El antiguo reglamento financiero

1) OBJETIVO

Organizar los procedimientos de elaboración, decisión y ejecución del presupuesto de la Unión Europea.

2) MEDIDA COMUNITARIA

Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1997 aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas.

Modificado por:

Reglamento (CECA, CEE, Euratom) n° 1252/79 del Consejo, de 25 de junio de 1979

Reglamento financiero de 16 de diciembre de 1980 (80/1176 / CEE, Euratom, CECA)

Reglamento (CECA, CEE, Euratom) n° 1600/88 del Consejo, de 7 de junio de 1988

Reglamento (CECA, CEE, Euratom) n° 2049/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988

Reglamento (Euratom, CECA, CEE) n° 610/90 del Consejo, de 13 de marzo de 1990

Reglamento (CECA, CE, Euratom) n° 1923/94 del Consejo, de 25 de julio de 1994

Reglamento (CECA, CE, Euratom) n° 2730/94 del Consejo, de 31 de octubre de 1994

Reglamento (CE, Euratom, CECA) n° 2333/95 del Consejo, de 18 de septiembre de 1995

Reglamento (CE, Euratom, CECA) n° 2334/95 del Consejo, de 18 de septiembre de 1995

Reglamento (CE, Euratom, CECA) n° 2335/95 del Consejo, de 18 de septiembre de 1995

Reglamento (CE) n° 2444/97 del Consejo, de 22 de septiembre de 1997

Reglamento (CE, CECA, Euratom) n° 2548/98 del Consejo, de 23 de noviembre de 1998

Reglamento (CE, CECA, Euratom) n° 2779/98 del Consejo, de 17 de diciembre de 1998

Reglamento (CE, CECA, Euratom) n° 2673/1999 del Consejo, de 13 de diciembre de 1999

3) CONTENIDO

"El presupuesto de las Comunidades Europeas es el acto que prevé y autoriza previamente, cada año, los ingresos y los gastos previsibles de las Comunidades". Esta es la definición que establece el artículo 1 del Reglamento financiero. A partir de la misma, el Reglamento va construyendo paso a paso la arquitectura financiera de la Unión Europea. A lo largo de sus artículos, presenta los conceptos clave, fija los procedimientos y regula la elaboración y ejecución del presupuesto. A continuación, se resumen las principales directrices de dicho Reglamento. Se encontrará información más exhaustiva en el texto del propio Reglamento para responder a cualquier otra cuestión al respecto.

I. El derecho presupuestario europeo en 16 definiciones

Ejercicio presupuestario: El ejercicio, período de 12 meses contados desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre, comprende la totalidad de los gastos e ingresos autorizados por el presupuesto para un año. Los créditos consignados en el presupuesto se autorizan únicamente por la duración de un ejercicio presupuestario. (Véase: prórroga de créditos, apartado 12)

Créditos disociados: Uno de los principios rectores del sistema financiero de Comunidad es la anualidad. Este principio supone la vinculación de las operaciones a un ejercicio anual con objeto de facilitar el control de la actividad del ejecutivo comunitario. No obstante, se necesitan muchas veces acciones plurianuales (programas de investigación, acciones estructurales, etc.), en cuyo caso, se recurre al concepto de créditos disociados. Contrariamente a los créditos no disociados, los créditos disociados dan lugar a créditos de compromiso y a créditos de pago. Las acciones que se prolongan más allá de un ejercicio tienen una fecha límite de ejecución en la que debe haber concluido el proyecto.

Créditos de compromiso: Cubren, durante el ejercicio en curso, el coste total de las obligaciones jurídicas contraídas en relación con acciones cuya realización se extienda más de un ejercicio. Este tipo de créditos constituye el límite máximo de gastos que pueden comprometerse durante el ejercicio.

Créditos de pago: Cubren los gastos resultantes de la ejecución de los compromisos contraídos durante el ejercicio en curso o ejercicios anteriores. Así pues, los créditos de pago permiten respetar los compromisos asumidos durante el ejercicio en curso o los ejercicios anteriores.

Créditos para compromisos: Estos créditos se componen del conjunto de créditos de compromiso de los créditos disociados y de créditos no disociados*.

Créditos para pagos: Estos créditos se componen del conjunto de créditos de pago de los créditos disociados y de créditos no disociados. *Un crédito no disociado permite realizar tantos compromisos como pagos, por lo que deben tenerse en cuenta sus dos aspectos.

