (asjaomased ELi-välised riigid ja mõjutatud liikmesriigid) ja kvalitatiivsetest (rände ajend) kõikumistest. ELis õigusliku aluseta viibivate isikute tagasisaatmist käsitlevast statistikast nähtub, et nende isikute arv, kellele on väljastatud tagasisaatmisotsus (2012. aastal u 484 000, 2011. aastal u 491 000 ja 2010. aastal u 540 000 isikut), on oluliselt suurem nende isikute arvust, kes on pärast otsuse saamist EList lahkunud (2012. aastal u 178 000, 2011. aastal u 167 000 ja 2010. aastal u 199 000 isikut)[5]. Esialgsed 2013. aasta andmed kinnitavad seda trendi: kerge langus tabatute arvus võrreldes 2012. aastaga, samuti jätkuvalt suur lõhe väljastatud tagasisaatmisotsuste ja tegelike tagasipöördumiste vahel.

Nimetatud lõhel on mitmeid põhjuseid, sealhulgas eelkõige ELi-välise päritolu- või transiidiriigi poolse koostöö puudumine (nt probleemid vajalike dokumentide saamisega ELi-välistelt konsulaarasutustelt) ja asjaomaste isikute koostöö puudumine (s.o isik varjab oma identiteeti või põgeneb).

2. Tagasisaatmisalane ELi õigusraamistik

Viimastel aastatel on tehtud olulisi edusamme, eelkõige tagasisaatmisdirektiivi vastuvõtmise näol, et kehtestada tagasisaatmismeetmete jaoks kogu ELis sidus õigusraamistik. Tagasisaatmisdirektiivi eesmärk on tagada, et ilma õigusliku aluseta ELis viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmine toimub tõhusalt õiglaste ja läbipaistvate menetluste kaudu, austades täielikult asjaomaste inimeste põhiõigusi ja väärikust. Mitmes Euroopa Kohtu otsuses on selgitatud teatavaid direktiivi põhiaspekte (nt kinnipidamine), mis mõjutavad oluliselt direktiivi enda rakendamist liikmesriikides. Üksikasjalik hinnang tagasisaatmisdirektiivi mõju kohta liikmesriikide[6] tagasisaatmispõhimõtetele ja ‑tavadele ning ülevaade Euroopa Kohtu praktikast on esitatud käesoleva teatise IV osas.

Tagasisaatmise valdkonnas on oluline osa ka muudel ELi tasandil vastu võetud nn toetavatel õigusaktidel. Viisainfosüsteemi (VIS) määrusest (EÜ) nr 767/2008 peaks saama üks oluline vahend tagasipöördujate isiku tuvastamisel ja neile dokumentide väljastamisel. Üks selle määruse eesmärke on artikli 2 punkti e kohaselt „abistada kõigi selliste isikute tuvastamisel, kes ei täida või enam ei täida liikmesriikide territooriumile sisenemise, seal viibimise või elamise tingimusi”. Artikli 19 lõikega 1 ja artikli 20 lõikega 1 on rändeasutustele võimaldatud juurdepääs teatud VISi andmetele, et kontrollida viisasid ja tuvastada isikuid. Artikli 31 lõikega 2[7] on lubatud neid andmeid edastada kolmandale riigile või temaga jagada selleks, et tõendada kolmanda riigi kodanike isikusamasust nende tagasisaatmiseks. Euroopa rändevõrgustiku hiljutise sihtuuringu[8] kohaselt on mõned liikmesriigid juba hakanud kasutama VISi andmeid tagasisaatmiseks ja tagasivõtuks ning näib, et sellel on positiivne mõju nii tagasisaatmismenetluste kestusele kui ka tagasipöördumiste määrale. VISi on samuti konkreetselt nimetatud mõnes kõige uuemas ELi tagasivõtulepingus ühe võimaliku kodakondsuse tõendamise vahendina.

Schengeni infosüsteem (SIS) on osutunud vahendiks, mille abil tagada tagasisaatmisdirektiivi alusel kehtestatud sisenemiskeeldude Euroopa mõõtme täielik mõju. Need Schengeni ala hõlmavad sisenemiskeelud on eelkõige ennetava iseloomuga. Aastatel 2008–2013 oli süsteemis registreeritud keskmiselt ligikaudu 700 000 Schengeni ala hõlmavat sisenemiskeeldu. Kuid isegi nende vahendite tõhusam kasutamine ei lahenda kõiki probleeme, mis on seotud selliste ebaseaduslike rändajate isiku tuvastamise ja neile uute dokumentide väljaandmisega, kes on Euroopa Liitu tulnud ilma viisata või sisenenud lihtsalt ilma dokumentideta ja kelle tõeseid või ebaõigeid väiteid enda isiku kohta ei saa kontrollida. Nendeks juhtudeks – mis on rändeasutustele ajamahukad ja peamiseks probleemiks tagasisaatmise korralduses – tuleb leida uued, uuenduslikud lahendused parema koostöö kaudu kolmandate riikidega, austades täielikult isikute põhiõigusi.

3. Rahaline toetus ELi tasandil

Tagasipöördumisfond (2008–2013) oli rahalise toetuse mehhanism, mis võimaldas suunata suures ulatuses ELi vahendeid liikmesriikidele, et aidata neil lahendada probleeme tagasisaatmise korralduses. Kõikide liikmesriikide assigneeringud kokku ulatusid 2008.–2013. aastal 674 miljoni euroni. Alates programmitöö algusest 2008. aastal on aastaseid programme liikmesriikides oluliselt edasi arendatud. Need hõlmavad rohkem meetmeid, milles asetatakse üha suuremat rõhku vabatahtliku tagasipöördumise programmidele ja vastavusele tagasisaatmisdirektiivi ühistele nõuetele, kaasa arvatud inimlikud ja inimväärsed kinnipidamistingimused ning püsiva tagasipöördumise ja taasintegreerimise edendamine[9]. Vabaühendused on täitnud olulist osa tagasipöördujate abistamisega seotud meetmete ja projektide elluviimisel. Vabaühendustel on juurdepääs rändajate diasporaakogukonnale, kogemus töötamisel ebaseaduslike rändajatega ja neid nähakse vahendajatena, kes ei esinda riiki. Nad olid sageli võimelised võtma pinged maha, võitma usalduse ja parandama koostööd ametiasutuste ja tagasipöördujate vahel ning parandama ebaseaduslike rändajate olukorda üldiselt. Peatselt loodav Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond rajaneb viimase kuue aasta kogemusel ja toetab jätkuvalt rahaliselt ELi tagasisaatmispoliitika eesmärkide kohaseid meetmeid. Muu hulgas on toetatud alternatiivseid meetmeid kinnipidamisele, sotsiaalabi andmist, nõustamist ja tasuta õigusabi, eriabi haavatavatele isikutele, sõltumatut ja tulemuslikku sunniviisilise tagasisaatmise jälgimist, vastuvõtutaristu, -teenuste ja -tingimuste parandamist ning töötajate väljaõpet.

EL on oma väliskoostöö õigusaktide raames toetanud ka suutlikkuse arendamist ELi-väliste riikide jaoks mitmes tagasisaatmise korralduse aspektis, sealhulgas tagasipöördunute integreerimises. Alates 2005. aastast on komisjon rahastanud ELi arengukoostöö õigusaktide raames rohkem kui 40 projekti, milles keskenduti tugevalt tagasisaatmise ja taasintegreerimise suutlikkuse arendamisele. Kokku on antud üle 70 miljoni euro.

4. Praktiline ja operatiivkoostöö

4.1. Vabatahtlikku lahkumist edendavad programmid

Püsiva tagasipöördumise põhielemendid hõlmavad nõustamist vabatahtliku tagasipöördumise küsimustes, vajadustele kohandatud tagasipöördumispakette, tõhusat taasintegreerimisabi ja teavet seadusliku rände võimaluste kohta. Asjaomased valitsusvälised ja valitsustega seotud osalejad, eelkõige Rahvusvaheline Migratsiooniorganisatsioon, on täitnud olulist osa vabatahtliku tagasipöördumise hõlbustamisel, viies ellu toetatud vabatahtliku tagasipöördumise programme, pakkudes kõikehõlmavat tagasipöördumisabi, sealhulgas meetmeid, et tagada püsiv taasintegreerumine päritoluriigis. Rahvusvahelisel Migratsiooniorganisatsioonil toetab praegu üle 70 vabatahtliku tagasipöördumise projekti 26 ELi liikmesriigis. Viimase kuue aastaga on aidatud ligikaudu 148 000 rändajal vabatahtlikult tagasi pöörduda. Programmide elluviimise käigus rõhutas Rahvusvaheline Migratsiooniorganisatsioon, kui oluline on teha koostööd päritoluriikidega ning säilitada side meetmetega, mida ELi ja liikmesriigid kasutavad tagasipöördumise ja asjaomaste rändeküsimuste lahendamiseks partnerluste kaudu. Vabatahtliku lahkumise ja sunniviisilise tagasisaatmise suhe (vastavalt FRONTEXi 2013. aasta riskianalüüsi andmetele[10]) oli 2012. aastal ELis umbes 44:56. ELi tagasisaatmispoliitika üks peamisi poliitilisi eesmärke on jätkuvalt edendada rohkem vabatahtlikku lahkumist.

4.2. FRONTEXi koordineeritud ühised tagasisaatmisoperatsioonid

Liikmesriikidevahelise operatiivkoostöö meetmete raames kasutasid riigid üha rohkem ühiseid tagasilende. FRONTEXi agentuur täitis selles olulist osa ühiste tagasisaatmisoperatsioonide edendajana. 2006. aastast 2013. aasta detsembrini koordineeris FRONTEX 209 ühist tagasisaatmisoperatsiooni, mille käigus saadeti tagasi 10 855 inimest[11]. 2007. aastast alates on FRONTEX pakkunud tagasisaatmisametnikele standardväljaõpet, mille keskmes on tagasipöördujate põhiõiguste ja väärikuse kaitse sunniviisiliste tagasisaatmisoperatsioonide ajal[12]. Alates 2010. aastast, mil muutus siduvaks tagasisaatmisdirektiivi artikli 8 lõige 6 sunniviisilise tagasisaatmise jälgimise kohta, on pooli ühiseid tagasisaatmisoperatsioone jälginud sõltumatud vaatlejad, kes olid isiklikult kohal operatsiooni algusest kuni saabumiseni sihtlennujaama. Seni ei ole need vaatlejad ette kandnud ühestki tagasipöördujate põhiõiguste rikkumisest.

Tabel 1. FRONTEXi koordineeritud ühiste tagasisaatmisoperatsioonide (ÜTO) jälgimine

|| ÜTOde arv + tagasi­pöördujate koguarv || Pardal viibivate vaatlejatega ÜTOde arv || Vaatlejate kohalviibimisega ÜTOde protsent || Tagasi­pöördujate protsent jälgitud ÜTOdes || Vaatlejate kodakondsus (NB! Mõnes ÜTOs osales 2 või 3 vaatlejat)

2011 || 39 ÜTOd 2 059 tagasi­pöördujaga || 23 ÜTOd 1 147 tagasi­pöördujaga || 59 % || 56 % || AT: 15; NL: 7; UK: 4 LV – 3; BE: 2; DK: 1; FR: 1; LU: 1

2012 || 38 ÜTOd 2 110 tagasi­pöördujaga || 23 ÜTOd 1 059 tagasi­pöördujaga || 60 % || 50 % || AT: 21; NL: 3; LV: 2; LU: 1; NO: 1

2013 || 39 ÜTOd 2 152 tagasi­pöördujaga || 20 ÜTOd 937 tagasi­pöördujaga || 51 % || 44 % || AT: 10; DE: 3; NL: 3; IE: 1; UK: 1; CH: 1; BE: 2; ES: 1; IS: 1;

Käitumisjuhend FRONTEXi ühiste tagasisaatmisoperatsioonide jaoks võeti vastu 7. oktoobril 2013 ja selles keskendutakse efektiivsele sunniviisilise tagasipöördumise jälgimise korrale ja tagasipöördujate põhiõiguste ja väärikuse austamisele tagasisaatmisoperatsioonide käigus. Käitumisjuhend näeb ette, et vaatlejale (sõltumatu välisvaatleja, kes sageli esindab vabaühendust või muud sõltumatut jälgimisorganit, kellele liikmesriik on direktiivi artikli 8 lõike 6 alusel usaldanud sunniviisilise tagasisaatmise jälgimise ülesanded) antakse enne operatsiooni kogu vajalik teave ja ta kaasatakse tagasisaatmisprotsessi tagasisaatmiseelsest etapist (siseinfotunnid) kuni selle järgse etapini (küsitlemine). Tal on juurdepääs kogu teabele ja ta minna igale poole, kuhu ta soovib. Vaatleja märkused/aruanded lisatakse ühiste tagasisaatmisoperatsioonide aruandlusse. Kuigi praegused õigusaktid seda otseselt ei nõua, leiab komisjon, et selliste operatsioonide nähtavust ja tundlikkust arvestades peaks sõltumatu vaatleja olema kohal igas ühises tagasisaatmisoperatsioonis. Seepärast peetakse käitumisjuhendi läbivaatamist prioriteediks.

