Sistema de perspectivas financieras y del marco financiero plurianual

Prioridades presupuestarias enmarcadas en acuerdos interinstitucionales

Durante los años ochenta, el equilibrio político e institucional del régimen financiero de la Comunidad se caracterizó por tensiones cada vez más vivas. El clima conflictivo que presidía las relaciones entre las dos ramas de la Autoridad Presupuestaria (el Parlamento Europeo y el Consejo), se plasmó en un funcionamiento del procedimiento presupuestario anual cada vez más difícil, en desequilibrios presupuestarios y en una inadaptación creciente de los recursos a las necesidades comunitarias. Por este motivo la Comunidad organizó un sistema encaminado a mejorar el desarrollo del procedimiento presupuestario.

Al celebrar un acuerdo interinstitucional (AII), el Parlamento, el Consejo y la Comisión se ponen de acuerdo de antemano sobre las grandes prioridades presupuestarias de un período plurianual. Estas prioridades presupuestarias se traducen en un marco de gastos comunitarios (el marco financiero plurianual) en forma de perspectivas financieras. El sistema de perspectivas financieras permite mejorar el desarrollo del procedimiento presupuestario y garantiza el respeto de la disciplina presupuestaria. El marco financiero plurianual no se menciona en los Tratados.

Perspectivas financieras y marco financiero plurianual: garantizar la disciplina presupuestaria

El marco financiero plurianual indica la amplitud máxima y la composición de los gastos previsibles de la Comunidad. El primer AII se celebró en 1988 para permitir la aplicación de las perspectivas financieras 1988-1992 («Paquete Delors I»), destinadas a lograr los recursos necesarios para la aplicación presupuestaria del Acta Única. Desde entonces, las perspectivas financieras se renovaron en 1992 para el período 1993-1999 («Paquete Delors II»), en 1999 para el período 2000-2006 (« Agenda 2000 ») y en 2006 para el período 2007-2013.

El sistema de perspectivas financieras pretende reforzar la disciplina presupuestaria, controlar el aumento total de los gastos y garantizar un desarrollo armonioso del procedimiento presupuestario. El marco financiero introduce un doble límite máximo: el del gasto total y el de cada categoría de gastos.

Estructura del marco financiero

El marco financiero define, para cada período de programación, los límites máximos (los importes máximos de créditos de compromiso y créditos de pago) anuales para cada rúbrica (las categorías de gastos). El procedimiento presupuestario anual determina el importe exacto de los gastos y su distribución entre las distintas líneas presupuestarias para el año de que se trate.

La distribución del gasto por rúbricas se articula en torno a las prioridades políticas de la Unión para el período en cuestión. La estructura del marco financiero para el período 2007-2013 es la siguiente:

1	Crecimiento sostenible
1a	Competitividad para el crecimiento y el empleo
1b	Cohesión para el crecimiento y el empleo
2	Conservación y gestión de los recursos naturales (incluidos gastos de contratos y pagos directos)
3	Ciudadanía, libertad, seguridad y justicia
3a	Libertad, seguridad y justicia
3b	Ciudadanía
4	La UE como socio global
5	Administración
6	Compensaciones

El carácter de compartimento estanco de las rúbricas significa que cada línea presupuestaria se financia en el marco de una rúbrica determinada. Por ello, cada rúbrica debe estar suficientemente dotada para permitir una posible redistribución de los gastos entre las distintas acciones de una misma rúbrica en función de las necesidades o permitir financiar los gastos imprevistos.

El margen para imprevistos entre el límite máximo de los recursos propios y el límite máximo de los créditos para pagos, tiene por función:

permitir revisar el marco financiero, en caso de necesidad, para hacer frente a gastos no previstos al adoptarse las perspectivas financieras;
contribuir a absorber las consecuencias de un crecimiento económico menor del previsto; en efecto, en estas circunstancias, con una RNB efectiva menos elevada que la prevista, el límite máximo de los créditos para pagos, que es un importe absoluto, puede ser financiado dentro del límite máximo de los recursos propios (expresado en porcentaje del PNB) utilizando el margen.

Relación con el sistema de recursos propios

El límite máximo global de los créditos para compromisos se obtiene sumando los diferentes límites máximos de cada rúbrica. A fin de verificar la compatibilidad de las perspectivas financieras con el límite máximo de recursos propios que constituye el límite absoluto de recursos que los Estados miembros pueden poner a disposición de la Unión, se establece asimismo un límite máximo anual para los créditos para pagos. Este límite es global y no se distribuye por rúbricas. También se expresa en porcentaje de la RNB estimada de la Comunidad.

Modalidades de aplicación del marco financiero

Las disposiciones de aplicación del marco financiero están previstas en el acuerdo interinstitucional, en el que figuran las normas y procedimientos por cuanto se refiere a la gestión anual del marco financiero (como los ajustes técnicos, las adaptaciones derivadas de las condiciones de ejecución o de una ampliación de la Unión y los procedimientos de revisión de las perspectivas financieras). Todo ello permite mejorar el procedimiento presupuestario anual.

La Comisión procede anualmente, bajo su propia responsabilidad, al ajuste técnico del marco financiero para el año siguiente. Este ajuste afecta a las operaciones siguientes:

dado que el marco financiero se expresa en precios constantes, es necesario ajustarlo cada año a la inflación, para mantener en cada rúbrica el poder adquisitivo inicial; el ajuste técnico se produce generalmente al final del año n-2 para un año n dado, sobre la base de los últimos datos y previsiones económicas disponibles; no se procederá a ningún ajuste posterior para el año considerado;
el límite máximo de los recursos propios se expresa en porcentaje de la RNB; la traducción de este límite máximo en valor absoluto implica que, al proceder al ajuste técnico, hay que basarse en los últimos datos disponibles sobre la RNB de la Unión; puede entonces comprobarse si el total de los créditos de pago y los recursos propios disponibles son compatibles.

La Comisión también puede proponer a las dos ramas de la Autoridad Presupuestaria proceder a la adaptación del marco financiero en dos casos hipotéticos:

un reescalonamiento de los créditos de pago disponibles en el marco de acciones estructurales cuando se constata un retraso en la programación de estas intervenciones;
una reevaluación de las necesidades en ciertas rúbricas en función de la adhesión de nuevos Estados miembros.

Por último, las dos ramas de la autoridad presupuestaria pueden revisar el marco financiero, a propuesta de la Comisión. Se trata de permitir a la Comunidad hacer frente, en cumplimiento del límite máximo de los recursos propios, a la necesidad de ejecutar acciones no previstas al establecer las perspectivas financieras.

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