Principios de buena gestión financiera: principios que rigen la utilización de los créditos presupuestarios, entre los que cabe citar: el principio de economía, el respeto de una relación coste/eficacia, la evaluación previa a la movilización de recursos comunitarios, un reexamen periódico de las acciones, etc.

Ficha de financiación: esta ficha recoge los diversos elementos financieros de un proyecto (repercusiones financieras, relación con los instrumentos financieros, calendario, etc.). En realidad, cualquier propuesta o comunicación que pueda tener una incidencia presupuestaria debe incluir una ficha de financiación.

No contracción: la norma de no contracción de los ingresos y gastos garantiza una presentación exhaustiva y completa del presupuesto. De esta forma, los ingresos y los gastos quedan consignados por la totalidad de su importe.

No asignación: la norma de no asignación impide que un ingreso específico financie un gasto específico. El conjunto de ingresos debe cubrir el conjunto de gastos. Pero existen excepciones a este principio, como en el caso de las contribuciones financieras de los Estados miembros a determinados programas de investigación, o de la participación de terceros países en actividades de la Comunidad, en el marco del Espacio Económico Europeo, por ejemplo.

Imputación a un artículo: la imputación a un artículo es la única forma de efectuar un ingreso o un gasto. Ello implica que cualquier operación financiera (ingreso o gasto) requiere una base presupuestaria, es decir, un artículo específico en el presupuesto. Además, ningún gasto puede superar los créditos autorizados.

Prórroga de créditos: la norma general de utilización de los créditos no disociados establece que los créditos no utilizados al final del ejercicio presupuestario para el cual se hayan consignado deben anularse. No obstante, hay una prórroga automática de estos créditos al presupuesto del ejercicio siguiente para los pagos pendientes en virtud de compromisos contraídos antes del final del ejercicio, y existe una prórroga facultativa cuando el presupuesto del ejercicio siguiente no permite hacer frente a las necesidades de que se trate. Por lo que se refiere a los créditos disociados, que incluyen créditos de compromiso y créditos de pago, se anulan si no han sido utilizados al final del ejercicio, aunque puede decidirse una prórroga (por ejemplo, si el acto legislativo de base se adopta a finales de diciembre y la Comisión no ha podido comprometer las cantidades correspondientes antes del 31 del mismo mes).

Doceava parte provisional: si el presupuesto no queda aprobado definitivamente al comienzo del ejercicio, es decir, el 1 de enero, se recurre a los llamados sistemas de "doceavas partes provisionales". En este caso, los gastos pueden efectuarse mensualmente, dentro del límite de la doceava parte de los créditos consignados en el presupuesto del ejercicio anterior.

Aprobación del presupuesto: la aprobación del presupuesto supone el cierre del procedimiento presupuestario. Una vez que el Presidente del Parlamento declara aprobado el presupuesto, éste se publica en el Diario Oficial. El presupuesto se expresa en euros. La aprobación definitiva del presupuesto supone, para cada uno de los Estado miembros, a partir del de 1 de enero del ejercicio siguiente, la obligación de poner a disposición de la Comunidad los pagos relativos a los recursos propios.

Reservas: en el derecho presupuestario europeo, pueden diferenciarse seis tipos de reservas, tres de las cuales están expresamente contempladas por el Reglamento financiero:

Estas reservas tienen por objeto facilitar la gestión presupuestaria. Gracias a ellas se puede dotar una línea presupuestaria, en el transcurso del ejercicio, para una acción cuyas modalidades no hubieran quedado totalmente definidas en el momento de la votación del presupuesto, aumentar los créditos autorizados para hacer frente a situaciones imprevistas o, al contrario, reducirlos para realizar ahorros, teniendo en cuenta el avance de la ejecución. Estas reservas sólo pueden utilizarse a través del procedimiento de transferencia.