Ühes ELi rahastatud projektis, mida teostab Rahvusvahelise Rändepoliitika Arendamise Keskus (ICMPD),[13] püütakse rohkem ühtlustada liikmeriikide erinevaid lähenemisviise, mida nad jälgimiseks kasutavad. Eesmärk on välja töötada jälgimise objektiivsed ja läbipaistvad kriteeriumid ja ühised eeskirjad ning luua sõltumatute vaatlejate meeskond, keda liikmesriigid saavad kasutada ka ühistes tagasisaatmisoperatsioonides.

2012. aastal loodi FRONTEXi sõltumatu põhiõiguste ametniku ametikoht ja 17. Detsembril 2012 nimetati ametisse esimene põhiõiguste ametnik. Tema ülesanne on jälgida ja hinnata põhiõiguste kaitset ja tagatisi kõigis FRONTEXi meetmetes ja operatsioonides, kaasa arvatud ühiste tagasisaatmisoperatsioonide raames, ning esitada nende kohta soovitusi. Põhiõiguste ametnikul peaks olema juurdepääs kogu teabele küsimustes, mis mõjutavad põhiõigusi FRONTEXi tegevuses tervikuna.

III osa – Tulevased arengud

ELi tagasisaatmispoliitika on viimastel aastatel märkimisväärselt edasi arenenud ja seda peamiselt tänu sellele, et liikmesriigid on tagasisaatmisdirektiivi siseriiklikusse õigusesse üle võtnud ja seda rakendama hakanud. See on parandanud ja ühtlustanud tava selles valdkonnas. Käesoleva teatise osaks olev rakendamisaruanne näitab, et mitmes liikmesriigis püsivad mitmed vajakajäämised, nagu kinnipidamistingimuste aspektid mõnes liikmesriigis ja sunniviisilise tagasisaatmise sõltumatute jälgimissüsteemide puudumine. Lisaks on paljudes liikmesriikides arenguruumi kinnipidamise alternatiivide süstemaatilisel kasutamisel ja vabatahtliku lahkumise edendamisel.

Komisjon uurib kõiki rakendamisaruandes kindlakstehtud vajakajäämisi ja pöörab erilist tähelepanu sellele, kuidas liikmesriigid rakendavad direktiivi sätteid, mis käsitlevad tagasipöördujate kinnipidamist, tagatisi ja õiguskaitsevahendeid, nagu ka alaealiste ja teiste haavatavate isikute kohtlemist tagasisaatmismenetlustes. Uue Schengeni hindamismehhanismi alusel kehtestatud hindamissüsteem, mida koordineerib ja mille üle teostab järelevalvet komisjon, pakub uusi võimalusi, kuidas kontrollida ja hinnata liikmesriikide konkreetset praktikat nendes valdkondades ning kontrollida, kas nad täidavad täielikult direktiivi ja rahvusvahelisi inimõiguste norme.

Tagasisaatmispoliitikaga üksi ei ole võimalik ELi suunduvaid ebaseadusliku rände voogusid tõhusalt hallata. See peab olema osa kõikehõlmavamast lähenemisviisist, mis hõlmab ka rände ja liikuvuse suhtes võetud üldist lähenemisviisi, mille rõhuasetus on järgmisel:

tõhustatud dialoog ja koostöö ELi-väliste päritolu- ja transiidiriikidega rändeküsimustes, eesmärgiga luua ühistel huvidel põhinevad partnerlused; suurem praktiline koostöö liikmesriikide seas, FRONTEXiga, rahvusvaheliste organisatsioonide ja vabaühendustega; paralleelselt teiste vahendite ja poliitikameetmete, nagu efektiivse piirihalduse, inimkaubanduse ja ebaseadusliku üle piiri toimetamise vastase võitluse tõhustamine; välispoliitikaaspektide integreerimine ELi rändepoliitikasse ning seoste loomine sise- ja välismõõtme vahel. Ära tuleks kasutada eelised, mida pakub tervikpilt, mis Euroopa välisteenistusel on ELi välissuhetest üldküsimustes.

Kõiki neid aspekte ja elemente tuleks seega arvesse võtta kõikides tulevastes meetmetes, millega soovitakse ELi tagasisaatmispoliitikat edasi arendada.

Tulevases tegevuses keskendutakse allpool esitatud küsimustele ja soovitustele.

1. Tagada tagasisaatmisdirektiivi nõuetekohane ja tõhus rakendamine

Üks peamisi prioriteete tulevikus on tugevdada järelevalvet tagasisaatmisdirektiivi rakendamise üle. Komisjon võtab süstemaatiliselt luubi alla kõik kindlakstehtud vajakajäämised. Käesolevas aruandes käsitletud küsimustes on algatatud juba mitu ELi katsemenetlust ja lähitulevikus algatatakse neid veelgi. Liikmesriikide kohtutel on juba praegu siinkohal oluline osa, sest just nemad on liikmesriikides liidu õiguse rakendamise tagamisel eesliinil ja küsivad vajaduse korral eelotsusetaotlusega Euroopa Kohtult liidu õiguse tõlgendamist.

Tagasisaatmisdirektiivi rakendamise parandamises on aktiivseid osalisi mitu.

Þ Esiteks ja kõigepealt komisjon, kes tegutseb liidu õiguse täitmise järelevalvajana vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 258 alusel antud volitustele;

Þ komisjon ja liikmesriigid, kes pööravad rohkem tähelepanu ELi tagasisaatmisalase acquis’ täitmisele uue Schengeni hindamismehhanismi raames;

Þ direktiivi artikli 8 lõike 6 kohased riigisisesed organid, kes jälgivad sunniviisilise tagasisaatmisega seotud praktikat.

2. Edendada tavasid, mis on ühtsemad ja põhiõigustega kooskõlas

Lisaks sellele, et tagada acquis’ nõuetekohane rakendamine, kavatseb komisjon välja töötada mitmeid suuniseid ja soovitusi alljärgnevates küsimustes. Need edendavad tagasisaatmistavasid, mis on ühtsemad ja täielikult kooskõlas põhiõiguste normidega.

Þ Komisjon koostab aasta jooksul „Tagasisaatmise käsiraamatu”, milles konsulteeritakse tagasisaatmise kontaktrühmaga. See sisaldab ühiseid suuniseid, parimaid tavasid ja soovitusi liikmesriikide pädevatele asutustele kasutamiseks tagasisaatmisega seotud tegevuses ja on lähtealuseks tagasisaatmisega seotud Schengeni hindamiste jaoks. Selles lähtutakse ELi tagasisaatmise acquis’st ja asjaomastest rahvusvahelistest normidest, nagu need, mille on välja töötanud piinamise ja ebainimliku või alandava kohtlemise või karistamise tõkestamise Euroopa Komitee, ja ÜRO lapse õiguste komitee üldmärkusest nr 14 (2013) lapse õiguse kohta sellele, et arvestatakse eelkõige lapse parimate huvidega, ning käsitletakse muu hulgas vabatahtliku lahkumise edendamist, proportsionaalset sunnimeetmete kasutamist, sunniviisilise tagasisaatmise jälgimist, väljasaatmise edasilükkamist, alaealiste tagasisaatmist, tõhusaid õiguskaitsevahendeid, tagatisi kuni tagasisaatmiseni, inimlikke ja väärikust austavaid kinnipidamistingimusi, nagu ka tagatisi haavatavate isikute jaoks.

Þ Põhiõigustega kooskõlas olevad kinnipidamistavad. Komisjon jätkab selle küsimuse käsitlemist kontaktrühmas ja lisab soovitused tagasisaatmise käsiraamatusse, tuginedes põhiõiguste ameti 2012. aasta uuringule.

Þ Kinnipidamise alternatiivide edendamine. Euroopa rändevõrgustik korraldab 2014. aastal uuringu kinnipidamise alternatiivide kohta, et välja selgitada parimad tavad selles valdkonnas ja neid levitada.

Þ Tagasipöördujate ebaseadusliku viibimise kriminaliseerimine. Komisjon juhindub tagasisaatmise käsiraamatus Euroopa Kohtu praktikast, mis käsitleb liikmesriikidele seatud piiranguid ja kitsendusi tagasipöördujatele kriminaalkaristuste määramisel.

Þ Tagasipöördujad, keda ei saa välja saata. Komisjon koondab riikide parimad tavad olemasolevate parimate tavade põhjal, et vältida olukorra venimist ja tagada, et inimesi, keda ei saa välja saata, ei jäeta määramatuks ajaks ilma põhiõigustest ja neid ei peetaks uuesti ebaseaduslikult kinni.

Þ Euroopa Nõukogu kodifitseeritud kinnipidamisnormid. Komisjon toetab Euroopa riiklike piinamisvastaste ennetusmehhanismide deklaratsiooni, mis esitati immigratsiooni ja Euroopas kinnipidamise teemalisel konverentsil (Strasbourg 21.–22. november 2013), et kutsuda Euroopa Nõukogu üles koostama immigratsiooni valdkonna jaoks üksikasjaliku kinnipidamiseeskirja, mis põhineb olemasolevatel rahvusvahelistel ja piirkondlikel inimõiguste normidel ja mida kohaldatakse immigratsioonistaatuse alusel toimuva vabaduse võtmise korral.

3. Arendada edasi dialoogi ja koostööd ELi-väliste riikidega

Koostöö ELi-väliste sisserändajate päritolu- ja transiidiriikidega on väga oluline selleks, et parandada rändevoogude haldamise suutlikkust ja käsitleda probleeme, mis on seotud selliste kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisega, kellel ei ole (või enam ei ole) seaduslikku õigust ELis viibida.

EL osaleb arvukates kahepoolsetes ja piirkondlikes dialoogides ja koostööraamistikes ELi-väliste riikidega, et luua vastastikku kasulik koostöö selles valdkonnas. Need hõlmavad eri küsimusi alates institutsioonidest, suutlikkuse arendamisest ja seaduslike rändajate tõhusast integreerimisest kuni tagasisaatmise haldamise ja tagasivõtmiskohustuste efektiivse rakendamiseni. Rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi kohaselt tuleks päritolu- ja transiidiriike samuti julgustada andma kooskõlas rahvusvaheliste normidega rahvusvahelist kaitset isikutele, kes seda vajavad, et parandada nende riikide varjupaiga- ja vastuvõtusuutlikkust ning hästi toimivate migratsioonisüsteemide väljaarendamist, samuti rändajate põhiõigusi, pöörates erilist tähelepanu haavatavatele rändajatele, nagu saatjata alaealised, inimkaubanduse ohvrid, naised ja lapsed. Nendele riikidele tuleks anda koostööabi, et toetada nende sellesuunalisi jõupingutusi, ja EL peaks laiendama oma koostööd asjaomaste ELi-väliste riikidega, et arendada suutlikkust tagasisaatmise ja tagasivõtu valdkonnas ning abistada partnerriike nende läbirääkimistes tagasivõtulepingute üle teiste ELi-väliste riikidega.

Þ Tagasisaatmispoliitika kaasatakse järjekindlalt rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi rakendamisse ja väljaarendamisse, sealhulgas liikuvuspartnerlustesse ja ühistesse rände ja liikuvuse tegevuskavadesse ELi-väliste riikidega.

Þ Stiimulid. Hoolt kantakse selle eest, et koostöö tagasisaatmis-, tagasivõtu- ja taasintegreerimisküsimustes oleks osa asjaomase ELi-välise riigiga aetavast tasakaalustatud ja konsolideeritud ELi poliitikast, põhinedes ühistele huvidele, sidudes need nt tõhustatud liikuvussätetega ja teiste poliitikavaldkondadega, nagu kaubandus, ettevõtlus ja tööstus.

Þ Suutlikkuse arendamine. Jõupingutusi ELi-välistes riikides tagasisaatmise ja tagasivõtu alase suutlikkuse arendamiseks suurendatakse, näiteks parandades partnerriikides vastutavate ametiasutuste suutlikkust vastata õigeaegselt tagasivõtutaotlustele, tuvastada tagasisaadetavaid isikuid ja anda tagasisaadetavatele asjakohast abi ja taasintegreerimistuge.

Þ Varjupaiga-, rände- ja integratsioonifondi raames keskendutakse ebaseaduslike rändajate püsivale tagasipöördumisele ja taasintegreerumisele nende päritoluriigis, sealhulgas selle kaudu, et arendatakse nende riikide suutlikkust tagasisaatmist ja taasintegreerumist paremini hallata.

Þ Komisjon jälgib aktiivselt ELi tagasivõtulepingute 2011. aasta hindamises kindlakstehtud probleemseid küsimusi ja selle soovitusi, nagu vabatahtliku tagasipöördumise eelistamine (soovitus nr 13), ja käivitab katseprojekti isikute olukorra jälgimiseks pärast nende naasmist (soovitus nr 15).

4. Parandada tagasisaatmisalast operatiivkoostööd liikmesriikide vahel

Põhiõigusi arvestavaid tagasisaatmismenetlusi ja sidusaid tagasisaatmispõhimõtteid tõhustatakse praktilise ja operatiivkoostöö raames sellistes valdkondades nagu:

vabatahtliku lahkumise edendamine; lapse parimate huvidega arvestamine tagasisaatmismenetlustes; lävimine siseriiklike järelevalveorganitega; parem statistika; isikuandmete vahetamine; reisidokumentide väljastamine.

Þ Komisjon kasutab Euroopa rändevõrgustikku platvormina, et hõlbustada paremat koostööd riikide ja sidusrühmade seas, eriti vabatahtliku lahkumise vallas, ja plaanib seda kasutada põhilise teabe kogumise ja jagamise vahendina.

Þ Varjupaiga-, rände- ja integratsioonifond keskendub meetmetele, mille eesmärk on julgustada vabatahtlikku lahkumist, kandes samas hoolt selle eest, et vabatahtliku tagasipöördumise stiimulid ei tekita soovimatut tõmbeefekti. Edendatakse ka meetmeid tihedas koostöös ELi-väliste riikidega, et hõlbustada tagasipöördujatel saada vajalikke reisidokumente.

Þ Vabatahtlike tagasipöördujate maismaatransiidi suhtes saaks teha täiendusi Schengeni käsiraamatu lisa 39 kasutamise abil (tagasisaatmisotsuse tunnustamise standardvorm maatransiidi jaoks). Liikmesriike, kes seda veel ei kasuta, julgustatakse seda tegema.

Þ Liikmesriikide vahel ning liikmesriikide ja ELi-väliste riikide vahel tuleks edendada täiendavat operatiivkoostööd saatjata alaealiste suhtes kohaldatavate tagasisaatmis- ja taasintegreerimisprotsesside rakendamises. Edendada tuleks ka liikmesriikide ja ELi-väliste riikide lastekaitsesüsteemide koostööd, kasutades parimal viisil varjupaiga-, rände- ja integratsioonifondi pakutavaid rahastamisvõimalusi.

Þ Rõhk tuleb asetada tagasisaatmisalaste statistiliste andmete parandamisele, eriti kasutades üksikasjalikku teavet, mida FRONTEX on liikmesriikidelt saama hakanud, kaaludes viise, kuidas parandada teavet vabatahtlike lahkumiste kohta ja edendada sidusamat andmekogumist.

Þ Komisjon julgustab rohkem jagama paremaid tavasid siseriiklike sunniviisilise tagasisaatmise jälgimise organite vahel direktiivi artikli 8 lõike 6 alusel, et tugevdada sidusamat jälgimist, eriti FRONTEXi koordineeritud ühisoperatsioonide kontekstis.

Þ VISi ja SISi potentsiaali tagasisaatmispoliitikas tuleks suurendada. Eelkõige annab 2016. aastaks kavandatud SIS II läbivaatamine võimaluse parandada sidusust tagasisaatmispoliitika ja SIS II vahel ning soovitada kehtestada liikmesriikidele kohustus sisestada tagasisaatmisdirektiivi alusel väljastatud sisenemiskeeldude kohta sisenemiskeelu hoiatus SIS II süsteemi.

Þ Edendatakse operatiivkoostööd liikmesriikide vahel ning liikmesriikide ja ELi-väliste riikide vahel, keskendudes eelkõige isiku tuvastamisele ja reisidokumentide väljastamisele vastavuses andmekaitsenõuetega.

Þ Euroopa rändevõrgustik korraldab 2014. aastal uuringu „Head tavad ebaseaduslike rändajate tagasisaatmises ja taasintegreerimises: liikmesriikide sisenemiskeelud, poliitika ja tagasivõtulepingute kasutamine”. Uuringu eesmärk on suurendada tagasisaatmispoliitika tulemuslikkust, pannes kokku ja võrreldes kogemusi, mis liikmesriikidel on nende tagasisaatmisprotsessi spetsiifiliste aspektide osas.

5. Suurendada FRONTEXi osa tagasisaatmise alal

Tagasisaatmise teatud operatiivsete aspektide ühisel teostamisel liidu tasandil on selge lisaväärtus. FRONTEXil on selles valdkonnas oluline koordineerimisroll ja ta peaks seda ennetavalt edasi kasutama. FRONTEX peab oma ülesannete täitmisel samuti tagama, et operatsioonid viiakse ellu kooskõlas ELi acquis’ ja ELi põhiõiguste hartaga.

Þ FRONTEX peaks ühiseid tagasisaatmisoperatsioone rohkem koordineerima viisil, mis tagab, et tagasipöördujate inimliku ja väärika kohtlemise ühiseid nõudeid täidetakse eeskujulikult, piirdumata pelgalt seadusega sätestatud kohustuste täitmisega. Seega palub komisjon prioriteedina FRONTEXil kohandada oma ühiseid tagasisaatmisoperatsioone käsitlevat käitumisjuhendit ja sätestada sõnaselgelt, et iga ühist tagasisaatmisoperatsiooni jälgitakse sõltumatult.

Þ FRONTEXi julgustatakse liikmesriike rohkem toetama tagasisaatmisküsimuste väljaõppe kaudu, milles keskendutakse eriliselt tagasipöördujate põhiõiguste tagamisele tagasisaatmismenetluse ajal.

IV osa – Rakendamisaruanne: tagasisaatmisdirektiivi 2008/115/EÜ mõju liikmesriikide tagasisaatmispoliitikale ja -tavadele

Tagasisaatmisdirektiivi ülevõtmise tähtpäev oli 24. detsember 2010. Direktiiv on siduv kõikidele liikmesriikidele peale Ühendkuningriigi ja Iirimaa, samuti neljale Schengeni lepinguga ühinenud riigile. Neli liikmesriiki (EE, ES, PT, SK) teatas täielikust ülevõtmisest enne tähtaega. 19 liikmesriiki teatas ülevõtmisest 2011. aastal ja viis (BE, LT, NL, PL ja SE) teatas sellest 2012. aastal. Komisjon algatas teatamata jätmise pärast 20 rikkumismenetlust, mis kõik lõpetati pärast seda, kui liikmesriigid teatasid hilinenult oma siseriiklikest ülevõtmismeetmetest[14]. Täielikust ülevõtmisest ei ole veel teatanud ainult Island.

Alates direktiivi vastuvõtmisest on komisjoni talitused pidanud liikmesriikide ekspertidega 14 kontaktrühma koosolekut[15]. Kontaktrühma eesmärk on hõlbustada võimalike probleemide ja ülejäänud küsimuste varakult kindlakstegemist ning anda võimalus arutada küsimusi avatult ja vabas õhkkonnas. Need koosolekud aitasid oluliselt kaasa direktiivi järjekindlale rakendamisele riikides. Kontaktrühma arutelust ajendatult korraldati kuus võrdlevat uuringut[16] seoses järgmiste aspektidega:

alaealised tagasisaatmismenetlustes; sunniviisilise tagasisaatmise jälgimine; tagasipöördujate taasintegreerimine; tagasipöördujad, keda ei saa välja saata; tagasisaatmisdirektiivi nõuetekohane ülevõtmine liikmesriikide õigusesse; tagasisaatmisdirektiivi praktiline mõju.

Tagasisaatmisdirektiivi riigisisesesse õigusesse ülevõtmise kohta tehtud uuringu leidude põhjal töötas komisjon välja struktureeritud tööprogrammi tagasisaatmisdirektiivi ülevõtmise kohta (2012–2013). Selle käigus küsitles komisjon liikmesriike võimalike ülejäänud probleemide kohta seoses direktiivi ülevõtmisega nende õigusesse. Kahepoolsetel tehnilistel koosolekutel arutati avastatud vajakajäämiste üksikasju ja võimalikke lahendusi. Need koosolekud ja arutelud osutusid väga kasulikeks ja enamik ülevõtmisküsimusi sai lahendatud. Ülejäänud küsimused puudutasid eelkõige järgmisi sätteid:

sisenemiskeeldude mõju ELi tasandil; põgenemise ohu määratlemine; vabatahtliku lahkumise perioodi pikendamise kriteeriumid; õhuteed pidi väljasaatmisel järgitavad eeskirjad; sunniviisilise tagasisaatmise jälgimine; kinnipidamise määramise kriteeriumid; kinnipidamistingimused.

Nende ülejäänud küsimustega seoses on seitse liikmesriiki juba oma siseriiklikku õigust muutnud, et täita komisjoni esitatud nõuded. 13 liikmesriigis on see praegu pooleli ja kuus liikmesriiki on ametlikult kohustunud muutma oma siseriiklikku õigust lähitulevikus komisjoni range järelevalve all (aruandlus kahe kuu kaupa).

See struktureeritud programm on andnud juba käegakatsutavaid tulemusi, eriti seoses kinnipidamisega.

– Kuus liikmesriiki 11-st, kes ei olnud täielikult üle võtnud artikli 3 lõiget 7 ja artikli 15 lõiget 1, muutsid oma seadust, et määratleda seaduses objektiivsed kriteeriumid, mille alusel hinnata, kas on alust arvata, et ebaseaduslik rändaja põgeneb. See aitab piirata kinnipeetavate rändajate arvu.

– Kuus liikmesriiki seitsmest, kes ei olnud täielikult üle võtnud direktiivi artikli 15 lõiget 4, muutsid või muudavad praegu oma seadusi, et sätestada, et kinnipidamine lõpetatakse, kui väljasaatmine ei ole mõistlik.

– Neli liikmesriiki kuuest, kes ei olnud seni lubanud vabaühendustel ja rahvusvahelistel organisatsioonidel kinnipidamiskeskusi külastada, on muutnud või muudavad praegu oma seadusi.

– Neli liikmesriiki kuuest, kes ei olnud oma tasuta õigusabi saamise eeskirju veel läbi vaadanud, on nüüd seda teinud (artikli 13 lõige 4).

– 13 liikmesriiki 16-st, kes ei olnud veel artikli 8 lõiget 6 üle võtnud, on seda juba teinud või võtavad praegu vastu õigusakte, et seada sisse sunniviisilise tagasisaatmise jälgimise süsteem.

– 11 liikmesriiki 14-st, kes ei olnud veel võtnud ametlikku kohustust, et õhuteed pidi väljasaatmine toimub kooskõlas otsusele 2004/573/EÜ lisatud üldsuunistega julgeolekusätete kohta ühisel väljasaatmisel õhuteed pidi, on selle ametliku kohustuse võtnud või võtmas.

Ülejäänud juhtudel, kus ei olnud võimalik jõuda kokkuleppele ja saada liikmesriikidelt lubadust, et nad muudavad oma õigusakte vastavalt komisjoni nõutule, on juba käivitatud mitu ELi katsemenetlust.

Tagasisaatmisdirektiivi praktilise rakendamise kohta liikmesriikides korraldati 2012.–2013. aastal uuring, mis viidi lõpule 2013. aasta oktoobris. Uuring oli kavandatud „metauuringuna”, mis põhines eri tüüpi olemasoleval teabel ja uuringutel ning ka kõikidelt asjaomastelt sidusrühmadelt saadud panusel[17].