Las perspectivas financieras prevén otras tres reservas para dejar un cierto margen de maniobra que permita hacer frente a gastos cuyos importes fueran difícilmente previsibles en el momento de prepararse las perspectivas financieras:

Descargo presupuestario: previa recomendación del Consejo, es el Parlamento Europeo el que da el descargo a la Comisión sobre la ejecución presupuestaria. El Parlamento examina para ello una serie de informes, especialmente el del Tribunal de Cuentas. Así se cierra formal y políticamente el ejercicio presupuestario. El procedimiento de descargo se refiere a las cuentas de la totalidad de los ingresos y gastos de la Comunidad, así como a la situación descrita en el balance financiero (estado del activo y el pasivo). El descargo implica una valoración de la responsabilidad de la Comisión en la ejecución presupuestaria del ejercicio transcurrido.

II. Elaboración del presupuesto

El proceso conducente a la elaboración del presupuesto se inicia con la previsión de gastos e ingresos que realiza cada institución (Parlamento Europeo, Consejo, Tribunal de Justicia, Tribunal de Cuentas, Comité Económico y Social y Comité de las Regiones y el Defensor del Pueblo) para el siguiente ejercicio. Los "estados de previsiones" se trasladan a la Comisión que, tras haberlos recibido todos, elabora el anteproyecto de presupuesto. El anteproyecto debe ser transmitido a más tardar el 1 de septiembre y consta de los siguientes elementos:

• un estado general de ingresos de las Comunidades;
• los estados de previsiones;
• una introducción general que incluye cuadros financieros del conjunto del presupuesto y una definición de las políticas que justifican las solicitudes de créditos;
• una introducción para cada sección, elaborada por la institución pertinente;
• un documento de trabajo relativo al personal de las instituciones (política de personal, variaciones del personal, etc.);
• un documento de trabajo sobre las subvenciones destinadas a los organismos descentralizados (agencias y escuelas europeas, etc.);
• un análisis de la gestión financiera del año anterior y un balance financiero que indique el activo y el pasivo de las Comunidades;
• un dictamen sobre los estados de previsiones de las otras instituciones.

Durante el procedimiento, la Comisión puede modificar el anteproyecto por medio de una "nota rectificativa". Ésta debe remitirse al Consejo al menos 30 días antes de la primera lectura del proyecto de presupuesto en el Parlamento.

En circunstancias excepcionales, la Comisión puede presentar anteproyectos de presupuesto suplementarios o rectificativos. Estos presupuestos especiales se examinan por el procedimiento presupuestario habitual. El anteproyecto de presupuesto suplementario aumenta el importe global de los créditos o sirve para financiar nuevas acciones sin aumentar los créditos. El anteproyecto de presupuesto rectificativo introduce modificaciones técnicas sin aumentar globalmente el presupuesto ni prever nuevas acciones. Estos anteproyectos deben ir acompañados de justificaciones.

El procedimiento presupuestario se desarrolla conforme a lo dispuesto en el artículo 272 del Tratado CE. Tras examinar el anteproyecto de presupuesto, el Consejo remite al Parlamento un proyecto de presupuesto, acompañada de una exposición de motivos, en la que explica, llegado el caso, las razones por las cuales se haya apartado del anteproyecto de presupuesto.

III. Estructura y presentación del presupuesto

Además de un estado general de los ingresos (que presenta la previsión de ingresos de las Comunidades para el ejercicio en cuestión y los ingresos del ejercicio anterior), el presupuesto se articula en secciones divididas en estados de ingresos (ingresos del ejercicio considerado y del anterior, con los comentarios correspondientes) y de gastos. Las distintas secciones se refieren a:

• El Parlamento Europeo
• El Consejo
• La Comisión
• El Tribunal de Justicia
• El Tribunal de Cuentas
• El Comité Económico y Social
• El Comité de las Regiones
• El Defensor del Pueblo

La sección relativa a la Comisión se compone de una "parte A" (gastos de personal y de funcionamiento administrativo) y una "parte B" (gastos operativos divididos, en función de las necesidades, en varias subsecciones correspondientes a las políticas de la Unión Europea). Las políticas (o subsecciones) agrupadas en la parte B se dividen según se explica a continuación. Los ejemplos cifrados proceden del presupuesto de 1999.

Cada sección se divide en títulos, capítulos, artículos y partidas. El estado de gastos de cada sección (es decir, de cada institución) incluye, en los distintos títulos, capítulos, artículos y partidas (cada subdivisión va acompañada de comentarios):

• los créditos abiertos para el ejercicio considerado;
• los créditos abiertos para el ejercicio transcurrido;
• los gastos efectivos del último ejercicio cerrado (es decir, pagos efectivos más prórrogas al ejercicio siguiente).