Et saada olukorrast kohapeal laiem ülevaade, on komisjon uurinud ka teemakohaseid uuringuid ja aruandeid konkreetse olukorra kohta liikmesriikides, mida on teinud näiteks Põhiõiguste Amet, Euroopa Nõukogu organid, ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet ja vabaühendused (Amnesty International, Human Rights Watch, Pro-Asyl ja teised). Suurem probleem selle andmekogumise juures oli see, et liikmesriikides koguti enamikul uuringu teemadel süstemaatiliselt vähe kvantitatiivseid andmeid. Näiteks andmed selliste alusparameetrite kohta nagu keskmine kinnipidamisaja kestus, kinnipidamise alused, ebaõnnestunud tagasisaatmiste arv ja sisenemiskeeldude kasutamine osutusid kättesaadavaks ainult teatavates liikmesriikides. Peale selle puuduvad andmekogumises sageli ühised mõisted ja lähenemisviisid, mis mõjutavad selliste andmete võrreldavust ELi ulatuses.

Nagu eespool märgitud, võtab komisjon kõik käesolevas rakendamisaruandes kindlakstehtud vajakajäämised süstemaatiliselt luubi alla. Käesolevas aruandes kindlakstehtud küsimustes on algatatud juba mitu ELi katsemenetlust ja lähitulevikus algatatakse veel teisigi.

1. Tagasipöördujate kinnipidamine väljasaatmise eesmärgil

a) Kinnipidamise alused ja kestus (artikkel 15)

Direktiivi artiklis 15 on kirjas, et kolmanda riigi kodanikku, kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust, võib kinni pidada ainult võimalikult lühikest aega ja ainult „seni, kuni kestab väljasaatmise korraldamine”, kui on olemas põgenemise oht või kui isik hoiab tagasisaatmise ettevalmistamisest või väljasaatmisest kõrvale või takistab neid. Kinnipidamise otsustab haldus- või kohtuorgan ja see otsus, tuleb „mõistlike ajavahemike” möödudes läbi vaadata ja lõpetada, „kui ilmneb, et väljasaatmine ei ole enam mõistlik õiguslikel või muudel kaalutlustel”. Liikmesriigid peavad kehtestama kinnipidamise kestuse ülemmäära, mis ei tohi üldjuhul ületada kuut kuud ja erandjuhtudel kokku 18 kuud. Euroopa Kohtu praktikas on selgitatud mitut kinnipidamist käsitlevat direktiivi aspekti. Oma otsuses kohtuasjas C‑357/09 (Kadzoev) kinnitas Euroopa Kohus sõnaselgelt tagasipöördumisdirektiivi kinnipidamist käsitlevate artiklite kaitseelemente, rõhutades, et kinnipidamine ei ole enam õigustatud ning asjaomane isik tuleb viivitamatult vabastada, kui ilmneb, et väljasaatmine ELi-välisesse riiki maksimaalse kinnipidamisaja sees ei ole enam reaalselt võimalik. Peale selle sedastas Euroopa Kohus, et avaliku korra ja ohutuse põhjuseid ei saa kasutada tagasisaatmisdirektiivi alusel kinnipidamise alustena. Kohtuasjas C‑534-11 (Arslan) tehtud otsuses käsitleti tagasisaatmisega seotud kinnipidamise ja varjupaiga taotlemisega seotud kinnipidamise (direktiivi 2003/9 alusel) seost ja selgitati, et kahe erineva korra kooseksisteerimine ei tähenda, et liikmesriigid on kohustatud kinnipeetud tagasipöördujad automaatselt vabastama, kui nad esitavad varjupaigataotluse, tingimusel et riigid teevad siseriikliku õiguse alusel kiire otsuse kinnipidamise jätkamiseks kooskõlas varjupaiga acquis’ga.

Hindamine on näidanud, et kuigi liikmesriigid on üldiselt oma õigusakte muutnud, et tagada nende kooskõla artikliga 15, varieerub selle rakendamine praktikas suuresti. Näiteks tõlgendatakse oluliselt erinevalt mõistet „mõistlik ajavahemik”, mille möödudes tuleb kinnipidamine läbi vaadata. Mõnes liikmesriigis vaadatakse otsus läbi kord nädalas, samas kui teistes tehakse seda ainult kinnipidamisaja lõpus (mis võib kesta kuni kuus kuud). See on seega valdkond, kus on vaja rohkem ühtsust ja kus paljud sidusrühmad on nõudnud rohkem juhiseid mõiste „mõistlik ajavahemik” tõlgendamiseks.

Samas on praktika ühtsem tagasipöördujate kinnipidamise aluste suhtes, kus enamikus liikmesriikides on peamine põhjus põgenemise ja/või tagasisaatmise takistamise oht. Veel üks sageli nimetatud põhjus on vajadus selgitada asjaomase isiku olukorda, mis on seotud dokumentide ja isikusamasusega koostöös ELi-väliste riikidega. Direktiivi artikli 3 punktis 7 määratletud „põgenemise oht” on mõjutanud seda, kuidas liikmesriigid määratlevad ja kasutavad kriteeriumeid, mille alusel kinnipidamine otsustatakse, aidates seega – eri määral – tagada suurema õiguskindluse. Enamikus liikmesriikides on peamised põgenemise ohu hindamise alused tagasipöördujate „dokumentide puudumine” või „valeidentiteedi kasutamine”. Muud põgenemise ohu hindamiseks sageli kasutatavad kriteeriumid on:

valedokumentide kasutamine või dokumentide hävitamine; elukoha puudumine; ilmne kavatsus jätta nõuded täitmata; isik on süüdimõistetud kriminaalkuritegudes.

Tabel 2. „Põgenemise ohu” hindamise kriteeriumid

„Põgenemise ohu” kindlakstegemiseks sageli kasutatud kriteeriumid || Kriteeriumeid rakendatavate liikmesriikide arv

Dokumentide puudumine || 13

Isiku tuvastamisel koostööst keeldumine || 11

Elukoha puudumine || 7

Valedokumentide kasutamine või olemasolevate dokumentide hävitamine || 7

Asjaomasesse ametiasutusse korduvalt ilmumata jätmine || 7

Ilmne kavatsus jätta nõuded täitmata || 6

Isik on süüdimõistetud kriminaalkuritegudes || 6

Sisenemiskeelu rikkumine || 5

Tagasisaatmisotsuse rikkumine || 5

Varasem käitumine (s.o põgenemine) || 4

Rahaliste vahendite puudumine || 4

Isiku kohta on teises liikmesriigis tehtud tagasisaatmisotsus || 4

Vabatahtliku lahkumise kohustuse täitmata jätmine || 3

Allikas. MATRIX 2013 väljavõte

Tuleb märkida, et kõigis uuritud liikmesriikides on toimunud ka järjekindel suundumus kinnipidamise alternatiivide laialdasema kasutamise poole. Paljud liikmesriigid pakuvad nüüd oma õiguse alusel kinnipidamisele alternatiive. Uuringud on näidanud, et kinnipidamise alternatiividel võib olla kinnipidamisega võrreldes mitmeid eeliseid ja see võib teatavatel tingimustel ka kulusid olulist kokku hoida. Praktikas siiski kasutavad mitmed liikmesriigid kinnipidamise alternatiive vaid harvadel juhtudel. Näib, et peamised praktikas kasutatavad alternatiivid seisnevad kohustuses „ilmuda korrapäraselt ametiasutusse” ja „võtta majutuskohaks ametiasutuse määratud ruumid”. Sagedasti kasutatakse kinnipidamise alternatiivina ka „kohustust anda ära oma pass ja dokumendid”.

Tabel 3. Kinnipidamise alternatiivid seaduses ja praktikas

|| Elukohapiirangud || Korrapärane ilmumine ametiasutustesse || Dokumentide äraandmise kohustus || Rahalise tagatise andmine || Elektrooniline jälgimine

|| Seaduses sätestatud || Praktikas rakendamine || Seaduses sätestatud || Praktikas raken­damine || Seaduses sätestatud || Praktikas raken­damine || Seaduses sätestatud || Praktikas raken­damine || Seaduses sätestatud || Praktikas raken­damine

AT || jah || jah || jah || jah || ei || ei || jah || jah || ei || ei

BE[18] || ei || ei || ei || ei || ei || ei || ei || ei || ei || ei

BG || ei || ei || jah || t.p. || jah || t.p. || ei || ei || ei || ei

CY || ei || ei || ei || ei || ei || ei || ei || ei || ei || ei

CZ || ei || ei || jah || jah || ei || ei || jah || ei || ei || ei

DE || jah || t.p. || jah || jah || jah || jah || ei || ei || ei || ei

DK || jah || jah || jah || jah || jah || jah || jah || ei || jah || ei

EE || jah || jah || jah || jah || jah || jah || ei || ei || ei || ei

EL || jah || ei || jah || ei || jah || ei || jah || ei || ei || ei

ES || jah || t.p. || jah || t.p. || jah || jah || ei || ei || ei || ei

FI || ei || ei || jah || t.p. || jah || t.p. || jah || t.p. || ei || ei

FR || jah || t.p. || jah || ei || jah || jah || ei || ei || jah || t.p.

HU || jah || t.p. || jah || t.p. || jah || t.p. || ei || ei || ei || ei

IT || jah || t.p. || jah || t.p. || jah || t.p. || jah || t.p. || ei || ei

LT || jah || jah || jah || jah || ei || ei || ei || ei || ei || ei

LU || jah || ei || jah || ei || ei || ei || ei || ei || ei || ei

LV || ei || ei || jah || jah || jah || jah || ei || ei || ei || ei

MT || ei || ei || jah || jah || ei || ei || jah || jah || ei || ei

NL || jah || t.p. || jah || t.p. || jah || t.p. || jah || jah || ei || ei

PL || jah || ei || jah || ei || ei || ei || ei || ei || ei || ei

PT || jah || t.p. || jah || t.p. || jah || t.p. || jah || t.p. || jah || t.p.

RO || jah || t.p. || jah || t.p. || ei || ei || ei || ei || ei || ei

SE || jah || t.p. || jah || t.p. || jah || t.p. || ei || ei || ei || ei

SI || jah || jah || jah || jah || jah || ei || jah || ei || ei || ei

SK || jah || ei || jah || ei || ei || ei || jah || ei || ei || ei

CH || jah || ei || jah || jah || jah || ei || jah || ei || ei || ei

IS || jah || t.p. || jah || jah || jah || t.p. || ei || ei || ei || ei

LI || jah || jah || ei || ei || jah || jah || ei || ei || ei || ei

EI || jah || t.p. || jah || t.p. || jah || t.p. || ei || ei || ei || ei

IE || jah || t.p. || jah || jah || jah || t.p. || jah || ei || ei || ei

UK || jah || t.p. || jah || t.p. || jah || t.p. || jah || t.p. || jah || t.p.

t.p. – teave puudub

Allikas. MATRIX 2013 väljavõte

Enamikus liikmesriikides puuduvad avalikud tugistruktuurid ebaseaduslike rändajate jaoks, kui nad kinnipidamise alt vabastatakse põhjusel, et väljasaatmine ei ole mõistlik. Kuna liikmesriikidele ei ole kehtestatud seaduslikku kohustust anda neile inimestele toimetulekuks materiaalset abi, on nad jäetud õiguslikult ebaselgesse olukorda, kus neil tuleb loota erasektorile või vabatahtlikele või nad võivad toimetulemiseks olla sunnitud töötama mustalt. Mõni liikmesriik on näidanud head eeskuju ja andnud igakuist toetust ja aidanud neid inimesi majutuskoha leidmisel.

Enne tagasisaatmisdirektiivi vastuvõtmist varieerus maksimaalne kinnipidamise kestus liikmesriigiti üsna oluliselt ja vähemalt üheksas liikmesriigis ei olnud tagasipöördujate kinnipidamisaja kestusele kehtestatud ülemmäära. Tagasisaatmisdirektiiv on aidanud maksimaalseid kinnipidamisaegu kogu ELis ühtlustada ja üldiselt lühendada.

Tabel 4. Kinnipidamise maksimaalne kestus enne ja pärast tagasisaatmisdirektiivi ülevõtmist

Allikas. MATRIX 2013

Seaduses kehtestatud kinnipidamisaeg on pikenenud kaheksas liikmesriigis ning lühenenud 12 liikmesriigis. Tuleb märkida, et keskmine praktikas rakendatav kinnipidamisaeg on oluliselt lühem kui selleks sätestatud maksimaalne ajapiirang.