IV. Ejecución del presupuesto

La ejecución del presupuesto se basa en un principio fundamental que fue el origen y el resultado de varias crisis entre las dos ramas de la autoridad presupuestaria: la necesidad de una base legislativa. Para la ejecución de los créditos consignados en el presupuesto correspondientes a una acción comunitaria calificada de "significativa", se requiere previamente la aprobación de un acto de base, es decir, de una disposición legislativa tal como un reglamento, una decisión, etc., que contemple ese gasto. Se consideran acciones "no significativas", las acciones piloto, y también determinadas acciones de información. Éstas podrán, por tanto, llevarse a cabo basándose únicamente en las líneas consignadas en el presupuesto comunitario.

La Comisión Europea ejecuta el presupuesto comunitario, bajo su propia responsabilidad. La ejecución se hace de conformidad con el Reglamento financiero y dentro del límite de los créditos asignados por el presupuesto. No obstante, la Comisión es responsable de la ejecución del presupuesto por cuanto respecta a su propio funcionamiento y a las políticas comunitarias, pero las otras instituciones (Parlamento, Consejo, etc.) ejecutan las secciones del presupuesto que les corresponde. Esta competencia de ejecución presupuestaria no puede delegarse en organismos exteriores, al menos, en lo tocante a las misiones de servicio público europeo (contratos públicos, por ejemplo). Pero sí se delegan poderes de ejecución dentro de la administración europea, por lo que se nombran funcionarios ordenadores, contables, interventores, etc. Son ellos quienes ejecutan materialmente el presupuesto. Esta delegación interna conlleva condiciones estrictas, fundamentalmente para evitar conflictos de intereses y abusos de poder.

Dentro de la administración europea, la ejecución del presupuesto comunitario se sustenta en la existencia de tres funciones diferentes, incompatibles entre sí: ordenadores, contables e interventores.

El ordenador administra los créditos y es la única persona que puede "comprometer" los gastos, es decir, autorizar inicialmente el gasto. El ordenador incurre en responsabilidad disciplinaria y, eventualmente, pecuniaria, si no se ajusta al Reglamento financiero o si descuida las tareas que corresponden a su cargo.

El contable efectúa los pagos. Es la única persona facultada para manejar fondos y valores. Por lo demás, es el responsable de su conservación. El contable incurre en responsabilidad disciplinaria y, eventualmente, pecuniaria, por los pagos efectuados si se detecta un error de procedimiento. Para compensar ese mayor grado de responsabilidad respecto de un funcionario "ordinario", los funcionarios que ejercen el cargo de contable reciben una indemnización especial.

El interventor asume funciones de control y auditoría. Controla los compromisos y las órdenes de pago de todos los gastos y comprueba el cobro efectivo de los ingresos. En resumen, controla la regularidad (conformidad con el derecho) de las operaciones. Para poder cumplir su cometido, el interventor tiene acceso a toda la documentación necesaria. Por otra parte, en el marco de su función de auditor, se le consulta periódicamente sobre las modificaciones de los sistemas de gestión financiera, que examina con regularidad. Los agentes de la administración que ejercen este cargo se acogen a normas especiales que garantizan su independencia (por ejemplo, el interventor dispone, en determinados casos, de una posibilidad de recurso ante el Tribunal de Justicia). El interventor incurre en responsabilidad disciplinaria y, eventualmente, pecuniaria, si da el visto bueno a una superación de los créditos presupuestarios.

La ejecución del presupuesto comunitario, en sentido más estricto, consiste sobre todo en el gasto. En el derecho presupuestario, el gasto se divide en distintas fases: el compromiso, la liquidación, la orden de pago y el pago:

5. Los créditos se clasifican por capítulos y artículos. El Parlamento y el Consejo pueden efectuar transferencias de un capítulo o de un artículo a otro, dentro de su sección del presupuesto. La Comisión, por su parte, puede efectuar, dentro de su sección del presupuesto, transferencias de un artículo a otro dentro de cada capítulo, así como transferencias de un capítulo a otro dentro de cada título relativo a los gastos de personal y de funcionamiento. La Comisión informa de estas medidas a la autoridad presupuestaria y debe justificarlas.