Tabel 5. Kinnipidamisaja kestus praktikas

LR || Kinnipidamisaja kestus praktikas (päevades) || Allikas || Ajavahemik

AT || 16,6* || Riiklik statistika || 2012

BG || 64* || Vabaühenduse uurimus || 2011

DE || Vähem kui 42*** || Riiklik statistika || 2011

DK || 31* || Vabaühenduse uurimus || 2011

EE || 85* || Riiklik statistika || 2011

EL || Vähemalt 180** || Rahvusvaheline organisatsioon || 2012

FI || 5-6** || Riiklikud ametiasutused || -

FR || 13* || Riiklikud ametiasutused || -

IT || 31* || Bologna linna avalikud asutused || -

LU || 16* || Riiklikud ametiasutused || -

NL || 120-180** || Vabaühendus ja rahvusvaheline organisatsioon || -

RO || 50* || Riiklik statistika || 2012

SE || Vähem kui 14** || Justiitsministeerium || -

IS || 1** || Avalikud asutused ja vabaühendused || -

LI || 1-2** || Avalikud asutused ja vabaühendused || -

UK || 7** || Riiklikud ametiasutused || -

* Kättesaadavate andmete alusel arvutatud keskmine. Andmete allikas on esitatud vasakult kolmandas veerus.

** Kõige sagedamini rakendatud kinnipidamisaja pikkus küsitletud sidusrühmade hinnangul.

*** Saksamaal peetakse ametliku statistika kohaselt 73 % tagasipöördujatest kinni vähem kui 42 päeva.

Allikas. Matrix 2013

b) Kinnipidamistingimused, kaasa arvatud alaealiste ja perekondade puhul (artiklid 16 ja 17)

Direktiiviga on kehtestatud mõned elementaarsed tingimused, mida tuleb tagasipöördujate kinnipidamisel täita, nagu asjaolu, et nende kinnipidamine peab toimuma spetsiaalsetes kinnipidamisasutustes (mitte vanglates) või vähemalt tuleb neid hoida tavalistest vangidest eraldatult. Kinnipeetavatele tagasipöördujatele tuleb võimaldada esmaabi ja haiguste põhiravi ning anda võimalus võtta ühendust oma seaduslike esindajate, pereliikmete ja konsulaarasutustega. Vabaühendustel ja organisatsioonidel peab olema lubatud tagasipöördujaid külastada, tingimusel et nad on saanud selleks eelneva loa, kui liikmesriigi õiguses selline nõue on kehtestatud. Tagasipöördujaid tuleb nende õigustest ja kohustustest nõuetekohaselt teavitada. Alaealisi (nii saatjata kui ka oma perega) tohib kinni pidada üksnes „äärmusliku abinõuna” ning „lühima asjakohase ajavahemiku jooksul”. Nende vajadustele tuleb pöörata erilist tähelepanu („peetakse eelkõige silmas lapse parimaid huvisid”) ja neil peab olema võimalus tegeleda vaba aja veetmisega (sõltuvalt nende viibimise kestusest) ja olema juurdepääs haridusele.

Direktiiviga ei reguleerita üksikasjalikult selliseid küsimusi nagu ruumide suurus, juurdepääs sanitaarruumidele, pääsemine vaba õhu kätte, toitumine jne kinnipidamise ajal. Põhjenduses 17 on siiski sätestatud, et kinnipeetuid tuleks kohelda inimlikul ja väärikal moel, austades nende põhiõigusi ning järgides rahvusvahelist õigust. Kui liikmesriigid määravad kinnipidamise direktiivi artiklite 15–17 alusel, siis peab see toimuma tingimustes, mis vastavad ELi harta artiklile 4, mis keelab ebainimliku või alandava kohtlemise. Selle kohustuse praktiline mõju liikmesriikidele on üksikasjalikult sätestatud piinamise tõkestamise Euroopa Komitee kehtestatud standardites („PTK standardid”[19]). Nimetatud standardites on esitatud üldtunnustatud kirjeldus kinnipidamisega seotud kohustuste kohta, mida liikmesriigid peavad mis tahes kinnipidamise korral igal juhul täitma, et tagada vastavus Euroopa inimõiguste konventsiooni kohustustele ja ELi hartast tulenevatele kohustustele ELi õiguse kohaldamisel. Komisjon jälgib olukorda tähelepanelikult ja kasutab eelkõige võimalusi, mida pakub uus Schengeni hindamismehhanism selleks, et hinnata liikmesriikides väljasaatmiseelseks kinnipidamiseks kasutatavaid rajatisi, et kontrollida, kas kõik liikmesriigid täidavad neid kriteeriume. Kõige rabavamate ebainimlike kinnipidamistingimuste juhtudega tegelemiseks on komisjon viimastel kuudel juba algatanud mitme liikmesriigi suhtes ELi katsemenetlused.

Üheksa liikmesriigi õigusaktid ei vasta täielikult artikli 16 lõikele 1, mis nõuab, et riigid hoiaksid kinnipeetavaid tavalistest vangidest rangelt eraldatult. Kaks nendest liikmesriikidest peavad oma õigusakte muutma. ELi katsemenetlused on juba algatatud või tuleb algatada ülejäänud asjaomaste liikmesriikide vastu. Praktikas kasutavad alati spetsiaalseid kinnipidamisasutusi ainult pooled liikmesriigid. Teine pool hoiab endiselt ebaseaduslikke rändajaid vahel või sageli vanglas. Selle kohta esitasid Saksa kohtud 2013. aastal Euroopa Kohtule kolm eelotsusetaotlust: Euroopa Kohtult küsiti kohtuasjades C 473-13 (Bero) ja C 514-13 (Bouzalmate), kas liikmesriik on direktiivi artikli 16 lõike 1 alusel kohustatud hoidma tagasipöördujaid ainult spetsiaalsetes kinnipidamisasutustes, kui tal on spetsiaalsed kinnipidamisasutused olemas ainult mõnes oma piirkondlikes allüksustes (aga teistes mitte). Kohtuasjas C-474/13 (Thi Ly Pham) käsitletakse siseriikliku haldustava vastavust artikli 16 lõikele 1, kui selle tava kohaselt majutatakse väljasaatmist ootav kinnipeetav koos tavaliste vangidega, kui kinnipeetav sellise majutusega nõustub. Nende kolme kohtuasja menetlemine on Euroopa Kohtus veel pooleli.

Artikli 16 lõikes 2 sätestatud kohustuse võimaldada kinnipeetavatel ühendust võtta seaduslike esindajate, pereliikmete ja konsulaaresindustega olid õigesti üle võtnud kõik liikmesriigid. Kogutud tõenditest nähtub, et praktikas seda võimalust alati ei antud kahes liikmesriigis. Artikli 16 lõike 3 on sätestatud, et hädaolukorras peab olema tagatud juurdepääs tervishoiuteenustele. Ka selle sätte olid kõik liikmesriigid üle võtnud. Samas on väidetud, et kuues liikmesriigis on selle õiguse kasutamine praktikas vahel takistatud. Komisjon uurib kõiki avastatud vajakajäämisi lähemalt.

Artikli 16 lõikega 4 on riiklike, rahvusvaheliste ja valitsusväliste organisatsioonide ja asutustele ettenähtud iseseisev õigus saada täielik juurdepääs kinnipidamiskeskustele. Selle sätte ülevõtmine siseriiklikusse õigusesse on ikka veel probleemne seitsmes liikmesriigis. Kolm nendest liikmesriikidest on juba kohustunud oma õigusakte muutma. Nelja liikmesriigis praktika ei näi veel olevat selle nõudega täies vastavuses.

Kõikide liikmesriikide õigusaktid vastavad alaealiste ja nende perede kinnipidamist käsitleva artikli 17 sätetele. Praktikas aga teatati puudustest seoses perekondade eraldi majutamisega kahes liikmesriigis, vaba aja veetmise võimalustega kolmes liikmesriigis ja juurdepääsuga haridusele viies liikmesriigis. Artiklis 17 on sätestatud, et alaealisi peetakse kinni äärmusliku abinõuna. Hindamise tulemustest nähtud, et praktikas peavad saatjata alaealisi – vähemalt mõnikord – kinni 17 liikmesriiki ja alaealiste lastega perekondi peavad – vähemalt mõnikord – kinni 19 liikmesriiki. Kuna mõiste „äärmuslik abinõu” määratlus direktiivis jätab tõlgendamisruumi, on mõned sidusrühmad soovitanud, et liikmesriike tuleks julgustada lisama oma siseriiklikusse õigusesse laste kinnipidamise vastase eelduse ja kasutama saatjata alaealiste ja lastega perede puhul kinnipidamise alternatiive.

Saatjata alaealiste abistamise (artikkel 10) puhul on hindamine näidanud, et abi antakse väga erinevalt ja abistavad eri organid.

Tabel 6. Saatjata alaealistele abi andmise eest vastutav asutus

Riigid || Vaba­ühendused || Rahvusvaheline Migratsiooniorganisatsioon || Riigis ebaseaduslikult viibivatele saatjata alaealistele spetsialiseerunud asutus || Valitsusasutus || Üldine noorsoo- või sotsiaalteenistus || Kohalik omavalitsus || Üldised varjupaiga- või sisserändeteenistused || Prokurör või kohus || Politsei või piirivalve || Ametlikult vastutavat institutsiooni ei ole

AT || || || || || P || || || || ||

BE || || || || P || || || || || ||

BG || || || || || P || || || || ||

CZ || || P || || || P || || || || ||

CY || || || || || P || || || || ||

DE || || || || || P || || || || ||

DK || P || P || || || || || P || || ||

EE || || || || || P || P || || || ||

EL || P || P || || || || || || P || ||

ES || || || || || || P || || || ||

FI || || || || || || || || || || P

FR || || || || || P || || || || ||

HU || || || P || || || || || || ||

IT || || P || || || || || || || ||

LT || || || || || || || P || || ||

LU || || P || || || || || || || ||

LV || || || || || || || || P || P ||

MT || || || || || || || P || || ||

NL || P || || || || P || || || || ||

PL || || P || || || || || || P || P ||

PT || P || || || || P || || || || ||

RO || P || || || || || || || || ||

SI || || || || || P || || || || ||

SK || || || || P || || || || || ||

SE || || || || || P || || || || ||

CH || || || || || || P || || || ||

IS || || || || P || P || || || || ||

LI || || || || P || || || || || ||

NO[20] || || P || P || P || || || || || ||

IE || || || || || P || || || || ||

UK || || || || || P || P || || || ||

Allikas. MATRIX 2013

Kui enamik liikmesriike saadab praktikas alaealisi tagasi, siis ainult seitse liikmesriiki teatas, et nad on kasutanud valikut saata saatjata alaealised tagasi vastuvõtukeskustesse või nende päritoluriigi sotsiaalteenistuste juurde.

Allpool on esitatud peamised muutused kinnipidamise osas, mis on toimunud tänu tagasisaatmisdirektiivi rakendamisele.

Tabel 7. Peamised muutused kinnipidamise alal tänu tagasisaatmisdirektiivi rakendamisele

Muutus || Liikmesriik

Kinnipidamisaja lühenemine || BG, CZ, DK, EE, LT, LV, RO, SI, SK, NO

Kinnipidamisaja pikenemine || EL, ES, FI, FR, IT, LU

Spetsiaalne kord alaealiste ja alaealiste lastega perede (ja haavatavate isikute) jaoks || AT, CZ, SI

Paremad tingimused kinnipidamiskeskustes || DK, LU, LV, RO

Spetsiaalsed kinnipidamisasutused / eraldatus vangidest || DE, DK, LU

Alternatiivide kasutamine || BE,DE, LV, NL

Õigusnõustamise pakkumine || AT, SK

Kindla aja jooksul kohtulik läbivaatamine / kohtuotsus || CZ, SK

Edasikaebamisvõimalus || LV

Kirjalik otsus || DK

Allikas. MATRIX 2013

2. Vabatahtlik lahkumine (artikkel 7) ja sunniviisilise tagasisaatmise jälgimine (artikli 8 lõige 6)

Tagasisaatmisdirektiivi vastuvõtmine on positiivselt mõjutanud vabatahtlikku lahkumist käsitlevat siseriiklikku õigust ja praktikat. Artikliga 7 kohustatakse liikmesriike nägema vabatahtlikult lahkumiseks ette sobiv aeg vahemikus seitse kuni kolmkümmend päeva. Mõnes liikmesriigis ei olnud vabatahtliku lahkumise ajavahemikku varem siseriiklikus õiguses sätestatud või ei olnud selle pikkust täpsustatud. Nüüd on sellise ajapiirangu kehtestanud kõik liikmesriigid. Enamikus kontrollitud liikmesriikidest on vabatahtliku lahkumise periood automaatne; ainult kolm liikmesriiki kasutavad direktiivi artikli 7 lõikes 1 ettenähtud võimalust määrata periood alles taotluse saamisel. 2013. aasta oktoobris esitas Madalmaade kohus Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse (kohtuasi C‑554/13) artikli 7 lõike 4 sätte kohta, mille kohaselt ei määrata vabatahtlikuks lahkumiseks tähtaega avaliku korra kaalutlustel.

Uuring näitab samuti, et tagasisaatmisdirektiiv on ajendanud tegema muudatusi sunniviisilise tagasisaatmise jälgimises. Paljud liikmesriigid on juba direktiivi nõuete kohaselt asutanud jälgimisorganid, sageli Euroopa Tagasipöördumisfondi toetusega. Seitse liikmesriiki ei täitnud kohustust asutada sunniviisilise tagasisaatmise jälgimise süsteem, ja komisjon on juba algatanud (või algatab lähiajal) vastavad ELi katsemenetlused. Nendes liikmesriikides, kus jälgimisorgan on olemas, on jälgimine üldiselt jagatud kodanikuühiskonna (inimõigustealased vabaühendused), ombudsmanide ja liikmesriigi ministeeriumi alluvuses tegutsevate ametiasutuste vahel. Jälgimissüsteemid on sätestatud seadusega või koostöölepingus. Hindamine näitab, et tagasisaatmisdirektiiv on oluliselt mõjutanud tagasisaatmise jälgimise organite asutamist ja et toimub pidev areng sedamööda, mida selgemalt jälgimissüsteemid välja kujunevad. Need jälgimisorganid täidavad olulist osa sisemise kontrollimehhanismina riigi igapäevaste tagasisaatmispraktika suhtes.

Tabel 8. Sunniviisilise tagasisaatmise jälgimise organid

Riik || Jälgimisasutus || Jälgimisastutuse tüüp

AT || √ || Ombudsman ja vabaühendus

BE || √ || Belgia politsei alluvuses olev organ

BG || √[21] || Ombudsman ja vabaühendus

CY || √ || Ombudsman

CZ || √ || Tšehhi parlamendi alluvuses olev organ

DE || Mitteametlik || Vabaühendus

DK || √ || Ombudsman ja vabaühendus

EE || √ || Vabaühendus

EL || √ || Ombudsman

ES || √ || Ombudsman

FI || √ || Ombudsman

FR || Ei || -

HU || √ || Ombudsman

IT || Ei || -

LT || √ || Vabaühendus

LU || √ || Vabaühendus

LV || √ || Ombudsman

MT || √ || Riikliku sise-ja julgeolekuministeeriumi alluvuses olev organ

NL || √ || Julgeoleku- ja justiitsministeeriumi alluvuses olev organ

PL || √ || Ombudsman ja vabaühendus

PT || √ || Siseministeeriumi alluvuses olev organ

RO || √ || Vabaühendus

SE || Ei || Kohtud, parlamendi ombudsman ja õiguskantsler täidavad osaliselt jälgimisorgani funktsiooni

SI || Ei[22] || -

SK || √ || Ombudsman ja vabaühendus

CH || √ || Föderaalse justiitsministeeriumi ja politseiameti alluvuses olev organ

IS || Ei || -

LI || Ei || -

NO || √ || Ombudsman

IE || Ei || -

UK || √ || Justiitsministeeriumi alluvuses olevad organid

Allikas. MATRIX 2013

3. Tagatised (artiklid 12 ja 14) ja õiguskaitsevahendid (artikkel 13)

Hindamise käigus leiti, et enamik kontrollitud liikmesriike kasutab võimalust teha direktiivi kohaldamisalast erandeid artikli 2 lõike 2 alusel[23]. Hindamisel leiti, et enamikul nendest juhtudest rakendatakse artikli 4 lõikega 4 ettenähtud kaitsekohustusi ja et direktiivi kohaldamisalasse kuuluvatele kolmandate riikide kodanikele ja liikmesriikide poolt kohaldamisalast välja jäetud nn piirijuhtudel on tagatud ühesugune kaitsetase.

Hindamisel leiti, et liikmesriigid rakendavad üldiselt oma siseõiguses menetluslikke tagatisi, mis on seotud ebaseaduslike rändajate õigustega tagasisaatmisprotsessis. Uuringu tulemused näitavad, et praktikas rakendatakse üldiselt ka direktiivi artikli 12 lõike 1 tagatisi tagasisaatmisotsuse vormi suhtes (kirjalik, kus on esitatud faktilised ja õiguslikud põhjused ning teave olemasolevate õiguskaitsevahendite kohta). Sidusrühmad väljendasid siiski teatavat muret seoses otsuse põhjuste sõnastamisega (üksikasjalikkuse ja põhjendatuse puudumine). Peaaegu pooltes liikmesriikides, kus direktiivi rakendatakse, tõid sidusrühmad parandamist vajavate valdkondadena esile kirjaliku tõlke (tagasisaatmisotsuse põhielementide tõlge) ja vähemal määral ka suulise tõlke.

Hindamisel ei suudetud teha kindlaks olulisi suundumusi või mõõta aja jooksul toimunud muutust tagatistes tagasisaatmise edasilükkamise ajal. (Direktiivi artikkel 14 hõlmab perekonna ühtsust, tervishoidu, juurdepääsu kooliharidusele, haavatavate isikute vajadusi ning õigust saada kirjalik kinnitus tagasisaatmise edasilükkamise juhtudel.) Näib, et põhitagatised tagatakse eelkõige rahvusvaheliste konventsioonide ja üldist juurdepääsu käsitlevate õigusaktide (eriti seoses esmaabi ja kooliharidusega) rakendamisega.

Artikli 13 kohaselt tagavad liikmesriigid tagasipöördujatele tõhusad õiguskaitsevahendid. Hinnangus leiti, et kuigi seadusega ettenähtud edasikaebamisõigus on sätestatud kõikide liikmesriikide siseõiguses, tulevad mängu mitmed tegurid, mis võivad praktikas selle õiguse kasutamise kahtluse alla seada. Esiteks ei anta praktikas kõikides liikmesriikides kolmandate riikide kodanikele alati piisavalt teavet võimalike õiguskaitsevahendite kohta tagasipöördujale mõistetavas keeles (tõlge ja selgitamine/õigusabi küsimus) ja seda hoolimata direktiivi nõuetekohasest õigusesse ülevõtmisest. Teine probleem seostub ka eelnevaga: ebatõhusa õigusabi osutamine võib vähendada edasikaebamise reaalset kasutamisvõimalust juhtudel, kus liikmesriigid kasutavad laialdaselt direktiivi artikli 13 lõiget 4, mille kohaselt võidakse sätestada, et tasuta õigusabi saamiseks kehtivad direktiivi 2005/85/EÜ artikli 15 lõigetes 3–6 loetletud tingimused. Hindamisel leiti, et selle tulemusel ei kaevata paljudes liikmesriikides tagasisaatmisotsuseid sageli praktikas edasi või kaevatakse vähemal määral, kui võiks oodata. Komisjon uurib seda probleemi lähemalt.

Direktiiv võimaldab liikmesriikidel otsustada, kas edasikaebamisel on automaatne peatav mõju või kas sellist mõju võib tagada ainult kaebusi menetlev organ igal üksikjuhul eraldi. Hindamisel leiti, et edasikaebamine peatab üldjuhul ajutiselt tagasisaatmis- ja/või väljasaatmisotsuse täitmisele pööramise siseriikliku õiguse alusel automaatselt ainult üheksas liikmesriigis. Enamikus liikmesriikides peab sisserändaja ajutist peatavat mõju taotlema, mille võib kohus eriasjaoludel rahuldamata jätta (või rahuldada).

Tabel 9. Edasikaebamise peatav mõju

Edasikaebuse esitamise ajutine peatav mõju tagasisaatmisotsuse täitmisele pööramisele ||

Jah: automaatne || AT, CZ, DK, FR, LT, MT, PL, RO, SI, UK

Mõnikord: pädeva kohtu või haldusasutuse otsusega || BE, BG, CY, DE, EE, EL, ES, FI, HU, IT, LU, LV, NL, PT, SE, SK, CH, LI, IS, NO, IE

Allikas. MATRIX 2013

Siinkohal on oluline rõhutada, et Euroopa Kohus kinnitas oma otsuses kohtuasjas C‑383/13 PPU (G ja R),[24] et tagasisaatmisdirektiivi alusel otsuste tegemisel tuleb järgida ELi harta artikli 41 lõikes 2 osutatud kostja õigusi (õigust olla ära kuulatud ja õigust tutvuda toimikuga), isegi kui need ei ole direktiivis sõnaselgelt sätestatud.

4. Ebaseadusliku riiki sisenemise ja riigis viibimise kriminaliseerimine

Hindamise tulemused nagu ka Põhiõiguste Ameti korraldatud hiljutine uuring näitavad, et enamikus liikmesriikides kehtivad seadused, millega „ebaseaduslik riiki sisenemine ja/või riigis viibimine”on kriminaliseeritud, küll erineval kujul. Tagasisaatmisdirektiiv ega ükski muu ELi õigusakt ei takista liikmesriikidel käsitada ebaseaduslikku riiki sisenemist ja/või riigis viibimist oma siseriikliku õiguse alusel kuriteona. Mitmes Euroopa Kohtu otsuses on siiski piiratud liikmesriikide võimalusi hoida tagasipöördujaid seetõttu vangis. Eelkõige kohtuasjas C-61/11 (El Dridi) leidis Euroopa Kohus, et tagasisaatmisdirektiiv välistab võimaluse siseriiklike eeskirjadega kriminaliseerida ebaseaduslikku riigis viibimist, kui sellised eeskirjad õõnestavad tagasisaatmisdirektiivi kasulikku mõju. Selles suhtes leidis Euroopa Kohus, et vanglakaristuse määramine ebaseaduslikult riigis viibivale kolmanda riigi kodanikule, kes ei ole toime pannud muid süütegusid peale selle, et ta ei täida korraldust lahkuda riigi territooriumilt, on direktiiviga vastuolus. Kohtuotsusega samalaadses kohtuasjas (C‑329/11: Achoughbabian) kinnitati El Dridi kohtuotsuse järeldusi ja leiti, et siseriiklik seadus, mille alusel võib pelgalt ebaseaduslikku riigis viibimise eest määrata kriminaalkorras vanglakaristuse, on tagasisaatmisdirektiiviga kokkusobimatu. Otsusega kohtuasjas C‑430/11 (Sagor) kinnitati, et kriminaalkaristusena määratavat rahatrahvi, mis võidakse asendada väljasaatmiskorraldusega, võib kohaldada, tingimusel et väljasaatmismenetluses järgitakse kõiki tagasisaatmisdirektiivi menetluslikke tagatisi ja et kriminaalkaristusena määratavat koduaresti võib kohaldada üksnes juhul, kui on olemas tagatised, et selle kandmine ei viivita tagasipöördumist.

Eespool nimetatud kohtuotsuste tulemusel on tehtud kontrollitud riikide siseriiklikus õiguses ulatuslikke muudatusi ja paljud liikmesriigid on selle kohtupraktika tagajärjel oma õigusakte hiljuti muutnud. Komisjon jälgib olukorda tähelepanelikult ja on juba algatanud teatud liikmesriikide vastu ELi katsemenetlused.