El saldo de cada ejercicio se consigna en el presupuesto del ejercicio siguiente como ingreso o gasto, según sea un superávit o un déficit.

A lo largo del ejercicio presupuestario, la Comisión va informando datos al Parlamento, al Consejo y al Tribunal de Cuentas de los datos relativos a la ejecución del presupuesto. La Comisión presenta:

• un informe mensual de ingresos y gastos, y datos sobre la utilización de los créditos prorrogados;
• un informe cuatrimestral de ingresos y gastos, y datos sobre la ejecución de los créditos prorrogados de los ejercicios anteriores.

En el año siguiente a un ejercicio, la Comisión elabora diversos documentos informativos sobre la actividad financiera del año transcurrido. A más tardar el 1 de mayo del año siguiente al ejercicio en cuestión, la Comisión presenta una cuenta de gestión consolidada que incluye:

• un cuadro de ingresos;
• cuadros en los que se indican la evolución de los créditos del ejercicio y en los que figuran los créditos de pago y los créditos no disociados;
• cuadros de gastos en los que se indican la utilización de los créditos propios del ejercicio y en los que figuran los créditos de pago y los créditos no disociados;
• cuadros en los que se indican la utilización de los créditos disponibles de ejercicios anteriores;
• un documento que reproduce las operaciones de capital y de gestión de la deuda.

La cuenta de gestión incluye la totalidad de las operaciones de ingresos y gastos de cada institución correspondientes al ejercicio transcurrido y se presenta de la misma forma que el presupuesto. Simultáneamente, la Comisión presenta un balance financiero consolidado en el que se presenta el activo y el pasivo de las Comunidades, incluidas las operaciones de empréstitos y préstamos, y también un análisis de la gestión financiera.

Por lo que se refiere a los contratos públicos, las instituciones se ajustan a la legislación europea vigente.

Los bienes muebles e inmuebles que constituyen el patrimonio de las Comunidades se consignan en un inventario para poder realizar el balance financiero de cada institución.

La contabilidad comunitaria se lleva en euros, por año civil, según el método de "partida doble". Refleja la totalidad de los ingresos y los gastos del ejercicio y se acompaña de los justificantes correspondientes.

El Tribunal de Cuentas controla la ejecución del presupuesto comunitario. A tal efecto, las instituciones le remiten todos los documentos justificativos necesarios. El control del Tribunal tiene por objeto comprobar la legalidad y regularidad de los ingresos y gastos a tenor de lo dispuesto en los Tratados, el presupuesto y la legislación comunitaria. El Tribunal se cerciora asimismo de que se han respetado los principios de buena gestión financiera. Las observaciones del Tribunal de Cuentas se recogen en su informe anual. El Tribunal tiene la facultad de presentar informes especiales, cuando desea hacer observaciones sobre cuestiones particulares. Estos informes especiales también pueden redactarse a petición de una institución.

V. Condiciones particulares aplicables a determinados aspectos de la actividad financiera de la Comunidad

Algunas acciones o políticas disponen, por sus particulares características, de un régimen de gestión financiera especial:

• Los créditos de investigación y desarrollo tecnológicoEstos créditos se consignan en una subsección especial de la "parte B" de la sección de la Comisión. De esta forma, los créditos destinados a la realización de las acciones previstas en el Programa marco de las actividades de investigación y desarrollo tecnológico (IDT), aparecen por separado.
• El Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, sección "Garantía" (FEOGA) Entre las particularidades de la política agrícola, cabe citar los compromisos provisionales globales que corresponden a los anticipos que han de abonarse a los Estados miembros. Existe también un sistema de alerta destinado a controlar el gasto agrícola.
• Las ayudas exteriores Se trata de la política de cooperación de la Comunidad, que se enmarca en acuerdos de cooperación o en ayudas concedidas de forma autónoma. En muchos casos, se elaboran convenios de financiación entre la Comisión y el Gobierno del país beneficiario.
• Participación financiera de terceros Por excepción al principio de especialidad y de no asignación, la participación en el presupuesto comunitario de terceros constituye ingresos destinados a objetivos concretos. Tal es el caso, por ejemplo, de los países partes del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo.
• Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas Los créditos presupuestarios correspondientes a la Oficina figuran en un Anexo que presenta los gastos y los ingresos del organismo, puesto que éste es el único de la Comunidad que genera ingresos.