Tabel 10. Ebaseadusliku riiki sisenemise kriminaliseerimine

Allikas; Põhiõiguste Amet 2014

Tabel 11. Ebaseadusliku riigis viibimise kriminaliseerimine

Allikas: Põhiõiguste Amet 2014

5. Tagasisaatmismenetluste algatamine (artikkel 6) ja sisenemiskeeldude kehtestamine (artikkel 11)

Tagasisaatmisdirektiivi artikli 6 kohast ebaseaduslikult riigis viibimist on liikmesriigid määratlenud väga sarnaselt. Enamikus liikmesriikides on siseriiklikus õiguses üksikasjalikult loetletud asjaolud, mille korral võib kolmanda riigi kodanikku käsitada ebaseaduslikult riigis viibivana, millest viis peamist kategooriat on: aegunud viisa, aegunud elamisluba, elamisloa tühistamine, pagulasseisundi äravõtmine, ebaseaduslik riiki sisenemine. Enamik liikmesriike kohaldab soodsamaid eeskirju isikute suhtes, kelle elamisloa- või viisataotlus või pikendamistaotlus on menetlemisel. Enamik liikmesriike on valinud üheetapilise menetluse, kus tagasisaatmisotsus ja väljasaatmisotsus väljastatakse ühe (haldus-) aktina, ainult üheksas liikmesriigis (IT, LT, LV, MT, PL, SE, IS, IE, UK) kasutatakse kaheetapilist menetlust. Direktiivi abil on ELi tasandil oluliselt ühtlustatud elamislubade või muude selliste lubade andmist, mis annavad nende territooriumil ebaseaduslikult viibivatele kolmandate riikide kodanikele õiguse riigis viibida kaastundlikel, humanitaar- või muudel põhjustel: selle võimaluse on oma õigusraamistikus ette näinud kõik liikmesriigid. Kohustus algatada tagasisaatmismenetlus ei ole oluliselt muutnud praktikat, mida kasutatakse kolmandate riikide kodanike kinnivõtmiseks ega kinnivõtmiste arvu. Direktiivis ei ole täpsustatud, kuidas liikmesriik peab ebaseaduslikke kolmanda riigi kodanikke taga otsima, kas tavaliste või selleks eraldi korraldatud politseiaktsioonide käigus. See sõltub pigem riigisisestest teguritest ja kaalutlustest. Kuna direktiivis ei ole kinnivõtmise mõistet sõnaselgelt määratletud ega antud ka juhiseid sellega seotud menetluste kohta, on liikmesriigid jätnud olemasolevad institutsioonilised korraldused pea muutmata. Liikmesriikides on kinnivõtmine korraldatud peamiselt kahel viisil: esiteks korraliste politseikontrollide käigus või sihipäraste operatsioonide käigus paikadesse, kus on mõislikult alust kahtlustada, et seal viibib dokumentideta rändajaid. Teiseks teostatakse kinnivõtmist migratsiooniasutuste taotlusel isiku suhtes, kes ei täida korraldust territooriumilt lahkuda või ei täida vabatahtliku lahkumise otsust.

Tagasisaatmisdirektiivis on sätestatud, et liikmesriigid väljastaksid sisenemiskeelu koos tagasisaatmisotsusega, kui vabatahtliku lahkumise aega ei ole määratud[25] või kui tagasipöördumise kohustust ei ole täidetud. Muudel juhtudel on sisenemiskeelu väljastamine valikuline. Sisenemiskeelu pikkuse määramisel tuleb arvesse võtta kõiki asjaomaseid asjaolusid ja maksimaalset viieaastast kestust tohib ületada vaid juhul, kui isik kujutab tõsist ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule. Hindamine näitas, et kokkuvõttes on tagasisaatmisdirektiiv aidanud ühtlustada liikmesriikide vahel direktiivi artikli 11 lõikes 2 sätestatud sisenemiskeeldu – maksimaalselt viieaastane tagasisaatmisega seotud sisenemiskeeld. Enamik liikmesriike määrab sisenemiskeeldude kestuse kindlaks ka juhtudel, kus tagasipöördujas nähakse ohtu riigi julgeolekule ja kus vastavalt direktiivile võib kestus erandjuhtudel ületada viit aastat. Kaheksas liikmesriigis on direktiivi rakendamise tulemusel sisenemiskeeldude pikkust lühendatud. Uuring näitas siiski, et kuues liikmesriigis on tagasipöördujatele väljastatud sisenemiskeeldude arv suurenenud. Praktikas annavad kõik liikmesriigid ebaseaduslikele rändajatele võimaluse taotleda sisenemiskeelu tagasivõtmist või peatamist erakorralistel humanitaarasjaoludel. Iga sisenemiskeelu otsus sisestatakse Schengeni infosüsteemi, millega välditakse rändajate uuesti sisenemist Schengeni alale. Euroopa Kohus kinnitas oma otsuses kohtuasjas C‑297/12 (Filev/Osmani), et direktiivis sätestatud sisenemiskeeldude maksimaalsed ajapiirangud kehtivad ka „vanemate sisenemiskeeldude” suhtes, mis on väljastatud enne direktiivi jõustumist.

Tabel 12. Sisenemiskeelud

Sisenemiskeelu kehtestamise alused || Neid aluseid kasutavad liikmesriigid

Sisenemiskeeld kehtestatakse automaatselt kõikide tagasisaatmisotsuste korral || AT, CY, DE, EE, EL, ES, IT, LT, MT, PL, PT, IS, IE, UK

Sisenemiskeeldu ei kehtestata kõikidel juhtudel, kuid väljastatakse (vähemalt) automaatselt, a) kui ei määrata ajaperioodi vabatahtlikult lahkumiseks; b) kui tagasipöördumiskohustust ei ole täidetud || BE, BG, CZ, DK, FI, HU, LU, LV, NL, RO, SE, SK, CH, NO

Sisenemiskeelud väljastatakse juhupõhiselt (eri põhjustel) || FR, SI, LI

Muutused tänu tagasisaatmisdirektiivile || Liikmesriik

Sisenemiskeeldude kestuse lühenemine || DE, ES, IT, LV, PL, PT, CH, NO

Väljastatud sisenemiskeeldude arvu suurenemine || AT, BE, DK, FI, NL, CH

Sisenemiskeeldude eriregulatsioon/ ühtlustamine kogu riigis || LT, MT, SI

Tagasivõtmise võimalus || ES, PL

Kirjalik sisenemiskeeld || LU, PL

Väljastatud sisenemiskeeldude arvu vähenemine || SK

Allikas. MATRIX 2013

6. Tagasisaatmisdirektiivi käsitlev Euroopa Kohtu praktika

Viimase viie aastaga on riikide kohtud esitanud Euroopa Kohtule mitmeid eelotsusetaotlusi seoses tagasisaatmisdirektiivi tõlgendamisega järgmise kohta.

Kinnipidamine

Oma 30. novembri 2009. aasta otsuses kohtuasjas C‑357/09 (Kadzoev) kinnitas Euroopa Kohus sõnaselgelt kinnipidamist käsitlevate tagasisaatmisdirektiivi sätetega seotud kaitseelemente, eelkõige kohustust vabastada asjaomane isik viivitamatult, kui direktiivis ettenähtud alus ei ole enam täidetud.

Saksa kohtud esitasid 2013. aasta suvel kolm eelotsusetaotlust. Kohtuasjades C‑473/13 (Bero) ja C‑514/13 (Bouzalmate) (pooleli) küsiti Euroopa Kohtult, kas liikmesriik on direktiivi artikli 16 lõike 1 alusel kohustatud hoidma tagasipöördujaid ainult spetsiaalsetes kinnipidamisasutustes, kui tal on spetsiaalsed kinnipidamisasutused olemas ainult mõnes oma piirkondlikes allüksustes (aga teistes mitte). Kohtuasjas C-474/13 (Thi Ly Pham) (pooleli) käsitletakse siseriikliku haldustava vastavust artikli 16 lõikele 1, kui selle tava kohaselt majutatakse kinnipeetav koos tavaliste vangidega, kui kinnipeetav sellise majutusega nõustub.

Ebaseadusliku riigis viibimise kriminaliseerimine

28. aprillil 2011 tegi Euroopa Kohus otsuse kohtuasjas C‑61/11 (El Dridi). Selles kaugeleulatuva mõjuga kohtuotsuses leidis Euroopa Kohus, et tagasisaatmisdirektiiviga on välistatud siseriiklikud eeskirjad, millega määratakse vanglakaristus ebaseaduslikult riigis viibivale kolmanda riigi kodanikule, kes ei täida korraldust riigi territooriumilt lahkuda, sest selline karistus võib ohustada põhiõigustega kooskõlas tõhusa väljasaatmis- ja repatrieerimispoliitika kehtestamise eesmärgi saavutamist. Samalaadses kohtuasjas tehtud 2011. aasta detsembri kohtuotsus (C‑329/11: Achoughbabian) oli seotud olukorraga Prantsusmaal. Selles kinnitati El Dridi kohtuotsuse järeldusi ja leiti, et siseriiklik seadus, mille alusel võib ebaseaduslikku riigis viibimise eest määrata kriminaalkorras vanglakaristuse, on tagasisaatmisdirektiiviga kokkusobimatu. Kohtuasjas C‑430/11 (Sagor) (sellise Itaalia siseriikliku õigusakti sätete kokkusobivuse kohta, millega kehtestatakse ebaseaduslikult riigis viibimise eest kriminaalkaristuseks koduarest ja viivitamatult väljasaatmine) tehti kohtuotsus 2012. aasta detsembris ja täpsustati veel Euroopa Kohtu praktikat selles küsimuses. Oma 21. märtsi 2013. aasta kohtumääruses kohtuasjas C‑522/11 (Mbaye) viitas Euroopa Kohus eespool nimetatud kohtupraktikale ja kordas oma järeldusi. Kohtuasi C‑189/13 (Da Silva) (pooleli) on jätkuks kohtuasjale Achoughbabian ja seondub sellise siseriikliku õiguse kokkusobivusega tagasisaatmisdirektiiviga, mis näeb ette, et ebaseadusliku riiki sisenemise eest võib määrata kriminaalkorras vangistuse.

Tagasisaatmisdirektiivi seos varjupaiga acquis’ga

2013. aasta mai otsuses kohtuasjas C‑534-11 (Arslan) käsitleti tagasisaatmisega seotud kinnipidamise (direktiivi 2008/115/EÜ alusel) ja varjupaiga taotlemisega seotud kinnipidamise (direktiivi 2003/9/EÜ alusel) vahelist seost olukorras, kus kolmanda riigi kodanikku peetakse kinni tagasisaatmisdirektiivi alusel ja ta esitab varjupaigataotluse eesmärgiga tagasisaatmist edasi lükata. Kohtuotsuses kinnitatakse, et kinnipidamist seoses varjupaiga taotlemisega ja kinnipidamist seoses tagasisaatmisega reguleerivad kaks erinevat õiguskorda vastavate õiguslike tagatistega, mis on kohandatud varjupaigataotlejate ja tagasipöördujate konkreetsele olukorrale. Kohus väitis kindlalt, et nende kahe erineva korra olemasolu ei tähenda, et kui kinnipeetavad tagasipöördujad esitavad varjupaigataotluse, siis on liikmesriigid kohustatud nad automaatselt vabastama. Kohtuotsuses kinnitatakse sõnaselgelt, et kinnipidamist võib jätkata – tingimusel et liikmesriigid teevad viivitamatult siseriikliku õiguse alusel otsuse jätkata kinnipidamist vastavuses varjupaiga acquis’ga.

Sisenemiskeeld

19. septembri 2013. aasta otsus kohtuasjas C‑297/12 (Filev/Osmani) käsitleb enne tagasisaatmisdirektiivi jõustumist väljastatud „vanemate” sisenemiskeeldude kehtivust ning samuti sisenemiskeeldude kestuse eeskirju. Selles kohtuotsuses Euroopa Kohus

– kinnitas, et artikli 11 lõige 2 välistab siseriikliku õiguse sätte, mis seab sisenemiskeelu kestuse piiramise tingimuseks, et sellise piirangu kasutamiseks tuleb esitada taotlus;

– selgitas, et sisenemiskeelul, mis anti enam kui viis aastat enne seda direktiivi rakendava siseriikliku õigusakti jõustumise kuupäeva, ei saa olla enam õigusmõju, välja arvatud juhul, kui isik kujutab tõsist ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule;

– välistab liikmesriikide võimaluse jätta selle direktiivi artikli 2 lõike 2 punkti b alusel välja isikud, kelle jaoks oli sel kuupäeval, mille ajaks see direktiiv oleks pidanud olema rakendatud, ja kuupäeval, mil see rakendati, direktiivi otsene õigusmõju soodsam.

Vabatahtlik lahkumine

Madalmaade Raad van State 2013. aasta oktoobris esitatud eelotsusetaotluses kohtuasjas C‑554/13 (Zh. and O.) (pooleli) käsitleti mõiste „oht avalikule korrale” tõlgendamist põhjusena mitte anda vabatahtliku lahkumise aega vastavalt artiklile 7.

Ärakuulamisõigus (ELi harta artikkel 41) tagasisaatmisdirektiivi kontekstis

– Selles küsimuses esitasid 2013. aasta kevadel kaks eelotsusetaotlust Prantsuse kohtud: kohtuasjades C‑166/13 (Mukarubega) ja C‑249/13 (Boudjilida) (pooleli) küsiti Euroopa Kohtult, kas õigus ärakuulamisele harta artikli 41 lõike 2 alusel enne otsuse tegemist on kohaldatav tagasisaatmismenetlustes (Mukarubega), ja paluti täpsustada selle õiguse täpset ulatust (Boudjilida).

Oma 10. septembri 2013. aasta otsuses kohtuasjas C‑383/13 PPU (G ja R) kinnitas Euroopa Kohus, et kinnipidamisaja pikendamise otsustamisel tuleb austada kaitseõigusi. Kohus selgitas, et mitte iga eeskirjaderikkumine kaitseõiguste järgimises ei põhjusta otsuse tühistamist. Selline õigusmõju kaasneb ainult juhul, kui siseriiklik kohus leiab, et kõnealune rikkumine oleks tegelikult põhjustanud teistsuguse tulemuse.

V osa – Järeldused

Käesolevast teatisest nähtub, et tagasisaatmisalase ELi acquis’ kehtestamisega viimasel kümnendil on kõikides liikmesriikides toimunud olulised seadusandlikud ja praktilised muudatused. Tagasisaatmisdirektiiv on positiivselt mõjutanud vabatahtlikku lahkumist käsitlevat siseriiklikku õigust ja tava ning on olnud muutusi edasiviiv jõud sunniviisilise tagasisaatmise jälgimises. See on aidanud ühtlustada – ja üldiselt lühendada – maksimaalseid kinnipidamisaegu kogu ELis ning samuti on toimunud liikmesriikides järjekindel liikumine kinnipidamise alternatiivide laiema kasutamise poole. Direktiiv on ka piiranud liikmesriikide võimalusi kriminaliseerida üksnes ebaseaduslikku riigis viibimist ning selle menetluslikud tagatised on aidanud tagada suurema õiguskindluse.

Direktiivi vastuvõtmise ajal olid mõned liikmesriigid mures, et selle kaitsesätted õõnestavad tagasisaatmismenetluste tõhusust, kuid tegelikult ei ole see nii läinud: kogemus on näidanud, et tagasisaatmisdirektiiviga ettenähtud menetlused võimaldavad kindlameelset tegutsemist. Mitte-tagasisaatmise peamised põhjused seonduvad praktiliste probleemidega tagasipöördujate isiku tuvastamisel ja ELi-välistest riikidest vajalike dokumentide saamisel.

Järk-järgult on välja kujunenud ühine vastutus selle uue ELi poliitika põhiliste poliitiliste eesmärkide eest ja neid toetatakse. Nüüd aktsepteerivad üldiselt kõik liikmesriigid järgmisi poliitikaeesmärke:

•           põhiõiguste austamine;

•           õiglased ja tõhusad menetlused;

•           selliste juhtude vähendamine, kus rändajatel puudub selge õiguslik staatus;

•           vabatahtliku lahkumise primaarsus;

•           taasintegreerumise edendamine ja kinnipidamise alternatiivide toetamine.

See on saanud ilmseks 2013. aastal peetud hiljutistes poliitilistes dialoogides liikmesriikidega. Neid positiivseid muutusi kinnitati ka ÜRO rahvusvahelise õiguse komisjoni kaheksandas aruandes välismaalaste väljasaatmise kohta, milles ÜRO eriraportöör tunnistab, et ELi tagasisaatmisdirektiiv „sisaldab sellistes asjades äärmiselt progressiivseid sätteid, mis on kaugelt palju edasijõudnumad kui teistes maailma piirkondades leiduvad õigusnormid.”

Hoolimata nendest positiivsetest arengutest ja asjaolust, et liikmesriigid on üldiselt taganud tagasisaatmisdirektiivi ülevõtmise oma siseriiklikusse õigusse, on üldiselt direktiivi ja tagasisaatmispoliitika konkreetses rakendamises veel arenguruumi. Näiteks tuleks tagada põhiõiguste normide järgimine (nt kinnipidamistingimused, tõhusad õiguskaitsevahendid) ja meetmete tulemuslikkus (nt kiiremad menetlused ja suurem – vabatahtliku – tagasipöördumise määr).

Käesolevas teatises sätestatud meetmete keskmes on tagada olemasolevate eeskirjade nõuetekohane ja tõhus rakendamine, põhiõigustega kooskõlas olevate tavade edendamine, koostöö liikmesriikide vahel, nagu ka koostöö ELi-väliste riikidega. Selline tegutsemine tagab tagasisaatmispoliitika parema rakendamise ja praktikas kohaldamise, kindlustades ja tugevdades lähiaastail ELi tagasisaatmispoliitikas saavutatut täies vastavuses kõikide inimeste võõrandamatute õiguste ja väärikusega ja seda olenemata nende rändestaatusest.

[1] „Kolmanda riigi kodanik” – isik, kes ei ole ELi kodanik ja kellel ei ole ELi õiguse alusel vaba liikumise õigust.

[2] Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2008/115/EÜ, 16. detsember 2008, ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel, ELT L 348, lk 98, 24.12.2008.

[3] Teatis rände ja liikuvuse suhtes võetud üldise lähenemisviisi kohta – KOM(2011) 743.

[4] Lisainfot selle aspekti kohta vt teatis hinnangu kohta ELi tagasivõtulepingutele, KOM(2011) 76, 23.2.2011.

[5] Eurostati andmed. Statistika võib siiski anda moonutatud pildi, sest praegu ei ole liikmesriikidel kohustust koguda andmeid vabatahtlike tagasipöördumiste kohta ja neid ka ei registreerita vabatahtlikult nagu kord ja kohus. Selle statistilise lünga saab lõplikult täita alles siis, kui on sisse seatud vabatahtlike tagasipöördumiste süstemaatiline registreerimine. ELi sisenemis-väljumissüsteem, mille üle peetakse praegu läbirääkimisi, võib sellist andmekogumist oluliselt hõlbustada.

[6] Tagasisaatmisdirektiivi kontekstis kasutatud termin „liikmesriigid” viitab 30 riigile: 28 ELi liikmesriiki miinus Ühendkuningriik ja Iirimaa, pluss Šveits, Norra, Island ja Liechtenstein. Selgitus: tagasisaatmisdirektiiv on hübriidinstrument ja ühelt poolt on see Schengeni acquis’ osa. See on kohaldatav seega Šveitsi, Norra, Islandi ja Liechtensteini suhtes. Ühendkuningriigile ja Iirimaale ei ole see osa Schengeni acquis’st vastavalt protokollile nr 19 siduv. Teiselt poolt on tagasisaatmise direktiiv acquis’ edasiarendus, mida hõlmab asutamislepingu III osa V jagu, milles osalemist said Ühendkuningriik ja Iirimaa protokolli 21 kohaselt valida. Need liikmesriigid seda võimalust aga ei kasutanud.

[7] VISi määruse artikli 31 lõikes 2 on sätestatud erand üldpõhimõttest, et VISis töödeldavaid andmeid ei edastata ega tehta kättesaadavaks kolmandale riigile või rahvusvahelisele organisatsioonile: teatud tüüpi andmeid võidakse vajaduse korral üksikutel juhtudel kolmandale riigile edastada või kättesaadavaks teha kolmanda riigi kodanike isikusamasuse tõendamiseks, kaasa arvatud tagasisaatmiseks, ja ainult juhul, kui on täidetud konkreetsed tingimused, et tagada vastavus ELi andmekaitsenõuetele.

[8] Kättesaadav Euroopa rändevõrgustiku veebisaidi sihtpäringu jaos: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/index_en.htm.

[9] Esimestel aastatel tagasipöördumisfondiga saadud kogemuste üksikasjalik hinnang antakse 2014. aasta kevadel komisjoni aruandes „Saavutatud tulemused ja Euroopa Tagasipöördumisfondi rakendamise kvalitatiivsed ja kvantitatiivsed aspektid aastatel 2008–2010”.

[10] Avaldatud aadressil: http://frontex.europa.eu/publications („FRAN”).

[11] Alates 2010. aastast annab komisjon FRONTEXi koordineeritud ühistest tagasisaatmisoperatsioonidest regulaarselt aru sisserände- ja varjupaigaküsimuste aruandes.

[12] Aastatel 2007–2013 on väljaõppe saanud 225 eskordijuhti.

[13] Vt http://www.icmpd.org/Ongoing-Projects.1570.0.html.

[14] Lingid riikide ülevõtmismeetmetele on kättesaadavad EUR-Lexi MNE sakis:

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:72008L0115:ET:NOT.

[15] Nende kontaktrühma koosolekute protokollid (küsimuste ja vastuste dokumendi kujul) on kättesaadavad komisjoni eksperdirühmade registri kaudu.

[16] Enamik nendest uuringutest on avalikult kättesaadavad e-raamatukogus siseasjade peadirektoraadi Euroopa veebisaidil aadressil: ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/categories/studies.

[17] Sidusrühmad, kellega töövõtjatel tuli konsulteerida, olid:

1. tagasisaatmispoliitika järelevalve/edasikaebuste ärakuulamise eest vastutavad kohtuasutused/kohtunikud (riiklike ja rahvusvaheliste kohtunikeühenduste kaudu);

2. tagasipöördujatele õigusabi osutavad juristid ja asutused (riiklike ja rahvusvaheliste juristideühenduste kaudu);

3. tagasisaatmise järelevalve organid (tagasisaatmisdirektiivi artikli 8 lõike 6 alusel asutatud organid);

4. rändajaid abistavad või nende eest seisvad sidusrühmad (vabaühendused, advokatuurid);

5. tagasisaatmispoliitikat kommenteerivad / uurivad sidusrühmad (vabaühendused, akadeemilised ringkonnad, jne);

6. tagasisaatmisküsimustest huvitatud rahvusvahelised organisatsioonid (ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet, Rahvusvaheline Migratsiooniorganisatsioon , Punane Rist jne).

[18] Kuigi Belgia ei kohalda ühtki loetletud kinnipidamise alternatiividest, on ta alates 2008. aastast pakkunud perekondadele erimajutust ja -nõustamist. Seda on parima tavana ära märgitud hiljutises vabaühenduse väljaandes.

[19] Dokument CPT/Inf/E (2002) 1 — Rev. 2013, kättesaadav aadressil: www.cpt.coe.int/en/docsstandards.htm

[20] Euroopa Komisjoni (2013) direktiivi 2008/115/EÜ vastavushindamine – Norra. Versioon 3.0 – 20.06.2013. Avaldamata. Artikli 10 lõige 1.

[21] Alles ettepaneku staadiumis (Põhiõiguste Ameti 2012. aasta andmed).

[22] Praegu on valitsuses arutamisel kahekordne jälgimissüsteem, mis näeb ette jälgimise nii ombudsmani kui ka vabaühenduste poolt.

[23] Artikli 2 lõike 2 punktiga a on liikmesriigil lubatud teatud nn piiriolukordades (piiril sisenemiskeeluga inimesed ja ebaseadusliku piiriületamisega seoses kinni peetud inimesed) jätta direktiiv kohaldamata. Sel juhul tuleb siiski kohaldada mitmeid artikli 4 lõikes 4 loetletud elementaarseid miinimumtagatisi. Artikli 2 lõike 2 punktiga b on liikmesriigil lubatud teatud „kriminaalkaristuse” olukorras jätta direktiiv kohaldamata isikute suhtes, kelle suhtes rakendatakse tagasisaatmist kriminaalkaristusena või kelle suhtes rakendatakse väljaandmismenetlust.

[24] Samalaadseid küsimusi käsitlevad veel kaks menetluses olevat eelotsusetaotlust — C‑166/13 (Mukarubega) ja C‑249/13 (Boudjilida).

[25] See võib olla nii juhul, kui esineb põgenemise oht või kui seaduslikult riiki jäämise taotlus on ilmselgelt põhjendamatu ja või petturlikuna tagasi lükatud või kui asjaomane isik kujutab ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule.